Besluit van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, van 23 juni 2017, nr. 1214771 tot intrekking van toezichtkaders onder vaststelling van beleidsregels houdende Onderzoekskaders 2017

Het bestuur en de scholen hebben zicht op de kwaliteit van het onderwijs. Er zijn toetsbare doelen geformuleerd en er wordt regelmatig geëvalueerd of deze doelen worden gehaald. De oorzaken van eventueel tekortschietende onderwijskwaliteit zijn geanalyseerd en waar nodig worden verbeteringen doelgericht doorgevoerd. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen bestuur en scholen maakt een functionerend stelsel van kwaliteitszorg mogelijk.

Eigen aspecten van kwaliteit

Is er aanvullend beleid over de wijze waarop de kwaliteit wordt bewaakt en bevorderd en (hoe) wordt dit gerealiseerd?

Te denken valt aan

Toelichting wettelijke eisen

Het bevoegd gezag moet zorgen voor de kwaliteit van het onderwijs op een school. Onder ‘zorg dragen voor’ wordt in elk geval verstaan: het naleven van de wet en het uitvoeren van het stelsel van kwaliteitszorg (artikel 23a, WVO).

Het stelsel van kwaliteitszorg staat beschreven in het schoolplan (artikel 24, vierde lid, WVO). Meer specifiek vraagt de wet dat de school door haar stelsel van kwaliteitszorg zorgdraagt voor de ononderbroken ontwikkeling van leerlingen en de afstemming van het onderwijs op de voortgang in de ontwikkeling van leerlingen. Ook moet worden vastgesteld waar verbetermaatregelen nodig zijn. Deze eisen veronderstellen dat de zorg voor kwaliteit cyclisch, systematisch en planmatig is en ook is gericht op het vasthouden van gerealiseerde kwaliteit. Daarvoor zijn toetsbare doelen nodig, evenals een regelmatige evaluatie van de realisatie van die doelen.

Uit de deugdelijkheidseisen vloeit voort dat het bevoegd gezag /de school de zorg voor kwaliteit vormgeeft op een wijze waarvan mag worden aangenomen dat deze daadwerkelijk leidt tot zicht op de eigen kwaliteit en op relevante verbetermaatregelen. Dat betekent dat de verantwoordelijkheidsverdeling zodanig moet zijn dat de kwaliteitsinformatie bij de relevante personen terechtkomt en dat de verbetermaatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd. De verantwoordelijkheidsverdeling wordt beschreven in het managementstatuut (artikel 32c, WVO).

KA2. Kwaliteitscultuur

Het bestuur en zijn scholen kennen een professionele kwaliteitscultuur en functioneren transparant en integer.

Basiskwaliteit

Het bestuur handelt volgens de Code Goed Bestuur en legt uit wanneer het daarvan afwijkt. Deze handelwijze leidt tot een integere en transparante organisatiecultuur. Iedere betrokkene werkt vanuit zijn eigen rol aan de versterking van de onderwijskwaliteit.

Het bestuur zorgt voor bekwaam en bevoegd personeel op alle scholen en maakt mogelijk dat het personeel zijn bekwaamheid onderhoudt en de juiste bevoegdheid haalt voor het vak waarvoor het wordt ingezet wanneer dat nog niet het geval is. De schoolleiding en het team werken gezamenlijk aan een voortdurende verbetering van hun professionaliteit. Leraren houden daarbij rekening met de gestelde bekwaamheidseisen en beroepsprofielen en behaalde resultaten bij leerlingen. Leraren krijgen daartoe voldoende gelegenheid. De wijze waarop ze dit doen, staat helder beschreven in het schoolplan.

Eigen aspecten van kwaliteit

Is er aanvullend beleid over de professionalisering en de kwaliteitscultuur en (hoe) wordt dit beleid gerealiseerd?

Toelichting wettelijke eisen

Integriteit, zorgvuldigheid en bewustzijn van effecten van het handelen zijn algemeen aanvaarde kwaliteitsbeginselen die behoren bij het professioneel handelen in het onderwijs. Deze komen dan ook terug in de Code Goed Bestuur die het bevoegd gezag dient te hanteren, en waarvan eventuele afwijkingen dienen te worden verantwoord in het jaarverslag (artikel 103, eerste lid, WVO). De uitvoering van de wettelijke eisen rondom kwaliteitszorg (artikel 23a en 24, vierde lid, WVO) vraagt van de school een gezamenlijke inspanning vanuit een verbetercultuur en professionaliteit. Dit veronderstelt onderwijskundig leiderschap, effectieve taakverdeling, resultaatgerichtheid en aanspreekbaarheid van het personeel van de school.

Het zodanig inrichten van het onderwijs dat de leerlingen een ononderbroken ontwikkeling kunnen doorlopen, het afstemmen van het onderwijs op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen (artikel 2, tweede lid, WVO) en het uitvoeren van de verbetermaatregelen op basis van het kwaliteitszorgsysteem kunnen alleen worden gerealiseerd door personeel dat professioneel is en blijft. In het schoolplan moet een beschrijving van het personeelsbeleid worden opgenomen (artikel 24, derde lid, WVO). Daarmee wordt uitdrukking gegeven aan het feit dat het personeel zijn bekwaamheid onderhoudt en uitbreidt, maar ook aan het feit dat het daarbij gaat om een gezamenlijke verantwoordelijkheid, passend in het beleid van de school. Het bevoegd gezag moet zijn personeel ook daadwerkelijk in staat stellen tot dat onderhoud. In dat kader is ook het bijhouden van de bekwaamheidsdossiers (artikel 37a en 39a1 WVO) van belang.

Daar waar nog niet bevoegd wordt lesgegeven, moet het bevoegd gezag afspraken maken die ertoe leiden dat de leraar de juiste bevoegdheid behaalt (artikel 33, WVO). De school dient leraren een zelfstandige verantwoordelijkheid te geven bij de beoordeling van de onderwijsprestaties van leerlingen en voldoende zeggenschap waar het gaat om het vakinhoudelijke, vakdidactische en pedagogische proces in de school (artikel 32e, eerste tot en met derde lid, WVO).

KA3. Verantwoording en dialoog

Het bestuur en zijn scholen/opleidingen leggen intern en extern toegankelijk en betrouwbaar verantwoording af over doelen en resultaten en voeren daarover actief een dialoog.

Basiskwaliteit

Het bestuur en de scholen hebben tegenspraak georganiseerd. Dit gebeurt in ieder geval door de ouders, personeel en leerlingen te betrekken bij beleids- en besluitvorming.

Het bestuur en de scholen brengen minimaal jaarlijks verslag uit over hun doelen en de resultaten die zij behalen. Zij doen dit op toegankelijke wijze. Het bestuur verantwoordt zich aan de intern toezichthouder. Het bestuur en de scholen verantwoorden zich aan de overheid en belanghebbenden.

Eigen aspecten van kwaliteit

Is er aanvullend beleid over de wijze waarop verantwoording wordt afgelegd en (hoe) wordt dit beleid gerealiseerd?

Toelichting wettelijke eisen

Op grond van de Wet medezeggenschap op scholen (WMS) moeten de schoolleiding en het bestuur zich verantwoorden aan de (Gezamenlijke) Medezeggenschapsraad, en deze betrekken bij de beleids- en besluitvorming en de benoeming van bestuurders (artikel 8 en 10, 11, 12 en 14 van de WMSWMS). Ook de leerlingen worden betrokken bij de beleidsvorming (artikel 24a, WVO).

Het bestuur legt verantwoording af in het jaarverslag (artikel 103, WVO). De school geeft in de schoolgids duidelijk aan wat de doelen van het onderwijs zijn en welke resultaten met het onderwijsleerproces worden bereikt (artikel 24a, WVO). In de schoolgids dienen ook de gedane bevindingen te worden opgenomen ten aanzien van het stelsel van kwaliteitszorg, evenals de maatregelen die naar aanleiding daarvan zijn getroffen (artikel 24a, eerste lid, onder l, WVO). Het bestuur legt ook verantwoording af aan het interne toezichtorgaan, dat in ieder geval zodanige taken, bevoegdheden en informatie heeft dat het deugdelijk en onafhankelijk toezicht kan houden (artikel 24d, 24e, 24e1, WVO).

Voor leerlingen met extra ondersteuning werkt de school samen met het samenwerkingsverband (artikel 67 WVO, BES) en met het Expertisecentrum onderwijszorg (artikel 69 WVO, BES).

OP7. Praktijkvorming/stage

FB1. Continuïteit56In het kader van de evaluatie van de deugdelijkheidseisen in het funderend onderwijs heeft de inspectie geconstateerd dat het aspect van financiële continuïteit beter geborgd zou moeten worden in sectorale wetgeving voor het funderend onderwijs. Het wetsvoorstel Actualisering deugdelijkheidseisen funderend onderwijs (Kamerstukken I 2019-20, 35102, nr. A) bevat een aanpassing op dit gebied en zal leiden tot een uitbreiding of aanpassing van de onder de basiskwaliteit opgenomen elementen en ook handhaving op dit punt is dan mogelijk. Tot (in ieder geval) 1 augustus 2021 richt de inspectie zich nog op haar stimulerende taak op dit gebied en zal alleen een Onvoldoende worden gegeven als een bestuur niet voldoet aan de op dit moment onder de basiskwaliteit opgenomen elementen.

Het bestuur is financieel gezond en kan op korte en langere termijn voldoen aan zijn financiële verplichtingen.

Basiskwaliteit

Voor continuïteit is het van belang dat het bestuur inzicht heeft in de financiële uitgangspositie en de ontwikkelingen in de komende drie jaar, en daar beleid op uitzet. In de continuïteitsparagraaf van het jaarverslag geeft het bestuur inzicht in deze ontwikkelingen en de daaraan verbonden financiële gevolgen. Het bestuur bespreekt het voorgaande regelmatig met de intern toezichthouder en medezeggenschap, treft zo nodig corrigerende maatregelen en verantwoordt zich over het geheel in de jaarverslaggeving.

Eigen aspecten van kwaliteit

Is er aanvullend beleid op de continuïteit van het bestuur/de instelling en (hoe) wordt dit beleid gerealiseerd?

Te denken valt aan

Toelichting wettelijke eisen

De verplichting voor het bevoegd gezag om een continuïteitsparagraaf aan het jaarverslag toe te voegen vloeit voort uit artikel 4, vierde lid Regeling jaarverslaggeving onderwijs (RJO).

De sectorwetgeving verplicht de intern toezichthouder het jaarverslag inclusief continuïteitsparagraaf goed te keuren. Over deze taak (het goedkeuren) moet de intern toezichthouder verantwoording afleggen in het jaarverslag (artikel 24e1, eerste lid, onder a en onder e, WVO).

Een ‘regelmatige bespreking’ is een beleidsmatige invulling van de verplichting de intern toezichthouder te voorzien van taken en bevoegdheden, zodanig dat hij een deugdelijk toezicht kan uitoefenen (artikel 24e1, tweede lid, WVO).

Op grond van artikel 8, tweede lid, onder b van de WMSWMS ontvangt de Medezeggenschapsraad (MR) jaarlijks het jaarverslag (inclusief continuïteitsparagraaf). Over tussentijdse ontwikkelingen die de continuïteit van de school/instelling bedreigen, dient de MR eveneens te worden geïnformeerd. De MR kan verder zelf het initiatief nemen om met het bestuur in gesprek te gaan over ontwikkelingen die de continuïteit van de school/instelling raken.

