Besluit van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, van 24 juni 2021, nr. 28318215 tot intrekking van beleidsregels houdende Onderzoekskaders 2017 onder vaststelling van beleidsregels houdende Onderzoekskaders 2021

Gelet op artikel 13, eerste en derde lid, van de Wet op het onderwijstoezicht;

Gezien de voordracht van de Inspecteur-generaal van het onderwijs van 16 juni 2021;

Besluiten:

Artikel 1

De volgende beleidsregels worden vastgesteld:

• a. Onderzoekskader 2021 voor het toezicht op de voorschoolse educatie en het primair onderwijs (bijlage 1);

• b. Onderzoekskader 2021 voor het toezicht op het (voortgezet) speciaal onderwijs (bijlage 2);

• c. Onderzoekskader 2021 voor het toezicht op het voortgezet onderwijs (bijlage 3); en

• d. Onderzoekskader 2021 voor het toezicht op het middelbaar beroepsonderwijs (bijlage 4).’

Artikel 2

De volgende beleidsregels worden ingetrokken:

• a. Onderzoekskader 2017 voor het toezicht op de voorschoolse educatie en het primair onderwijs, zoals gepubliceerd in Staatscourant 2017, 38522;

• b. Onderzoekskader 2017 voor het toezicht op het voortgezet onderwijs, zoals gepubliceerd in Staatscourant 2017, 38522;

• c. Onderzoekskader 2017 voor het toezicht op het (voortgezet) speciaal onderwijs, zoals gepubliceerd in Staatscourant 2017, 38522; en

• d. Onderzoekskader 2017 voor het toezicht op het middelbaar beroepsonderwijs, zoals gepubliceerd in Staatscourant 2017, 38522.

Artikel 3

Dit besluit treedt in werking met ingang van 1 augustus 2021.

Bijlage 1. Onderzoekskader 2021 voor het toezicht op de voorschoolse educatie en het primair onderwijs

Geldig per 1 augustus 2021

Samenvatting

Inleiding

Toezicht vereist actualisatie en continue verbetering om effectief te zijn en te blijven. Op basis van evaluaties, ervaringen en actuele ontwikkelingen heeft de Inspectie van het Onderwijs daarom het Onderzoekskader 2017 aangepast.1Over de evaluatie van ons toezicht is een rapport geschreven: Evaluatie vernieuwd toezicht. Voortgangsrapportage 2018/2019. U kunt dit rapport vinden op onze website (www.onderwijsinspectie.nl). Het vernieuwde toezicht dat toen in werking trad, nam de verantwoordelijkheid van besturen voor de kwaliteit van hun scholen en opleidingen als uitgangspunt. Die ontwikkeling zetten we (hiermee wordt in dit document de inspectie bedoeld) door en wordt met dit aangepaste kader verder verstevigd.

In het onderzoekskader is beschreven hoe het toezicht op het onderwijs is ingericht. Het omvat het waarderingskader op grond waarvan we oordelen en waarderen en omschrijft de werkwijze daarvoor.

Visie

Centraal in het toezicht op het onderwijs staan de belangen van de leerlingen en studenten. Het doel is het stelsel zo te laten functioneren dat het voorziet in de bagage die voor leerlingen en studenten nu en in hun verdere onderwijsloopbaan en leven essentieel is. Iedereen heeft recht op onderwijs van voldoende kwaliteit en moet erop kunnen vertrouwen dat het onderwijs op een school op orde is. Onze missie, ‘Effectief toezicht voor beter onderwijs’, sluit daarop aan. In ons toezicht waarborgen we de kwaliteit van het onderwijs en stimuleren we de verbetering ervan.

Onze missie wordt gedragen door vijf uitgangspunten. De uitgangspunten hangen met elkaar samen en borduren op elkaar voort. Met elk uitgangspunt afzonderlijk, maar vooral in die samenhang beoogt het toezicht bij te dragen aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijsstelsel. Daarnaast sluit het toezicht aan bij de verantwoordelijkheid die besturen hebben voor het onderwijs, bewaakt het in aanvulling daarop de basiskwaliteit (waarborgen) en wil het beter onderwijs bevorderen (stimuleren). We bepalen de intensiteit van het toezicht per bestuur (proportionaliteit) en houden bij de uitvoering rekening met de organisatiekenmerken en omstandigheden van het bestuur (maatwerk).

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich op drie niveaus, die voortvloeien uit onze wettelijke opdracht(en): op het stelsel, op besturen en op hun scholen. Hierna wordt per niveau toegelicht hoe het toezicht is ingericht.

Toezicht op het onderwijsstelsel

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich op de context waarbinnen besturen en hun scholen hun werk doen: we spreken dan over het onderwijsstelsel als geheel. Voor de werking en de kwaliteit van het stelsel beschouwen we onderdelen ervan en de verbanden daartussen. We geven daarmee invulling aan de reflectieve functie van het toezicht: vanwege onze wettelijke taak op stelselniveau reflecteren we op de kwaliteit van het stelsel.

Het stelseltoezicht gaat uit van het belang dat de samenleving als geheel heeft bij het onderwijs: het publieke belang. Als onderdeel daarvan geven we in het toezicht aandacht aan specifieke kansen en bedreigingen, specifieke onderdelen van het stelsel of groepen leerlingen. Als toezichthouder moeten we daarom weten hoe het onderwijs zich ontwikkelt en, als er iets niet goed loopt, de samenleving informeren. De kernfuncties van het onderwijs, kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen – nemen we in ons toezicht als uitgangspunt voor de omschrijving van de kwaliteit van het onderwijsstelsel.

