Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea

De este modo, sigue apuntado la STC 136/2011, de 13 de septiembre, «por más que pueda hablarse de la existencia de una global situación de urgencia o de necesidad, vinculada a lo que este Tribunal ha denominado como «coyunturas económicas problemáticas», en los supuestos en que existe la previsión de un conjunto de medidas diversas para afrontar esa coyuntura, bien se puede exigir al Gobierno que exponga razonadamente los motivos que ha tenido en cuenta para incluir cada bloque de medidas en el decreto-ley, optando por sacarlas de la órbita de un eventual proyecto de ley específico. Por tanto (...) la valoración de la concurrencia del presupuesto habilitante en un decreto-ley transversal, pasa por verificar que la motivación relativa a la existencia de dicho presupuesto, no es una vaga motivación genérica, sino que se refiere, expresamente, a cada precepto o grupo de preceptos, con el objetivo de exteriorizar las razones que justifican la inclusión de esas medidas en un decreto-ley. Solo de este modo, quien está llamado a ejercer el control sobre el decreto-ley puede tener presentes «las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación de cada uno de los Decretos-leyes enjuiciados» (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3)».

Por todo ello, y de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, deben concretarse las razones que justifican la extraordinaria y urgente necesidad de adoptar las diferentes medidas previstas en el presente real decreto-ley.

Como viene reiteradamente declarando esta jurisprudencia (así, STC 61/2018, de 7 de junio, FJ 5), la adecuada fiscalización del recurso al real decreto-ley requiere el análisis de dos aspectos desde la perspectiva constitucional: por un lado, la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4) y, por otro lado, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4).

En cuanto a la definición de la situación de urgencia, se ha precisado que no es necesario que tal definición expresa de la extraordinaria y urgente necesidad haya de contenerse siempre en el propio real decreto-ley, sino que tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos. El examen de la concurrencia del presupuesto habilitante de la «extraordinaria y urgente necesidad» siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, y en el propio expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).

En cuanto a la segunda dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia, concebida como conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el real decreto-ley se adoptan, se debe considerar que el fin que justifica la legislación de urgencia no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8).

Finalmente, ha de advertirse que el hecho de que se considere una reforma estructural no impide, por sí sola, la utilización de la figura del real decreto-ley, pues, y esto es particularmente pertinente en el supuesto que se analiza, el posible carácter estructural del problema que se pretende atajar no excluye que dicho problema pueda convertirse en un momento dado en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad, que justifique la aprobación de un real decreto-ley, lo que deberá ser determinado atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso (STC 137/2011, FJ 6; reiterado en SSTC 183/2014, FJ 5; 47/2015, FJ 5, y 139/2016, FJ 3).

V

Comenzando por el libro primero, su objetivo fundamental es incorporar al ordenamiento jurídico español, como ya ha quedado puesto de manifiesto, la Directiva (UE)2019/2121, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2021, por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132 en lo que atañe a las transformaciones, fusiones y escisiones transfronterizas. En el presente caso, se acude al recurso al real decreto-ley por el vencimiento del plazo para la transposición de la dicha Directiva el pasado 31 de enero de 2023, habiéndose recibido ya la correspondiente carta de emplazamiento el 22 de marzo de 2023.

Asimismo, además de la obligación formal de efectuar la transposición en el plazo previsto, existen razones materiales que aconsejan una transposición urgente. En este sentido, cabe señalar que la Directiva que se pretende transponer responde a una iniciativa de la Comisión Europea que, en su Comunicación de 25 de octubre de 2016 titulada «Programa de trabajo de la Comisión para 2017: Realizar una Europa que proteja, capacite y vele por la seguridad», puso de manifiesto la necesidad de facilitar las fusiones transfronterizas. Así, la Directiva (UE) 2019/2121 actualizó el régimen vigente de las fusiones transfronterizas y extendió la regulación transfronteriza también a las transformaciones, tanto parciales como totales, cuando comporten la formación de nuevas sociedades, estableciendo un marco jurídico armonizado para toda la Unión Europea. De esta forma, es preciso adaptar el ordenamiento jurídico español transponiendo la mencionada Directiva para posibilitar la realización de las transformaciones, fusiones y escisiones transfronterizas europeas, garantizando una protección efectiva de todas las partes implicadas en el proceso.

El libro segundo incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo. La utilización del real decreto-ley como instrumento de transposición se justifica en el vencimiento, el pasado 1 de agosto de 2022, del plazo, así como en la correspondiente carta de emplazamiento del pasado 20 de septiembre de 2022, además del dictamen motivado por falta de comunicación de las medidas nacionales de transposición de 19 de abril de 2023.

Por su parte, el régimen sancionador aplicable a las infracciones previstas en el Reglamento (UE) 2021/784 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2021, sobre la lucha contra la difusión de contenidos terroristas en línea, que desarrolla y da cumplimiento al mandato contenido en el artículo 18.1 de dicha norma de Derecho de la Unión Europea, debía haber sido implementado el 7 de junio de 2022; por lo que, debido al incumplimiento del plazo establecido para su aprobación, la Comisión Europea ha iniciado, el pasado 1 de enero de 2023, procedimiento de infracción, que actualmente se encuentra en la fase inmediatamente previa a la emisión del dictamen motivado.

Igualmente, respecto a la modificación del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, resulta imprescindible tras la Sentencia 301/2023, de 9 de marzo, de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, que se pronunció en casación contra la sentencia de 28 de noviembre de 2018 de la Audiencia Nacional. La Audiencia Nacional, en esta sentencia de 28 de noviembre de 2018, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Unión para la Defensa de los Trabajadores (AUDICA) y anuló el anuncio de licitación del expediente de contratación para la concesión de gestión de los cursos de sensibilización y reeducación vial, al considerar que el régimen concesional para la gestión de este servicio resulta incompatible con el Derecho de la Unión Europea. En el mismo sentido se había pronunciado previamente la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

Contra la mencionada sentencia, la Administración General del Estado interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo. Al albergar dudas sobre la interpretación de diversas disposiciones del Derecho de la Unión Europea, el Tribunal Supremo decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia de la Unión Europea una cuestión prejudicial sobre la compatibilidad de la gestión de esos cursos mediante el régimen de concesión de servicio público con la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunció el 19 de enero de 2023, declarando que la Directiva 2006/123/CE se opone a una normativa nacional con arreglo a la cual la adjudicación de los cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos del permiso de conducción deba efectuarse mediante una concesión de servicio público, en la medida en que dicha normativa vaya más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de interés general perseguido, que es mejorar la seguridad vial. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea considera que la concesión puede resultar adecuada para alcanzar el objetivo general perseguido, pero que va más allá de lo necesario para lograrlo, ya que constituye una limitación importante a la libertad de establecimiento, y añade que existen medidas menos restrictivas para alcanzar este objetivo, mencionando expresamente el régimen de autorización administrativa como alternativa. En consecuencia, el Tribunal Supremo declaró la nulidad del inciso del apartado noveno de la Orden INT/2596/2005, por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción y anuló también el anuncio de licitación de la Dirección General de Tráfico para la concesión de estos cursos.