FB2. Doelmatigheid57De Bekostigingsbesluiten WPO, WEC en WVO bevatten bepalingen die het mogelijk maken de bekostiging lager vast te stellen als is vastgesteld dat sprake is van ondoelmatige aanwending van de bekostiging. Op 23 november 2016 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2016:3112) dat geen bekostigingssanctie kon worden opgelegd, omdat geen wettelijke basis bestond voor het toepassen van een correctie op de bekostiging wegens ondoelmatige besteding. Om alsnog te voorzien in deze wettelijke basis, worden de bepalingen die zien op doelmatigheid in de Bekostigingsbesluiten naar wetsniveau getild en opgenomen in de sectorwetten van het funderend onderwijs. Dit wordt geregeld in het wetsvoorstel Actualisering deugdelijkheidseisen funderend onderwijs (Kamerstukken I 2019-20, 35102, nummer A). Tot die tijd richt de inspectie zich op haar stimulerende taak op dit gebied en zal alleen een Onvoldoende worden gegeven als een bestuur niet voldoet aan de op dit moment onder de basiskwaliteit opgenomen elementen.

Het bestuur maakt efficiënt en effectief gebruik van de onderwijsbekostiging.

Basiskwaliteit

De doelmatige besteding van de onderwijsbekostiging is onderwerp van gesprek met de intern toezichthouder. Hierover vindt verantwoording in het jaarverslag plaats.

Eigen aspecten van kwaliteit

Is er aanvullend beleid op de doelmatigheid van het bestuur/de scholen en (hoe) wordt dit beleid gerealiseerd?

Toelichting wettelijke eisen

De doelmatige besteding van de onderwijsbekostiging door het bestuur is onderwerp van het toezicht van de intern toezichthouder (artikel 24e1, eerste lid, onder c, WVO). Over deze taak verantwoordt de intern toezichthouder zich in het jaarverslag (artikel 24e1, eerste lid, onder e, WVO).

FB3. Rechtmatigheid

Het bestuur verwerft en besteedt de onderwijsbekostiging conform wet- en regelgeving.

Basiskwaliteit

Het bestuur beschikt over de vereiste deskundigheid en handelt integer en transparant. Het legt verantwoording af over de verwerving en besteding, hetgeen vooral beoordeeld wordt door een accountant die wordt aangesteld door het intern toezicht. Deze accountant opereert volgens de beroepsmaatstaven van de NBA58Nederlandse beroepsorganisatie van accountants (NBA) en speciaal volgens het Onderwijsaccountantsprotocol dat door de inspectie is opgesteld.

Toelichting wettelijke eisen

In de sectorwetten zijn diverse bepalingen opgenomen waaraan het bestuur zich moet houden bij de verwerving en besteding van de bekostiging. Ingevolge artikel 24d, WVO zorgt het bestuur voor een goed bestuurde school. Dat impliceert dat het bestuur deskundig moet zijn.

De Minister is bevoegd een aanwijzing op te leggen indien een bestuurder zich schuldig maakt aan wanbeheer (artikel 103g, WVO).

De jaarverslaggeving dient transparant te zijn (moet een waarheidsgetrouw beeld geven). Titel 9, Boek 2, van het Burgerlijk Wetboek en artikel 3, onder a, van de Regeling Jaarverslaggeving Onderwijs (RJO) en de Richtlijn Jaarverslag Onderwijs alsmede het Onderwijsaccountantsprotocol59https://www.onderwijsinspectie.nl/onderwerpen/toezicht-op-financieel-beheer/informatie-onderwijsaccountantsprotocol-ocw-ez-en-bes bevatten voorts tal van nadere regels omtrent een transparante verantwoording, respectievelijk de controle daarop door de accountant. Een controleverklaring is verplicht op grond van artikel 2, RJO jo. artikel 2:393 BW.

De wet bepaalt dat de school ten minste een veiligheidsbeleid (sociale, psychische en fysieke veiligheid) heeft beschreven en dat uitvoert. Het veiligheidsbeleid bestaat uit een samenhangende set van maatregelen gericht op preventie en op het afhandelen van incidenten, ingebed in het pedagogische beleid van de school en stevig verankerd in de dagelijkse praktijk (artikel 4a, WVO, BES).

Het waarderingskader omvat niet alle deugdelijkheidseisen zoals die in de sectorwet(ten) en andere onderwijswetten zijn opgenomen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de Verklaring omtrent het gedrag (VOG) en de vrijwillige ouderbijdrage. De deugdelijkheidseisen die niet aan een standaard in het waarderingskader zijn verbonden, vatten we samen onder de noemer ‘overige wettelijke vereisten’.

In ons jaarwerkplan, dat op de website van de inspectie wordt gepubliceerd, geven we aan welke thema’s en/of specifieke wettelijke vereisten we in het kader van het toezicht onderzoeken (zie hoofdstuk 10). Niet-naleving van (een of meer van) de overige wettelijke vereisten kan dan niet leiden tot een oordeel Onvoldoende, of tot het oordeel Zeer zwak. Wel dient de school/het bestuur de tekortkoming binnen een door de inspectie te bepalen tijd te herstellen. Dit wordt in het rapport vastgelegd.

Voor ouders en leerlingen is het van belang dat ze een laagdrempelig aanspreekpunt hebben binnen de school als er sprake is van een situatie waarin gepest wordt. Daarom schrijft artikel 4a, eerste lid, onderdeel c, WVO, BES voor dat iedere school de navolgende taken op school belegt bij een persoon:

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we met behulp van het waarderingskader uit hoofdstuk 3 tot oordelen komen over de kwaliteit van het onderwijs bij scholen en over de kwaliteitszorg en het financieel beheer van de besturen.

SK2. Pedagogisch klimaat

We beoordelen de kwaliteit van het onderwijs, de kwaliteitszorg en financieel beheer primair op het niveau van de standaard. In paragraaf 4.2 beschrijven we de normering op basis van de deugdelijkheidseisen en in paragraaf 4.3 beschrijven we de richtlijn voor de waardering van de eigen aspecten van kwaliteit.

Het oordeel op de standaard leidt tot een oordeel op het kwaliteitsgebied (paragraaf 4.4) én tot een oordeel over de school als geheel (paragraaf 4.5). In de volgende paragrafen werken we dat uit.

Geen wettelijke eisen.

Standaarden omvatten deugdelijkheidseisen en eigen aspecten van kwaliteit. Of een standaard als Voldoende of Onvoldoende wordt beoordeeld, is alleen gebaseerd op de vraag of het bestuur/de school voldoet aan de deugdelijkheidseisen. Voor de waardering Goed worden de eigen aspecten van kwaliteit60Een eigen aspect van kwaliteit kan ook zijn: de ambitie om uit te stijgen boven de basiskwaliteit zoals die is vastgelegd in een wettelijk kwaliteitsaspect. als volgt bij de oordeelsvorming betrokken:

Welke eigen opdracht heeft de school opgenomen in het schoolplan en (hoe) realiseert de school deze?

De waardering van de eigen aspecten van kwaliteit vindt op twee manieren plaats:

ONDERWIJSRESULTATEN (OR)

Binnen de gebieden Onderwijsresultaten, Onderwijsproces en Schoolklimaat benoemen we zogenoemde kernstandaarden. Deze wegen meer in de beoordeling dan de andere standaarden bij een oordeel (On)Voldoende. De kernstandaarden zijn Leerresultaten, Zicht op ontwikkeling en begeleiding, Didactisch handelen en Veiligheid.

Het oordeel op de standaarden leidt als volgt tot een oordeel of waardering over het kwaliteitsgebied:

1 Wij beoordelen Financieel beheer als Voldoende als de financiële Continuïteit (FB1) en Rechtmatigheid (FB3) Voldoende zijn. Wij geven geen oordeel over de financiële Doelmatigheid (FB2), tenzij er zwaarwegende redenen zijn om te concluderen dat er sprake is van evidente ondoelmatigheid. Dit leidt dan tot het oordeel Onvoldoende. In dat geval is ook het oordeel over Financieel beheer Onvoldoende.

Geen wettelijke eisen.

Het oordeel of de waardering over de kwaliteit van de school61In het vo doen we altijd uitspraken op het niveau van de opleiding/onderwijssoort. komt tot stand op basis van de volgende normen.

De waardering Goed op het niveau van de school spreken we uit als het bestuur een verzoek heeft ingediend voor een onderzoek bij een school die volgens het bestuur de waardering Goed verdient.62Een school kan ook de waardering Goed krijgen via de procedure voor Excellente Scholen (zie de website van de inspectie). Een dergelijk verzoek kan worden ingediend bij de vierjaarlijkse onderzoeken (hoofdstuk 7).

Te denken valt aan

De norm voor het oordeel Zeer zwak is bij wet bepaald. Artikel 23a1 van de WVO stelt dat het onderwijs zeer zwak is indien de leerresultaten ernstig en langdurig tekortschieten en er in verband met dit tekortschieten ook tekortkomingen zijn in de naleving van een of meer bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften. In de tabel hierboven is aangegeven hoe we deze wettelijke norm in het waarderingskader hebben vertaald.

Een bestuur kan tegen het oordeel Zeer zwak bezwaar maken en beroep aantekenen (artikel 20, zesde lid, WOT).

Normering bij niet te beoordelen resultaten

De wet (artikel 23a1, derde lid, WVO) bepaalt dat, indien de leerresultaten van de school niet kunnen worden beoordeeld, het volgende geldt: de kwaliteit van het onderwijs is zeer zwak indien de school tekortschiet in de naleving van twee of meer bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften en de school dientengevolge tekortschiet in het zorg dragen voor de veiligheid op de school, bedoeld in artikel 3b, of het zodanig inrichten van het onderwijs dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelproces kunnen doorlopen dan wel het afstemmen van het onderwijs op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen, bedoeld in artikel 2, tweede lid.

In alle gevallen dat de resultaten niet zijn te beoordelen, hanteren we op basis van bovengenoemd wetsartikel de volgende normering:

Welke eigen opdracht heeft de school opgenomen in het schoolplan en (hoe) realiseert de school deze?

Op bestuursniveau geven we twee oordelen: op het kwaliteitsgebied Kwaliteitszorg en ambitie en op het kwaliteitsgebied Financieel beheer. We hanteren daarbij onderstaande norm:

Gefaseerde invoering van de norm voor Kwaliteitszorg en ambitie op bestuursniveau

In het eerste vierjaarlijks onderzoek op bestuursniveau hanteren we in het funderend onderwijs de norm voor Kwaliteitszorg en ambitie als volgt: we geven een oordeel op de drie standaarden afzonderlijk. In het rapport geven we aan de hand van deze oordelen een kwalitatieve beschrijving van het gebied Kwaliteitszorg en ambitie.

Het gebied Financieel beheer wordt vanaf de invoering van het onderzoekskader conform bovenstaande norm beoordeeld.

Eigen aspecten van kwaliteit

Welke eigen opdracht heeft de school opgenomen in het schoolplan en (hoe) realiseert de school deze?

Bij onze oordeelsvorming hanteren we bovengenoemde normering als richtlijn. De mate waarin de onderwijspraktijk de essentie en bedoeling van met name de deugdelijkheidseisen tentoonspreidt, is bepalend voor ons oordeel. Daarbij hanteren we het uitgangspunt dat voor een oordeel Voldoende aan alle deugdelijkheidseisen behorende bij de standaard moet worden voldaan. We beoordelen echter niet de naleving van elke deugdelijkheidseis per standaard op zichzelf, maar in relatie tot de kwaliteit die met de standaard wordt beoogd. Het kan zijn dat een school op een standaard een positief beeld laat zien, maar dat aan een bepaald element van de standaard (nog) niet wordt voldaan. Als het niet naleven van die deugdelijkheidseis beperkt van invloed is op de aangetroffen kwaliteit én als het punt eenvoudig en op korte termijn kan worden hersteld, dan geven we het oordeel Voldoende op de standaard. Het bestuur krijgt dan een opdracht tot herstel en ziet toe op herstel van naleving (paragraaf 9.2.1).

