Ley 4/2021, de 2 de agosto, para la agilización administrativa y la planificación, gestión y control de los fondos procedentes del instrumento europeo de recuperación denominado «Next Generation EU», en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 4/2021, de 2 de agosto, para la agilización administrativa y la planificación, gestión y control de los fondos procedentes del instrumento europeo de recuperación denominado «Next Generation EU», en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias.

PREÁMBULO

I

La crisis sanitaria provocada por el SARS-CoV-2 ha cambiado el escenario económico mundial, pues las medidas que han sido necesarias aplicar para evitar la propagación de la enfermedad, tanto las de ámbito internacional, como el cierre de fronteras, como las de ámbito nacional, entre las que destacan las limitaciones y restricciones a la circulación, el distanciamiento social, cierre de negocios, o la limitación de aforos, están teniendo un impacto importante en la sociedad y en la economía, especialmente en la actividad productiva de determinados sectores, como el turismo y el comercio, de gran relevancia para la economía canaria.

En este escenario, que afecta con carácter global al orden mundial y al conjunto de los países de la Unión Europea, el Consejo Europeo del 21 de julio de 2020 aprobó un paquete de medidas dirigidas a la reconstrucción de la economía de sus países miembros.

Estas medidas se concentran en la puesta en marcha de un instrumento europeo de recuperación («Next Generation EU») por valor de 750.000 millones de euros en precios constantes del año 2018 junto con un refuerzo del marco financiero plurianual (MFP) para 2021-2027.

Este instrumento europeo de recuperación en forma de transferencias y préstamos para el periodo 2021-26, se basa en tres pilares:

Los dos instrumentos de mayor volumen del «Next Generation EU» son los siguientes:

– El Mecanismo para la Recuperación y la Resiliencia (MRR), que constituye el núcleo del fondo de recuperación, está dotado con 672.500 millones de euros, de los cuales 360.000 millones se destinarán a préstamos y 312.500 millones de euros se constituirán como transferencias no reembolsables. Este instrumento tiene cuatro objetivos principales: promover la cohesión económica, social y territorial de la Unión Europea; fortalecer la resiliencia y la capacidad de ajuste de los Estados miembros; mitigar las repercusiones sociales y económicas de la crisis de la COVID-19; y apoyar las transiciones ecológica y digital. Para recibir apoyo financiero en el marco del MRR, los Estados miembros de la Unión Europea deben preparar planes nacionales de recuperación y resiliencia en los que se establezca el programa de inversiones y reformas para los años 2021- 2023.

– El Fondo de Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-EU) dotado con 47.500 millones de euros. Los fondos de REACT-EU operan como fondos estructurales, pero con mayor flexibilidad y agilidad en su ejecución. Este instrumento promoverá la recuperación ecológica, digital y resiliente de la economía.

El criterio de reparto del MRR garantiza un apoyo financiero mayor a aquellos Estados miembros cuya situación económica y social se haya deteriorado más como consecuencia de la pandemia y las medidas de restricción de la actividad económica necesarias para combatir el COVID-19.

Los fondos del MRR se asignan en dos tramos: un 70% sobre indicadores económicos anteriores a la emergencia sanitaria y el restante 30% se decidirá en 2022 con los datos que reflejen la evolución económica entre 2020 y 2022.

Según los indicadores que se usarán, España recibiría un total de aproximadamente 60.000 millones de euros en transferencias no reembolsables y podría acceder a un volumen máximo de 80.000 millones de euros en préstamos.

En cuanto al fondo REACT-EU, España recibirá algo más de 12.000 millones de euros para su ejecución en el periodo 2021-2022.

El 70% de las transferencias no reembolsables concedidas por el MRR deberá ser comprometido por la Comisión Europea en 2021 y 2022. El 30% restante se comprometerá enteramente a finales de 2023 y podrá ejecutarse hasta 2026. Los recursos del REACT-EU deberán ejecutarse antes del 31 de diciembre de 2023.

Tal inyección de recursos constituye una oportunidad única para España para llevar a cabo un proceso de transformación del modelo económico y social español hacia un modelo más sostenible y resiliente, que mejore la competitividad y el empleo y persiga una economía más justa y socialmente equitativa.

