LegalizeReal Decreto-ley 1/2019, de 11 de enero, de medidas urgentes para adecuar las competencias de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia a las exigencias derivadas del derecho comunitario en relación a las Directivas 2009/72/CE y 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y del gas natural
I
La consecución de verdaderos mercados interiores de electricidad y gas natural son el objetivo fundamental de la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de julio de 2009 sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y de la Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de julio de 2009 sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural. En particular, estas directivas establecen que, para un adecuado funcionamiento de los mercados interiores de la electricidad y del gas natural, los reguladores de la energía deben poder tomar decisiones sobre todas las cuestiones de reglamentación pertinentes y que sean totalmente independientes de cualquier otro interés público o privado.
Por otra parte, en el contexto de la transición energética actual tanto a nivel europeo como nacional, nuestro país debe adoptar un marco regulatorio e institucional claro, estable y predecible que otorgue seguridad jurídica a todos las personas físicas y jurídicas relacionadas con el sector energético, cuya transversalidad engloba tanto a colectivos vulnerables como a inversores nacionales e internacionales.
Asimismo, y en conexión con lo anterior, cabe señalar como la Comisión Europea inició de oficio una investigación sobre la transposición de la Directiva 2009/72/CE y de la Directiva 2009/73/CE a la legislación española, con el fin de evaluar la posible falta de conformidad con la legislación de la Unión Europea, que culminó en septiembre de 2016 con un Dictamen Motivado dirigido al Reino de España, concluyendo que se habían transpuesto incorrectamente al ordenamiento jurídico español las directivas citadas. A raíz del Dictamen Motivado, y dado el tiempo transcurrido desde su emisión, resulta urgente la adopción de las medidas legislativas necesarias pues, de no hacerlo, existe un inminente riesgo de que la Comisión Europea presente un recurso de incumplimiento contra el Reino de España ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Al mismo tiempo, la incorrecta transposición de las directivas de mercado interior ha provocado una importante litigiosidad ante el Tribunal Supremo entre el regulador nacional y el Gobierno que resulta perjudicial para el interés general y que conlleva incertidumbre jurídica e inestabilidad institucional para todos los agentes involucrados en el sector. La presente norma pone fin a esta situación, realizando un reparto de competencias respetuoso con el marco comunitario, dotando a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de la independencia necesaria para el ejercicio de sus funciones.
Por ello, mediante el presente Real Decreto-ley se procede a modificar las leyes afectadas: la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia; la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos; la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico; y la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.
Respecto a las materias objeto de modificación, en primer lugar, se introduce un mecanismo para asegurar la consistencia en el ejercicio de las competencias que corresponden al regulador con la competencia exclusiva sobre bases del régimen energético que el artículo 149.1.25.ª de la Constitución Española atribuye al Estado, articulando a tal fin un procedimiento que, en todo caso, garantiza la independencia del organismo regulador en la aprobación de sus circulares normativas, y previendo un mecanismo de conciliación previa para intentar alcanzar una solución consensuada las discrepancias que pudieran surgir. De este modo, la norma contempla que, con carácter previo al inicio de la tramitación de las circulares normativas de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, el Gobierno mediante orden de la Ministra para la Transición Ecológica podrá establecer las orientaciones de política energética que deben ser tenidas en cuenta en la circular que apruebe la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. En estos supuestos, y con carácter previo a la aprobación de la circular normativa, el Ministerio para la Transición Ecológica podrá emitir un informe sobre la adecuación de la propuesta a las citadas orientaciones. En caso de suscitarse discrepancias entre las partes, se convocará una Comisión de Cooperación con la finalidad de buscar el entendimiento entre ambas partes.
En el caso de que no existan discrepancias o, de existir, se hubiera alcanzado un entendimiento entre las partes, las circulares normativas que apruebe la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia indicarán que se adoptan «de acuerdo con las orientaciones de política energética del Ministerio para la Transición Ecológica», en caso contrario, indicarán que se adoptan «oído el Ministerio para la Transición Ecológica».
En segundo lugar, en relación con la retribución de las actividades de transporte y distribución de gas y electricidad y de las plantas de gas natural licuado (a excepción de los almacenamientos subterráneos de gas natural), la norma concreta que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia aprobará la metodología, los parámetros retributivos, la base regulatoria de activos y la remuneración anual de la actividad. En todo caso, la tasa de retribución financiera no podrá exceder del límite máximo que se establezca por Ley para el periodo regulatorio. Respecto a los peajes de acceso a las redes de electricidad y gas natural, se establece que la Autoridad regulatoria aprobará, además de la metodología de peajes, la estructura y los valores concretos de los mismos, correspondiendo al Ministerio para la Transición Ecológica, la aprobación de la estructura de los cargos, su metodología y sus valores.