La Sentencia de 19 de enero de 2023 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al declarar que la normativa española, que requiere la adjudicación de los cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos del permiso de conducción, mediante una concesión de servicio público, es contraria a la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, deja sin efecto esta regulación, que ha de ser sustituida lo antes posible por un sistema compatible con el Derecho comunitario.

Esta modificación resulta inexcusable por lo que concurre el presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad, pues declarada la nulidad de los actos y normas referidos, el sistema de permiso por puntos carece de uno de sus elementos consustanciales, esto es, el mecanismo de recuperación de los cursos y es que el sistema creado se basa, en el equilibrio natural entre el reproche y el efecto punitivo de la retirada de puntos por la comisión de conductas tipificadas como atentatorias contra la seguridad vial, y la recuperación de dichos puntos por la rectificación de las mencionadas conductas a través de la realización de los cursos de referencia. La imposibilidad temporal de aplicación del elemento básico compensatorio de recuperación constituiría un grave perjuicio para el interés general, por la inexistencia transitoria de mecanismo alguno de recuperación de puntos, con las considerables consecuencias sociales, laborales y económicas que tal situación implicaría.

En cuanto a la modificación de la Ley 10/2010, de 28 de abril, al objeto de completar la transposición de la Directiva (UE) 2018/843, resulta urgente y necesaria para adecuar nuestro ordenamiento jurídico a la citada Directiva (UE) 2018/843, cuyo plazo de trasposición venció el 30 de junio de 2021, y respecto de la cual existe también un procedimiento abierto de infracción por parte de la Comisión Europea.

Por lo que se refiere a la modificación del régimen jurídico de los servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor (VTC), desde la aprobación del Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, han recaído distintas resoluciones judiciales en diferentes instancias, como el reciente fallo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 8 de junio de 2023, en el asunto C-50/21, «Prestige and Limousine», que han perfilado los límites que condicionan la intervención de las Administraciones involucradas en la ordenación del mercado de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor para conseguir los objetivos de política pública perseguidos.

En relación a este fallo el Tribunal de Justicia de la Unión Europea plantea que la exigencia de una autorización específica adicional y la limitación del número de licencias constituyen, ambas, restricciones al ejercicio de la libertad de establecimiento, y concluye que los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de una conurbación, así como de protección del medio ambiente, pueden constituir razones imperiosas de interés general que justifiquen estas medidas. Por lo tanto, el fallo obliga de forma urgente a modificar la norma nacional por la necesidad de aportar seguridad jurídica a un mercado marcado por la inestabilidad en cuanto a las reglas vigentes, que tensiona enormemente a las Administraciones y empresas involucradas, debido al riesgo de que aumente el número de autorizaciones de esta actividad, pudiendo afectar a la efectividad de las políticas autonómicas y locales de movilidad sostenible.

Por ello, se considera urgente reforzar en la regulación vigente las razones de imperioso interés general que justifican el establecer limitaciones en la concesión de estas autorizaciones. Y es que esta necesidad de aportar seguridad jurídica a un mercado marcado por la inestabilidad en cuanto a las reglas vigentes, que tensiona enormemente a las Administraciones y empresas involucradas y que exige una adecuada protección de los intereses de la ciudadanía, justifican la adopción de una modificación urgente de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, así como la declaración expresa del transporte en taxi como un servicio de interés público y la previsión del marco de actuación de los entes locales sobre los transportes públicos en vehículos de turismo en su ámbito territorial.

Esta extraordinaria y urgente necesidad se da igualmente respecto a la declaración expresa del transporte en taxi como un servicio de interés público y la previsión del marco de actuación de los entes locales sobre los transportes públicos en vehículos de turismo en su ámbito territorial. La necesidad de establecer con urgencia el criterio de protección del medio ambiente y los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público en la línea marcada por el TJUE requiere tanto reforzar las medidas imperiosas de interés general para limitar el otorgamiento de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor en el ámbito estatal, como reconocer al taxi como un servicio de interés público sobre el que las administraciones competentes deberán garantizar que se presta un servicio de calidad para todos los usuarios, no discriminatorio y con cobertura de prestación suficiente en todo el territorio. Esta previsión está fundamentada en la finalidad de garantizar que la prestación de estos servicios se haga en condiciones de calidad, suficiencia y homogeneidad, promoviendo la protección de los consumidores y destinatarios de los servicios, así como la universalidad, accesibilidad y continuidad en la prestación, como notas esenciales del transporte de viajeros en vehículos de turismo, en los términos dispuestos en la normativa autonómica. En definitiva, es necesario reconocer las medidas mas arriba anunciadas como de extraordinaria y urgente necesidad, en tanto que ambos tipos de servicios (taxi y VTC) conviven dentro de un mismo sistema público de movilidad, que, en consecuencia, no puede ser regulado de forma parcial y ha de responder a unos principios que garanticen la sostenibilidad, la calidad y la seguridad vial.

Por lo que se refiere a las medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, y de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad, su prórroga participa igualmente de los presupuestos necesarios para su adopción por real decreto-ley.

Como se ha indicado, la invasión de Ucrania por parte de Rusia trajo consigo el despliegue de un ambicioso paquete medidas que, en el caso español, tuvieron su primera traducción en el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo. Entre ellas, el artículo 1 del referido real decreto-ley configuró un mecanismo de apoyo para garantizar la competitividad de la industria electrointensiva. Con este instrumento regulatorio se perseguía el apoyo a un colectivo industrial particularmente afectado por la escalada de precios de la electricidad en los mercados mayoristas, por medio de una flexibilización de los peajes de transporte y distribución de energía eléctrica soportados por dichos consumidores. Dicha medida, que inicialmente se concibió para resultar de aplicación hasta el 31 de diciembre de 2022, fue posteriormente extendida hasta el 30 de junio de 2023, por medio del artículo 7 del Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre, de medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania y de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad.

Si bien el panorama energético en términos de seguridad de suministro y asequibilidad de precios ha mejorado en comparación con los primeros meses de irrupción de la crisis causada por el mencionado conflicto internacional, la situación dista mucho de haber recuperado las condiciones de normalidad previas a la guerra. Prueba de ello es que, en el ámbito europeo, la Comisión Europea adoptó un acuerdo el 9 de marzo de 2023 por el que se permitía extender la vigencia de algunas de las medidas contenidas en el marco temporal de crisis hasta 31 de diciembre de 2023.

