Ley 13/2023, de 30 de marzo, de dinamización del medio rural de Aragón

En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo esta Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno su publicación en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el «Boletín Oficial del Estado», todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Aragón.

PREÁMBULO

I

El Tratado de la Unión Europea incorporó como uno de los objetivos principales la cohesión territorial, social y económica y la necesidad de un desarrollo territorial equilibrado. Europa ha sido históricamente uno de los continentes más poblados, si bien la ralentización de su crecimiento demográfico durante las últimas décadas ha provocado una notable disminución de peso poblacional en el conjunto del planeta. Además, se ha producido un declive de las áreas rurales asociado a un elevado grado de urbanización, pues más de las tres cuartas partes de la población europea reside en ciudades.

Los desequilibrios geográficos y generacionales plantean el reto de crear y mantener servicios de apoyo e infraestructuras de servicio sostenibles que puedan atender a las necesidades de todos, siendo conscientes de que esos servicios e infraestructuras tienen un efecto duradero en la cohesión social y territorial de las zonas rurales.

El cambio demográfico está adquiriendo una especial relevancia en la agenda política de las instituciones europeas y de los diferentes gobiernos de los territorios, constituyendo el objeto de múltiples estudios y propuestas para cuantificar su impacto y afrontar los efectos negativos que este cambio supone para la Unión Europea.

La Declaración de Zaragoza de 10 de noviembre de 2018 define nítidamente las estrategias para afrontar el reto demográfico que se han diseñado desde Aragón y desde el Foro de regiones con desafíos demográficos en cuanto al papel que deben jugar las instituciones de la Unión Europea y la Administración General del Estado y recoge la profusa documentación aportada por el Comité de las Regiones, la Comisión Europea y el Parlamento Europeo. En especial destaca que la Unión Europea debe llevar a cabo una definición precisa del concepto desventajas demográficas graves y permanentes, recogido en el artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, a una escala adecuada para identificar y poder responder a los desequilibrios realmente existentes en el interior de los estados miembros y las regiones.

El último informe sobre cambio demográfico de la Comisión SEDEC del Comité de las Regiones presentado en sesión plenaria de 25 y 26 de marzo de 2020, señala que constituye uno de los mayores retos que afrontan las regiones, ciudades y núcleos rurales de población de Europa. Y, en ese sentido, el Comité reivindica una estrategia europea global sobre el cambio demográfico y subraya que, para afrontar estos desafíos, será preciso adoptar un enfoque global que abarque una amplia gama de ámbitos políticos a fin de ayudar a invertir (enfoque proactivo) o mitigar (enfoque reactivo) los efectos del cambio demográfico.

Considera de vital importancia impulsar los servicios públicos en las zonas rurales, especialmente, en las zonas escasamente pobladas o con alta dispersión de la población y en aquellas en las que la población envejece, para favorecer la interconectividad entre campo y ciudad, fomentar el desarrollo rural y reducir la brecha digital. El informe alerta, por lo tanto, del surgimiento de una «geografía del descontento», fenómeno presente en muchos países y regiones de la UE donde las personas se sienten abandonadas a su suerte, lo que a menudo guarda una estrecha relación con el declive demográfico.

El medio rural se encuentra en un continuo proceso de cambio y adaptación, relacionado con las nuevas realidades de la sociedad actual, con nuevas formas de vida, nuevas ocupaciones, nuevas necesidades y diferentes tipos de familias. Las familias del medio rural, al igual que el resto, deben afrontar algunos de los retos propios de la sociedad del siglo XXI, y, entre ellos, se encuentran el contar con medidas sectoriales que cubran sus necesidades en diferentes ámbitos de sus vidas (sanidad, educación, servicios sociales, vivienda, cultura, etc.), así como otras necesidades surgidas de las transformaciones sociológicas, tales como la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, el reparto equilibrado de responsabilidades y la adopción de habilidades de crianza y parentalidad.

Por su parte, el informe de conclusiones del Consejo de Europa sobre «el camino a seguir ante los retos demográficos» plantea diversas consideraciones que deben tenerse en cuenta a la hora de analizar el cambio demográfico desde una perspectiva integral.

Así, el Consejo alerta de que la propagación de la pandemia de COVID-19 constituye un desafío mundial sin precedentes que afecta, de distintas formas, a los diversos sectores de nuestras sociedades, economías, mercados de trabajo, sistemas de asistencia sanitaria y social, presupuestos domésticos y en la vida cotidiana de los ciudadanos, ámbitos que posiblemente propicien nuevos retos demográficos.

