Real Decreto 633/2025, de 15 de julio, por el que se aprueba la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2025-2028

El Gráfico 5 muestra el impacto neto sobre la inserción laboral de las personas que participan en cada uno de los servicios o combinaciones de servicios. En el gráfico se muestra, por una parte, el impacto (positivo o negativo) sobre la inserción que ha tenido la recepción del servicio de análisis, comparado con el grupo de control y, por otro lado, la mejora respecto al punto de partida del propio grupo de tratamiento del servicio concreto (porcentaje entre paréntesis). Como se puede observar, la realización conjunta de tutorías y formación, y su acompañamiento con itinerarios, son las dos intervenciones más exitosas, aunque son realizadas por un bajo número de población demandante: 37.338 y 22.497 personas, respectivamente. La tasa de inserción de quienes reciben estos dos servicios alcanza +19,5 y +16,4 puntos adicionales de impacto respecto al grupo de control, constituyendo las trayectorias de servicios con mayor eficacia.

La formación en el trabajo, tras la tutorización, es uno de los servicios en los que más participan las personas demandantes, aunque como se demostró en la evaluación, no se orienta especialmente a las que tienen menores niveles formativos, pues quienes más participan son las personas que cuentan con, al menos, estudios secundarios.

Cabe destacar que los Itinerarios personalizados suponen el único servicio con un impacto negativo sobre la incorporación al mercado de trabajo (-10,2 pp.), a pesar del elevado número de demandantes (131.659) que solo reciben este tipo de intervenciones de activación para el empleo. No obstante, los itinerarios han demostrado ser un valor agregado importante al combinarse y apoyarse con otro tipo de servicios.

De esta evaluación se desprende que el mayor éxito en la inserción laboral se encuentra en la combinación de servicios; en especial cuando son reforzados con la combinación de tutorizaciones y formaciones. La participación con intensidad en estas acciones no tiene una alta cobertura entre las personas, pero presentan, en general y en todos los colectivos, resultados favorables a la incorporación laboral.

Parece contradictorio que el mayor éxito se dé entre combinaciones de servicios bien planificadas, y sin embargo el servicio «itinerario personalizado» evaluado en solitario muestre un impacto negativo. Como hipótesis, este hecho parece deberse a que la sola asignación de un itinerario, sin que se concrete o vincule a una combinación de servicios, no mejora la empleabilidad. Incluso puede ser un indicador de rechazo a esos servicios propuestos. Entendiendo las combinaciones de servicios como itinerarios aplicados, está claro que su impacto en la mejora de la empleabilidad es el más significativo de todas las atenciones.

Gráfico 5. Impacto neto por servicio: diferencia en diferencias (6 meses)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del SEPE y de la TGSS.

En relación con la población perceptora de prestaciones por desempleo, al comparar en total solo el grupo de tratamiento, el impacto global de los servicios es de +7,3 puntos de inserción entre el grupo que sí percibe prestaciones, y de +3,6 pp. entre quienes no las perciben (ver Gráfico 6).

Esta tendencia se mantiene en todos los grupos de servicios analizados, presentando tasas de impacto mucho más elevadas entre quienes sí reciben prestaciones. Esto demuestra que los servicios garantizados tienen un éxito considerablemente mayor entre las personas demandantes de empleo perceptoras de prestaciones, lo que se podría explicar, tanto debido a la implicación previa de estos con el mercado laboral, como a su vinculación más estrecha con los mecanismos de apoyo al empleo.

Gráfico 6. Impacto de los tipos de servicios garantizados según perceptores de prestaciones. Puntos de impacto respecto al grupo de control (6 meses)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del SEPE y de la TGSS.

4. Conclusiones y aspectos a considerar en la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo para el Empleo

Jóvenes y personas en situación de Paro de Larga Duración:

El impacto que tienen sobre la empleabilidad las combinaciones de servicios se ha analizado también para los diferentes grupos y colectivos de personas atendidas por los servicios públicos de empleo. A la vista de los resultados de las evaluaciones de los Planes Anuales de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-24, es necesario reforzar especialmente las atenciones a las personas jóvenes y a las que se encuentran en una situación de paro de larga duración. Estos son los dos colectivos donde el impacto en la empleabilidad conseguido muestra un mayor margen de mejora.

Así pues, se pondrán en marcha planes específicos de atención a estos colectivos, acordados en el marco del Diálogo Social, para dar mayor impulso y coherencia al conjunto de medidas dirigidas a ambos, que la presente estrategia ya incorpora en el desarrollo de sus objetivos operativos. Nueve medidas de la presente Estrategia se dirigen específicamente a estos dos colectivos, distribuidas en tres de sus objetivos operativos (2.1, 2.3 y 7.3).

Personas extranjeras.

Son uno de los colectivos en los que mayor impacto están teniendo las atenciones prestadas por los servicios públicos de empleo. El papel relevante que está desempeñando este colectivo en el buen comportamiento de nuestro mercado de trabajo, sosteniendo el crecimiento de la población ocupada, incrementando la actividad y facilitando la cobertura de puestos vacantes, junto con el reto que supone facilitar su integración social y laboral plena, tienen su reflejo en dos medidas incluidas en dos objetivos operativos (2.3 y 7.3).

Atención a empresas.

En el marco de la evaluación del PAPE 2022, se estudió específicamente la relación entre ofertas y demandas de empleo. Las evaluaciones realizadas por la Red PES sobre el SNE en el marco del Proyecto Benchlearning dieron lugar a recomendaciones sobre la mejora de los servicios a empresas. Así, el despliegue efectivo de la garantía de servicios a las empresas se realizará en el período de vigencia de esta Estrategia, y su evaluación requerirá contar con datos comunes y comparables en todo el territorio del Estado, sobre empresas atendidas y servicios prestados. Para ello, los sistemas tecnológicos y el conjunto de aplicativos informáticos que dan soporte a la gestión del empleo se ampliarán para dar cabida al registro de las empresas que soliciten atención, y a la codificación de los servicios y atenciones proporcionadas. La incorporación de esa información al Sistema Público Integrado de Información de los Servicios de Empleo se realizará acordando los datos, reglas y procesos comunes, y su contenido común se definirá en colaboración entre el SEPE y los servicios públicos de empleo autonómicos.

Otras conclusiones y su relación con los resultados de la evaluación.

De manera más general, los resultados de las evaluaciones de impacto, de eficacia, realizadas sobre las atenciones prestadas a las personas demandantes de empleo, han orientado los objetivos operativos del primer Bloque (1.1 al 2.3), acompañando el nuevo escenario de garantía de servicios a las personas que establece la Ley de Empleo vigente.

Las evaluaciones sobre los procedimientos en el Sistema Nacional de Empleo, incluidas también en las evaluaciones de los Planes Anuales, se han tenido en cuenta para elaborar el tercer Bloque de medidas y sus objetivos operativos (5.1, 5.2 y 6.1).

Finalmente, los análisis realizados en el marco del Plan de Transversalización, y el desarrollo de la evaluación de los Planes Anuales y la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-24 tienen su reflejo en las medidas y objetivos operativos del Bloque 4 (objetivos 7.1 a 8.4).

5. Ciudades de Ceuta y Melilla en la Estrategia Española de Apoyo Activo para el Empleo

Las Ciudades de Ceuta y Melilla son entes autonómicos con particularidades estructurales que las diferencian del resto del territorio nacional. Su ubicación estratégica y localización como enclave en el norte de África hacen que deban enfrentar retos complejos, ajustando su modelo administrativo y económico a esta especial situación.