En tercer lugar, en relación con las condiciones de acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de electricidad y gas natural, corresponderá a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia la aprobación de la metodología y condiciones de acceso y conexión que comprenderá los criterios económicos y para la evaluación de la capacidad, los motivos de denegación, el contenido de las solicitudes, permisos y contratos, así como las obligaciones de publicidad y transparencia de la información relevante para el acceso y la conexión.
En cuarto lugar, será competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia la regulación de las reglas de funcionamiento de los mercados organizados en su componente regulada en aquellos aspectos cuya aprobación corresponda a la autoridad regulatoria nacional, de conformidad con las normas del derecho comunitario europeo. En la elaboración de las circulares normativas relativas a la retribución de actividades reguladas, a los peajes de acceso a las redes, a las condiciones de acceso y conexión, y a las reglas de funcionamiento de los mercados organizados la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia deberá tener en cuenta las orientaciones de política energética que hayan sido fijadas por el Ministerio para la Transición Ecológica.
En quinto lugar, la nueva regulación prevé que la retribución del operador del sistema eléctrico y del gestor técnico del sistema gasista será establecida por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, se clarifica la función de control de los planes de inversión de los gestores de la red de transporte y se reformula el reparto competencial acerca del régimen sancionador y de inspecciones, en línea con las modificaciones de las funciones introducidas.
Finalmente se establece el oportuno régimen transitorio para todas las modificaciones introducidas, a fin de que pueda llevarse a cabo un traspaso ordenado de funciones y no se vea afectada la seguridad jurídica de los sujetos que operan en los sectores.
La adopción de todas estas medidas mediante Real Decreto-ley está amparada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional pues resulta urgente su adopción para atender al Dictamen Motivado dirigido al Reino de España en septiembre de 2016 ya que, de no hacerse así, el riesgo de que la Comisión Europea presente un recurso de incumplimiento contra el Reino de España ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea es inminente.
En este sentido, y en cuanto a la utilización del Real Decreto-ley como instrumento de transposición, cabe señalar que el Tribunal Constitucional, en su sentencia 1/2012, de 13 de enero, avala la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad del artículo 86.1 de la Constitución cuando concurran «el patente retraso en la transposición» y la existencia de «procedimientos de incumplimiento contra el Reino de España».
Por todo lo expresado anteriormente, concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que constituyen el presupuesto habilitante exigido al Gobierno por el artículo 86.1 de la Constitución Española para dictar decretos-leyes, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F.3. y 189/2005, de 7 de julio, F.3), subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, máxime cuando la determinación de dicho procedimiento no depende del Gobierno.
II
Este Real Decreto-ley se dicta conjuntamente al amparo de las competencias exclusivas del Estado previstas en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución, en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y en el artículo 149.1.25.ª de la Constitución, de bases del régimen minero y energético.
La presente norma se adecua a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Así, de lo expuesto en los apartados anteriores se pone de manifiesto el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia. El proyecto es acorde con el principio de proporcionalidad al contener la regulación necesaria e imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados, e igualmente se ajusta al principio de seguridad jurídica.
En cuanto al principio de transparencia, no se ha realizado el trámite de consulta pública, ni el trámite de audiencia e información públicas, que no son aplicables a la tramitación de los reales decretos-leyes, según establece el artículo 26.11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Por último, con respecto al principio de eficiencia, las medidas reguladas en el presente Real Decreto-ley no implican nuevas cargas administrativas.
En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta de la Ministra para la Transición Ecológica, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 11 de enero de 2019,
DISPONGO:
TÍTULO I. Orientaciones de política energética y mecanismos de cooperación
Artículo 1. Orientaciones de política energética.
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en el ámbito de sus competencias de regulación, deberá tener en consideración las prioridades estratégicas establecidas por el Gobierno, que se materializarán en unas orientaciones de política energética adoptadas por orden del titular del Ministerio para la Transición Ecológica previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
Las orientaciones de política energética abarcarán aspectos tales como la seguridad de suministro, la seguridad pública, la sostenibilidad económica y financiera de los sistemas eléctrico y gasista, la independencia del suministro, la calidad del aire, la lucha contra el cambio climático y respeto al medio ambiente, la gestión óptima y el desarrollo de los recursos nacionales, la gestión de la demanda, la gestión de las elecciones tecnológicas futuras, la utilización racional de la energía, así como cualesquiera otros que guarden relación directa con las competencias del Gobierno en materia energética.