Recuerda que los cambios en el clima, la tecnología y la demografía afectan y transforman nuestra sociedad y nuestro modo de vida. Y, dado que el desarrollo sostenible y el crecimiento económico inclusivo requieren capital humano y nuevas soluciones innovadoras, la renovación demográfica tiene que recibir apoyo en todos los estados miembros y se le debe conceder la misma prioridad que a la neutralidad climática y la digitalización a escala de la Unión Europea.

El mismo informe advierte de que según sus proyecciones, entre 2023 y 2060, la mano de obra europea (de 20 a 64 años) disminuirá un 8,2% (aproximadamente, 19 millones de personas) y que es esta población en edad laboral, cada vez más reducida, la que debe proporcionar los medios a fin de apuntalar el crecimiento económico. Por tanto, es muy importante invertir en capacidades para fomentar el aumento de la productividad y optimizar en su totalidad la mano de obra disponible, incorporando a las mujeres y los grupos actualmente infrarrepresentados, en particular jóvenes, personas mayores, personas con discapacidad e inmigrantes.

Considera que la clave del éxito radica en la coordinación y colaboración eficaces entre todos los niveles de la Administración: nacional, regional y local, junto con la participación de los interlocutores sociales, la sociedad civil y otras partes interesadas, que cooperen a todos los niveles para que funcione.

Finalmente, invita a los estados miembros y a la Comisión Europea a propiciar la disponibilidad de servicios sociales, familiares, sanitarios, de empleo, educativos, culturales, de vivienda, asistenciales y de transporte, que sean asequibles y de alta calidad como factores necesarios para paliar la brecha entre zonas rurales y urbanas.

Es relevante destacar las aportaciones de la Conferencia Europea sobre Desarrollo Rural a través de la Declaración de Cork (Irlanda) de 5 y 6 de septiembre de 2016, que ofrece un decálogo de orientaciones a la Unión Europea que sirven de guía al Gobierno de Aragón en su objetivo prioritario de dinamizar el medio rural y luchar contra la despoblación y para la plasmación de los objetivos generales de esta ley. Fomentar la prosperidad del medio rural, fortalecer las cadenas de valor rural, invertir en la viabilidad y la vitalidad del medio rural, preservar el medio rural, gestionar los recursos naturales, fomentar el conocimiento y la innovación y mejorar la gobernanza rural son algunas de sus propuestas. Y para su cumplimiento sugiere promover un mecanismo rural de garantía que se incorpora en el título I como principio rector.

Más recientemente, la Comisión Europea ha presentado una visión a largo plazo para las zonas rurales de la UE, en la que se indican los retos y problemas a los que se enfrentan y se hace hincapié en algunas de las oportunidades más prometedoras de que disponen estos territorios. Sobre la base de previsiones y amplias consultas con los ciudadanos y otros interlocutores de las zonas rurales, la visión presentada propone un Pacto Rural y un Plan de Acción Rural, con el objetivo de hacer que nuestras zonas rurales sean más fuertes, resilientes, prósperas, y conectadas.

II

Por otro lado, la regulación legal dictada en ejercicio de la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica atribuida por el artículo 149.1.13.ª de la Constitución, se contiene en la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural, de carácter transversal y orientación territorial, con una vocación de conjugar el desarrollo económico con la preservación del medio natural, contemplando acciones y medidas para el desarrollo sostenible, tanto de origen nacional como comunitario, aplicable entre las diferentes Administraciones públicas de modo concertado, en atención a sus respectivas competencias.

La efectiva implementación de dicha ley se desarrolló por el Real Decreto 752/2010, de 4 de junio, por el que se aprobó el primer Programa de Desarrollo Rural Sostenible para el período 2010-2014, que no ha tenido continuidad en sucesivos periodos. En Aragón, se aprobó el Decreto 84/2010, de 11 de mayo, del Gobierno de Aragón, por el que se establece el marco organizativo para la aplicación de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre.