KA1. Kwaliteitszorg

Waar we voor de cesuur voldoende/onvoldoende heldere richtlijnen hanteren op basis van deugdelijkheidseisen, ligt dit voor de waardering Goed genuanceerder. Naast het voldoen aan alle deugdelijkheidseisen bij de standaard kijken we voor een waardering Goed met name naar de eigen aspecten van kwaliteit: laat de school op overtuigende wijze zien hoe zij haar eigen kwaliteitsdoelen op de betreffende standaard vormgeeft en realiseert? De interpretatieruimte is hier groter en we baseren ons daarbij primair op de ambities van het bestuur en de keuzes die de school daarin maakt. Het schoolplan is daarbij de belangrijkste bron. Daarbij onderzoeken we of het bestuur/de school zijn/haar eigen ambities realiseert en of de school daarmee volgens wetenschappelijke inzichten goed onderwijs realiseert. De interpretatieruimte is hier groter en we baseren ons daarbij primair op de ambities van het bestuur en de keuzes die de school daarin maakt.

Basiskwaliteit

Omgevingsfactoren, de context waarbinnen de school opereert, kunnen in positieve of negatieve zin van invloed zijn op de onderwijskwaliteit en de financiële continuïteit. Omgevingsfactoren zijn onder meer: de ontwikkeling van de leerlingenpopulatie, personele samenstelling, fusiegeschiedenis, huisvesting, organisatieontwikkeling, ontwikkeling bestuur en intern toezicht. Echter, onze oordelen betreffen altijd de kwaliteit van het onderwijs zoals leerlingen dat ontvangen, los van de omgevingsfactoren.

Hoewel omgevingsfactoren dus niet van invloed zijn op het oordeel, spelen zij wel een rol bij het bepalen van passende interventies in het kader van vervolgtoezicht. Het effect van het niet naleven van een deugdelijkheidseis kan verschillen per doelgroep; dit wegen we mee in het bepalen van de herstelopdracht. Interventies kunnen afhankelijk van de contextfactoren een meer of minder directief karakter hebben. In hoofdstuk 9 gaan we hier verder op in.

Eigen aspecten van kwaliteit

Het karakter van het waarderingskader met enerzijds een stevige wettelijke basis en anderzijds ruimte voor eigen aspecten van kwaliteit, stelt hoge eisen aan onze expertise. Met het waarderingskader als instrument en de richtlijnen voor de oordeelsvorming beoordelen we de feitelijke realisatie van het onderwijs zoals leerlingen dat ontvangen. We typeren het inspectieoordeel en onze waarderingen daarom als een expertoordeel.Met onze deskundigheid als toezichthouder en met kennis van zaken op de onderscheiden kwaliteitsgebieden zijn we in staat om in gelijke situaties tot gelijke oordelen te komen.

Onze oordelen hebben een wettelijke basis en komen tot stand met gebruik van meerdere bronnen, zoals documenten van de instelling en gesprekken met leraren, leerlingen, ouders en medezeggenschapsorganen. We passen hoor en wederhoor toe. We werken in teams; onze oordelen komen in consensus tussen de inspecteurs tot stand en referenten beoordelen in de rapportagefase de onderbouwing van onze bevindingen. Met deze werkwijze komen we tot een afgewogen oordeel.

Voor de waardering van de eigen aspecten van kwaliteit hanteren we een soortgelijke werkwijze. We hebben hier de rol van de critical friend.Het bestuur en de school zijn hier zelf aan zet en we passen onze toezichtstijl daarop aan.

Onze focus gedurende het gehele proces van oordelen en waarderen is dat we recht doen aan de onderwijskwaliteit die we aantreffen.

Het stelsel van kwaliteitszorg staat beschreven in het schoolplan (artikel 50, vierde lid, WVO BES). Meer specifiek vraagt de wet dat de school door haar stelsel van Kwaliteitszorg zorg draagt voor de ononderbroken ontwikkeling van leerlingen en de afstemming van het onderwijs op de voortgang in de ontwikkeling van leerlingen. Ook moet worden vastgesteld waar verbetermaatregelen nodig zijn. Deze eisen veronderstellen dat de zorg voor kwaliteit cyclisch, systematisch en planmatig is en ook gericht is op het vasthouden van gerealiseerde kwaliteit. Daarvoor zijn toetsbare doelen nodig, evenals een regelmatige evaluatie van de realisatie van die doelen.

Hiervoor hebben we beschreven waar we bij de uitvoering van het toezicht naar kijken (het waarderingskader in hoofdstuk 3) en hoe we dat beoordelen (hoofdstuk 4). In dit hoofdstuk beschrijven we de hoofdlijnen van onze werkwijze. Deze is gebaseerd op twee pijlers: de jaarlijkse prestatieanalyse en het vierjaarlijks onderzoek. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk geven we dit schematisch weer.

KA2. Kwaliteitscultuur

We monitoren voortdurend de prestaties van besturen en scholen. Als we daarbij risico’s signaleren, leidt dit tot een onderzoek. Dat onderzoek voeren we uit aan de hand van het waarderingskader. We stellen in dat onderzoek vast of de school voldoet aan de basiskwaliteit. Deze continue monitoring van risico’s ondersteunt ons in de uitvoering van onze waarborgfunctie (hoofdstuk 6).

Als er sprake is van risico’s starten we een kwaliteitsonderzoek. Als er financiële risico’s zijn, onderzoeken we dit op bestuursniveau.

Om een beeld te krijgen van de mate waarin een bestuur zelf de kwaliteit en continuïteit bewaakt en monitort, voeren we daarnaast eens in de vier jaar bij alle besturen een onderzoek uit. We kijken dan niet alleen of en hoe een bestuur mogelijke risico’s ten aanzien van de onderwijskwaliteit en/of het financieel beheer aanpakt, we krijgen ook zicht op de ambities van het bestuur en de wijze waarop het continu streeft naar verbetering. De kern van het vierjaarlijks onderzoek is het onderzoek naar de kwaliteitszorg en het financieel beheer van het bestuur. Het startpunt van dit onderzoek wordt gevormd door de verantwoording hierover van het bestuur. Om te zien in welke mate het bestuur effectief de kwaliteit bewaakt en verbetert, doen we onderzoek bij scholen.

Deze combinatie van de kortcyclische prestatieanalyse en de langcyclische bestuursgerichte onderzoeken geven in samenhang een betrouwbaar beeld van de onderwijskwaliteit, de kwaliteitszorg en het financieel beheer. In paragraaf 5.4 geven we de toezichtcyclus schematisch weer. In hoofdstuk 6 beschrijven we de inrichting en organisatie van de jaarlijkse prestatieanalyse. Hieronder geven we een overzicht van de onderdelen van het vierjaarlijks onderzoek. De organisatie daarvan staat beschreven in hoofdstuk 7.

Eigen aspecten van kwaliteit

In het vierjaarlijks onderzoek naar bestuur en scholen doen we uitspraken over de kwaliteitszorg van het bestuur, het financieel beheer en de onderwijskwaliteit van een deel van de scholen. We doen dus onderzoek op twee niveaus: op het niveau van het bestuur en op het niveau van de scholen. Op het niveau van het bestuur doen we onderzoek naar de kwaliteitszorg en het financieel beheer van het bestuur (paragraaf 5.2.1). Op het niveau van de scholen onderscheiden we drie typen onderzoek: verificatieonderzoek (paragraaf 5.2.2), onderzoek naar risicoscholen (paragraaf 5.2.3) en onderzoek naar goede scholen (paragraaf 5.2.4).

Te denken valt aan

Het bestuur is eindverantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs van al zijn scholen. Het bestuur is verantwoordelijk voor de doelen die worden afgesproken voor de scholen en heeft zicht op de onderwijskwaliteit. De informatie over de onderwijskwaliteit biedt het bestuur de mogelijkheid om te evalueren of de doelstellingen worden gehaald en of bijsturing noodzakelijk is.

Het bestuur kan per school specifieke doelen stellen, maar kan ook aanvullende doelstellingen formuleren die voor alle scholen gelden.

Het doel van het onderzoek naar kwaliteitszorg en financieel beheer is vast te stellen of het bestuur een doeltreffend systeem van kwaliteitszorg hanteert, waarmee het de kwaliteit en de continuïteit van het aangeboden onderwijs garandeert en of het bestuur tot verdere kwaliteitsverbetering stimuleert.

Om antwoord te krijgen op de vraag of de kwaliteitszorg en het financieel beheer van het bestuur op orde zijn, voeren we de volgende onderzoeksactiviteiten uit:

Het bestuur en zijn scholen/opleidingen leggen intern en extern toegankelijk en betrouwbaar verantwoording af over doelen en resultaten en voeren daarover actief een dialoog.

Verificatieonderzoek voeren we in de eerste plaats uit om vast te stellen of het kwaliteitsgebied Kwaliteitszorg en ambitie voldoende is. Het geeft ons in de tweede plaats informatie over de onderwijskwaliteit van de school.

We voeren dit onderzoek uit als een onderdeel van het onderzoek naar de kwaliteitszorg en het financieel beheer op bestuursniveau. Zoals gezegd (paragraaf 4.6) oordelen we bij het eerste vierjaarlijks onderzoek bestuur en scholen op het niveau van de standaarden binnen dit kwaliteitsgebied.

Het gaat ons bij verificatieonderzoek niet alleen om de vraag of de informatie van het bestuur juist is, maar ook om de vraag of de sturing op kwaliteit werkt. Om vast te stellen of het systeem werkt, kan onder meer worden nagegaan of het beleid van het bestuur doorwerkt tot op het niveau van de leraren en de leerlingen/studenten. We nemen de informatie waarover het bestuur beschikt als startpunt van het onderzoek. Daarbij gaat het onder meer om de jaarverantwoording, maar ook om evaluatierapporten en zelfevaluaties. We verifiëren de juistheid van de informatie over de onderwijskwaliteit.

Bij een verificatieonderzoek wordt gebruikgemaakt van het waarderingskader; het onderzoek omvat een beredeneerde selectie van de standaarden. De selectie van de standaarden die worden onderzocht, bepalen we op basis van onze expertanalyse en de verantwoordingsinformatie van het bestuur. Een verificatieonderzoek gebeurt op grond van artikel 11, achtste lid van de WOT.

We gaan uit van een beredeneerde steekproef bij scholen. We houden daarbij rekening met de inrichting van het bestuur en we kijken daarbij naar een evenwichtige verdeling over de scholen. We onderzoeken bij deze scholen één of een beperkt aantal standaarden. We beoordelen in ieder geval ook onderdelen van de kwaliteitszorg op het niveau van de scholen, omdat dit informatie geeft over de doorwerking van het systeem naar de werkvloer.

Als we tijdens de verificatieonderzoeken op onverwachte risico’s stuiten, dan kunnen we een kwaliteitsonderzoek starten (paragraaf 5.2.3). De termijn waarbinnen dit gebeurt, is afhankelijk van de ernst en omvang van de risico’s.

De wet gaat ervan uit dat het bestuur verantwoording aflegt in het jaarverslag, onder meer ten behoeve van het interne toezicht (artikel 175, WVO, BES). De wet gaat er ook van uit dat de school in de schoolgids duidelijk aangeeft wat de doelen van het onderwijs zijn en welke resultaten met het onderwijsleerproces worden bereikt (artikel 51, WVO, BES).

We voeren een kwaliteitsonderzoek uit bij scholen en besturen waarvan het vermoeden bestaat dat zij onvoldoende kwaliteit bieden (artikel 11, derde lid, WOT), of als er risico’s zijn ten aanzien van het financieel beheer. Dit vermoeden kan voortkomen uit de jaarlijkse prestatieanalyse, uit de expertanalyse ter voorbereiding van het vierjaarlijks onderzoek of het risico wordt zichtbaar tijdens een verificatieonderzoek. Het kwaliteitsonderzoek moet antwoord geven op de vraag of er sprake is van wettelijke tekortkomingen en of de school dus voldoet aan de basiskwaliteit. De omvang van het onderzoek is afhankelijk van de informatie die het bestuur over de onderwijskwaliteit en/of de continuïteit kan geven. De selectie van te onderzoeken standaarden wordt daarop afgestemd.