Así, la estructura político-administrativa de ambas Ciudades –parte indisoluble e irrenunciable de nuestra soberanía– se ajusta constitucional y jurídicamente a su particular condición, con una representación parlamentaria garantizada normativamente y un régimen de autogobierno definido en el Estatuto de Autonomía de 1995, con mayor peso competencial del Estado respecto al resto del sistema autonómico.

Gozan de un régimen fiscal propio, con beneficios e incentivos, situándose, asimismo, fuera del territorio aduanero de la Unión Europea.

Este contexto geopolítico y socioeconómico particular de estas Ciudades, agravado en los últimos años por la pandemia del covid-19, unido a las características singulares propias de una sociedad de frontera (sociedad diversa, presión asistencial y migratoria, fragilidad ante crisis sociopolíticas, etc.), requieren una atención diferenciada por la suma de dificultades asociadas a factores económicos, sociales, demográficos y su propio carácter extra peninsular.

A tal efecto, el 18 de octubre de 2022, el Consejo de Ministros aprobó los Planes Integrales de Desarrollo Socioeconómico de las Ciudades de Ceuta y Melilla, que constituyen sendas estrategias para incentivar la creación de oportunidades en los dos territorios, asegurar su viabilidad económica, reforzar la cohesión social y reducir las diferencias económicas con el resto de España, en un marco de relaciones de buena vecindad con Marruecos.

Con una inversión en conjunto superior a 711 millones de euros entre 2023 y 2026 para la ejecución de más de 70 medidas (inversiones y reformas) para cada una de las ciudades, los Planes se estructuran alrededor de tres grandes ejes de acción transversales: nuevo modelo económico que fomente la economía verde, circular y digital, promocione el turismo sostenible y luche contra el desempleo, inversiones y medidas transversales en infraestructuras y vivienda y mejora de los servicios públicos imprescindibles para garantizar el buen funcionamiento del Estado de bienestar, que, bajo la coordinación del Ministerio de Política Territorial, movilizan recursos del Estado en un compromiso absoluto de la Administración General del Estado y los distintos departamentos ministeriales con la revitalización económica de las ciudades y el progreso en estos territorios.

En el marco de la actual Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo, los Planes anuales para el Fomento del Empleo Digno concretarán las directrices necesarias para alcanzar los objetivos de esta Estrategia en cada una de las Ciudades de Ceuta y Melilla, así como los indicadores que se utilizarán para conocer y evaluar anualmente el grado de cumplimiento de los mismos y fijarán los servicios y programas de activación para el empleo que se desarrollarán por el Servicio Público de Empleo Estatal en ambos territorios.

Medidas relacionadas con el fomento del empleo en el Plan Integral de Desarrollo Socioeconómico de la ciudad de Ceuta

Medidas relacionadas con el fomento del empleo en el Plan Integral de Desarrollo Socioeconómico de la ciudad de Melilla

6. Ámbito de gestión estatal en la Estrategia Española de Apoyo Activo para el Empleo

Igualmente, en el marco de la actual Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo, los Planes anuales para el Fomento del Empleo Digno concretarán las directrices necesarias para alcanzar los objetivos de esta Estrategia en el ámbito estatal, los indicadores que se usarán para conocer y evaluar anualmente su grado de cumplimiento y fijarán los servicios y programas de activación para el empleo que, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo, desarrollará el Servicio Público de Empleo Estatal con cargo a la reserva de crédito establecida en su presupuesto de gastos.

Los programas comunes y propios desarrollados a nivel estatal se articularán en torno a los seis Ejes de políticas activas de empleo en los que se estructuran los Planes anuales e incluirán tanto los relativos a la formación en el trabajo de ámbito estatal, como a los incentivos a la contratación laboral, y a otros programas que se ejecutan a través de distintos instrumentos jurídicos en el ámbito estatal. Entre ellos cabe destacar por su transcendencia los siguientes:

− La iniciativa de formación de oferta de ámbito estatal para personas demandantes de servicios de empleo ocupadas, destinada a financiar la ejecución de programas de formación sectoriales, transversales y de formación habilitante o capacitadora, de acuerdo con la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral, el Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla dicha ley y la Orden TMS/368/2019, de 28 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 694/2017, de 3 de julio en relación con la oferta formativa de las administraciones competentes y su financiación y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación.

La formación de las personas trabajadoras ocupadas es un factor decisivo para la garantía del ejercicio de su derecho a la formación, como forma de favorecer su formación a lo largo de la vida, mejorar sus competencias profesionales y sus itinerarios de empleo y formación, así como su desarrollo profesional y personal, de manera que se mejoren sus perspectivas de empleo estable y de calidad. Asimismo, esta formación es clave para el progreso de los sectores productivos y la mejora de la competitividad y productividad de las empresas, al estar ligado su crecimiento al incremento de las competencias de la población activa.

En este marco, la finalidad de esta iniciativa de formación de ámbito estatal dirigida prioritariamente a personas trabajadoras ocupadas es conseguir que el tejido productivo nacional sea un referente de competitividad y calidad en un mercado global, a través de la adquisición y mejora de competencias técnico-profesionales y transversales relacionadas con los requerimientos de productividad y competitividad de las empresas, así como con las necesidades de adaptación a los cambios necesarios del sistema productivo y a las posibilidades de promoción profesional y desarrollo personal de las personas trabajadoras, a fin de que obtengan mejor capacitación para el desempeño cualificado de las distintas profesiones y les permita mejorar su empleabilidad.

− La formación de ámbito estatal dirigida a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con el diálogo social y negociación colectiva, de acuerdo con lo establecido en la Orden TMS/379/2019, de 28 de marzo, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones por el Servicio Público de Empleo Estatal, para la financiación de planes de formación de ámbito estatal, dirigidos a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con el diálogo social y la negociación colectiva, modificada por la Orden TES/1079/2022, de 10 de noviembre. Las actividades formativas financiadas en este marco tienen como finalidad el desarrollo de planes de formación que incluyan actividades formativas dirigidas a la capacitación de personas vinculadas con organizaciones sindicales y asociaciones empresariales de ámbito estatal para el desarrollo de las funciones relacionadas con el diálogo social de ámbito estatal y la negociación colectiva.

− La formación de las personas en situación de privación de libertad y la formación de los militares de tropa y marinería que mantienen una relación de carácter temporal con las Fuerzas Armadas, que se financie en régimen de concesión directa, según lo establecido en el artículo 6.5.d), de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, a través de la programación, gestión, seguimiento y control de estas iniciativas de formación.

− La formación programada por las empresas para sus trabajadores y trabajadoras en función de sus necesidades, a través de la gestión, seguimiento y control de las acciones formativas que se organicen e impartan en este marco con flexibilidad en sus contenidos y el momento de su impartición, siempre que se respeten las condiciones establecidas en la normativa reguladora (la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral, y el Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla dicha ley) y se financien a través del «crédito de formación» que se hace efectivo mediante bonificaciones en las correspondientes cotizaciones empresariales a la Seguridad Social a medida que se realiza la comunicación de finalización de las acciones formativas.

− Los permisos individuales de formación para que las personas trabajadoras realicen formación reconocida mediante una titulación o acreditación oficial, a fin de favorecer su desarrollo profesional y personal, siempre que no constituya una formación obligatoria para el empresario, a través de la gestión, seguimiento y control de las acciones formativas que se ejecuten en este marco y se financien a través del «crédito de formación» ya indicado.