Desde Aragón es constante la reivindicación de la necesidad de afrontar los desafíos demográficos como una política de Estado desde hace dos décadas, junto a las comunidades autónomas con desafíos demográficos comunes. En la VI Conferencia de Presidentes de enero de 2017, el Gobierno de España adquiere como compromiso elaborar y desarrollar una estrategia nacional frente al reto demográfico. En el Consejo de Ministros del 29 de marzo de 2019, se aprobaron las Directrices generales que plantean una estrategia de carácter global y transversal, para diseñar una respuesta conjunta y de futuro para paliar la problemática del progresivo envejecimiento poblacional y del despoblamiento territorial, todavía pendiente de aprobación. Hoy el reto demográfico es uno de los ejes en torno a los cuales gira el Plan de recuperación y resiliencia de la Unión Europea y los nuevos fondos Next Generation y, en consecuencia, a la Estrategia se le unen nuevos instrumentos, la Agenda Común y, a principios de 2021, el Plan de medidas frente al reto demográfico, financiado a través del Plan de recuperación, transformación y resiliencia del Gobierno de España.

III

Los precedentes normativos autonómicos se remontan al año 2000, cuando se presentó el Plan integral de política demográfica y contra la despoblación mediante comunicación del Gobierno de Aragón. Posteriormente se desarrolló la legislación sobre ordenación del territorio, hoy refundida por Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, se aprobaron las Directrices parciales de ordenación territorial del Pirineo y de la comarca del Matarraña y finalmente la Estrategia de Ordenación Territorial de Aragón mediante Decreto 202/2014, de 2 de diciembre, que contemplaba la problemática demográfica y, en concreto, la despoblación que sufren amplias zonas de Aragón. De ella se deriva la actual Directriz especial de política demográfica y contra la despoblación, instrumento normativo de planeamiento territorial que se aprueba por Decreto 165/2017, de 31 de octubre, como documento marco autonómico que pauta los objetivos y actuaciones sectoriales en materia de demografía y poblamiento y cuyas formulaciones de carácter estratégico tienen el valor de criterios determinantes para el ejercicio de las potestades de todas las administraciones públicas aragonesas. La presente ley hace referencia de manera intencionada a varios aspectos que ya son objeto de tratamiento en dicha directriz especial. Se pretende con ello contribuir a impulsar su desarrollo junto a los objetivos establecidos en esta ley tendentes a dotar de una mejor funcionalidad a los municipios que más sufren la despoblación catalogados como dependientes según la estructura de asentamientos de Aragón, desde una perspectiva comarcal. El ámbito de actuación para la consecución de una funcionalidad adecuada y con servicios de calidad deben ser las comarcas.

Es abundante la producción normativa aragonesa además de la citada que específica o parcialmente aborda materias relacionadas con el medio rural: la legislación sobre comarcalización; la normativa reguladora del marco organizativo para la aplicación de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre; el programa de desarrollo rural en aplicación de la política agraria comunitaria; la normativa sobre desarrollo local participativo, asumido por la Unión Europea como modelo de gestión de los fondos estructurales de la EU 2014-2022 y 2023-2027; la referida a los agentes de empleo y desarrollo local y demás profesionales del desarrollo local de Aragón y empleo, o a los distintos programas y fondos de ayudas y subvenciones que incorporan medidas de discriminación positiva para el medio rural. Asimismo, es relevante la especial atención que la Ley 7/2018, de 28 de junio, de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en Aragón, presta a las mujeres que viven en el medio rural para su acceso a los recursos de todo tipo y su participación plena, igualitaria y efectiva en la economía y en la sociedad.

Son numerosos también los planes o las estrategias sectoriales de los departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma que aluden de manera específica al impacto de las medidas en función de la distribución de la población en el territorio: Estrategia de salud 2030, el Plan estratégico de servicios sociales, los planes estratégicos para la igualdad entre hombres y mujeres en Aragón, la Estrategia de emprendimiento 2015-2030, el Plan de desarrollo Industrial 2020, la Estrategia de desarrollo sostenible, la Estrategia aragonesa de recuperación social y económica 2020, la Estrategia Aragón turismo sostenible 2030, la Estrategia de promoción económica e industrial de Aragón, y otros tantos documentos que proyectan hacia el futuro los objetivos generales del Gobierno de Aragón también en el medio rural.

Por otro lado, esta ley trata de alinearse con la Agenda 2030 de la Organización de Naciones Unidas y los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), una hoja de ruta voluntaria global, de aplicación universal.

La propia ONU destaca la dimensión territorial de los ODS y la importancia de concretar los planteamientos globales mediante planes específicos que tengan en consideración las características propias de cada región. De hecho, el ODS 11 de «Ciudades y comunidades sostenibles» atiende al reto demográfico, que conlleva distintas implicaciones en algunas zonas superpobladas del planeta y en zonas como Aragón, fuertemente afectadas por la dispersión geográfica.