Por todo lo anterior, por medio de este real decreto-ley se ha juzgado oportuno extender la vigencia del mecanismo de apoyo para garantizar la competitividad de la industria electrointensiva hasta el 31 de diciembre de 2023.

El artículo 19 del Real Decreto-ley 11/2022, de 25 de junio, estableció una limitación del precio máximo, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo (GLP) envasados para las actualizaciones de julio, septiembre y noviembre de 2022, medida que fue prorrogada hasta el 30 de junio de 2023 mediante el artículo 8 del Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre, de medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania y de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad.

Habida cuenta que las cotizaciones internacionales del GLP tienen un carácter estacional acentuado, con objeto de atenuar el impacto derivado del muy probable incremento del coste de este producto en el periodo invernal, acrecentado además por la invasión de Ucrania, se considera urgente y necesaria la prórroga de la limitación del precio máximo del GLP envasado para que los consumidores puedan seguir teniendo acceso a este insumo fundamental, con especial énfasis en las personas que por su situación estén en un mayor grado de vulnerabilidad. El incremento del precio máximo, antes de impuestos, pendiente de repercutir como consecuencia de la diferencia entre el precio calculado conforme a la metodología vigente y el que resulte del valor máximo establecido, se recuperará en las siguientes revisiones mediante su inclusión en el parámetro de desajuste unitario contemplado en la metodología de cálculo establecida en la Orden IET/389/2015, de 5 de marzo, por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados y se modifica el sistema de determinación automática de las tarifas de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo por canalización.

La inmediatez del término final de tales medidas hace ineludible el recurso a la figura del real decreto-ley, pues, de otro modo, esto es, su prórroga mediante una ley ordinaria, en ningún caso podría aprobarse, como consecuencia de los plazos de tramitación de aquellas, antes de la conclusión de su vigencia.

En relación con la prórroga temporal de las medidas en materia de transportes, la extraordinaria y urgente necesidad deriva de la necesidad de dar continuidad a la aplicación de los apoyos ya implantados, para hacer frente al impacto del conflicto en Ucrania y el consiguiente aumento del coste de los combustibles, en la capacidad de las empresas dedicadas al transporte marítimo de pasaje, o de pasaje y carga rodada en régimen de pasaje, o al transporte profesional de viajeros o mercancías, para ser sostenibles desde el punto de vista económico, con el riesgo que supone el que una actividad tan crítica no se pudiera prestar; teniendo en cuenta además que es una circunstancia que se ha mantenido en un plazo prolongado de tiempo.

La misma consideración puede hacerse respecto a los descuentos en el precio de los abonos y títulos multiviaje en los servicios de transporte de competencia y titularidad de las comunidades autónomas y las entidades locales a partir del 1 de julio de 2023, permitiendo su adopción sin solución de continuidad con la medida aprobada por el Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre.

Asimismo, aunque las medidas adoptadas por el Gobierno están consiguiendo la paulatina desaceleración de la inflación, el alza de los precios de los alimentos está reduciendo el poder adquisitivo de las familias, por lo que resulta imprescindible prorrogar, ante su inminente vencimiento el próximo 30 de junio, la reducción de los tipos impositivos del Impuesto sobre el Valor Añadido prevista en el Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre.

En cuanto a las medidas en el ámbito laboral de apoyo a las personas trabajadoras, la persistencia de la situación extraordinaria asociada a la invasión de Ucrania o al aumento de los precios y costes energéticos, lleva consigo la necesidad de prorrogarlas, para evitar que se comprometa el tejido productivo y para reducir los efectos sociales y económicos, asegurando la protección social, evitando despidos y destrucción de puestos de trabajo.

Procede, de igual modo, extender determinadas medidas de protección en situaciones de vulnerabilidad en materia de vivienda que fueron introducidas en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19. Ello obedece en gran parte a la existencia de un escenario marcado por la prolongación de la Guerra de Ucrania y sus repercusiones en la economía de las familias, principalmente, a través de una subida generalizada de los precios al consumo que inciden de un modo especial en aquellas personas y hogares con menores recursos.

En particular, se amplía hasta el 31 de diciembre de 2023 la suspensión de los procedimientos y lanzamientos en los supuestos y de acuerdo con los trámites ya establecidos, así como, en consonancia, la posibilidad hasta el 31 de enero de 2024 de solicitar compensación por parte del arrendador o propietario recogida en el Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes. La extensión temporal de estas medidas responde a razones de urgencia y necesidad en un contexto en el que la situación social y económica se ve afectada por la invasión de Ucrania.

También concurre extraordinaria y urgente necesidad en la prórroga del apoyo para la reparación de los daños y para la reconstrucción económica y social de la isla de La Palma. Para contribuir a la recuperación de las empresas y trabajadores afectados en su actividad por la erupción volcánica, y dado que persisten los efectos laborales y económicos y las situaciones de vulnerabilidad que justificaron su adopción, deben prorrogarse los expedientes de regulación temporal de empleo vinculados a una situación de fuerza mayor temporal que se mantiene, los aplazamientos y exenciones en el pago de cuotas a la Seguridad Social, y las prestaciones extraordinarias de autónomos.

Las medidas descritas comparten el objetivo de mantener el apoyo a los trabajadores y a colectivos vulnerables, en las actuales circunstancias económicas, considerando que la pérdida de vigencia de las normas de protección social, cuya prórroga ahora se prevé, abocaría al agravamiento de la situación de vulnerabilidad, que es necesario evitar.

En el mismo sentido, deben extenderse los beneficios fiscales en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y en el Impuesto sobre Actividades Económicas para la isla de La Palma, así como la suspensión de las obligaciones de pago de intereses y principal para préstamos y créditos con y sin garantía hipotecaria, para proporcionar un alivio temporal en la carga financiera de los afectados, con el fin de permitirles un mayor margen para hacer frente a las necesidades urgentes derivadas de la erupción, en particular del eventual desalojo y de los daños que hubieran podido sufrir como consecuencia de la misma. Aunque las autoridades competentes integrantes del Plan de Prevención de Riesgo Volcánico de Canarias certificaron la finalización de la erupción el 25 de diciembre de 2021, aún no es posible el acceso a determinadas zonas por la existencia de gases tóxicos, con lo que persiste la situación de necesidad abordada por la suspensión de las obligaciones de pago indicadas, y resulta urgente y necesario permitir la solicitud de una nueva prórroga por seis meses adicionales.

En cuanto a las nuevas medidas que se incorporan en el libro quinto, la extraordinaria y urgente necesidad está igualmente justificada. Así, en lo que a bonos garantizados se refiere, es urgente y necesario modificar en diversos aspectos el Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre. Los bonos garantizados han sido tradicionalmente una fuente de captación de recursos relevante para las entidades de crédito. Sus características estructurales, que responden a la necesidad de proteger al inversor en todo momento, los convierte en instrumentos de bajo riesgo muy atractivos para inversores, además de ser elegibles como activos de garantía para la obtención de liquidez del Eurosistema. Estos bonos garantizados son fundamentalmente cédulas hipotecarias, territoriales y de internacionalización, destacando significativamente los primeros, cuyo saldo vivo a finales del 2022 alcanzaba los 189.346 millones de euros.