– Incentivos a la contratación laboral de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto-ley 1/2023, de 10 de enero, de medidas urgentes en materia de incentivos a la contratación laboral y mejora de la protección social de las personas artistas. Estos incentivos tienen como objetivos generales promocionar la contratación de las personas desempleadas, especialmente de las más vulnerables, contribuir al mantenimiento y la mejora de la calidad del empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas, así como fomentar la creación de empleo en el ámbito de la economía social. Con independencia de su nacionalidad, origen étnico, sexo, orientación sexual, identidad de género, edad, religión o creencias, ideología, discapacidad, enfermedad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social que determine, podrán ser destinatarias de las medidas de fomento de la contratación laboral, cuando se financien mediante bonificaciones en la cotización las personas de atención prioritaria, que figuren registradas en los servicios públicos de empleo como demandantes de servicios de empleo en situación laboral de desempleadas y personas trabajadoras que se encuentren en determinados supuestos.

− El Programa de Fomento del Empleo Agrario, regulado mediante el Real Decreto 939/1997, de 20 de junio, que tiene por objeto subvencionar proyectos de interés general y social a ejecutar por las distintas Administraciones públicas, por sí mismas o en régimen de adjudicación, subvencionándose la contratación de personas trabajadoras desempleadas, preferentemente eventuales agrarias, así como proyectos de inversión de las Administraciones públicas, generadores de empleo para las personas trabajadoras eventuales agrarias.

− Los programas experienciales de empleo y formación TándEM dirigidos a mejorar las posibilidades de inserción de las personas participantes desempleadas mediante su cualificación en alternancia con la práctica profesional, previstos en los artículos 30 a 35 y en el artículo 86.1.b) del Real Decreto 818/2021, de 28 de septiembre, por el que se regulan los programas comunes de activación para el empleo del Sistema Nacional de Empleo, así como en la Orden TES/1077/2023, de 28 de septiembre, por la que se establecen, en el ámbito competencial del Servicio Público de Empleo Estatal, las bases reguladoras para la concesión de subvenciones destinadas a la financiación de programas de políticas activas de empleo previstos en el Real Decreto 818/2021, de 28 de septiembre.

− Los programas para la mejora de la empleabilidad e inserción laboral de personas jóvenes desempleadas menores de 30 años a través del programa Primera Experiencia Profesional en las Administraciones Publicas y el programa Investigo, regulados en el Real Decreto 818/2021, de 28 de septiembre, modificado por el Real Decreto 1248/2024, de 10 de diciembre, mediante subvenciones destinadas a la contratación laboral. A través de esta contratación se cubrirán preferentemente puestos en tareas relacionadas con la transición ecológica y la economía verde, la digitalización de servicios, la cohesión social, la atención a las personas con discapacidad y a las personas en situación de dependencia e intervención con colectivos vulnerables, la rehabilitación de entornos y vivienda, así como el desarrollo local rural.

CAPÍTULO II. Escenario y tendencias del Mercado de Trabajo

Contexto actual. Situación y tendencias del mercado de trabajo

1. Introducción

La economía española ha mantenido durante 2024 un comportamiento robusto en su crecimiento. El buen comportamiento del PIB en el cuarto trimestre del año, con una variación del 0,8 %, ha supuesto un crecimiento en volumen del 3,2 % para el conjunto de 2024 y se estima que en 2025 se sitúe en el entorno del 2,5 %. En ambos casos, por encima de lo previsto en la eurozona.

Este crecimiento descansó, principalmente, en la fortaleza de la demanda nacional y, en particular, en el consumo, tanto público como privado. Por su parte, las exportaciones han mostrado un gran dinamismo, con una tasa interanual del 4,34 % en el cuarto trimestre de 2024, impulsadas por las exportaciones de servicios, tanto turísticos como no turísticos. Al mismo tiempo, destacó el crecimiento de las exportaciones de bienes.

Se prevé que esta tendencia positiva se mantenga en los próximos años, aunque moderándose los incrementos del PIB, viéndose sustentada en la demanda interna, especialmente el consumo privado, el fortalecimiento de la situación financiera de las familias y la recuperación del poder adquisitivo, la activación de la construcción y el mercado inmobiliario, el incremento del empleo y el crecimiento de la población.

La economía también contará con elementos que apoyarán el crecimiento, como la aceleración del despliegue de los fondos NGEU al tiempo que se espera que produzca un efecto de arrastre positivo sobre la inversión empresarial.

2. Perspectivas del mercado laboral

La creación de empleo durante el año 2024 ha presentado unos datos positivos. De acuerdo con los datos de la Encuesta de Población Activa (EPA), en este período el número de ocupados se incrementó en unas 486.100 personas con respecto a los registros alcanzados a finales de 2023. De este incremento, cerca del 87,3 % correspondió a ocupados extranjeros o con doble nacionalidad.

El incremento de población ocupada tiene también su reflejo en el aumento de las personas afiliadas al sistema de Seguridad Social que, con un incremento de 468.084 en diciembre de 2024 respecto al mismo mes de 2023, alcanza sus mayores números en la serie histórica, al igual que ocurre con la población ocupada.

Por otro lado, se espera que la creación de empleo se prolongue a lo largo del horizonte de proyección, aunque a un ritmo inferior al de los últimos trimestres, con la consiguiente reducción de la tasa de desempleo. La intensidad de este descenso se verá condicionada por la moderación prevista en el ritmo de creación de empleo y por la evolución de la población activa, en un escenario en el que los flujos de inmigración seguirán siendo relativamente elevados.

En este contexto, el mercado laboral se enfrenta a diferentes retos a los que las políticas activas de empleo, como instrumento básico para mejorar la empleabilidad de todas las personas trabajadoras y, en particular, de los colectivos más vulnerables, deben favorecer la adaptación a las nuevas necesidades de las empresas y del sistema productivo, para superar los desajustes existentes en el mercado de trabajo.

La reforma laboral de 2021 ha producido una importante reducción de la temporalidad contractual, pero sigue siendo alta en el sector público y entre las personas más jóvenes. Por ello habrá que incidir en aspectos como la mejora de la calidad del trabajo, la reducción de la estacionalidad del empleo y la mejora de las condiciones laborales.

Las tasas de desempleo, aunque están disminuyendo, siguen siendo altas con respecto al resto de países de nuestro entorno, debido especialmente a la existencia de un alto nivel de desempleo de larga duración. Por ello se debe poner el foco en la eliminación de prejuicios relacionados con el edadismo y en la mejora de la empleabilidad de las personas trabajadoras.

El mercado laboral actual, caracterizado por su dinamismo, está experimentando un gran número de transformaciones donde la adquisición de conocimientos y habilidades es esencial para mantenerse competitivo. La formación debe acompañar a las personas trabajadoras a lo largo de la vida, para el acceso al mercado laboral, para su mantenimiento en él y para el retorno al empleo tras períodos de inactividad.

El sistema debe facilitar la conexión entre la formación académica, universitaria y profesional, con el sistema productivo y anticiparse a las necesidades del tejido productivo y constituir un apoyo a la capacidad innovadora y competitiva de la empresa a partir de unos recursos humanos de calidad.

El mercado laboral español, a pesar de tener una de las menores tasas de puestos de trabajo vacantes de Europa –según los datos de Eurostat, en el cuarto trimestre de 2024 la tasa de puestos de trabajo vacantes en España era del 0,9 %, frente al 2,3 % de en el ámbito de la UE (27) o el 2,5 % de la eurozona–, también presenta dificultades para cubrir determinados puestos de trabajo. Factores como la reducción del desempleo, el menor tamaño de las cohortes de jóvenes, la jubilación de la generación del baby boom, la emigración de talento al exterior o los desajustes formativos requieren una respuesta coordinada y estratégica. La colaboración entre empresas, instituciones educativas y la administración es esencial para abordar este ámbito y mantener un mercado laboral dinámico y competitivo.