En todo caso, la Agenda 2030 pone en el foco la necesidad de equilibrar la distribución de la población en el territorio y asegurar la igualdad de condiciones independientemente de su espacio vital. Y lo hace con la vinculación del ODS 11 a todos los demás; por ejemplo, «reducción de desigualdades» (ODS 10), «educación de calidad» (ODS 4), vida de ecosistemas terrestres (ODS 15), «fin de la pobreza» (ODS 1) o igualdad de género (ODS 5), que es transversal en otros Objetivos.

El Gobierno de Aragón, como muestra de su implicación con el desarrollo sostenible en sus dimensiones económica, social y medioambiental, se ha comprometido voluntariamente a tener presente de forma prioritaria la Agenda 2030, territorializando su aplicación a la realidad de cada asentamiento de la geografía aragonesa.

Por ello, las políticas públicas y medidas específicas reguladas en esta ley se orientan hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Organización de las Naciones Unidas y se alinean con los principios establecidos en la normativa autonómica, estatal y europea reguladora de los objetivos de la Agenda 2030.

Esta ley se integra además con los objetivos de documentos estratégicos especialmente relevantes por su incidencia e impacto en el medio rural:

– La Estrategia Aragonesa del Cambio Climático Horizonte 2030 (EACC 2030), junto a las estrategias europeas encaminadas a mitigar los efectos del cambio climático y conseguir una transición ecológica, justa y equitativa.

– La Estrategia Aragonesa de Especialización Inteligente (S3 Aragón) para el período 2021-2027. La investigación, el desarrollo y la innovación se convierten en elementos esenciales para la dinamización del medio rural aragonés, como palanca indispensable para el desarrollo sostenible y un mejor futuro de la sociedad aragonesa. En consecuencia, esta ley se posiciona al lado de los instrumentos de planificación estratégica de I+D+i de ámbito europeo, estatal y autonómico.

En el europeo, se articula con la Research and Innovation Strategy Smart Specialization(RIS3), que cada región definió para el período 2014-2020 como punto de partida para la actualización Smart Specialization Strategy (S3) 2021-2027.

En el ámbito estatal, se articula con la Estrategia española de ciencia, tecnología e innovación para el período 2021-2027, y con el Plan de choque para la ciencia y la innovación «Hacia una economía del conocimiento», surgido de la situación sociosanitaria provocada por la COVID-19 en el año 2020.

En el ámbito autonómico aragonés, se articula con las estrategias específicas en las diferentes áreas de la I+D+i aragonesa, previstas en la Ley 17/2018, de 4 de diciembre, de la Investigación e Innovación de Aragón, y también con el Pacto por la ciencia de Aragón, suscrito el 21 de diciembre de 2016, primero en su tipo en España.

– La Estrategia Aragón circular, estrategia económica que pretende impulsar la economía circular en territorio aragonés contribuyendo a una transición ecológica justa y a la dinamización económica del medio rural y a la lucha contra la despoblación.

– La Agenda España digital 2025 y las directrices del Reglamento de disposiciones comunes de los Fondos Estructurales de la Unión Europea, que reconoce la experiencia del método del desarrollo local participativo Leader como modelo para la gestión de los fondos estructurales a través del desarrollo territorial integrado para el periodo 2021-2027, son también documentos estratégicos que esta ley impulsa a través de los objetivos generales establecidos.

– El dictamen de la Comisión especial de estudio sobre centros residenciales que, en su Objetivo 1, apartado 4, apuesta por los centros integrados de servicios sociales como centros públicos de proximidad que, además de la atención residencial, presten apoyo a las personas mayores o dependientes que desean continuar en su hogar, en coordinación con los servicios sociales generales, a través de la prestación de servicios en su domicilio o en otro equipamiento de su entorno, como lavandería o catering, rehabilitación, ayuda a domicilio, apoyo al cuidador, entre otros, favoreciendo la permanencia de estas personas en la comunidad en las mejores condiciones de calidad de vida.

IV

El Estatuto de Autonomía de Aragón mandata a los poderes públicos promover la corrección de los desequilibrios económicos, sociales y culturales entre los diferentes territorios de Aragón, mediante el fomento de su mutua solidaridad, y estimula y ordena el avance en la consecución de la igualdad territorial en el acceso a las oportunidades y garantías básicas de la población.