La reforma de 2021, que supone un cambio estructural frente al modelo de 1981, ha proporcionado a un incremento de las emisiones anuales de cédulas hipotecarias, de 29.020 millones de euros en 2021 y 31.450 millones en 2022.

No obstante, el carácter atractivo de estos bonos garantizados depende de la seguridad jurídica y la transparencia que emanen de su marco regulatorio, dos aspectos esenciales presentes en la Directiva (UE) 2019/2162 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de noviembre de 2019 sobre la emisión y la supervisión pública de bonos garantizados y por la que se modifican las Directivas 2009/65/CE y 2014/59/UE, que dio pie al nuevo marco del Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre. En este sentido, es necesario realizar ajustes que apuntan a diversos objetivos. En primer lugar, generar certidumbre sobre las reglas de valoración de los activos que forman parte del conjunto de cobertura. En segundo lugar, facilitar la gestión de entradas y salidas de préstamos del conjunto de cobertura, para una mayor eficiencia en la gestión financiera de las entidades. En tercer lugar, facilitar la tramitación de reestructuraciones de préstamos al amparo de los códigos de buenas prácticas de deudores hipotecarios de 2012 y 2022 que forman parte del conjunto de cobertura. En cuarto lugar, despejar toda incertidumbre acerca de que, en caso de liquidación de cualquier entidad, si los pasivos del conjunto de cobertura son menores que los activos no se va a producir la liquidación automática por el administrador especial (no aceleración automática) como la propia directiva exige. Y en último lugar, afianzar la figura del órgano de control del conjunto de cobertura, esencial para garantizar la transparencia de los programas de bonos garantizados, con menores dificultades para el acceso a esta actividad (y por tanto mayor competencia) y mayor efectividad en el control ejercido por su supervisor, el Banco de España.

El funcionamiento eficiente del mercado de bonos garantizados es especialmente relevante en el contexto actual de alzas de tipos de interés por el Banco Central Europeo. Efectivamente, las cédulas hipotecarias constituyen un elemento relevante de la financiación de los préstamos hipotecarios a las entidades y, por tanto, de su coste. Un mercado de cédulas hipotecarias más competitivo y eficiente facilita ofertas más competitivas para los préstamos hipotecarios.

En este contexto, el mecanismo de valoración que plantea el artículo 18 del Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, incide en la necesidad de retasación anual de los miles de préstamos hipotecarios que forman parte del conjunto de cobertura de todas las cédulas hipotecarias. Ello no es coherente con el sistema de valoración establecido en la modificación del Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, llevada a cabo por el Real Decreto-ley 11/2022, de 25 de junio. En dicho real decreto-ley se introdujo un sistema según el cual se tomaba como referencia la tasación en el momento de originación del préstamo hipotecario y se calculaba, conforme a la normativa contable del Banco de España, si se había producido una variación significativa del valor del inmueble en garantía, en cuyo caso, se procedía a la retasación. Este mecanismo es mucho más ágil, menos costoso y más eficaz. De no introducir esta modificación, antes del 8 de julio de este año debería procederse a la retasación de los inmuebles en garantía de todos los préstamos hipotecarios que se introdujeron en el conjunto de cobertura de las cédulas hipotecarias en 2022. En la medida que el 8 de julio de 2022 se incorporaron al nuevo marco del Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, todas las cédulas hipotecarias ya emitidas, la retasación afectaría a la práctica totalidad de la cartera, lo que deriva en un coste inasumible para las entidades.

En lo que respecta al otorgamiento de avales al Banco Europeo de Inversiones, la situación que afronta Ucrania justifica la extraordinaria y urgente necesidad de adoptar esta medida. En el actual escenario de conflicto es urgente y necesario dotar a las instituciones europeas de los medios suficientes para financiar operaciones en Ucrania que contribuyan a la reconstrucción y recuperación económica del país. En consecuencia, se puede asegurar que existe una conexión directa entre la urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella: el otorgamiento de los avales no podría esperar a una tramitación parlamentaria puesto que los efectos sobre la supervivencia de la población ucrania serían demasiado gravosos en caso de retraso.

En relación con las cooperativas de crédito, urge modificar la Ley 13/1989, de 26 de mayo, para asegurar la computabilidad de las aportaciones como capital ordinario de nivel 1 (CET1) en cumplimiento de las condiciones impuestas por el Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio en lo que se refiere a los requisitos de solvencia. Esta modificación resulta además urgente y necesaria dado el examen permanente de la calidad de los instrumentos de fondos propios y pasivos admisibles que realiza la Autoridad Bancaria Europea, interpretando dicho Reglamento, a los efectos de la determinación de su computabilidad en lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos de solvencia contenidos en el mismo. Así, urge acometer la mencionada reforma para garantizar la adecuada protección de la solvencia de las cooperativas y, por tanto, de la estabilidad financiera y de la protección del valor a largo plazo del capital social en manos de los cooperativistas.

En relación las medidas en materia energética, el despliegue de una red de estaciones de puntos de recarga de vehículos eléctricos en el territorio nacional se sitúa en la actualidad como uno de los principales objetivos en el proceso de descarbonización y electrificación de la economía.

La sustitución del parque de vehículos existente requerirá de una red de infraestructuras de recarga suficiente que permita contrarrestar la denominada <>, que en la actualidad puede estar disuadiendo a los compradores de adquirir y usar vehículos eléctricos en los desplazamientos tantos urbanos como interurbanos de larga distancia.

El Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, introdujo un importante y novedoso paquete normativo que incluía, otros aspectos, la aplicación de un régimen de autorizaciones (circunscritas al ámbito del sector eléctrico) y de declaración de utilidad pública a las infraestructuras de recarga con potencia superior a 250 kW. Esta medida encontraba su razón de ser en las exigencias de potencia y longitud típicamente asociadas a este tipo de instalaciones, para las cuales la declaración de utilidad pública pudiera resultar necesaria para impulsar dichos proyectos. Sin embargo, la experiencia acumulada desde la entrada en vigor de dicha regulación, puesta de manifiesto por los propios agentes e interesados del sector, ha puesto de manifiesto que, en muchos casos, dicho marco normativo puede estar frenando las iniciativas de despliegue de puntos de recarga, dilatando en exceso el proceso de autorización.

Por su parte, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático establece una serie de obligaciones de instalación de puntos de recarga a los titulares de las instalaciones de suministro de carburante que cumplieran una serie de condicionantes, a efectos de garantizar la existencia de infraestructura de recarga eléctrica suficiente, debiendo estar operativos a más tardar entre febrero y agosto de 2023.