Para superar el desajuste entre cualificación y empleo y para la mejora de competencias, se requiere de un diagnóstico de las necesidades de formación. Éste se convierte en una herramienta indispensable para que la planificación de la formación para el trabajo responda a la realidad y a las necesidades actuales y futuras de empresas y personas trabajadoras.

La generación y retención del talento son también aspectos a abordar para el incremento de la productividad y la competitividad de las empresas.

Por otra parte, el mantenimiento de las tasas de actividad y disponibilidad de trabajadores, requiere de la aportación de personas procedentes de otros países, a fin de superar los efectos del envejecimiento poblacional y la falta de relevo generacional en diferentes sectores y que se convierte en uno de los retos clave del mercado laboral en 2025.

3. Sectores y actividades económicas

La Encuesta de Población Activa del cuarto trimestre de 2024 refleja un incremento interanual de la población ocupada en los cuatro grandes sectores de actividad, destacando el crecimiento interanual del 3,12 % del sector Construcción, seguido del 2,61 % en el sector Servicios, y el 1,93 % en Industria. La Agricultura presenta un descenso del 7,13 %.

En el nivel de actividades económicas las variaciones son más heterogéneas. Con respecto al cuarto trimestre de 2023, los mayores incrementos de población ocupada se producen en actividades relacionadas con los servicios de mercado, especialmente las intensivas en tecnología e innovación tales como las de información y comunicaciones, programación y consultoría, las actividades de las sedes centrales, las actividades profesionales, científicas y técnicas, así como las administrativas de oficina y otras auxiliares a las empresas.

Junto a estas actividades de servicios, también destacan las industriales, tales como la fabricación de productos farmacéuticos, la fabricación de maquinaria y equipo, así como las relacionadas con el suministro de energía y agua, saneamiento, gestión de residuos y descontaminación.

Para los próximos ejercicios, los sectores y actividades económicas con mejores perspectivas de crecimiento del empleo vendrán determinados, en buena parte, por el mantenimiento de estas tendencias positivas, como consecuencia de una mayor actividad inversora y facilidades de financiación, que den respuesta a los tres grandes retos que están transformando el escenario económico como son la transformación digital, la transición ecológica y energética y el reto demográfico.

Dentro del contexto de robustez general de la economía, las actividades que presentan mayores perspectivas de crecimiento son:

– Actividades asociadas a las Tecnologías de la información y la comunicación, entre las que destacan la ciberseguridad y el desarrollo e implantación de la inteligencia artificial y la digitalización en todos los ámbitos de la sociedad;

– Actividades profesionales y administrativas, dada la necesidad de servicios especializados relacionados con la gestión empresarial, la consultoría, asesoría y servicios a las empresas;

– Actividades profesionales técnicas y científicas, donde se encuentran incluidas las de investigación, innovación e ingenierías.

También se prevé un importante crecimiento en las actividades inmobiliarias dentro del sector de la Construcción, que gracias al descenso de los tipos de interés y a la reactivación del mercado de la vivienda se ven impulsadas por el menor coste de la financiación, por la necesidad de cubrir el desajuste entre oferta y demanda en el mercado residencial y por el despliegue de fondos NGEU, de los que el mayor volumen se destina al desarrollo de infraestructuras de movilidad.

En el sector industrial, la industria manufacturera se ha reactivado durante 2024. Las actividades con mejores expectativas se encuentran en la industria química y farmacéutica, en la industria agroalimentaria y en la fabricación de maquinaria y equipos, una vez superadas las dificultades en las cadenas de valor y el incremento de los costes de producción.

Igualmente, se prevé crecimiento en las actividades relacionadas con el ciclo del agua (captación, depuración y suministro), en las actividades de saneamiento, gestión de residuos y descontaminación, así como en las ligadas al suministro de energía eléctrica, donde uno de los factores del incremento de la competitividad se cifra en la disponibilidad de energía a precio competitivo y de origen sostenible.

Otras actividades con expectativas de crecimiento en los próximos años son las relacionadas con el Sector del Turismo que, aunque se haya moderado una vez superado el efecto de la recuperación tras la pandemia, se ve impulsado por la recuperación económica de los tradicionales mercados turísticos, así como por la potenciación de nuevos mercados de atracción.

Las actividades ligadas al transporte, almacenamiento y distribución, impulsadas por las perspectivas de un incremento de la demanda interna y un consumo creciente, así como por el aumento de la capacidad adquisitiva de las familias, se presentan también como actividades de tendencia positiva para su crecimiento y creación de empleo y, en relación con ellas, el comercio mayorista se posiciona en una situación favorable frente a la del comercio minorista, el cual se enfrenta a la competencia del comercio electrónico y los cambios de consumo.

4. Retos del mercado laboral

En un momento complejo como el actual, la evolución del mercado de trabajo, así como el desarrollo y crecimiento de las actividades económicas está sujeto a diversas transiciones que está experimentado el sistema productivo y que junto a los retos que plantean, abren a su vez un amplio campo de oportunidades para generar un sistema productivo innovador, resiliente y sostenible.

Por un lado, en buena parte de los sectores, la transformación digital está modificando las competencias necesarias para mantenerse en el mercado laboral. Los entornos laborales cada vez más tecnológicos, conllevan a que un buen número de personas trabajadoras vean cómo sus puestos de trabajo se transforman como consecuencia de la automatización y la digitalización, razón por la cual es necesario establecer los mecanismos para una adaptación en estas habilidades digitales.

Otra de las transiciones que está afectando al mercado de trabajo es la ecológica. Dos son los ámbitos fundamentales en este reto: la mitigación y adaptación al cambio climático y la conservación y la gestión de la biodiversidad. Energías renovables, rehabilitación energética de edificios, bioeconomía, explotación agropecuaria y forestal sostenibles, economía circular, renaturalización urbana y restauración ecológica son algunos de los sectores prioritarios con potencial transformador, de reconversión y de generación de empleo. Es necesario apostar por mejorar los conocimientos y las capacidades en los sectores vinculados a esta transición. El mercado laboral deberá responder con la creación de nuevos empleos y la reconversión o adaptación de los ya existentes.

Un tercer desafío en el mercado laboral está relacionado con el envejecimiento de la población. El número de personas mayores aumenta más rápido que el de la población joven. Esta transformación demográfica está influyendo de manera directa en el tejido productivo generando, por un lado, nuevas actividades y puestos de trabajo en función del cambio de necesidades de la población y por otro, problemas para la cobertura de los puestos de trabajo, ya existentes o de nueva creación, en el sistema productivo.

La falta de relevo generacional será otro de los retos clave del mercado laboral en próximos años.

5. Evolución de la situación del Mercado de Trabajo

La tendencia mostrada por los principales indicadores del mercado de trabajo muestra ya superado el impacto de la crisis sanitaria que se hizo especialmente visible a partir del segundo trimestre de 2020.

Los valores recogidos en las siguientes gráficas son datos definitivos al 4.º trimestre de cada año en la serie 2015-2024 extraídos de la EPA con los comentarios más relevantes.

Los datos de la EPA muestran un significativo descenso desde el año 2015 de la tasa de paro, como consecuencia de la recuperación de la crisis económica iniciada a finales de 2007. Se observa una tendencia positiva del mercado de trabajo con la excepción de año 2020, debido al impacto de la crisis sanitaria provocada por la pandemia de la COVID-19.

Tal y como muestra el Gráfico 1, durante la última década, la tasa de paro se ha ido reduciendo progresivamente para todos los grupos de edad y de manera más acentuada entre las personas jóvenes menores de 25 años. Este colectivo muestra una notable recuperación pasando de una tasa del 46,24 % en el cuarto trimestre del 2015 al 24,90 % en el mismo trimestre de 2024, lo que supone un descenso de 21,34 puntos para todo el periodo.