Overigens kunnen ook signalen in de media of klachten een aanleiding vormen om een kwaliteitsonderzoek uit te voeren (paragraaf 5.3).

Bij het eerste vierjaarlijks onderzoek voert de inspectie deze onderzoeken zelf uit. Als de kwaliteitszorg van het bestuur als Voldoende of Goed wordt beoordeeld, kan in een volgend vierjaarlijks onderzoek een onderzoek bij scholen met risico’s op verzoek van de inspectie door het bestuur zelf worden uitgevoerd.

Het bestuur is financieel gezond en kan op korte en langere termijn voldoen aan zijn financiële verplichtingen.

Een bestuur kan bij het vierjaarlijks onderzoek een verzoek doen aan de inspectie onderzoek uit te voeren bij scholen die volgens het bestuur goed zijn. We voeren het onderzoek uit bij een beperkt aantal scholen en daarbij geldt als voorwaarde dat het bestuur een zelfevaluatie heeft laten opstellen. Daarbij is het van belang dat de (zelf)evaluatie gaat over de belangrijkste elementen uit het waarderingskader; van recente datum is én op objectieve bronnen is gebaseerd. We beoordelen dan de feitelijke kwaliteit en vergelijken deze met het beeld dat het bestuur over de betreffende school heeft. Het onderzoek wordt uitgevoerd aan de hand van het waarderingskader.

Voor continuïteit is het van belang dat het bestuur inzicht heeft in de financiële uitgangspositie en de ontwikkelingen in de komende drie jaar, en daar beleid op uitzet. In de continuïteitsparagraaf van het jaarverslag geeft het bestuur inzicht in deze ontwikkelingen en de daaraan verbonden financiële gevolgen. Het bestuur bespreekt het voorgaande met de intern toezichthouder (indien de onderwijsinstelling een intern toezichthouder heeft) en medezeggenschap, treft zo nodig corrigerende maatregelen en verantwoordt zich over het geheel in de jaarverslaggeving.

Op grond van artikel 15 van de WOT kan de inspectie ter uitvoering van haar taken uit eigen beweging dan wel op verzoek van de Minister specifiek onderzoek verrichten. Aanleiding voor het verrichten van specifiek onderzoek kan onder meer liggen in ernst en omvang van risico’s ten aanzien van de naleving van wettelijke vereisten, de kwaliteit van het onderwijs en/of het financieel beheer van een bestuur, of bij klachten en/of berichten in de media daarover. De inspectie voert dan een onderzoek uit bij de betreffende school/scholen en/of het bestuur. Als het reguliere waarderingskader inhoudelijk niet toereikend blijkt voor het onderzoek, bijvoorbeeld op het terrein van veiligheid, dan stelt de inspectie een passend beoordelingskader op. Afhankelijk van de aard en ernst van de problematiek kan de inspectie het onderzoek zonder aankondiging uitvoeren.

Een bijzondere vorm van onderzoek op grond van artikel 15 van de WOT is het onderzoek naar bestuurlijk handelen (paragraaf 9.3.2).

Te denken valt aan

Toelichting wettelijke eisen

Voor de uitvoering van onze waarborgfunctie is het van belang dat we continu de prestaties van instellingen en hun scholen monitoren en daarmee eventuele risico’s tijdig kunnen detecteren. In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we dit doen. We onderscheiden daarbij drie fasen: jaarlijkse prestatieanalyse, expertanalyse risico’s en het bestuursgesprek.

FB2. Doelmatigheid59De Bekostigingsbesluiten WPO, WEC en WVO bevatten bepalingen die het mogelijk maken de bekostiging lager vast te stellen als is vastgesteld dat sprake is van ondoelmatige aanwending van de bekostiging. Op 23 november 2016 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2016:3112) dat geen bekostigingssanctie kon worden opgelegd, omdat geen wettelijke basis bestond voor het toepassen van een correctie op de bekostiging wegens ondoelmatige besteding. Om alsnog te voorzien in deze wettelijke basis, worden de bepalingen die zien op doelmatigheid in de Bekostigingsbesluiten naar wetsniveau getild en opgenomen in de sectorwetten van het funderend onderwijs. Dit wordt geregeld in het wetsvoorstel Actualisering deugdelijkheidseisen funderend onderwijs (Kamerstukken II 2018-19, 35 102, nummer 2). Tot die tijd richt de inspectie zich op haar stimulerende taak op dit gebied en zal alleen een Onvoldoende worden gegeven als een bestuur niet voldoet aan de op dit moment onder de basiskwaliteit opgenomen elementen.

Doel: Tijdige detectie van mogelijke risico’s ten aanzien van de onderwijskwaliteit en het financieel beheer bij besturen en hun scholen.

Analysevraag: Laten de prestaties van het bestuur en haar school/scholen risico’s zien die nadere analyse vergen?

De monitoring van de prestaties op het niveau van het bestuur en hun scholen helpt ons om tijdig eventuele risico’s op het spoor te komen. We doen dit conform artikel 11 van de WOT aan de hand van de volgende indicatoren:

schoolplan;

leerresultaten en de voortgang in de ontwikkeling van leerlingen;

monitor inzake de veiligheid van leerlingen op school;

informatie uit de jaarstukken, met inbegrip van het financieel jaarverslag;

beschikbare signalen over mogelijke knelpunten, waaronder het gevoerde personeelsbeleid, voor zover daar op grond van artikel 6a, eerste en tweede lid aanleiding toe bestaat.

Ten minste eenmaal per jaar voeren we een analyse uit op de data die we met de monitor verkrijgen.

Als er geen vermoeden van risico’s is, wordt de analyse afgesloten. Besturen worden dan niet actief over de uitkomst van de prestatieanalyse op de hoogte gesteld. Als er een vermoeden is van risico’s, voeren we een expertanalyse uit (paragraaf 6.2).

Toelichting wettelijke eisen

Doel:Expertoordeel over de ernst en omvang van de risico’s.

Analysevraag: Zijn de risico’s van dien aard en/of omvang dat er aanleiding is voor een bestuursgesprek?

De expertanalyse risico’s bevestigt al dan niet de vermoedens van tekortkomingen ten aanzien van de onderwijskwaliteit en/of het financieel beheer. De analyse wordt uitgevoerd door een expertteam, waarin kennis en deskundigheid op het terrein van data-analyse, onderwijskwaliteit en financieel beheer aanwezig zijn. Zo ontstaat een integraal beeld van de onderwijskwaliteit, sturingskwaliteit en financiën. De expertanalyse wordt in eerste instantie uitgevoerd op basis van de prestatieanalyse in combinatie met het schoolplan, het jaarverslag, eventuele signalen die bij ons bekend zijn en de toezichthistorie. Zo nodig vragen we aanvullende informatie op bij het bestuur.

Afhankelijk van de ernst en urgentie van de uitkomst van de analyse organiseren we een bestuursgesprek. Als er op korte termijn een vierjaarlijks onderzoek staat gepland, dan nemen we de expertanalyse mee in de voorbereiding van dit onderzoek (paragraaf 7.2.1).

Tekortkomingen op de wettelijke eisen kunnen leiden tot een Onvoldoende oordeel op standaarden. Een oordeel Onvoldoende op een standaard leidt tot een herstelopdracht (paragraaf 9.2). Daarbij gelden de herstelprocedures als beschreven. Als standaarden niet zijn gebaseerd op een wettelijke eis, wordt het oordeel Onvoldoende niet gegeven. In plaats daarvan geeft de inspectie bij tekortschietende kwaliteit de waardering Kan beter.

Doel: Oordeelsvorming over de mate waarin het bestuur effectief de risico’s bestrijdt.

Analysevraag: Zijn de risico’s bij het bestuur bekend en zo ja: handelt het bestuur effectief in de aanpak daarvan?

Als de expertanalyse nog onvoldoende uitsluitsel biedt over de vraag of de geconstateerde risico’s tot kwaliteitsproblemen en/of financiële problemen leiden, dan nodigen we het bestuur uit voor een gesprek. In dit gesprek bespreken we de risico’s bij specifieke scholen en maken we een inschatting van de mate waarin het bestuur in staat is de kwaliteitsproblemen zelf aan te pakken. Bij financiële risico’s vragen we het bevoegd gezag zo mogelijk een eigen risicoanalyse te maken en daarop aansluitend een plan van aanpak op te stellen.

Op basis van het bestuursgesprek bepalen we of er voldoende vertrouwen is in het bestuur om zelf tot een effectieve aanpak van de risico’s te komen, of dat we aanleiding zien voor een kwaliteitsonderzoek bij scholen op basis van artikel 11, derde lid van de WOT (paragraaf 6.4), of bij het bestuur op basis van artikel 15 van de WOT (paragraaf 5.3).

Elk kind heeft recht op goed onderwijs. Leerlingen, studenten en ouders moeten erop kunnen vertrouwen dat het onderwijs op een school goed is. Het schoolbestuur is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs en moet zich verantwoorden over de resultaten. Hierbij gaat het om resultaten in brede zin; krijgen alle leerlingen/studenten onderwijs van voldoende kwaliteit, voldoen scholen en instellingen aan wet- en regelgeving en hebben ze hun financiën op orde? De Inspectie van het Onderwijs houdt hierop toezicht. Daarnaast rapporteert ze gevraagd en ongevraagd over de ontwikkelingen binnen het onderwijs, met als doel het onderwijs als geheel te verbeteren.

We voeren een onderzoek uit bij scholen waarvan het vermoeden bestaat dat zij onvoldoende kwaliteit bieden (artikel 11, derde lid, WOT) of risico’s vertonen ten aanzien van het financieel beheer door het bestuur. Dit vermoeden kan voortkomen uit de jaarlijkse prestatieanalyse.

Het kwaliteitsonderzoek moet antwoord geven op de vraag of er sprake is van wettelijke tekortkomingen en of de school en het bestuur dus voldoen aan de basiskwaliteit. De omvang van het onderzoek is afhankelijk van de informatie die het bestuur over de onderwijskwaliteit en/of de continuïteit kan geven en de selectie van te onderzoeken standaarden wordt daarop afgestemd. Als de Kwaliteitszorg met Voldoende of Goed is beoordeeld, kan een onderzoek naar risico’s bij scholen door het bestuur zelf worden uitgevoerd.

Het Onderzoekskader 2017 van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: onderzoekskader) beschrijft hoe het toezicht op het (voortgezet) speciaal onderwijs ((v)so) is ingericht. Het onderzoekskader omvat het waarderingskader en de werkwijze. De inleiding beschrijft allereerst het wettelijk kader dat de grondslag vormt van het toezicht, en vervolgens de reikwijdte en werking van het onderzoekskader.

In dit hoofdstuk beschrijven we de organisatie van het vierjaarlijks onderzoek. Het onderzoek wordt uitgevoerd op basis van de uitgangspunten zoals geformuleerd in hoofdstuk 2 en met behulp van het waarderingskader en de normering zoals beschreven in hoofdstuk 3 en 4. Het vierjaarlijks onderzoek kent drie fasen: de voorbereiding (paragraaf 7.2), de uitvoering (paragraaf 7.3) en de afronding (paragraaf 7.4). We starten met de onderzoeksvragen.

De meest recente versie van dit onderzoekskader is vastgesteld op 6 juni 2019 en treedt op 1 augustus 2019 in werking. Een overzicht van de wijzigingen ten opzichte van de versie van 1 juli 2018 vindt u op www.onderwijsinspectie.nl. Dit onderzoekskader is gepubliceerd op de website van de Inspectie van het Onderwijs en op www.wetten.nl onder ‘ministeriële regelingen’.