En respuesta a ello, por el Estado se aprobó el Real Decreto ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, con el fin de articular un modelo de gobernanza para la selección, seguimiento, evaluación y coordinación de los distintos proyectos y programas de inversión, y que contiene reformas normativas de carácter horizontal que permiten una mejora de la agilidad en la puesta en marcha de los proyectos, una simplificación de los procedimientos manteniendo las garantías y controles que exige el marco normativo comunitario y una mayor eficiencia en el gasto público, ya que la envergadura de los retos que se avecinan y el escaso marco temporal en el que nos movemos exige la adopción de medidas que coadyuven a las administraciones públicas para desarrollar con éxito y en tiempo sus proyectos e inversiones.

II

Canarias no puede quedar al margen de este proyecto, máxime cuando ha quedado patente la vulnerabilidad de su modelo económico, siendo necesario llevar a cabo un proceso de reforma del mismo hacia uno más sostenible y resiliente que permita una rápida recuperación de la actividad económica, impulse la inversión pública y privada y el apoyo al tejido productivo, mejore los datos del empleo y contribuya a la creación de un empleo de calidad, fomente la eficiencia energética y el uso de energías alternativas, la movilidad sostenible, la lucha contra el cambio climático, favorezca la cohesión económica, social y territorial de Canarias en el marco del mercado único europeo, fomente medidas de apoyo a sectores con dificultad e impulse la modernización y transformación digital de la Administración y del sector privado; todo ello con el fin de crear una sociedad más competitiva y solidaria.

Se trata pues de fortalecer la economía canaria frente a futuras crisis, creando una sociedad moderna adaptable a los cambios, más justa y solidaria.

En este sentido, el 30 de mayo de 2020 se firma el Pacto para la Reactivación Social y Económica de Canarias con un amplio apoyo de los grupos parlamentarios representados en el Parlamento de Canarias, las administraciones públicas de las islas (gobiernos autonómico, insulares y municipales), los agentes sociales y económicos representativos de nuestra Comunidad, las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios de las Islas, los Colegios Profesionales de Trabajo Social y representantes del Tercer Sector en el Archipiélago.

Este Pacto dio lugar al Plan para la Reactivación Social y Económica de Canarias conocido como «Reactiva Canarias» que ha contado igualmente con amplio consenso. Dicho Plan fue aprobado definitivamente por el Gobierno de Canarias tras haber manifestado su respaldo al mismo el Pleno del Parlamento de Canarias en sesión celebrada el 22 de octubre de 2020.

Este documento es una herramienta de trabajo y hoja de ruta para afrontar la crisis económica y social tras una pandemia sanitaria sin precedentes que ha venido a paralizar la actividad productiva en diversos sectores y que está azotando con fuerza a Canarias, constituye además un compromiso político para la recuperación con siete ejes prioritarios, que tienen que ver con contenidos más genéricos que se mantienen en el Plan para la Reactivación y que muestran su desarrollo en 122 actuaciones más concretas. Los ejes aluden a: el mantenimiento de los servicios públicos fundamentales; el refuerzo de nuestras capacidades sanitarias y sociosanitarias; la atención y apoyo a las personas vulnerables; el mantenimiento y la recuperación del empleo; el impulso de la actividad económica; la agilización, simplificación, cooperación y coordinación administrativa y el impulso de la Agenda Canaria de Desarrollo Sostenible.

El Plan para la Reactivación Social y Económica de Canarias, «Reactiva Canarias» está alineado con los objetivos del instrumento europeo de recuperación denominado «Next Generation EU» y con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España que serán las guías base de referencia para la elaboración de los Instrumentos de planificación estratégica previstos en esta ley.

Por tanto, los fondos procedentes del instrumento europeo de recuperación constituyen una oportunidad para poner en marcha la estrategia de recuperación a la que se comprometió el Gobierno de Canarias en su Pacto para la Reactivación Social y Económica, permitiendo el restablecimiento de la normalidad y la generación de riqueza y aprovechando para salir más fortalecidos, instaurando un modelo económico más sostenible, resiliente y solidario.