Esta medida pretende con carácter urgente dar cumplimiento con una mayor simplificación administrativa al cumplimiento del despliegue de estas infraestructuras, que sólo se puede conseguir mediante la aprobación de dichas modificaciones de las potencias que se establecen en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, y el consiguiente ajuste del Real Decreto 184/2022, de 8 de marzo, por el que se regula la actividad de prestación de servicios de recarga energética de vehículos eléctricos, mediante este real decreto-ley dentro del plazo señalado de agosto de 2023. Asimismo, como señala el Plan Más Seguridad Energética (Plan +SE), refuerza el fomento de la instalación de puntos de recarga de vehículos eléctricos cumpliendo en cualquier caso el número mínimo de puntos establecidos en el Real Decreto-ley 29/2021, de 21 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito energético para el fomento de la movilidad eléctrica, el autoconsumo y el despliegue de energías renovables.

Es por ello que, por medio de este real decreto-ley, se propone elevar la anterior potencia de las infraestructuras de recarga de 250 kW a 3 MW. Este incremento del umbral de potencia busca encontrar el punto de equilibrio entre las mayores facilidades administrativas de despliegue de los puntos de recarga cuando estos no tienen que someterse al régimen de autorizaciones previsto en el artículo 53 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, y la declaración de utilidad pública que sigue resultando imprescindible cuando los proyectos adquieren una cierta envergadura, siendo este umbral de 3 MW el punto de encuentro óptimo entre estas dos realidades.

Esta disposición supone una simplificación administrativa que permitirá agilizar la instalación de puntos de recarga de vehículo eléctrico, lo que fomentará la movilidad eléctrica y reducirá la dependencia de combustibles fósiles. Está, por tanto, alineada con los objetivos de la comunicación «REPowerEU», en respuesta a la crisis energética provocada por la guerra de Ucrania y su adopción mediante real decreto-ley se justifica por la necesidad urgente de reducir las vulnerabilidades de la Unión Europa al tiempo que se avanza en la descarbonización.

En relación con la trasposición de la normativa de la Unión Europea en materia de comunidades de energías renovables y comunidades ciudadanas de energía, concurre la extraordinaria y urgente necesidad dado que el plazo de trasposición de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, finalizó el 30 de junio de 2021 y el plazo de trasposición de la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 5 de junio de 2019, finalizó el 31 de diciembre de 2020; habiéndose iniciado con relación a la primera procedimiento de infracción en mayo de 2022, y recibido dictamen motivado en enero de 2023.

Por otro lado, como se viene indicando, la invasión de Ucrania por parte de Rusia ha desencadenado impactos significativos en los mercados energéticos, generando una respuesta por parte del conjunto de la Unión Europea y otros mercados con el objeto de reducir la dependencia energética exterior y reforzar la autonomía estratégica. Asimismo, tanto el conflicto bélico como sus impactos en los costes de materias primas y vectores energéticos, así como sus consecuencias sobre las políticas energéticas de distintos países, han supuesto disrupciones en las cadenas de suministro de distintas cadenas de valor, incluidas aquellas asociadas a las energías renovables.

Ante este contexto, se pone de manifiesto la necesidad de reforzar la autonomía estratégica de España y la Unión Europea, tanto en términos energéticos contribuyendo a reducir rápidamente la dependencia energética exterior mediante la eficiencia energética y la sustitución de fósiles importados por renovables autóctonas, como en términos tecnológicos e industriales, asegurando que la buena marcha de la transición energética no está en riesgo por una dependencia de componentes de terceros países.

En este marco, la Unión Europea ha venido adoptando decisiones estratégicas y marcos normativos para dar respuesta a este reto, entre los que destacan el paquete REPowerEU. Este paquete plantea, entre otras medidas, acelerar el despliegue de la generación renovable «garantizando al mismo tiempo un elevado nivel de protección del medio ambiente».

Esto ha supuesto incrementarse significativamente los proyectos de energías renovables presentados para tramitación, incluidos aquellos asociados a la producción de hidrógeno renovable con el objetivo de sustituir la dependencia exterior del gas natural.

Asimismo, el paquete REPowerEU plantea también «diversificar la oferta de equipos de energías renovables y materias primas fundamentales, reducir las dependencias sectoriales, superar los cuellos de botella en las cadenas de suministro y ampliar la capacidad de fabricación de tecnologías energéticas limpias de la UE».

De forma complementaria y también en el marco de la respuesta europea y global a la amenaza planteada por Rusia, la Comisión Europea publicó un Marco Temporal de Crisis y Transición relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía tras la agresión contra Ucrania por parte de Rusia, en el que reconoce que «La crisis geopolítica provocada por la agresión de Rusia contra Ucrania y el uso como arma del suministro de energía por parte de Rusia también intensifica la urgencia de que la UE reduzca su dependencia de los combustibles fósiles y acelere la descarbonización de la industria y el despliegue de las energías renovables y de las capacidades en sectores estratégicos para la transición hacia una economía de cero emisiones netas, teniendo también en cuenta las dificultades mundiales que suponen un peligro de desvío de las inversiones en estos sectores en favor de terceros países fuera del Espacio Económico Europeo.» Así, aborda el hecho de que terceros países han adoptado medidas que podrían desviar inversiones en la cadena de valor de la transición energética previamente previstas en el contexto europeo.

Por otra parte, se encuentra en tramitación una propuesta de reglamento por el que se establece un marco de medidas para reforzar el ecosistema europeo de fabricación de productos de tecnologías de cero emisiones netas (Ley sobre la industria de cero emisiones netas), o Net Zero Industry Act, que profundiza sobre este concepto y plantea que los mecanismos de apoyo como las subastas prevean expresamente la contribución a la «sostenibilidad y resiliencia», esto es, se contemple expresamente el valor añadido que suponen para la propia transición energética cadenas de suministro con una fuerte componente europea.

De forma alineada con el marco europeo, España ha venido dando respuesta al contexto causado por la guerra en Ucrania, con distintas medidas, recogidas en el Plan Más Seguridad Energética (Plan+SE), que incluye entre sus objetivos acelerar el despliegue de renovables maximizando las oportunidades sociales, a la vez que reforzar la autonomía estratégica apostando, también, por la cadena de valor de las renovables.

Todo este contexto se ha visto reflejado en España en el apetito inversor en renovables en nuestro país y ha provocado que el volumen de proyectos que han decidido continuar con la tramitación para su puesta en servicio en los próximos dos años supere con creces el objetivo de nueva potencia renovable instalada contemplado actualmente en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima, 2021-2030, actualmente en proceso de revisión conforme a lo previsto en el Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima. Muchos de estos proyectos servirán para suministrar la electricidad renovable requerida para la producción del hidrógeno renovable que venga a sustituir a los combustibles fósiles de origen ruso, en línea con lo contemplado en la propuesta «Repower EU».