A pesar de la recuperación experimentada, es la tasa de paro de los menores de 25 años la que presenta el porcentaje más preocupante, dado que es la más elevada por grupos de edad.

Gráfico 1. Evolución de la tasa de paro por grupos de edad. España 2015-2024 T4

Fuente: Elaboración propia en base a EPA, INE.

El Gráfico 2 muestra la tasa de paro desglosada por sexo.

Globalmente, durante todo este periodo, se observa con claridad la reducción de dicha tasa para ambos sexos, con la excepción del año 2020. A pesar de esta evolución, se sigue manteniendo la brecha de género, la cual aumenta hasta el año 2020, pasando de 3,03 puntos de diferencia entre sexos en 2015 a 4,16 en 2020. En 2021 se produce un cambio de tendencia en la brecha de género, pasando de 3,22 puntos en dicho año hasta llegar en 2024 a una diferencia de 2,30.

Gráfico 2. Evolución de la tasa de paro por sexo. España 2015-2024 T4

Fuente: Elaboración propia en base a EPA, INE.

En el Tercer Gráfico se observa la disminución a buen ritmo en el número de personas desempleadas iniciada a partir de 2015, serie que se rompió en el año 2020. Sin embargo, a lo largo del 2021 se fue corrigiendo como consecuencia de las medidas laborales aprobadas, que permitieron la recuperación del mercado de trabajo. Los datos muestran cómo la diferencia en el paro entre hombres y mujeres tuvo un punto de inflexión a principios de 2016. Desde ese momento, la brecha de género fue en aumento lenta pero progresivamente hasta la crisis de 2020, donde se hizo más patente. A partir de entonces, esta disparidad se va ajustando, pero con bastante lentitud. En el cuarto trimestre de 2024 existe una diferencia de 129.700 mujeres paradas más que hombres, por lo que la brecha se acorta paulatinamente, pero no termina de cerrarse, lo que la sitúa como uno de los principales retos del mercado laboral.

Gráfico 3. Evolución del número de parados por sexo. España 2015-2024 T4

Fuente: Elaboración propia en base a EPA, INE.

El Gráfico 4 muestra el porcentaje de parados por sector económico.

Los efectos de la pandemia no han alterado sustancialmente los valores, aunque sí han ralentizado las tendencias. A partir de 2015 hay una clara disminución de 11 puntos porcentuales del número de personas que buscan su primer empleo o se encuentran en una situación de paro de larga duración, pasando de un 58,53 % a finales de 2015 a un 47,3 % al cuarto trimestre de 2024.

Por el contrario, se ha producido en ese periodo el efecto inverso en el sector servicios. En la última década el incremento progresivo de la tasa de paro en este sector, que pasa de un 28,8 % a finales de 2015 a un 39,2 % en el cuarto trimestre de 2024.

En ese mismo periodo, el resto de sectores productivos se mantienen prácticamente inalterables: Agricultura incrementa por debajo de medio punto, Industria en un punto y Construcción desciende por debajo de 0,5 puntos.

Gráfico 4. Porcentaje de parados por sector económico. España 2015-2024 T4

Fuente: Elaboración propia en base a EPA, INE.

En el Gráfico 5, queda reflejada la estructura de la economía española.

Destaca la gran dependencia del sector servicios, donde más de tres cuartas partes de la población ocupada en el país ejercen su actividad. Tal y como se desprende del gráfico, el número de ocupados no ha dejado de crecer en los últimos años y fue el que con mayor virulencia acusó la crisis sanitaria del 2020 como consecuencia de las restricciones a la movilidad. La tendencia positiva iniciada a partir de la recuperación económica de 2014 se rompió tan solo en 2020, pero se recuperó y viene creciendo con fuerza desde entonces, pasando de 14.588,3 miles de ocupados en 2020 a 16.721,3 mil en 2024.

Los sectores que más empleo han creado en 2024, según fuentes del INE, han sido Hostelería; Logística, gracias a la expansión del comercio electrónico y a la necesidad de cadenas de suministro eficientes; Educación; y Comercio.

El resto de sectores muestran un crecimiento lento pero positivo en la última década, a excepción de la agricultura que presenta ciertas oscilaciones en el número de personas ocupadas desde el año 2019.

Gráfico 5. Evolución del número de ocupados por sector económico. España 2015-2024 T4

Fuente: Elaboración propia en base a EPA, INE.

En relación al empleo total, tanto indefinido como temporal, el Gráfico 6 muestra los porcentajes de variación interanual de las personas trabajadoras asalariadas con contrato indefinido y contrato temporal. La tendencia iniciada a principios de 2016 con una clara disminución de la temporalidad en el empleo y aumento de los puestos de trabajo de carácter indefinido se rompió en el 2020.

En el año 2021 la ocupación se recuperó considerablemente repercutiendo sobre todo en la temporalidad, donde la variación interanual se sitúa en el 8,9 % de los temporales frente al 3,6 % de los indefinidos. En 2022, con la entrada en vigor de la reforma laboral de finales del año 2021 y la apuesta firme por la estabilidad laboral, dan como resultado un descenso del 27 % interanual de la contratación temporal y un aumento de casi el 13 % de la indefinida.

En el año 2023 las variaciones interanuales tuvieron el mismo signo, aunque los porcentajes fueron más moderados. El número de ocupados con contrato indefinido aumentó un 5,6 % respecto al cuarto trimestre de 2022 y, por otra parte, los ocupados asalariados con empleo temporal se redujeron un 5,3 %.

En el cuarto trimestre de 2024, sigue moderado el crecimiento del número de personas ocupadas, que se sitúa en un 2,5 % de variación interanual. En relación a las personas asalariadas con contrato indefinido aumentan un 3,9 %, mientras que los asalariados con contrato temporal experimentan una disminución interanual del 4,5 %, lo que confirma la mejoría en la tendencia de la estabilidad del empleo frente a la temporalidad.

Gráfico 6. Evolución del total de personas asalariadas con contrato indefinido y temporal. España 2015-2024 T4

Fuente: Elaboración propia en base a EPA, INE.

CAPÍTULO III. Visión estratégica, objetivos estratégicos, específicos y medidas propuestas

1. Visión estratégica

La Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024 introdujo el concepto de «visión estratégica» para poner de manifiesto los elementos esenciales de cambio y transformación que se pretenden abordar e identificar los ámbitos de mejora y los objetivos que se quieren alcanzar.

Esta visión, coherente con el conocimiento y la experiencia acumulada en las Estrategias anteriores, pretende ser compartida por todos los actores en el diseño y ejecución de las políticas activas de empleo, particularmente los interlocutores sociales y las comunidades autónomas competentes en su ejecución.

De acuerdo con la nueva Ley de Empleo la visión estratégica debe incorporar otros elementos, como la dimensión local y territorial de las políticas activas de empleo, la colaboración público-privada y la evaluación sistemática de la eficacia y eficiencia de los servicios y programas.

En este sentido, dando continuidad a la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo anterior, este nuevo período de planificación y ejecución de las políticas activas de empleo deberá considerar los siguientes aspectos:

1. En cuanto a la participación, gobernanza y cohesión del Sistema Nacional de Empleo, ya consolidado en períodos anteriores, se prevé reforzar las prácticas de colaboración técnica que serán necesarias para la implantación de la Cartera de Servicios. En este sentido, en el marco de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024, la experiencia de los grupos y entornos colaborativos de trabajo y el aprendizaje mutuo a través del intercambio de buenas prácticas, se vio reforzado con la puesta en marcha de la red de Centros públicos de Orientación, Emprendimiento, Acompañamiento e Innovación para el Empleo, que ofrece una gran oportunidad de experimentación e implantación de proyectos en este nuevo período de planificación.