No obstante, el escaso marco temporal aprobado por la Unión Europea para la ejecución de los fondos del «Next Generation EU» constituye un reto de gran envergadura para una Administración aun excesivamente burocrática, que, aunque en los últimos años ha realizado un importante proceso de modernización, está lejos de poder responder de forma eficaz y con la agilidad necesaria para cumplir con los plazos previstos.

Si bien el Real Decreto ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, aborda importantes reformas en diferentes áreas y materias, como la gestión de los recursos humanos, presupuesto, procedimientos administrativos, contratación, actividad convencional, subvenciones y otras dirigidas a modernizar y agilizar la Administración pública, muchas de ellas de aplicación en exclusiva al sector público estatal; se hace necesario que por la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias se adopten medidas urgentes que permitan gestionar con eficacia y eficiencia los fondos del «Next Generation EU», que van desde reforzar la obligación de planificar de forma estratégica las inversiones estableciendo un modelo de gobernanza hasta agilizar la gestión de los fondos con medidas de simplificación y flexibilización de los procedimientos, así como procurar una adecuada planificación y profesionalización de los recursos humanos encargados de gestionar los mismos.

III

La presente ley se estructura en 5 títulos, comprensivos de un total de 50 artículos, once disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

El título I, de disposiciones generales, concreta el objeto y finalidad de la ley orientado a la adopción de medidas que permitan a la Administración pública gestionar con eficacia y eficiencia los fondos procedentes del instrumento europeo de recuperación «Next Generation EU» para la consecución de los objetivos de recuperación económica tras la crisis sanitaria provocada por el SARS-CoV-2 y limita su ámbito de aplicación exclusivamente a aquellas actuaciones y procedimientos que tengan por objeto la gestión y control de los fondos provenientes del instrumento europeo de recuperación «Next Generation EU».

El título II, dividido en dos capítulos, establece un modelo para la gobernanza de los proyectos. El capítulo I determina una organización para la coordinación, control y seguimiento de los proyectos. En concreto, se crea la Comisión de Planificación y Gobernanza, como órgano de alta dirección y gobernanza, al que corresponde la aprobación y seguimiento de los fondos, y un órgano de coordinación de los proyectos que prestará asistencia a la comisión y aprobará orientaciones, manuales de procedimiento y modelos de bases de convocatoria de subvenciones, para facilitar el trabajo de los gestores, así como establecerá recomendaciones e instrucciones sobre la adopción de herramientas informáticas o digitales; determina que la autoridad responsable de los fondos procedentes del MRR y del REACT-EU ante la Administración General del Estado será la dirección general con competencia en materia de fondos europeos; atribuye el control de los fondos a la Intervención General de la Comunidad Autónoma de Canarias, que actuará bajo la coordinación de la Intervención General de la Administración del Estado; así como se establecen las obligaciones de rendición de cuentas al Gobierno y de transparencia. Así mismo se incorpora una previsión para que la persona titular del departamento competente en materia de Hacienda y Presupuestos informe con carácter semestral al Parlamento de Canarias a través de su Comisión de Presupuestos y Hacienda. Por su parte, el capítulo II regula los instrumentos que servirán a la planificación estratégica y la gestión de los proyectos.

El título III está dedicado a la organización de los recursos humanos, un ámbito esencial en el desafío que para esta Administración supone que sus unidades vean multiplicada su carga de trabajo con unos recursos limitados por la falta de relevo de plantillas como consecuencia de las medidas de austeridad y contención del gasto impuestas desde la gran recesión. El Real Decreto ley 36/2020, de 30 de diciembre, ha abierto un nuevo marco de reflexión estratégica sobre la organización, los procesos, la gestión del personal y la digitalización, proponiendo soluciones flexibles en materia de organización de recursos humanos para que la gestión del plan sea abordada con éxito, pero salvaguardando el interés general. En este título se adaptan dichas soluciones a la realidad de la Administración autonómica, contemplando el instrumento regulador de los recursos humanos adscritos a los planes y proyectos, las unidades administrativas de carácter provisional, su provisión de personal, una apuesta por la profesionalización de la función directiva pública profesional y las acciones de formación como medida para una mayor capacitación de los recursos que van a gestionar los fondos para una ejecución más exitosa en la absorción de los fondos.