Het vierjaarlijks onderzoek heeft tot doel een antwoord te formuleren op de volgende centrale vraag en daarvan afgeleide deelvragen:

Centrale vraag:

Is de sturing op kwaliteit op orde en is er sprake van deugdelijk financieel beheer?

Deelvragen:

Het onderzoek naar deze deelvragen is daarmee gericht op de standaarden binnen de kwaliteitsgebieden Kwaliteitszorg en ambitie, en Financieel beheer.

Per 1 juli 2017 is de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) gewijzigd. Met de wetswijziging maakt de inspectie in haar toezicht onderscheid tussen bij wet geregelde deugdelijkheidseisen en eigen aspecten van kwaliteit van bestuur en scholen. Deugdelijkheidseisen zijn objectiveerbare, zo veel mogelijk op het niveau van de wet geregelde algemene kwaliteitsnormen, die zodanig helder zijn dat de vrijheid van richting en inrichting gewaarborgd blijven. Deugdelijkheidseisen hebben betrekking op de onderwijskwaliteit en het financieel beheer. We vatten dit samen met het begrip ‘basiskwaliteit’.

Een school die niet voldoet aan de deugdelijkheidseisen biedt onderwijs van onvoldoende kwaliteit. Onvoldoende onderwijskwaliteit en/of onvoldoende financieel beheer kan leiden tot sanctionering en in laatste instantie tot ingrijpen door de minister. Vanuit de waarborgfunctie van het toezicht ziet de inspectie erop toe dat de deugdelijkheidseisen zoals deze in de sectorwetten zijn vastgelegd, worden nageleefd.

Doel: Het verkrijgen van een voorlopig beeld van de kwaliteitszorg, de onderwijskwaliteit en het financieel beheer.

Resultaat: Expertanalyse als basis voor bestuursgesprek.

Ieder onderzoek start met een expertanalyse van de informatie die de inspectie beschikbaar heeft. We analyseren het schoolplan (voldoet het aan de wettelijke voorschriften en welke ambities bevat het plan), het jaarverslag en relevante andere documenten zoals beleidsplan(nen) en documenten die de evaluatie en beoordeling van de kwaliteit betreffen. Deze documenten vormen de basis van de expertanalyse. Daarnaast baseren wij ons op signalen, toezichthistorie en data, zoals resultaatgegevens en andere kengetallen.

De gegevensverzameling voor de expertanalyse kan plaatsvinden op basis van papieren documenten, databestanden, via een login van het bestuur en/of op locatie. In bijzondere gevallen vragen we aanvullende documenten op bij het bestuur.

We bekijken of de informatie van de instelling actueel is en of de informatie betrekking heeft op onze onderzoeksvragen (paragraaf 7.1) en daarmee ook de kwaliteitsgebieden van het waarderingskader dekt.

Op basis van de uitkomst van de expertanalyse stellen we de agenda op voor het startgesprek met het bestuur.

Evaluatie van de werking en de effecten van het onderzoekskader vindt plaats uiterlijk voor 1 januari 2022. De eerste vierjarige cyclus is dan afgerond.Ervaringen met dit onderzoekskader, ontwikkelingen in de samenleving, in de verschillende sectoren of in de politiek, kunnen leiden tot een vervroegde bijstelling van (delen van) dit onderzoekskader.

Doel: Verkrijgen van een voorlopig beeld van de prestaties en ontwikkelingen van bestuur en scholen en bepalen van de inrichting van het onderzoek op hoofdlijnen.

Resultaat: Afspraken over de selectie van scholen waar verificatieonderzoek, kwaliteitsonderzoek of een onderzoek naar goede scholen plaatsvindt.

In het startgesprek vragen we het bestuur zijn analyse van de prestaties en ontwikkelingen van zijn scholen te presenteren. We toetsen dat aan onze eigen expertanalyse. De opbrengst van het gesprek is tevens de start van de oordeelsvorming over de stand van de kwaliteitszorg en het financieel beheer.

Op basis van de expertanalyse en de aanvullende informatie die het bestuur geeft, wordt in hoofdlijnen afgesproken op welke school/scholen een verificatieonderzoek wordt uitgevoerd. Als uit de expertanalyse is gebleken dat er sprake is van een of meer risicoscholen, dan wordt bij deze scholen een kwaliteitsonderzoek uitgevoerd. Het bestuur kan daarnaast het verzoek doen om een onderzoek te doen bij een ‘goede school’. Voor een beschrijving van de aangegeven onderzoekstypen verwijzen we naar paragraaf 5.2.

Het bestuur informeert de geselecteerde scholen over het inspectieonderzoek en maakt daarbij gebruik van de informatie die wij daartoe leveren.

Bepalen van het object van verificatieonderzoek

Bij de selectie van scholen waar we een verificatieonderzoek doen, hanteren we de volgende werkwijze: op basis van de verantwoording van het bestuur selecteren we een onderzoeksonderwerp. Vervolgens kiezen we select een aantal onderwijssoorten en/of scholen waar het gekozen onderwerp kan worden geverifieerd. De selectie hangt dus af van het gekozen onderwerp. Daarnaast kan een thema worden aangedragen vanuit ons stelselonderzoek. In dat geval bepalen we het object van toezicht door middel van een steekproef.

Bepalen van een object van toezicht bij risicoscholen

Als er sprake is van risico’s op het niveau van een onderwijssoort, vormt de onderwijssoort het vertrekpunt voor de inrichting van het onderzoek. Omdat risico’s bij één onderwijssoort zich mogelijk uitstrekken tot andere onderwijssoorten binnen een school, bepalen we op basis van onze informatie over de overige onderwijssoorten of we de gehele school/vestiging onderzoeken. We spreken dan oordelen uit over alle onderzochte onderwijssoorten. Dit kunnen er dus meer zijn dan de onderwijssoort waar zich in eerste instantie de risico’s manifesteerden.

Meer concreet helpt het onderzoekskader ons bij de taak om te:

Doel: Informatie en verantwoording van doel, opzet, inhoud en reikwijdte van het vierjaarlijks onderzoek voor het bestuur en de geselecteerde scholen.

Resultaat: Door inspectie vastgesteld onderzoeksplan.

Wij maken een onderzoeksplan op basis van de expertanalyse en de uitkomst van het bestuursgesprek. Het onderzoeksplan is een gestructureerd en helder overzicht van de activiteiten die in de verschillende onderzoeksfasen plaatsvinden. Wij bepalen daarin wat wij willen verifiëren/onderzoeken en hoe we dat doen. Uit het plan blijkt welke onderwijssoorten en/of scholen we onderzoeken voor de verificatie, en op welke standaarden. Ook geeft het plan inzicht in de scholen die we willen onderzoeken naar aanleiding van risico’s en eventuele onderzoek naar goede scholen die het bestuur voordraagt (paragraaf 5.2.4). Het onderzoeksplan omvat tevens de standaarden die in het kader van het stelseltoezicht worden onderzocht (hoofdstuk 10). Voor de planning en organisatie van de onderzoeksactiviteiten zoeken wij zo veel mogelijk afstemming met het bestuur. Het bestuur bekijkt het onderzoeksplan op organisatorische en logistieke haalbaarheid voor de instelling. Zo nodig en zo mogelijk voeren we wijzigingen door.

Bij besturen met meer onderwijssectoren (po/vo, vo/vso of vo/mbo) specificeren wij in het onderzoeksplan welke scholen uit de verschillende sectoren wij gaan onderzoeken.

Voor de uitvoering van onze waarborgfunctie is het van belang dat we zicht hebben op de financiële continuïteit van besturen en op risico’s bij scholen ten aanzien van de onderwijskwaliteit. We monitoren de prestaties daarom continu en we voeren minimaal jaarlijks per bestuur een prestatieanalyse uit.

Doel: Verkrijgen van een zelfbeeld van de school.

Resultaat: Het inspectieteam heeft een zo volledig mogelijk beeld van de visie, ambities, doelen en resultaten van de school.

We willen zo veel mogelijk aansluiten bij het zelfbeeld van de school en bij de informatie die zij ons daarover beschikbaar stelt; daarbij is met name het schoolplan van belang. We bieden scholen de gelegenheid om bij de start van het onderzoek een presentatie te verzorgen, waarin zij (het team) een zo volledig mogelijk beeld geven van ‘waar ze staan’: hun visie, ambities, doelen en beoogde/behaalde resultaten. De vorm is vrij. Wij luisteren, kijken en stellen vragen om zo veel mogelijk relevante informatie te verwerven voor de inrichting van het onderzoek. We kijken ook hoe de informatie aansluit op het schoolplan. Een presentatie kan zowel bij scholen die we onderzoeken ter verificatie, als bij kwaliteitsonderzoeken naar risico’s en/of onderzoeken naar een ‘goede school’. De planning van de presentatie wordt in overleg met de school bepaald.

We zijn streng waar het moet en stimulerend waar het kan. Bij besturen en scholen die net aan de basiskwaliteit voldoen, houden we de vinger aan de pols. We kijken dan met name of er sprake is van een verbetercultuur, een gezamenlijk streven om de onderwijskwaliteit niet alleen op voldoende niveau te brengen maar ook duurzaam te verbeteren. Als deze verbetercultuur aanwezig is, ontstaat er ruimte om de onderwijskwaliteit als geheel op een hoger plan te brengen. Binnen onze stimulerende rol willen we daar actief aan bijdragen. In onze werkwijze komt dit op verschillende manieren tot uiting.

In de eerste plaats hanteren we naast het oordeel Voldoende ook de waardering Goed. Bij de waardering Goed worden naast de deugdelijkheidseisen ook eigen aspecten van kwaliteit betrokken. Een gebrekkige realisatie van eigen kwaliteitsdoelen leidt daarentegen niet tot een oordeel Onvoldoende, maar tot de waardering Kan beter. We houden scholen/besturen een spiegel voor en laten zien in welke mate zij hun eigen doelen realiseren. Dit stimuleert scholen om verbeteringen op eigen wijze en binnen eigen kaders doelgericht vorm te geven.

Doel: Oordeelsvorming over de centrale vraag en deelvragen uit het onderzoeksplan op schoolniveau.

III. Onderzoekskader 2017 voor het toezicht op (voortgezet) speciaal onderwijs

Het verificatieonderzoek, de eventuele kwaliteitsonderzoeken en het mogelijke onderzoek op verzoek, worden conform het onderzoeksplan uitgevoerd. Bij de oordeelsvorming hanteren we het waarderingskader. Het gebruik van meerdere bronnen en consensus binnen het onderzoeksteam over de oordelen vormen daarbij een belangrijk uitgangspunt. Het bestuur draagt er zorg voor dat de onderzoeksactiviteiten volgens plan kunnen verlopen.

Een kwaliteitsonderzoek naar risico’s bij een school wordt altijd afgerond met een terugkoppeling van de bevindingen en voorlopige oordelen. Dit geldt ook voor een onderzoek (op verzoek) naar een goede school.

De samenleving moet erop kunnen vertrouwen dat leerlingen onderwijs volgen dat van voldoende kwaliteit is. We noemen dit basiskwaliteit. De norm voor basiskwaliteit is dat een bestuur en zijn scholen voldoen aan de deugdelijkheidseisen ten aanzien van de onderwijskwaliteit, de kwaliteitszorg en het financieel beheer zoals wij die in het waarderingskader hebben opgenomen.

Doel: Het delen van de bevindingen op schoolniveau en daarmee tevens verkrijgen van aanvullende informatie over de kwaliteitszorg en financiën ten behoeve van de oordeelsvorming.

Resultaat: Een voorlopig oordeel over de stand van de kwaliteitszorg en het financieel beheer.