Así, en la actualidad, la Administración General del Estado y las comunidades autónomas están tramitando la autorización de construcción de cerca de 1.000 plantas renovables, de las que el 80% son plantas fotovoltaicas y el 20% eólicas, que totalizan cerca de 68 GW de potencia instalada. De acuerdo con el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, todos estos proyectos deberán contar con la autorización de construcción el día 25 de julio de 2023. De lo contrario, los permisos de acceso a la red caducarán automáticamente y los proyectos decaerán, debiendo reiniciarse su tramitación una vez vuelvan a obtener los permisos de red. De los 68 GW referidos, unos 15 GW ya han obtenido la autorización de construcción y están en fase de construcción.

Por otro lado, ante la necesidad de asegurar que el despliegue renovable se lleva a cabo sin menoscabo de los valores ambientales y sustantivos, se han trasladado condicionantes y mejoras ambientales a una parte significativa de los proyectos sujetos a este plazo. Estos condicionantes ambientales forman parte de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) y de la autorización administrativa previa respectivamente, por lo que son de obligado cumplimiento para que los proyectos puedan seguir adelante. Estas condiciones, en muchos casos, suponen una modificación sustancial del proyecto (por ejemplo, pasando la línea de evacuación de aérea a soterrada, o cambios de ubicaciones de los elementos de generación), lo que obliga a una adaptación del proyecto de ejecución y una nueva tramitación en el territorio.

Por tanto, el atractivo de España para el despliegue de renovables, la necesaria respuesta nacional y europea a las consecuencias de la invasión de Ucrania por parte de Rusia, y las medidas adoptadas por España para facilitar el avance de los proyectos renovables maximizando su integración ambiental, dependen actualmente de un elevado volumen de proyectos, 43GW, que están en una fase muy similar de tramitación y con plazos casi idénticos para culminarla y finalizar su construcción.

Dado este contexto, se hace necesario garantizar las condiciones que faciliten el cumplimiento de los objetivos establecidos en el paquete REPowerEU en respuesta a la agresión rusa de Ucrania, esto es: a) el despliegue acelerado a la vez que responsable y sostenido en el tiempo de generación renovable, para lo que se requiere una adecuada integración social y territorial de los proyectos, y b) que ese despliegue de renovables se base, en la medida de lo posible, sobre cadena de valor europea.

La concentración de los proyectos requiere tiempo suficiente para su análisis, comprensión y valoración por parte de las administraciones, organismos públicos y terceros potencialmente afectados. Tanto por su cuantía como por sus potenciales efectos sustantivos agregados. A lo anterior cabe añadir que, el tiempo limitado disponible y la concentración de proyectos dificulta que la cadena de valor nacional y europea puedan dar repuesta a toda la demanda, generando así el riesgo de una mayor dependencia de equipos y componentes importados de terceros países para este despliegue.

Por todo ello, se plantea la extensión puntual y excepcional del plazo otorgado para la acreditación de la obtención de la autorización de construcción para los proyectos actualmente en tramitación, ampliándola en seis meses. Ello permitirá su tramitación ordenada, asegurando la participación del territorio en el procedimiento y que tanto las condiciones establecidas en la DIA y la autorización administrativa previa como las nuevas alegaciones que pudieran surgir en el proceso sean incorporadas a los proyectos de ejecución en unos términos que maximicen el interés general.

Esta reforma también contribuye a racionalizar la implantación efectiva de estos proyectos y garantizarán la efectividad de este despliegue, que es imprescindible para remediar la emergencia energética a corto plazo, a fin de alcanzar el objetivo de contribución española a la cuota de energía procedente de fuentes de energía renovables en el consumo final bruto de energía del conjunto de la Unión Europea.

Las razones anteriores justifican la adopción de la medida por concurrir la extraordinaria y urgente necesidad prevista en el artículo 86 de la Constitución Española.

En cuanto a la aplicación del superávit del sector eléctrico al ejercicio 2023, el artículo 14 del Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre, ya había contemplado la posibilidad de existencia de superávit en lo relativo a cargos e incorporó un mecanismo urgente para su aplicación en el ejercicio 2023. No obstante, la liquidación 14, es decir la última provisional antes de la de cierre, ha puesto de manifiesto la existencia de superávit no solo en lo relativo a cargos sino también en los peajes, como consecuencia de ello y con el fin de aplicar los fondos de manera inmediata, al igual que en ejercicios anteriores, resulta necesaria una medida de rango legal para poder aplicar dichos fondos. Así, se dispone que el superávit que pudiera generarse en el cierre del ejercicio 2022 se aplique en las liquidaciones provisionales o en la definitiva del ejercicio 2023, facilitando con ello la liquidez del conjunto de los «sujetos de liquidación» y disminuyendo la necesidad de financiación de los desajustes del sistema eléctrico.

Adicionalmente la financiación de la prórroga del mecanismo de apoyo para garantizar la competitividad de la industria electrointensiva hasta el 31 de diciembre de 2023, requeriría de un incremento de los ingresos asociados a los peajes, de acuerdo con el principio de sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico recogido en el artículo 13 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico. Dado que es previsible la existencia de un superávit de peajes en 2022, parece adecuado utilizar este superávit para financiar esta medida sin recurrir a otras fuentes de financiación, evitando así subidas de peajes para el resto consumidores o la necesidad de dotar créditos para este fin en los Presupuestos Generales del Estado.

En virtud de lo anterior, en tanto que medida de acompañamiento necesaria que permita compatibilizar la competitividad de la industria electrointensiva con el equilibrio del sistema eléctrico, concurre aquí también la extraordinaria y urgente necesidad que justifica su adopción mediante real decreto-ley.

Por último, la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, establece la posibilidad de desarrollar un marco retributivo para fomentar la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos. Este marco se ha plasmado en el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos y en sus órdenes de desarrollo.

El artículo 14.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, y el artículo 20 del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, establecen que al finalizar cada periodo regulatorio, que tendrá una duración de seis años, se podrán revisar los parámetros retributivos de las instalaciones tipo, excepto la vida útil regulatoria y el valor estándar de la inversión inicial, mientras que al finalizar cada semiperiodo regulatorio, que tendrá una duración de tres años, se revisarán para el resto del periodo regulatorio las estimaciones de ingresos por la venta de la energía, mediante orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo (actualmente Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico), previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.

Igualmente, el artículo 20.3 del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, establece que al menos anualmente se revisará, de acuerdo con la metodología que reglamentariamente se establezca, la retribución a la operación para aquellas instalaciones tipo a las que resulte de aplicación y cuyos costes de explotación dependan esencialmente del precio del combustible.