2. En cuanto a las prioridades de actuación, así como la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024 se focalizó en la reforma y desarrollo normativo, la nueva Estrategia deberá ajustarse a la implantación de los servicios, en particular de la Cartera Común, y de los programas de activación para el empleo, para facilitar el ejercicio efectivo de los derechos subjetivos de empleabilidad previstos legalmente. Así, la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo debe concentrar sus esfuerzos en facilitar a personas y empresas los procesos de apoyo y acompañamiento para el «derecho al apoyo activo para el empleo» que prevé el Pilar social europeo y que, sustancialmente, se ha incorporado a la legislación nacional.

3. Este enfoque debe ser compatible con la atención prioritaria de las personas más vulnerables y con la superación de cualquier circunstancia que dificulte la igualdad en el acceso al empleo. Este principio de atención prioritaria debe tenerse en cuenta también desde el punto de vista territorial y sectorial, considerando objetivamente las circunstancias.

4. La intervención a través de las políticas de activación para el empleo debe mantener el enfoque holístico, considerando el conjunto de las circunstancias que condicionan el acceso y el mantenimiento del empleo, ofreciendo una atención integrada en forma de itinerarios que permitan ofertar y combinar servicios y programas de apoyo activo al empleo en función de las necesidades concretas y, a la vez, en forma coordinada con las medidas de protección y de intervención social.

5. Las políticas activas de empleo deben incorporar la perspectiva de género de forma transversal. Este aspecto ya se tiene en cuenta de manera integral desde el año 2023, haciéndose efectivo en el marco del Plan Anual para el Fomento del Empleo Digno, y a la que se da continuidad en esta Estrategia a través de la incorporación a la misma del Plan estratégico de transversalización de la igualdad en las políticas activas de empleo y de sus indicadores correspondientes.

6. La gestión de las políticas activas de empleo basada en la prestación de servicios requiere recursos y medios humanos y materiales estables, que aseguren la profesionalización del personal técnico y la continuidad en el tiempo. Esto requerirá profundizar en el carácter plurianual de las actuaciones, que ya se inició en el marco de la Estrategia anterior, y resolver limitaciones en la contratación y continuidad de los equipos y de los servicios y en la sucesión de las convocatorias de los programas.

7. La mejora de la eficacia de las políticas activas de empleo requerirá la intensificación de las relaciones entre los servicios públicos de empleo y las empresas, implementando los servicios de atención a las empresas previstos en la Ley de Empleo y en la Cartera Común de Servicios.

8. En este nuevo período estratégico, las políticas activas de empleo deben completar su orientación hacia resultados y el manejo de objetivos e indicadores, aprovechando las experiencias iniciadas en el período de vigencia de Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo anterior.

9. La planificación, gestión y evaluación de las políticas activas de empleo deben basarse en los datos procedentes de los instrumentos de seguimiento y evaluación. Esto implica la mejora de las capacidades y la transformación digital de los servicios públicos de empleo, profundizando en los trabajos ya iniciados relativos a la trazabilidad de las acciones y al uso de herramientas inteligentes.

Estos elementos permiten formular la «visión estratégica» de esta nueva planificación en los siguientes términos:

Asegurar el ejercicio de los derechos y el acceso a los servicios garantizados para el empleo mediante el diseño, la ejecución y la evaluación continua de las políticas activas de empleo, la consolidación de los equipos técnicos y el desarrollo de las capacidades técnicas y tecnológicas de los servicios públicos de empleo.

2. Principios inspiradores de la Estrategia

El reto de asegurar los servicios previstos, en particular los que se prevén como garantizados y generadores de verdaderos derechos subjetivos de personas y empresas, obligará a establecer las condiciones de la prestación y, sobre todo, a proveer los medios y recursos necesarios para que esta se pueda realizar en todo el territorio nacional. De esta forma, la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo y los Planes anuales para el Fomento del Empleo Digno serán la garantía de la adaptación de las políticas activas de empleo al nuevo marco legal mediante el diseño técnico, la dotación presupuestaria y la provisión de medios y procesos necesarios para la implantación de la Cartera de Servicios.

Conviene recordar que, además del marco legal, durante la ejecución de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo anterior se pusieron en marcha distintas iniciativas preparatorias para facilitar el despliegue de la ya mencionada Cartera de Servicios. Se debe señalar, entre otras actuaciones, el proyecto REFORM/SC2021/125 «Strengthening implementation of the Common Portfolio of employment services in Spain» impulsado por la D.G. de Reformas Estructurales de la Comisión Europea, que permitió, en colaboración con las aportaciones de los servicios públicos de empleo autonómicos, analizar aspectos fundamentales para el despliegue de la Cartera Común de Servicios como los costes unitarios de los servicios garantizados y la identificación de las principales barreras para su implantación.

Otras actuaciones ya iniciadas que tendrán continuación en el marco de la nueva Estrategia son las relativas a la reforma y fortalecimiento de las capacidades de análisis prospectivo del mercado de trabajo, incluyendo las necesidades sectoriales y competenciales para la mejora de la empleabilidad. En este sentido, se completará la capacidad operativa del Observatorio Ocupacional, así como los proyectos ya iniciados sobre el potencial de uso de la Inteligencia Artificial en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas activas de empleo.

Precisamente la mejora de la evaluación de las políticas de activación para el empleo es uno de los aspectos esenciales de su reforma, expresamente previsto en la nueva Ley de Empleo. Por ello, durante la vigencia de esta nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo se prevé completar el diseño de los procesos de seguimiento y evaluación para responder a los aspectos cuantitativos y cualitativos que ahora tienen carácter normativo. De este modo, en el marco de la nueva Estrategia se ultimará la puesta en marcha del sistema de evaluación de las políticas activas de empleo en el Sistema Nacional de Empleo que dará respuesta a las recomendaciones y requerimientos que ya pusiera de manifiesto, en esta materia, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF) en su estudio sobre el gasto en políticas activas de empleo en España publicado en 2019.

Otro aspecto que se abordará en el marco de esta nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo será la relación coherente entre las políticas activas de empleo y el conjunto de las políticas laborales de protección, de acuerdo con las previsiones de la Ley de Empleo, así como la complementariedad y coherencia con las actuaciones de otras administraciones, en particular de la Administración educativa y de inclusión social.

Por otra parte, la Estrategia consolidará y fortalecerá los instrumentos de gobernanza, planificación y coordinación de la política de empleo que, como se ha señalado, representan un valor reconocido del Sistema Nacional de Empleo. Para ello, en el marco de ejecución de la Estrategia se reforzará la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, el Plan para el Fomento del Empleo Digno y el Sistema Público Integrado de Información de los Servicios Públicos de Empleo. Asimismo, desde el punto de vista de gestión del Sistema Nacional de Empleo, la presente Estrategia impulsará la puesta a disposición actividades, instrumentos y recursos informativos y formativos para mejorar el desempeño del personal técnico que presta la atención personalizada a las personas, empresas y demás entidades empleadoras en el Sistema.

En este sentido, esta nueva Estrategia de Apoyo Activo al Empleo parte, por vez primera, de un conjunto de servicios integrados en la Cartera Común coherentes con los estándares internacionales y con la distribución constitucional de competencias del ordenamiento jurídico español, que ayudarán a las personas trabajadoras a encontrar un empleo adecuado a sus características y a las personas y entidades empleadoras a contratar personas trabajadoras apropiadas a sus necesidades.