1. Inleiding

Het onderzoekskader 2017 van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: onderzoekskader) beschrijft hoe het toezicht op het (voortgezet) speciaal onderwijs ((v)so) is ingericht. Het onderzoekskader omvat het waarderingskader en de werkwijze. De inleiding beschrijft allereerst het wettelijk kader dat de grondslag vormt van het toezicht, en vervolgens de reikwijdte en werking van het onderzoekskader.

Het schoolbestuur is verantwoordelijk voor de kwaliteit en de continuïteit van het onderwijs. Elk bestuur heeft zijn eigen proces om de onderwijskwaliteit te waarborgen en te ontwikkelen; dat specifieke eigen proces is voor ons uitgangspunt in het toezicht.

Doel: Het vastleggen en onderbouwen van de oordelen en bevindingen op zodanige wijze dat het bestuur (en scholen) zich in de oordelen herkennen en gestimuleerd worden noodzakelijke en wenselijke verbeteringen door te voeren.

1.1. Wettelijk kader toezicht op (v)so

Het inspectieteam stelt het conceptrapport op, nadat de voorlopige oordelen en bevindingen voldoende zijn besproken. Het rapport beschrijft de conclusie op de hoofdvraag en deelvragen en de onderbouwing daarbij. De oordelen en waarderingen over de scholen en de eventuele herstelopdrachten zijn opgenomen in het rapport. Dat geldt zowel voor de scholen die ter verificatie zijn onderzocht als voor de scholen die zijn onderzocht omdat er risico’s waren. Ook de uitkomsten van het eventuele onderzoek op verzoek naar een goede school worden in het rapport opgenomen. Het rapport is beknopt en gericht aan het bestuur.

Het bestuur kan in reactie op het conceptrapport eventuele feitelijke onjuistheden en algemene opmerkingen schriftelijk melden.

7.4.2. Feedbackgesprek

Doel: Herkennen en erkennen van oordelen en waarderingen.

Resultaat: Draagvlak voor oordelen en aanknopingspunten voor herstel en verbetering.

We willen dat onze oordelen en waarderingen zodanig betekenis hebben voor de school en het bestuur dat deze niet alleen worden (h)erkend, maar ook aanzetten tot verbetering. Op basis van het conceptrapport geven we de school en het bestuur feedback over onze bevindingen.

1.3. Object van toezicht en object van onderzoek

Op basis van bespreking van concrete casuïstiek en/of vragen die scholen hebben, geven we een toelichting op onze oordelen. Daarbij kunnen we meer informatie teruggeven aan leerkrachten en schoolleiders dan in de rapporten is aangegeven. Als het eigen aspecten van kwaliteit betreft, leggen we nadrukkelijk de relatie met het schoolplan.

1.4. Werking en evaluatie

Parallel aan de jaarlijkse prestatieanalyse voeren we eens in de vier jaar een onderzoek uit naar de kwaliteitszorg en het financieel beheer door het bestuur. We kijken in de eerste plaats of het bestuur de onderwijskwaliteit goed in beeld heeft, daarbij zo nodig verbeteringen doorvoert en of de financiën op orde zijn. We voeren een zogenoemd verificatieonderzoek uit als onderdeel van het vierjaarlijks onderzoek. We doen dit bij een selectie van scholen en op deze manier geeft het onderzoek ons inzicht in de kwaliteit van het onderwijs bij de onderzochte scholen en het financieel beheer bij die besturen. We voeren ook onderzoek uit bij enkele risicoscholen en goede scholen; dit laatste kan op eigen verzoek van het bestuur (zie par. 5.2.4).

Doel: Informeren van het bestuur over de conclusies op de onderzoeksvragen en (zo nodig) afspraken maken over herstel en verbetering.

Resultaat: Definitief rapport.

In het eindgesprek worden de conclusies toegelicht en worden zo nodig aanvullende afspraken gemaakt over herstel en verbetering. Hierbij onderscheiden we ‘wat beter moet’ (deugdelijkheidseisen) en ‘wat beter kan’ (eigen aspecten van kwaliteit). Ook benoemen we wat goed gaat en we leggen daarbij een verbinding met het schoolplan. Afhankelijk van het oordeel over de Kwaliteitszorg van het bestuur maken we afspraken over de rol die het bestuur zelf krijgt bij het uitvoeren van (her)onderzoek (paragraaf 9.1).

3.3. Kwaliteitsgebieden en standaarden

Het waarderingskader (v)so telt per gebied een aantal standaarden, in totaal achttien. Bij elke standaard is in het rode vlak aangegeven wat we verstaan onder basiskwaliteit (wat móeten het bestuur en de school) en benoemen we vervolgens in het groene vlak een aantal onderwerpen die betrekking kunnen hebben op de eigen ambities en doelen van de school (wat wíllen het bestuur en school).

3.1. Wettelijke taken (v)so

ONDERWIJSPROCES (OP)

Al onze onderzoeken worden afgerond met een rapport en alle rapporten zijn openbaar63Artikel 15 van de WOT bepaalt dat rapporten openbaar zijn, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet.. We zijn daarmee transparant in onze werkwijze en onze oordelen en waarderingen. In dit hoofdstuk geven we een toelichting op de verschillende rapportagevormen. In de laatste paragraaf beschrijven we hoe we de kennis en informatie die we met ons onderzoek opdoen, breed willen benutten.

Het aanbod bereidt de leerlingen voor op hun vervolgbestemming en op de samenleving.

Het rapport van het vierjaarlijks onderzoek is gericht aan het bestuur en geeft een totaalbeeld van de bevindingen op bestuursniveau en de scholen waar een verificatieonderzoek, een kwaliteitsonderzoek of een onderzoek naar goede scholen op verzoek is uitgevoerd. In het rapport maken we onderscheid in enerzijds de beoordeling van de naleving van de deugdelijkheidseisen (voldoet het bestuur en zijn scholen aan de basiskwaliteit) en anderzijds onze bevindingen over de eigen doelen en ambities van het bestuur en de scholen. Door dit in één rapport op te nemen geven we een integraal beeld van de kwaliteit van het bestuur en de onderzochte scholen.

3.2. Opbouw van het waarderingskader

De leraren verdelen de leerinhouden evenwichtig en in samenhang over de leerjaren heen en geven de leerlingen voldoende tijd om zich het aanbod eigen te maken. De school legt de doelen voor het onderwijs en de opbouw van het aanbod vast in het schoolplan.

We vatten onze oordelen en waarderingen op bestuursniveau in een bestuursprofiel samen. Hieronder zijn twee voorbeelden opgenomen.

2.2. Hoofdlijnen van het toezicht

In onderstaande voorbeeldtabel zijn alleen de standaarden opgenomen die ter verificatie van de kwaliteitszorg van het bestuur bij een of meer scholen door ons zijn onderzocht. Door onze oordelen te confronteren met de informatie van het bestuur, kunnen we verifiëren of die informatie juist en volledig is. De tabel betreft een voorbeeld.

3.3. Kwaliteitsgebieden en standaarden

De inhoud van het onderwijsaanbod dient te zijn afgestemd op verschillende leerbehoeften van leerlingen en worden evenwichtig en in samenhang over de leerjaren heen verdeeld (artikel 11, eerste lid, WEC). Dat houdt ook in dat het onderwijs dusdanig wordt ingericht dat er structureel en herkenbaar aandacht wordt besteed aan het bestrijden van achterstanden op alle gebieden, waaronder rekenen en in het bijzonder in de beheersing van de Nederlandse taal (artikel 11, derde lid, WEC). Ook wordt aandacht besteed aan voorbereiding op dagbesteding en arbeid (artikel 14c en 14f WEC).

Bij een kwaliteitsonderzoek gericht op risico’s worden de standaarden die door ons zijn beoordeeld in een tabel weergegeven. We noemen dit het kwaliteitsprofiel.

Wanneer een bestuur als onderdeel van het vierjaarlijks onderzoek een eigen keuze voor onderzoek bij een goede school heeft aangevraagd, dan wordt ook dit onderzoek samengevat in een kwaliteitsprofiel.

We vermelden in het overzicht onze oordelen op de standaarden en kwaliteitsgebieden en op het niveau van de school. We geven daarbij een enkelvoudig eindoordeel (voorbeeld 3).

8.1.3. Ontwikkeling kwaliteitszorg en onderwijskwaliteit

Naast het bestuursprofiel en de kwaliteitsprofielen van de scholen geven we ook een beeld van de ontwikkeling van het bestuur (terugblikkend en vooruitkijkend) en we beschrijven daarbij de omgevingsfactoren die mede van invloed zijn op de onderwijskwaliteit zoals we die hebben aangetroffen.

Basiskwaliteit

Tot slot worden in het rapport de eventuele herstelopdrachten vastgelegd die betrekking hebben op het herstel van niet-naleving van de deugdelijkheidseisen.

We geven aan wanneer we een herstelonderzoek gaan doen. In het rapport leggen we tevens vast wat het bestuur zelf doet om het herstel van naleving en/of de kwaliteitsverbetering te onderzoeken. Ook leggen we de termijnen vast waarbinnen de tekortkoming(en) moet(en) zijn hersteld (hoofdstuk 9).

Deze signalering en analyses maken het mogelijk om het onderwijs af te stemmen op de onderwijsbehoeften van zowel groepen leerlingen als individuele leerlingen. Wanneer leerlingen niet genoeg lijken te profiteren van het onderwijs, gaat de school na waar de ontwikkeling stagneert en wat mogelijke verklaringen hiervoor zijn. Bovendien gaat zij na wat nodig is om eventuele achterstanden bij leerlingen te verhelpen.

2.2.3. Eenduidig toezicht en toezicht op maat

Naast een beschrijving van de bevindingen worden de oordelen op de kwaliteitsgebieden en standaarden in een kwaliteitsprofiel weergegeven. Ook wordt het eindoordeel toegevoegd (voorbeeld 3). Het rapport en het kwaliteitsprofiel van de school worden op onze website geplaatst.

Eigen aspecten van kwaliteit

Onze rapporten zijn openbaar. We plaatsen een rapport in de vijfde week na vaststelling op onze website (artikel 21, eerste lid, WOT). Als het bestuur op basis van het definitief rapport een eigen zienswijze heeft opgesteld, voegen we die toe aan het rapport. De zienswijze betreft geen feitelijke onjuistheden; deze zijn op basis van het conceptrapport gecorrigeerd.

2.2.4. Aansluiten bij verantwoordelijkheid bestuur

De wet vraagt dat de vorderingen van de leerlingen in kennis en vaardigheden door middel van een leerling- en onderwijsvolgsysteem worden gevolgd, en dat dit bij taal en rekenen/wiskunde gebeurt met genormeerde toetsen (artikel 11, eerste, zevende en achtste lid, WEC). Dit waarborgt dat de school daadwerkelijk de ononderbroken ontwikkeling van leerling voor ogen kan hebben in het onderwijs en ook dat het onderwijs aansluit bij de verschillende leerbehoeften van leerlingen, bijvoorbeeld als uit de vorderingen blijkt dat de ontwikkeling stagneert. Bij de leerlingen zoekt de school naar mogelijke verklaringen voor de stagnatie, zodat het onderwijs daarop kan worden aangepast (artikel 11, eerste lid, WEC). Hiervoor wordt na op overeenstemming gericht overleg met de ouders of, als de leerling meerderjarig en handelingsbekwaam is, met de leerling, het ontwikkelingsperspectief opgesteld, geëvalueerd en zo nodig aangepast (artikel 41a WEC en onderliggende regelgeving). Over het handelingsdeel van het ontwikkelingsperspectief moet, als het wordt vastgesteld of bijgesteld, overeenstemming worden bereikt met de ouders of, als de leerling meerderjarig en handelingsbekwaam is, met de leerling (artikel 41a, tweede en zesde lid, WEC).