Desde la aprobación del régimen retributivo específico, las revisiones de ingresos por la venta de la energía y resto de parámetros antes citadas se han realizado según lo previsto, mediante la aprobación de la Orden ETU/130/2017, de 17 de febrero, por la que se actualizan los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, a efectos de su aplicación al semiperiodo regulatorio que tiene su inicio el 1 de enero de 2017 y de la Orden TED/171/2020, de 24 de febrero, por la que se actualizan los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, a efectos de su aplicación al periodo regulatorio que tiene su inicio el 1 de enero de 2020. Asimismo, se han venido aprobando las correspondientes órdenes de actualización semestral de la retribución a la operación para las instalaciones tipo cuyos costes de explotación dependen esencialmente del precio del combustible.

Adicionalmente, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5.1 del Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, se han actualizado los parámetros retributivos del régimen retributivo específico para el año 2022 mediante la Orden TED/1232/2022, de 2 de diciembre, por la que se actualizan los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, a efectos de su aplicación al año 2022.

Por lo anteriormente explicado, procedería realizar en este momento las siguientes revisiones. En primer lugar, corresponde actualizar los parámetros retributivos para el semiperiodo regulatorio que tiene su inicio el 1 de enero de 2023 y finaliza el 31 de diciembre de 2025, considerando la actualización de las estimaciones de los ingresos estándar por la venta de energía en el mercado y los parámetros directamente relacionados con éstos. Adicionalmente, para aquellas instalaciones tipo cuyos costes de explotación dependan esencialmente del precio del combustible, procedería actualizar la retribución a la operación del primer semestre de 2023, considerando la evolución de los costes de combustibles.

El artículo 22.1 del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, dispone que la estimación del precio de mercado para cada año del semiperiodo regulatorio se calculará como la media aritmética de las cotizaciones de los contratos de futuros anuales correspondientes negociados en el mercado de futuros de electricidad organizado por OMIP desde el 1 de junio al 30 de noviembre del año anterior al inicio del semiperiodo para el que se estima el precio del mercado.

Por su parte, la Orden IET/1345/2015, de 2 de julio, regula la metodología de actualización de la retribución a la operación de las instalaciones tipo cuyos costes de explotación dependan esencialmente del precio del combustible, en función de las variaciones semestrales del coste del combustible y, en su caso, de los peajes de acceso. Dicha orden prevé que la revisión se realizará semestralmente.

Por otro lado, con el objetivo de dar certidumbre a las instalaciones cuyos costes de explotación dependan esencialmente del precio del combustible, el artículo 12 del Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre, de medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania y de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad, establece con precisión cómo se debe realizar la estimación del precio del combustible a partir del 1 de enero de 2023, indicando que la estimación del precio de los combustibles se llevará a cabo considerando las variaciones semestrales del coste de las materias primas y, en su caso, de los peajes de acceso previstas en la Orden IET/1345/2015, de 2 de julio.

En cumplimiento de lo anterior, el 28 de diciembre de 2022 se sometió a trámite de audiencia la propuesta de orden por la que se actualizan los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, a efectos de su aplicación al semiperiodo regulatorio que tiene su inicio el 1 de enero de 2023.

Sobre dicha propuesta, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia emitió el 30 de marzo de 2023 el informe IPN/CNMC/050/22 denominado «Informe a la propuesta de orden por la que se actualizan los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, a efectos de su aplicación al semiperiodo regulatorio que tiene su inicio el 1 de enero de 2023».

En dicho informe, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia expresa que, si bien excede el ámbito normativo de la propuesta de orden, una vez conocida la prórroga del mecanismo de ajuste de costes de producción para la reducción del precio de la electricidad en el mercado mayorista introducida por el Real Decreto-ley 3/2023, de 28 de marzo, hasta el 31 de diciembre de 2023, cabría plantearse una adaptación excepcional y puntual del artículo 22.1 del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, para la estimación del precio de mercado para 2023, más adecuada a las expectativas del mercado. Esto debería verse acompañado de unas estimaciones basadas en el mismo horizonte temporal de los precios de los combustibles empleados para la actualización de la retribución a la operación de aquellas instalaciones cuyos costes de explotación dependen esencialmente del precio de los combustibles.

Con el objetivo de adecuar la orden a las citadas consideraciones de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, y evitar que los efectos de la guerra de Ucrania sobre los mercados energéticos impacte de manera desproporcionada y negativa sobre las instalaciones con un régimen retributivo regulado, este real decreto-ley establece que para el semiperiodo regulatorio comprendido entre el 1 de enero de 2023 y 31 de diciembre de 2025, la estimación del precio del mercado eléctrico para el año 2023 se realizará considerando los valores del mercado diario entre el 1 de enero y el 31 de mayo de 2023 y los valores de futuros negociados en dicho periodo para la energía entregada entre el 1 de junio y el 31 de diciembre del 2023. Por otro lado, la estimación del precio del mercado eléctrico para el año 2024 y posteriores se realizará a partir de los mercados de futuros. También establece que para las instalaciones tipo cuyos costes de explotación dependen esencialmente del precio del combustible, de forma excepcional para el primer y segundo semestre de 2023, la retribución a la operación se calculará de forma que sumada a la estimación de los ingresos de explotación iguale a los costes estimados de explotación, tal como recoge el artículo 17 del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio. A estos efectos la estimación del precio de los combustibles se realizará en base a los precios de los mercados diarios y de futuros de forma coherente con la estimación realizada para el precio del mercado eléctrico.

Por otra parte, los titulares de las instalaciones cuyos costes de explotación dependen esencialmente del precio del combustible han operado sus plantas durante los primeros meses de año 2023 teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 12 del Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre, que se concretaba en los parámetros de retribución a la inversión y de retribución a la operación incluidos en la propuesta de orden de parámetros retributivos para el semiperiodo que tiene su inicio el 1 de enero de 2023, sometida a trámite de audiencia el 28 de diciembre de 2022. Esa propuesta de orden fue elaborada teniendo en consideración lo previsto en el artículo 22.1 del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, en relación con la estimación del precio del mercado eléctrico, y lo previsto en el artículo 12 del Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre, en relación con el precio de los combustibles para aquellas instalaciones cuyos costes de explotación dependen esencialmente del precio de los combustibles.

Aceptar la propuesta de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia para definir una nueva estimación del precio de mercado eléctrico y de los combustibles del año 2023 produce una variación en los valores de la retribución a la inversión y de la retribución la operación que, en determinadas instalaciones tipo, será positiva y, en otras, negativa. Por lo anterior, este real decreto ley prevé que la orden por la que se actualizan los parámetros retributivos de las instalaciones tipo para el semiperiodo regulatorio que tiene su inicio el 1 de enero de 2023 establecerá los mecanismos necesarios para que las previsiones recogidas en este real decreto ley no supongan una reducción en la retribución que perciben las instalaciones cuyos costes de explotación dependan esencialmente del precio del combustible en concepto de retribución a la operación del primer semestre de 2023.