El plan de actuación previsto en el artículo 39 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, incluirá una previsión de las circulares de carácter normativo en materia de energía cuya tramitación tenga previsto iniciar dicho organismo durante el año siguiente, indicando la fecha prevista para el inicio de su tramitación, los objetivos que se pretenden alcanzar en cada una de ellas y la fecha prevista para su adopción. Dicha previsión será comunicada al Ministerio para la Transición Ecológica antes del 1 de octubre de cada año.
Para aquellas propuestas de Circulares de carácter normativo que puedan incidir en los aspectos de política energética y, en particular, para las Circulares de metodología de peajes de transporte y distribución, de la retribución de las actividades reguladas, de las condiciones de acceso y conexión y de las normas técnicas y económicas de funcionamiento del sistema eléctrico y gasista, el Ministerio para la Transición Ecológica podrá adoptar las orientaciones de política energética que deberá tener en cuenta la regulación que apruebe la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia con el fin de asegurar la consistencia de la regulación y su adecuación a los objetivos y principios de política energética previstos. Las orientaciones de política energética se remitirán a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia con al menos un mes de antelación a la fecha prevista para el inicio de la tramitación de la Circular según la previsión del plan de actuación comunicada con arreglo a lo previsto en el párrafo anterior.
En los casos previstos en el apartado anterior, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia deberá remitir al Ministerio para la Transición Ecológica, con carácter previo a su aprobación, las Circulares referidas junto con una memoria justificativa de las mismas, con una antelación mínima de dos meses a la fecha prevista para su aprobación. En el plazo de un mes desde la remisión de las referidas Circulares, el Ministerio para la Transición Ecológica podrá emitir un informe valorando la adecuación de las Circulares de carácter normativo a las orientaciones de política energética previamente adoptadas. Si en el informe se estima que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia no ha tenido en cuenta dichas orientaciones generales, se convocará a la Comisión de Cooperación prevista en el artículo siguiente con el objeto de buscar el entendimiento entre ambas partes.
Lo dispuesto en el apartado anterior también será de aplicación en aquellos casos en los que, no habiéndose adoptado por el Ministerio para la Transición Ecológica orientaciones de política energética en los términos del apartado tercero anterior, así se solicite de manera expresa por el Ministerio durante la tramitación de las Circulares referidas.
Las Circulares previstas en los apartados 4 y 5 que se aprueben por el Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia indicarán si se adoptan «de acuerdo con las orientaciones de política energética del Ministerio para la Transición Ecológica», en caso de conformidad, u «oído el Ministerio para la Transición Ecológica», en caso de discrepancia.
Artículo 2. Comisión de Cooperación entre el Ministerio para la Transición Ecológica y la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
La Comisión de Cooperación es un mecanismo de conciliación previa que tendrá por objeto alcanzar una solución consensuada entre la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y el Ministerio para la Transición Ecológica en el caso de que este último emita informe considerando que la propuesta de Circular normativa remitida no se ajusta a las orientaciones de política energética previamente adoptadas.
También podrá convocarse a la Comisión de Cooperación en los demás supuestos legalmente previstos.
La Comisión de Cooperación estará compuesta por los siguientes miembros:
Tres personas en representación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, que desempeñen cargos, al menos, con rango de subdirección general.
Tres personas en representación de la Secretaría de Estado de Energía, que desempeñen cargos, al menos, con rango de subdirección general o equivalente. Los cargos de las personas que desempeñen la presidencia y la secretaría de la Comisión de Cooperación corresponderán a ambas partes de forma alternativa y rotatoria, con una periodicidad de un año.
Las personas representantes de la Comisión de Cooperación serán nombradas, en cada caso, por el titular del Ministerio para la Transición Ecológica y por la persona que ostente la presidencia de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, oído el Pleno.
La citada Comisión de Cooperación deberá atender al principio de presencia equilibrada entre mujeres y hombres, salvo por razones fundadas y objetivas, debidamente motivadas.
Las conclusiones de la citada Comisión se formalizarán en un acta en la que deberán justificarse las posiciones de ambas partes. El acta correspondiente será extendida por el secretario y firmada por todos los asistentes.
TÍTULO II. Funciones de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
Artículo 3. Modificación de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
Se modifica la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en los siguientes aspectos:
Uno. Se modifica el artículo 7.1, se añaden las letras g), h) e i), y se incluye un párrafo final, que queda redactado en los siguientes términos:
«Artículo 7. Supervisión y control en el sector eléctrico y en el sector del gas natural.
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia ejercerá las siguientes funciones en el ámbito del sector eléctrico y del sector del gas natural:
Establecer, mediante circulares dictadas de conformidad con el artículo 30 de esta ley, previo trámite de audiencia y con criterios de eficiencia económica, transparencia, objetividad y no discriminación, y de acuerdo con las orientaciones de política energética:
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