We hebben een publieke taak en dat betekent dat we ouders en samenleving actief informeren over onze bevindingen. We doen dit met onze rapporten, via onze website en via het onderwijsloket. In principe zijn alle rapporten via onze website beschikbaar.

Van ieder bestuur en van alle door ons onderzochte scholen plaatsen we het rapport op onze website.

Bovendien wordt het kwaliteitsprofiel van de school/scholen (paragraaf 8.1.2), dat in de rapporten is opgenomen, ook op een toegankelijke wijze op de website geplaatst. Het rapport van het vierjaarlijks onderzoek wordt integraal geplaatst op de pagina op onze website waar informatie over het betreffende bestuur te vinden is. Ook het kwaliteitsprofiel van het bestuur (oordelen over de Kwaliteitszorg en Financieel beheer) plaatsen we op onze website, bij het betreffende bestuur.

3. Het waarderingskader

De oordelen en waarderingen die voortkomen uit de verificatieonderzoeken zijn opgenomen in het rapport van het vierjaarlijks onderzoek. We verwijzen op onze website bij de betreffende school waar we verificatieonderzoek hebben gedaan, naar het rapport op bestuursniveau. We maken hiervan echter geen kwaliteitsprofiel, omdat we slechts enkele standaarden hebben onderzocht.

3.1. Wettelijke taken (v)so

Als uit herstelonderzoek is gebleken (hoofdstuk 9) dat een bestuur de aangetroffen tekortkomingen heeft hersteld, dan wordt dit nieuwe oordeel ook zichtbaar als publieksinformatie via de website.

In situaties dat het bestuur in opdracht van de inspectie zelf een onderzoek uitvoert, worden bij voldoende kwaliteit de resultaten op de inspectiesite gemeld via een verwijzing naar de site van het bestuur.

Parallel aan onze publieksinformatie zien we dat sectorraden hun besturen ondersteunen met het bieden van actuele informatie over prestaties van besturen en scholen. De publieksinformatie van de inspectie vormt daarbij een van de bronnen en draagt daarmee bij aan een transparante verantwoording van onderscheiden besturen en de sector als geheel. Als die informatie toereikend is, kunnen wij in de toekomst meer verwijzen naar die publieke informatie.

Via het Loket van de inspectie kunnen ouders, besturen en scholen vragen stellen over het onderwijs in het algemeen, of over specifieke scholen waar zij belanghebbende zijn. Ook kunnen hier klachten worden gemeld. Klachten hebben voor ons een signaalfunctie en worden meegenomen bij de jaarlijkse prestatieanalyse en de expertanalyse ter voorbereiding van het vierjaarlijks onderzoek. De inspectie behandelt individuele klachten overigens niet.

Toelichting wettelijke eisen

3.2. Opbouw van het waarderingskader

Met De Staat van het Onderwijs richten we ons niet tot het individuele bestuur, maar – namens de Minister – tot de samenleving. Voor besturen en scholen biedt De Staat van het Onderwijs echter ook relevantie informatie, met name als het gaat om het toetsen van de eigen prestaties aan de prestaties van vergelijkbare besturen en scholen.

De school formuleert het beleid over het pedagogisch-didactisch handelen in het schoolplan (artikel 21, tweede en derde lid, WEC).

We willen onze kennis over de onderwijskwaliteit binnen de sector meer toegankelijk maken voor besturen en scholen. We doen dat onder meer met de hiernavolgende activiteiten.

Feedbackgesprekken

Met onze onderzoeken verzamelen we veel kennis en informatie. Veel leggen we vast in onze rapporten, maar veel informatie gaat door onze drang naar beperking ook verloren. We voeren daarom in de afronding van onze onderzoeken feedbackgesprekken met besturen en scholen, waarin we hen meer uitvoerig kunnen informeren over bevindingen die ten grondslag liggen aan onze oordeelsvorming. Dit leidt tot herkenning en erkenning van onze oordelen, maar ook biedt het scholen en besturen concrete aanknopingspunten voor verbetering.

3.3. Kwaliteitsgebieden en standaarden

Als scholen of besturen vragen hebben over de wijze waarop zij aan de deugdelijkheidseisen kunnen voldoen, dan geven wij informatie. Ook verwijzen we naar scholen en besturen waar we voorbeelden hebben aangetroffen van goede praktijken.

Themabijeenkomsten/toezichtlab

Kwaliteitsgebied Onderwijsproces

Toelichting wettelijke eisen

In de vorige hoofdstukken hebben we beschreven hoe wij onze onderzoeken inrichten en hoe wij met behulp van het waarderingskader tot een oordeel komen. In dit hoofdstuk beschrijven we het vervolgtoezicht: wat we doen als er sprake is van niet-naleving van de deugdelijkheidseisen. We sluiten het hoofdstuk af met een beschrijving van onze stimulerende rol bij verbeteringen die een bestuur aanvullend op de basiskwaliteit wil realiseren.

In het voortgezet speciaal onderwijs, uitstroomprofiel arbeidsmarkt of dagbesteding, moeten de leerlingen minimaal 1.000 uur onderwijs per jaar ontvangen (artikel 25, eerste lid, WEC). In het uitstroomprofiel voortgezet onderwijs moeten de leerlingen over de gehele cursusduur de volgende onderwijstijd ontvangen (artikel 14a, tweede lid, WEC, jo. artikel 6g WVO): vwo: 5.700 uur, havo: 4.700 uur, vmbo: 3.700 uur.

Eens in de vier jaar voeren we een onderzoek uit naar de kwaliteitszorg en het financieel beheer op bestuursniveau. We beoordelen dan of het bestuur de onderwijskwaliteit goed in beeld heeft, daarbij zo nodig verbetering doorvoert en of het de financiën op orde heeft. We leggen onze bevindingen vast in een rapport en maken (waar nodig) afspraken over herstel van tekortkomingen en het doorvoeren van wenselijke verbeteringen. In deze paragraaf beschrijven we de inrichting van het vervolgtoezicht.

Van de school mag worden verwacht dat zij zicht heeft op de feitelijke benutting van de onderwijstijd. Binnen de geplande tijd maakt zij keuzes met als doel de onderwijstijd zo effectief mogelijk te benutten zodat alle leerlingen actief, gemotiveerd en betrokken zijn en de voor hen beschikbare tijd effectief besteden (artikel 11, lid 1, WEC).

Het oordeel over het financieel beheer en met name de kwaliteitszorg op bestuursniveau is leidend voor de inrichting van het vervolgtoezicht. Daarbij stellen we de vraag: wat moet op basis van de inspectieoordelen worden hersteld of verbeterd en welke rol krijgt het bestuur zelf bij de monitoring en beoordeling van dit herstel of de verbetering? We maken daarbij onderscheid tussen ‘herstelonderzoek’, dat de inspectie uitvoert, en ‘eigen onderzoek’, dat in opdracht van het bestuur wordt uitgevoerd. We onderscheiden grofweg vier scenario’s.

1. Kwaliteitszorg op orde en geen tekortkomingen: vertrouwen

In het gunstigste scenario zijn er geen (of beperkte) tekortkomingen geconstateerd en zijn er geen of slechts enkele vermoedens van risico’s op schoolniveau. Als daarbij de kwaliteitszorg en het financieel beheer op orde zijn, spreken we vertrouwen uit in het bestuur en komen we in principe na vier jaar opnieuw langs. We maken afspraken met het bestuur over wanneer en hoe het bestuur zich verantwoordt over het eventuele herstel van de tekortkomingen en risico’s. Wij verifiëren of de verbeteringen zijn gerealiseerd.

We bieden het bestuur de mogelijkheid om tussentijds één keer een ‘uitwisselingsgesprek’ te voeren over de stand van zaken en eventuele nieuwe ontwikkelingen.

2. Kwaliteitszorg op orde, maar tekortkomingen: afspraken met bestuur over eigen rol bij vervolgtoezicht

Als de kwaliteitszorg en het financieel beheer op orde zijn en we tekortkomingen hebben geconstateerd op het niveau van de scholen, formuleren we herstelopdrachten en maken we afspraken met het bestuur over wat het bestuur zelf (her)onderzoekt, en wat het aandeel van de inspectie is. Bij eventuele risico’s die het bestuur zelf onderzoekt, maken we afspraken over hoe het bestuur zich verantwoordt over de uitkomsten daarvan en de maatregelen die daaruit kunnen voortvloeien. We maken daarnaast afspraken over de vraag wanneer en hoe het bestuur zich verantwoordt over het herstel. In overleg met het bestuur wordt bepaald welk herstel door het bestuur zelf wordt onderzocht en hoe het bestuur zich over het herstel verantwoordt.

De rol van de inspectie kan in dit scenario variëren van ‘vinger aan de pols’ tot uitvoering van een volledig herstelonderzoek. Bij de rolverdeling wordt meegewogen wat de omvang van de geconstateerde tekortkoming(en) is en wat de impact is bij niet spoedig herstel.

3. Kwaliteitszorg niet op orde: in alle gevallen voert de inspectie kwaliteits- en/of herstelonderzoek uit

Als een bestuur de kwaliteitszorg niet op orde heeft, dan is het aannemelijk dat de geconstateerde tekortkomingen bij de onderzochte scholen niet op zichzelf staan. De kwaliteitszorg is niet op orde als een van de standaarden binnen dit kwaliteitsgebied onvoldoende is. De inspectie kan er dan voor kiezen om nog een of meer kwaliteitsonderzoek(en) te doen naar risico’s.

Het bestuur krijgt een herstelopdracht opgelegd, met als belangrijk onderdeel de verbetering van de kwaliteitszorg. In het vervolgtoezicht voert de inspectie het herstelonderzoek uit.

4. Financieel beheer niet op orde: combinatie van scenario’s

Daar waar de kwaliteitszorg op bestuursniveau voldoende of Goed is, maar het financieel beheer onvoldoende, kan gekozen worden voor een combinatie van scenario’s: het bestuur krijgt (beperkte) ruimte om zelf vorm te geven aan de verbetering van de tekortkomingen op het gebied van de kwaliteit, maar de inspectie voert zelf vervolgonderzoek uit in het kader van de verbetering van het financieel beheer.

Er is geen eenduidige beslisregel voor de keuze van een scenario. Dit is onder meer afhankelijk van het aantal scholen en de omvang ervan onder een bestuur, de complexiteit (aantal sectoren) van het bestuur, de ernst en omvang van de tekortkomingen en de eventuele risico’s, de mate en snelheid van herstel van lopende toezichttrajecten, de toezichthistorie en de ontwikkeling van de kwaliteit en de kwaliteitszorg.

De beslissing over de inrichting van het vervolgtoezicht wordt vastgelegd in het rapport van het vierjaarlijks onderzoek naar bestuur en scholen. Hierin wordt ook vastgelegd in hoeverre het bestuur onderzoek uitvoert, en bij welke opleidingen de inspectie herstelonderzoek uitvoert.

Bij grotere besturen kan het voorkomen dat bij het vierjaarlijks onderzoek niet alle scholen zijn onderzocht waar we risico’s vermoeden. In dat geval kunnen we (aanvullend) kwaliteitsonderzoek uitvoeren. Ook in dit geval is het oordeel over de kwaliteitszorg van het bestuur leidend voor het antwoord op de vraag welke rol het bestuur zelf krijgt bij het (aanvullend) onderzoek en de eventuele verbeteracties.