En relación con las medidas relativas al régimen retributivo específico aplicable a las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, concurre la extraordinaria y urgente necesidad de adoptar medidas para dar certidumbre a los titulares de las instalaciones, teniendo en cuenta la situación expuesta anteriormente. La invasión de Ucrania por parte de Rusia ha generado un incremento en la volatilidad de los precios energéticos. En una primera fase, estos precios se incrementaron sustancialmente, lo que exigió la implementación de un ambicioso paquete de medidas para contrarrestar el incremento de los precios mayoristas y proteger a los consumidores. Posteriormente, se ha producido un descenso relevante de dichos precios, el cual exige la adopción de nuevas medidas que otorguen la visibilidad necesaria para el correcto funcionamiento de las instalaciones y garanticen su adecuada retribución.

Para ello, es necesario la aprobación de una norma con rango legal, ya que las previsiones realizadas afectan a los previsto en el artículo 12 del Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre, por lo que queda justificada la utilización del real decreto-ley.

La aprobación de los incentivos relativos a la adquisición de vehículos eléctricos y puntos de recarga a su vez resulta de extraordinaria y urgente necesidad, para aumentar la penetración de los vehículos electrificados y la instalación de infraestructuras de recarga con respecto al objetivo para 2030 según el paquete de medidas Fit for 55. Por otro lado, la creación del incentivo por medio de este instrumento normativo evita la posible paralización de la demanda si no se adoptan estos incentivos de forma urgente. No hacerlo supondría un riesgo inasumible para el sector (que tendría importantes repercusiones en la situación económica) y por supuesto para el medio ambiente.

Por otro lado, la pandemia y la evolución actual de la inflación, ocasionada principalmente por la Guerra de Ucrania, está incidiendo negativamente en el ahorro de las familias. Si bien el empleo y las rentas de la población más vulnerable han sido protegidos por las medidas del Gobierno, la erosión del ahorro y las subidas de tipos de interés están dificultado notablemente la compra de vivienda a través de préstamo hipotecario de muchos jóvenes y familias, debido a la falta de ahorro suficiente para hacer frente a los gastos asociados a la compra de la vivienda y abonar la parte no cubierta por el préstamo.

Este acceso tendría importantes y positivas consecuencias sociales y económicas en un contexto en el que la asequibilidad en el acceso a la vivienda es una prioridad política para el Gobierno. El carácter urgente de esta medida quedó constatado en el Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros de 9 de mayo de 2023 por el que se insta al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y al Instituto de Crédito Oficial a la creación de una línea de avales para la cobertura parcial por cuenta del estado de la financiación para la adquisición de la primera vivienda destinada a residencia habitual y permanente por los jóvenes y familias con menores a cargo.

En el sector agrario, resulta imprescindible la inclusión de las cooperativas como nuevos potenciales beneficiarios de diversas líneas de apoyo, debe tenerse en cuenta que nos encontramos ante un elemento tractor esencial del sector primario que además concentra una importante actividad y provee de mecanismos eficaces para el logro de los objetivos públicos de mejora de la estructuración de la cadena, que exigen adoptar medidas de apoyo inaplazables. Se contempla, pues, en esta norma, la posibilidad de que las cooperativas agroalimentarias así como otros operadores económicos encuadrados en ciertos CNAE puedan ser potenciales beneficiarios de un conjunto de medidas de apoyo, en atención a su especial importancia en el sector agroalimentario. Aunque en algunos casos se opera una modificación de sus normas reguladoras de rango reglamentario, en otros supuestos se exige adoptar modificaciones de otras normas con rango de ley, también dictadas en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad, que hacen imprescindible su adecuación inmediata, de modo que se extienda su acción protectora a estos nuevos sujetos, de modo que se complete el sistema de apoyo habido por las circunstancias excepcionales y se dé oportuna cobertura a dichos sectores, en que las afecciones han sido igual de graves y perentorias. Siendo todas ellas elementos integrantes de un mismo conjunto de medidas que no admiten retraso, se considera imprescindible su aprobación por medio de esta figura, de modo coordinado y simultáneo.

Debe tenerse en cuenta que tales líneas se constituyeron en el Real Decreto-ley 4/2022, de 15 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes de apoyo al sector agrario por causa de la sequía, lo que prueba la concurrencia de un supuesto constitucionalmente lícito de extraordinaria y urgente necesidad. La modificación ahora operada responde al mismo esquema conceptual que motivó su aprobación inicial, puesto que con amparo en la misma estructura normativa se amplía ahora su objeto para poder subvenir necesidades detectadas con posterioridad pero afectadas por la misma perentoriedad que las originarias, como el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, o el Real Decreto-ley 11/2022, de 25 de junio, por el que se adoptan y se prorrogan determinadas medidas para responder a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, y para la recuperación económica y social de la isla de La Palma. Este empleo del real decreto-ley se confirma, además, con sucesivas ampliaciones acordadas en varios reales decretos-ley posteriores, todos ellos dirigidos, como ahora, a solventar el acuciante problema de acceso a financiación de los agricultores profesionales. La ampliación propuesta incluye ahora a cooperativas y otras entidades asociativas que desarrollan un papel esencial en la cadena alimentaria, en los eslabones del empaquetado, tratamiento y distribución, y que se han visto muy afectadas por motivo de la escasez de producto. Por otro lado, se modifican aspectos puntuales del Real Decreto 388/2021, de 1 de junio, por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones destinadas a la obtención de avales de la Sociedad Anónima Estatal de Caución Agraria S.M.E. (SAECA) por titulares de explotaciones agrarias, de operadores económicos del sector pesquero o de industrias agroalimentarias que garanticen préstamos para su financiación, con el fin de armonizar su contenido con los anteriores cambios, dada la intensa interconexión entre la nueva línea de financiación, cuya puesta en marcha deriva precisamente de estas circunstancias excepcionales, y la regulación reglamentaria que se prevé para los avales que en él se contienen, que funcionan como un todo indivisible en la precitada línea de apoyo al sector primario.

Por otra parte, debe también aprobarse sin demora la regulación presupuestaria relativa al mecanismo de reserva de crisis con motivo de la sequía, por cuanto se hace necesario contar con un sistema que permita una inmediata y eficaz absorción de los fondos que, en su caso, apruebe la Comisión Europea -fondos por lo demás esenciales para que se pueda hacer frente a la grave situación actual del sector primario- en tanto que su libramiento va condicionado a su empleo antes de concluir el año. Estas circunstancias exigen la adopción inmediata de un mecanismo que asegure que se pueden emplear convenientemente antes de que concluya el plazo, para lo que es necesario adoptar un sistema que instituya el canal adecuado para su gestión presupuestaria.