Asimismo, al objeto de reforzar temporalmente los recursos humanos con que cuenta el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias y evitar que el mayor volumen de recursos especiales en materia de contratación pueda entorpecer la gestión de los fondos, se prevé la creación de una bolsa de empleados públicos cualificados que puedan asistir al tribunal fuera de su jornada ordinaria de trabajo, percibiendo las retribuciones que por ello corresponda en forma de gratificaciones por servicios extraordinarios, horas extraordinarias o concepto equivalente según la clase de vínculo del empleado.

El título IV engloba las especialidades en materia de gestión presupuestaria, administrativa, contractual y de gestión de subvenciones. En su capítulo I se recogen las medidas de gestión presupuestaria con la finalidad de coadyuvar a agilizar la dotación de los créditos de los proyectos financiados con fondos del «Next Generation EU».

En este sentido y a fin de iniciar con la mayor prontitud posible la ejecución de los créditos que se habiliten con cobertura en los recursos que se perciban y lograr el impacto perseguido desde la perspectiva económica y social así como para agilizar y flexibilizar su gestión, por una parte se crean los servicios 70 «Mecanismo de recuperación» y 71 «Ayuda a la recuperación (REACT-EU)» y por otra, se establece la prioridad en la tramitación de los expedientes de modificación presupuestaria que hayan de implementarse para esa habilitación. Estos expedientes únicamente incluirán el correspondiente anexo y la documentación contable que soporte a la propuesta, incorporándose el informe de la Dirección General competente en materia de presupuesto siempre que por esta se estime procedente.

Igualmente, se flexibiliza el régimen competencial previsto para la autorización de las transferencias y las generaciones de crédito que se precisen tramitar para habilitar los créditos afectados a los fondos asociados al instrumento.

Para facilitar la ejecución de tales créditos se crean bolsas para su vinculación y, respecto a las transferencias de crédito precisas para realizar actuaciones en el marco del MRR o el REACT-EU, se establece que no se les aplique las restricciones recogidas en el artículo 54 de la Ley 11/2006, de 11 de diciembre, de la Hacienda Pública Canaria, ni las que se prevean en las leyes anuales de presupuestos.

En cuanto a la tramitación de los expedientes de modificaciones de crédito estos se simplifican sustancialmente, quedando prácticamente reducidos a la documentación imprescindible. Por su parte, la Dirección General competente en materia de presupuesto dará prioridad a su tramitación, reduciendo a la mitad el plazo de que dispone para su análisis y estudio, emitiendo informe únicamente cuando lo estime adecuado y necesario.

Conviene resaltar el régimen previsto para la adquisición de compromisos de gastos de carácter plurianual, ya que el crédito a considerar para el cálculo de los porcentajes que se apliquen para determinar la cuantía habilitante toma como base el definitivo en el momento de proponer el compromiso, computado a nivel de sección, servicio, programa y capítulo, estableciéndose en el 100% de dicha base para el primer y segundo ejercicio.

Por último, como medida de flexibilidad, se establece la posibilidad de proceder a la tramitación anticipada de expedientes no solo de gastos de ejercicios posteriores, sino también de ejercicio corriente, ligados a modificaciones presupuestarias, pudiendo llegar a formalizarse el compromiso de gastos, para cualquier expediente que se financie con los fondos procedentes del MRR y de los fondos REACT-EU.

El capítulo II recoge dos medidas generales que persiguen la agilización de los procedimientos, una de ellas es la tramitación de urgencia y el despacho preferente de los asuntos relativos a los fondos procedentes del instrumento «Next Generation EU» y la otra es la exceptuación del trámite preceptivo de autorización previa del Gobierno de los expedientes de gastos, subvenciones y convenios que las leyes anuales de presupuestos sujetan a su autorización, por razón de su cuantía.