Eigen aspecten van kwaliteit

De afspraken met het bestuur over het vervolgtoezicht worden in principe bepaald voor de periode van maximaal vier jaar, volgend op het laatste vierjaarlijkse onderzoek. Deze afspraken kunnen in de tussentijd worden aangepast, afhankelijk van het verloop van het herstel van eventuele eerder vastgestelde tekortkomingen en van nieuwe ontwikkelingen (zowel positief als negatief) die naar voren komen in de jaarlijkse prestatieanalyse. Het eerdere oordeel over de kwaliteitszorg van het bestuur is hierbij leidend. Dit kan, afhankelijk van het tempo van herstel en de aanwezigheid van nieuwe risico’s of signalen, ertoe leiden dat het bestaande scenario tussentijds kan worden verlicht of kan worden verzwaard. Dit betekent dat de inspectie, afhankelijk van de keuze van het scenario en de afspraken met het bestuur naar aanleiding van het vorige vierjaarlijkse onderzoek, bepaalt hoe om te gaan met eventuele risico’s die naar voren komen in de daaropvolgende jaren en tot welke eventuele aanpassingen van de afspraken met het bestuur dit moet leiden.

Bij besturen waar Kwaliteitszorg en/of Financieel beheer als Onvoldoende is beoordeeld, kan het oordeel tussentijds worden aangepast naar Voldoende als de tekortkomingen zijn hersteld. In de tussenliggende jaren kan het oordeel over deze kwaliteitsgebieden worden bijgesteld op basis van een herstelonderzoek/bestuursonderzoek op maat. Hiermee bedoelen we dat het niet noodzakelijk is om een volledig vierjaarlijks bestuursonderzoek uit te voeren om tot bijstelling van het oordeel over het kwaliteitsgebied Kwaliteitszorg en ambitie te komen.

Bij besturen waar Kwaliteitszorg als Voldoende was beoordeeld, maar waar zich in de tussenliggende jaren (ernstige en/of veelvuldige) nieuwe risico’s voordoen, of bij wie het herstel achterblijft, kan het toezicht tussentijds worden verzwaard door versneld een onderzoek uit te voeren bij dat bestuur.

OP8. Toetsing en afsluiting

Herstel van naleving is gericht op scholen en besturen die niet voldoen aan de deugdelijkheidseisen. Voor een school heeft dit betrekking op de onderwijskwaliteit, voor een bestuur betreft dit de kwaliteitszorg en het financieel beheer. Scholen en besturen schieten dusdanig tekort in wat zij leerlingen bieden, voldoen niet aan de vereisten voor kwaliteitszorg en/of lopen dusdanige financiële risico’s, dat herstel van die tekorten vereist is. Vanuit onze waarborgfunctie zien wij toe op dat herstel.

Basiskwaliteit

Bij het opleggen van een herstelopdracht hanteren we drie opties:

De herstelopdracht zoals bedoeld onder 1, 2 en 3 omvat de formulering van de wettelijke tekortkoming en de termijn waarbinnen herstel moet zijn gerealiseerd. Dit wordt vastgelegd in het rapport. De mate waarin wij directief optreden bij het bepalen van de herstelopdracht is mede afhankelijk van de ernst en omvang van de tekortkomingen en de omgevingsfactoren die op het niet naleven van invloed zijn.

Om te onderbouwen dat het herstel is doorgevoerd, kunnen besturen een eigen onderzoek of een analyse uitvoeren. Dat het bestuur zo’n onderbouwing moet sturen, kan onderdeel zijn van de herstelopdracht.

In de volgende gevallen voert de inspectie in elk geval een herstelonderzoek uit:

Het herstelonderzoek kan een volledig kwaliteitsonderzoek zijn, of een verificatie van de informatie die we van het bestuur hebben gekregen. Als de kwaliteitszorg van het bestuur op orde is, maken we bij voorkeur gebruik van informatie waarover het bestuur zelf beschikt. Dat komt de proportionaliteit van ons toezicht ten goede. Na uitvoering van het herstelonderzoek worden de dan vastgelegde oordelen opgenomen op onze website. We leggen onze bevindingen vast in een rapport conform artikel 20 en 21 van de WOT.

Het bestuur kan de inspectie vragen een herstelonderzoek eerder uit te voeren dan afgesproken, bijvoorbeeld omdat de verbeteringen al zijn gerealiseerd, eerder dan de gestelde termijn. Het herstelonderzoek heeft tot doel te beoordelen of eerdere door ons geconstateerde tekortkomingen in de naleving van de deugdelijkheidseisen door het bestuur en/of de school zijn hersteld.

De school waarborgt de kwaliteit van de toetsafname (artikel 11, lid 7 en 8, en artikel 5 t/m 8 van het Toetsbesluit PO voor uitstroomprofiel vervolgonderwijs). Ook voor scholen zonder examenlicentie gelden op grond van het tweede lid van artikel 14a WEC de bepalingen van de WVO en het Eindexamenbesluit VO, zoals de regels rond het Programma van Toetsing en Afsluiting (PTA, titel 3 Eindexamenbesluit VO).

Als er op het gebied van financieel beheer sprake is van risico’s ten aanzien van de continuïteit of van niet naleven van wettelijke vereisten, dan leggen we vast welke maatregelen het bestuur moet treffen voor de verbetering van de financiële positie of de financiële beheersing. Als er sprake is van het oordeel Onvoldoende op Financieel beheer, dan spreken we van aangepast financieel toezicht. De interventie is erop gericht dat de risico’s of tekorten binnen een beperkte periode zijn opgeheven. Doorgaans moet dit binnen twee jaar het geval zijn. We leggen vast op welke wijze en op welk moment het bestuur ons informatie levert. We maken daarbij gebruik van nadere richtlijnen voor de stappen bij het aangepast financieel toezicht. Het bestuur wordt geïnformeerd over het escalatietraject als herstel niet binnen de gestelde termijn is gerealiseerd (paragraaf 9.3).

Als herstel van naleving niet binnen de afgesproken termijn plaatsvindt en/of het bestuur niet bij machte blijkt om het herstel te realiseren, dan kunnen we besluiten tot versnelling van het vierjaarlijks onderzoek. Een andere mogelijkheid is dat we de aard van de interventie(s) verzwaren. We noemen dit ‘escalatie’.

SK1. Veiligheid

Indien er vertraging in het herstel optreedt, waardoor leerlingen (te lang) onderwijs van onvoldoende kwaliteit krijgen of de risico’s ten aanzien van kwaliteitszorg of financieel beheer niet verminderen, dan volgt escalatie van het toezicht. Dit heeft tot doel te bewerkstelligen dat het bestuur alsnog en zo snel mogelijk de tekortkoming(en) herstelt. We maken daarbij gebruik maken van interventies die de druk op herstel doen toenemen, zoals een bestuursgesprek waarin we bijvoorbeeld prestatieafspraken vastleggen.

Basiskwaliteit

Indien een bestuur na een herstelopdracht niet binnen de afgesproken termijn de desbetreffende wettelijke eis naleeft, kan een bekostigingssanctie worden opgelegd. De Minister heeft de bevoegdheid om de bekostiging geheel of gedeeltelijk op te schorten of in te houden (artikel 104 WVO); deze bevoegdheid is aan de inspectie gemandateerd tot aan 15 procent van de bekostiging. De manier waarop de Minister en de inspectie met deze bevoegdheid omgaan, is vastgelegd in de Beleidsregel financiële sancties bij bekostigde onderwijsinstellingen67https://wetten.overheid.nl/BWBR0031665/2013-08-01.

Voorafgaand aan een besluit tot opschorting of inhouding van de bekostiging wordt het bestuur van dit voornemen in kennis gesteld en gevraagd een zienswijze te geven. Deze zienswijze wordt meegewogen in het uiteindelijke besluit.

Eigen aspecten van kwaliteit

Als we bij besturen ernstige tekortkomingen hebben vastgesteld op het gebied van de kwaliteitszorg en/of de financiën en het bestuur heeft deze niet binnen de afgesproken termijn hersteld, dan kunnen we een onderzoek doen naar het bestuurlijk handelen. Het functioneren van het intern toezicht en de medezeggenschap maakt veelal deel uit van het onderzoek.

Een onderzoek bestuurlijk handelen kan leiden tot afspraken met het bestuur teneinde alsnog herstel te realiseren, tot een bekostigingssanctie (paragraaf 9.3.1), of tot een voordracht bij de Minister met een advies over de sancties die de Minister kan treffen op basis van de wet. De Minister kan op basis van de voordracht een aanwijzing geven of tot opschorting of inhouding van de bekostiging overgaan.

De wet bepaalt dat de school ten minste een veiligheidsbeleid (sociale, psychische en fysieke veiligheid) heeft beschreven en dat uitvoert. Het veiligheidsbeleid bestaat uit een samenhangende set van maatregelen gericht op preventie en op het afhandelen van incidenten. Daarvoor is nodig dat leraren een veilige ruimte scheppen waarin duidelijke afspraken gelden en het mogelijk is om sociaal gedrag aan te leren (artikel 5a WEC).

In uitzonderlijke gevallen kan een situatie ontstaan waarin de interventiemogelijkheden van de inspectie zijn uitgeput en waarin de inspectie er geen vertrouwen in heeft dat het bestuur erin zal slagen om de afspraken over de noodzakelijke verbeteringen binnen een redelijke termijn na te komen. Dit kan het geval zijn bij een combinatie van aanhoudende risico’s ten aanzien van de kwaliteit, in combinatie met risico’s ten aanzien van het financieel beheer. Zo’n situatie kan zich ook voordoen naar aanleiding van een zeer ernstig incident. Het ministerie en de inspectie vormen dan samen een escalatieteam en maken afspraken over de te volgen lijn en ieders rol daarin. De samenwerking is erop gericht de best passende oplossing voor het probleem te arrangeren, zodat de voorwaarden voor kwaliteit van het onderwijs en/of het financieel beheer worden gegarandeerd.

De wet geeft aan dat de school de veiligheid van leerlingen monitort met een instrument dat een representatief en actueel beeld geeft (artikel 5a, eerste lid, onder b, WEC). Een school kan pas goed beleid ten aanzien van sociale veiligheid voeren (artikel 5a, eerste lid, onder a, WEC) als zij inzicht heeft in de feitelijke en ervaren veiligheid en het welbevinden van de leerlingen. In de memorie van toelichting bij de WEC over sociale veiligheid op school, is vastgelegd dat scholen jaarlijks moeten monitoren en dat het van belang is dat de school een gestandaardiseerd instrument gebruikt. Op basis van die monitoring die een representatief en actueel beeld geeft van de sociale veiligheid van de leerlingen, krijgen scholen inzicht in de daadwerkelijke sociale veiligheid op de school. Op basis van dit veiligheidsbeeld kan de school haar beleid gericht inzetten om pesten tegen te gaan en de sociale veiligheid te bevorderen. De school stelt de monitorgegevens ter beschikking van de inspectie.

Naast de hierboven genoemde sancties kan de inspectie in bijzondere gevallen ook nog andere sancties opleggen. Het gaat dan om bestuurlijke boetes op grond van de Leerplichtwet, dwangsommen op grond van de Wet normering topinkomens en terugvordering van bekostiging op grond van de Algemene wet bestuursrecht.

Het onderwijs op de school moet mede gericht zijn op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie (artikel 11, vierde lid, WEC). Daarom dienen de uitingen van leraren in lijn te zijn met de democratische rechtsstaat. Er dient te worden ingegrepen als de uitingen van leerlingen daarmee in strijd zijn.

Als bij een school sprake is van zeer zwak onderwijs, legt de inspectie het betreffende bestuur een herstelopdracht op. De inspectie stelt een toezichtplan op dat sturend is voor het verdere verloop van het toezicht. Er mag niet langer dan een jaar sprake zijn van zeer zwak onderwijs. Het herstelonderzoek vanwege zeer zwak onderwijs wordt altijd uitgevoerd door de inspectie. Als het herstelonderzoek uitwijst dat de kwaliteit niet is verbeterd, melden we de school bij de Minister. Deze kan besluiten de school te sluiten c.q. de bekostiging te beëindigen. De inspectie adviseert de Minister over de maatregelen die moeten worden genomen.