Otros aspectos ya establecidos a nivel normativo y que la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo, y sus respectivos Planes anuales para el Fomento del Empleo Digno, deben concretar son las medidas para facilitar la movilidad profesional y geográfica voluntaria a fin de corregir los desajustes entre la oferta y demanda de empleo, la capacidad para recoger y analizar la situación y evolución del mercado de trabajo y la vinculación efectiva de las políticas de activación para el empleo con el sistema de protección del desempleo con sujeción al acuerdo de actividad, también previsto legalmente.

En definitiva, esencialmente completada la reforma normativa de las políticas activas de empleo, con la aprobación de la Ley de Empleo y de la Cartera Común de Servicios, el reto principal de esta nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo es el desarrollo técnico y operativo de sus previsiones para facilitar el ejercicio de los derechos y la eficacia de las actuaciones.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, la presente Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo se basa en los siguientes principios inspiradores:

1. Enfoque inclusivo y centrado en las personas y en las empresas.

2. Coherencia y adaptación a la transformación productiva.

3. Mercado laboral inclusivo y de calidad.

4. Orientación a resultados.

5. Cooperación en el Sistema Nacional de Empleo y colaboración en la Red de Empleo.

En coherencia con el enfoque estratégico de las políticas activas de empleo centrado en las personas y en las empresas que adoptaba la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024, la vigente Estrategia consolida la orientación personalizada de las políticas activas de empleo a través de procesos de apoyo y acompañamiento singularizados a lo largo de toda la vida laboral.

El diseño y ejecución de las políticas de empleo, la garantía y cumplimiento de los servicios garantizados, así como el acceso a los servicios de empleo, básicos y complementarios, a los programas de activación para el empleo y a otras actuaciones orientadas a la inserción, permanencia o progresión en el mercado de trabajo han de regirse por los principios de igualdad y no discriminación, asegurando que todas las personas, independientemente de su género, raza, religión, edad, discapacidad y demás características, tengan las mismas oportunidades ante el empleo.

Es decir, las intervenciones de apoyo activo al empleo deben realizarse mediante la utilización de los recursos disponibles a favor de las personas y las empresas garantizando la igualdad y no discriminación en el acceso y consolidación del empleo y del desarrollo profesional.

Es por ello, que este enfoque inclusivo y centrado en las personas y en las empresas que inspira la presente Estrategia conlleva tener en cuenta y comprometerse con la diversidad y fomentar la igualdad de oportunidades, elementos primordiales para lograr el trabajo decente y el crecimiento económico.

Esta Estrategia incluye por primera vez un objetivo específico para asegurar la incorporación del principio de transversalidad de género en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas activas de empleo, así como planes para colectivos específicos y políticas activas de empleo democratizadas para las empresas.

Se requiere que las políticas de empleo no solo se centren en la generación de puestos de trabajo en sectores con potencial de creación de empleo, sino que al mismo tiempo impriman el rumbo adecuado a las economías para que sean inclusivas, sostenibles y resilientes y faciliten transiciones del mercado de trabajo sin dejar a nadie atrás. En este sentido, los servicios y programas de activación para el empleo adquieren un rostro humano que sitúa en el centro de su intervención lo que más importa, las personas.

Asimismo, la presente Estrategia considera que las políticas activas de empleo han de desempeñar una función fundamental en el apoyo a la reinserción laboral y en la mejora de la empleabilidad de los colectivos que se enfrentan a múltiples obstáculos para integrarse en el mundo productivo y de los grupos especialmente vulnerables, debiéndose incluir en los mismos a las personas cuidadoras de personas enfermas de ELA (Disposición adicional tercera de la Ley 3/2024, de 30 de octubre). Los servicios públicos de empleo deben implementar intervenciones específicas y desarrollar políticas de activación para el empleo que faciliten el retorno al trabajo, ayuden a las personas desempleadas e inactivas a conseguir un trabajo productivo y mejoren la empleabilidad de quienes están fuera del mercado laboral, como las personas trabajadoras poco cualificadas, las desempleadas de larga duración, las personas con problemas de salud mental, las personas jóvenes o las migrantes, entre otras.

Y, sin duda, la Estrategia gravita en la necesidad de profundizar las relaciones de los servicios públicos de empleo con un mayor número de empleadores, para identificar sus necesidades cotidianas y a futuro en materia de talento humano, para conocer sus necesidades de contratación y para poner a su disposición el asesoramiento, los servicios y programas y la colaboración que requieran para su crecimiento y competitividad.

Por lo que respecta a los procesos de transformación productiva necesarios y a la transición ineludible hacia nuevos puestos de trabajo como consecuencia del proceso de desarrollo, los conjuntos de competencias necesarios son cada vez más complejos. Con la finalidad de que las personas trabajadoras adquieran esos conjuntos de competencias, se requiere una inversión proactiva en el aprendizaje permanente a lo largo de la vida.

La formación en el trabajo debe constituir una parte importante de las políticas activas de empleo dirigida a reforzar las competencias de las personas trabajadoras y a reducir los desajustes entre la oferta y la demanda de competencias en el mercado laboral. Las iniciativas de formación en el trabajo deben ser flexibles, innovadoras y con perspectiva de género. Deben valerse de las tecnologías modernas y combinarse con otros servicios y programas de apoyo activo al empleo y de protección social para aumentar su alcance y eficacia.

Dos iniciativas formativas de especial relevancia para fomentar la adquisición de las competencias requeridas por el tejido productivo y las transiciones laborales son los aprendizajes de calidad y la formación en alternancia con el trabajo.

Las iniciativas de formación en el trabajo para el perfeccionamiento de las competencias también exigen una correcta previsión de las futuras necesidades según la evolución del mercado de trabajo sectorial y local. En este contexto, es necesario disponer de observatorios, sistemas de información del mercado de trabajo y de detección de necesidades formativas ágiles y bien desarrollados, especialmente en combinación con las nuevas tecnologías digitales.

Además, las características del territorio, teniendo en cuenta la realidad del mercado de trabajo, las peculiaridades locales y sectoriales y los actores socioeconómicos deben ser elementos clave en el diseño y ejecución de las políticas de activación para el empleo con el fin de facilitar esta transformación productiva.

En la misma línea, para potenciar al máximo los resultados en materia de empleo las intervenciones de apoyo activo al empleo deben resultar una respuesta decisiva a los sectores estratégicos y los ámbitos productivos que tienen un alto potencial de creación de empleo, así como a las características y necesidades territoriales, particularmente en lo que se refiere a su alcance en las zonas rurales. Las políticas activas del mercado de trabajo deben constituir un medio importante para conectar a las personas con los mercados sectoriales y territoriales de empleo. La acción local es a menudo la manera más rápida y eficaz de responder con un enfoque específico y flexible a las dificultades locales en materia de empleo.

Por otro lado, inspiran los objetivos y medidas de la presente Estrategia el impulso de un mercado de trabajo inclusivo y de calidad y orientación a resultados: la importancia de contar con información precisa y actualizada sobre el mercado de trabajo para concebir intervenciones específicas orientadas a los grupos, sectores y territorios más afectados y evaluar con rapidez las medidas adoptadas es un principio que fundamenta la Estrategia 2025-2028.

En un mundo en constante evolución, las políticas de empleo enfrentan el desafío crítico de equilibrar la oferta y la demanda en el mercado laboral. Este desequilibrio, exacerbado por la irrupción de la inteligencia artificial, los cambios en el estilo de vida la doble transición digital y ecológica y el envejecimiento poblacional, plantea un riesgo significativo para la estabilidad económica y el bienestar social. Los servicios públicos de empleo, por tanto, deben basar sus medidas y actuaciones en datos sólidos y prácticas efectivas para fomentar un mercado laboral inclusivo y dinámico; es decir, requieren una gestión y análisis mejorados de los datos y la información disponibles sobre el mercado que les permita entender la realidad laboral y anticipar tendencias futuras, facilitando la toma de decisiones informadas. Asimismo, es crucial que dispongan de mecanismos efectivos de identificación y análisis de los desajustes actuales y futuros para diseñar políticas que respondan efectivamente a las necesidades del mercado.

Igualmente, auditar y revisar los programas y medidas existentes ayudará a mejorar su eficacia y orientar mejor los recursos hacia las áreas de mayor necesidad. Es decir, la eficacia y eficiencia en el diseño y ejecución de las políticas de empleo, así como en la prestación de los servicios de empleo a las personas demandantes y a las personas, empresas u otras entidades empleadoras usuarias, debe impulsarse atendiendo a la evaluación de resultados y las tendencias del mercado de trabajo.

Esta Estrategia también se basa en la cooperación en el Sistema Nacional de Empleo y en la colaboración entre los servicios públicos de empleo, las entidades colaboradoras, las empresas y otros agentes relevantes, públicos y privados.

La colaboración institucional y coordinación entre la Agencia Española de Empleo, los Servicios Públicos de Empleo autonómicos y las demás Administraciones públicas con competencias en la materia, promoviendo la cohesión y el equilibrio territorial y garantizando la igualdad de acceso a las políticas activas de empleo en todo el Estado constituye la base en la que se sustenta esta Estrategia.

Los servicios de empleo eficaces deben estar bien conectados y desarrollar modelos de cooperación y colaboración con otras administraciones, instituciones, interlocutores y agentes concernidos, así como con agencias de empleo privadas y proveedores formativos para comprender los desajustes entre la oferta y la demanda de empleo, para anticiparse adecuadamente a las correspondientes necesidades de formación y readaptación profesional y para definir y poner en práctica medida que aborden los desafíos actuales y las oportunidades futuras. Con este fin, la colaboración con el sector público y privado será fundamental, así como mejora de la cooperación y la coordinación entre las diferentes partes interesadas.

Además, deben aprovecharse todas las mejoras que permiten las nuevas tecnologías para modernizar los servicios que proveen los servicios públicos de empleo. El uso de medios, herramientas y plataformas digitales, la prestación de servicios digitales, o híbridos para aquellos usuarios con una baja alfabetización digital, será otra tendencia en alza en esta Estrategia, incluyendo un equipo humano para la atención a personas y empresas, considerado su activo más importante, suficiente y profesionalizado.

3. Metas a 2028

La significativa reducción del paro en estos últimos años nos acerca progresivamente al objetivo del pleno empleo. La situación varía sensiblemente entre los diferentes territorios y provincias: en algunas se ha alcanzado estadísticamente ese objetivo, con valores de la tasa de paro muy próximos o incluso inferiores al 5 %, mientras que en otras se sitúa por encima del 15 %. Es preciso tener siempre presente esta distribución, realizar su seguimiento y monitorizarla, con el fin de estudiar sus causas, identificar las políticas más exitosas y conformar los apoyos que sean necesarios.

El conjunto de objetivos y medidas de esta Estrategia deberá contribuir a que la tasa de paro continúe reduciéndose, para situarse en el 8,5 % a su finalización, en correspondencia con la tasa de desempleo prevista en el ajuste contenido en el plan fiscal estructural de medio plazo.

La labor de intermediación de los SPE debe contribuir a la reducción de la tasa de paro. Si el contexto económico permite mantener las previsiones descritas, puede establecerse una correlación entre la reducción de la tasa de paro y la contribución de la intermediación, analizada también por colectivos.

Gráfico 1. Contribuciones a la tasa de paro en el escenario objetivo

Fuente: Microdatos de la EPA y Europop.

El diferencial de paro entre ambos escenarios indica las personas en paro que deberían integrarse en el mercado de trabajo y la consiguiente mejora en la tasa de intermediación. Para alcanzar una tasa de paro del 8,5 % en 2028, la intermediación debería alcanzar el 42 % en jóvenes (gráfico 1), 36 % en personas de 30 a 45 años (gráfico 2) y 23 % en mayores de 45 (gráfico 3), niveles similares a los de los cinco países europeos con mejores resultados.

Gráfico 1. Trayectoria objetivo para jóvenes menores de 30 años

Fuente: Microdatos de la EPA y Europop.

Gráfico 2. Trayectoria objetivo para personas de 30 a 45 años

Fuente: Microdatos de la EPA y Europop.

Gráfico 3. Trayectoria objetivo para personas mayores de 45 años

Fuente: Microdatos de la EPA y Europop.

Metas generales de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo.

– Mejora de empleabilidad.

La mejora de la empleabilidad se ha medido en la EEAE 2021-2024 utilizando grupos de control y análisis contrafactual, y ha permitido detectar las combinaciones de atenciones y servicios que mayor impacto han tenido en esta mejora.

En la presente Estrategia se continuará aplicando esa metodología, acompañada de indicadores más inmediatos que identifiquen en qué proporción se están aplicando entre las personas demandantes de empleo esas combinaciones de servicios más exitosas.

Estos indicadores podrán desagregarse por colectivos, cuando se hayan identificado sus correspondientes combinaciones de servicios con mayor impacto. Igualmente, cuando en el transcurso de la Estrategia se vayan acumulando evidencias sobre estos impactos positivos, y perfeccionando la metodología de su identificación, se flexibilizarán y actualizarán esas combinaciones de servicios con la mayor frecuencia posible.

– Intermediación.

Según el artículo 3 de la Ley de Empleo, la intermediación laboral es el conjunto de acciones destinadas a proporcionar a las personas trabajadoras un empleo adecuado a sus características y facilitar a las entidades empleadoras las personas trabajadoras más apropiadas a sus requerimientos y necesidades.

Para medir la eficiencia de la intermediación se utilizarán un conjunto de indicadores desagregados por sexo y edad, que se actualizarán trimestralmente.

Estos indicadores se compararán con la información disponible sobre la transición del desempleo al empleo desglosada por sexo, edad e incluso experiencia laboral previa, la cual está disponible a partir de la Encuesta de Flujos de Población Activa, y se actualiza de forma trimestral.

Se establecerá también un conjunto de indicadores complementarios para identificar el impacto en la inserción de los tipos de intervención y atenciones prestadas a las personas demandantes de empleo.

Se establecerán también indicadores para medir la calidad de los empleos obtenidos, atendiendo a parámetros como la duración de las incorporaciones o el tipo de jornada.

– Cobertura en la atención a las personas perceptoras de prestaciones.

De acuerdo con la norma reguladora del nivel asistencial de la prestación, el Real Decreto-ley 2/2024, de 21 de mayo, y con el conjunto de normas que vinculan la protección por desempleo y la atención prestada a través de las políticas activas de empleo, las personas beneficiarias tendrán acceso a itinerarios y planes personalizados adecuados a su perfil.

Para medir el grado de cobertura de las personas perceptoras de prestación en relación con los servicios disponibles, se han incluido un conjunto de indicadores, siguiendo una progresión desde el conjunto total de personas inscritas, pasando por aquellas que reciben una prestación contributiva y, finalmente, aquellas que se encuentran en el nivel asistencial.

Adoptar esta perspectiva, de lo general a lo particular, permitiría analizar si los colectivos que requieren en mayor medida las políticas activas de empleo, están accediendo a ellas en condiciones comparables al conjunto general de las personas inscritas.

– Consolidación y mejora de la calidad de las redes de orientación para el empleo personalizada, integral e inclusiva.

La relación directa entre una atención continuada y experta y la mejora de la empleabilidad se ha puesto de manifiesto en todas las evaluaciones de los Planes Anuales de la EEAE 2021-2024. La calidad de las redes de orientación profesional es un factor determinante para el impacto positivo de estas atenciones.