Stelseltoezicht was al onderdeel van het toezicht van de inspectie, maar nieuw is dat we de kwaliteit hebben gedefinieerd in een raamwerk. Dat is geen kader waarmee we een individueel bestuur of een individuele school beoordelen of waarderen, het is een raamwerk om het onderwijs als geheel te beschouwen. Het biedt sturing en focus voor het krijgen van zicht op trends en knelpunten in het stelsel. Op basis daarvan agenderen we de risico’s en interveniëren we, op het niveau van het stelsel, wanneer dat vanuit de stimulerende functie van het toezicht passend of nodig is.

We duiden en waarderen jaarlijks in ‘De Staat van het Onderwijs’ hoe het met de kernfuncties en voorwaarden van het onderwijsstelsel is gesteld. Daarnaast maken we vaak aparte themarapporten.

Toezicht op het bestuur en zijn scholen

Besturen zijn ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs op hun scholen van voldoende kwaliteit is en dat het financieel beheer op orde is. Door het aangepaste onderzoekskader worden besturen daarnaast nog nadrukkelijker gestimuleerd om na te denken over hun eigen ambities. Elke vier jaar onderzoekt de inspectie in het ‘Vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen’ de mate waarin het bestuur deze verantwoordelijkheid neemt en of de (be)sturing op de kwaliteit van de scholen op orde is.

We beoordelen de kwaliteit van de besturing in het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. De kern van het kwaliteitsgebied is dat het bestuur zorgt voor besturing van de onderwijskwaliteit op de scholen en voor een goede organisatie en kwaliteitscultuur. Uit het oordeel op dit kwaliteitsgebied blijkt of het bestuur in staat is om met zijn (be)sturing de kwaliteit en het financieel beheer van het onderwijs op de scholen te waarborgen en verder te ontwikkelen. Wat nieuw is, is dat het financieel beheer integraal onderdeel van de standaarden in dit kwaliteitsgebied is.

Om te onderzoeken in hoeverre de besturing door het bestuur op orde is, ondernemen we onderzoeksactiviteiten op bestuurs- en schoolniveau die we vooraf vastleggen in een onderzoeksplan. Met verificatie-activiteiten toetsen we bij besturen en scholen in hoeverre het bestuur zicht heeft op de kwaliteit van zijn onderwijs, het financieel beheer en hoe het bestuur daarop stuurt. Zo spreken we onder andere met de medezeggenschapsraad of studentenraad en het interne toezicht. Daarnaast voeren we activiteiten op scholen uit, zoals het voeren van gesprekken met leerlingen, ouders en schoolleiders of het afleggen van lesbezoeken. Ook kunnen we een risico-onderzoek of een onderzoek naar de waardering Goed uitvoeren. Het onderzoek leidt tot een oordeel of waardering per standaard. Op basis van de beslisregels beoordelen we de besturing ook op het niveau van het gehele kwaliteitsgebied. Dit laatste is voor sommige sectoren nieuw ten opzichte van 2017. De waardering Goed kunnen we zowel op het niveau van de standaard als op het niveau van het kwaliteitsgebied toekennen als het bestuur niet alleen voldoet aan de deugdelijkheidseisen, maar ook ambities realiseert die daarboven uitstijgen. Het rapport van het onderzoek, inclusief de oordelen en waarderingen, maken we openbaar via onze website.

Afhankelijk van de kwaliteit van de besturing en eventuele tekortkomingen bepalen we het vervolgtoezicht. Er kan gekozen worden om het toezicht te intensiveren of juist minder intensief te laten zijn. Dit vervolgtoezicht kan uitgevoerd worden door het bestuur of door de inspectie. Daarnaast is het mogelijk dat er een tussentijds onderzoek plaatsvindt, als dit op basis van bepaalde informatie, zoals signalen of financiële kengetallen, nodig blijkt. Bij een bestuur dat er niet in slaagt zijn besturing op (delen van) de kwaliteit van scholen te waarborgen, voeren wij zelf (delen van) het tussentijds onderzoek uit.

Toezicht op individuele scholen

Het bestuur is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs op zijn scholen, waarbinnen schoolleiders hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit op school vormgeven. De waarborgfunctie van de inspectie sluit daarop aan. Deze waarborgfunctie wordt versterkt door meer en beter gebruik te maken van signalen en andere gegevens en informatie, waaronder schooleigen informatie zoals het schoolplan. Het toezicht op individuele scholen is daarmee ook aanvullend op wat het bestuur zelf uitvoert en waarover het bestuur zich verantwoordt. Naast verificatie-activiteiten op scholen waar we onderdelen van de kwaliteit onderzoeken, is het mogelijk dat we op het niveau van een school op (een selectie van) standaarden oordelen geven of een waardering uitspreken. Dit doen we bij een onderzoek naar risico’s en bij een onderzoek naar de waardering Goed. Wanneer wij risico’s signaleren, voeren wij (afhankelijk van de aard van de risico’s) het onderzoek op de school geheel of gedeeltelijk uit. Dit kan zowel binnen als buiten het vierjaarlijks onderzoek plaatsvinden. Op verzoek van het bestuur kunnen we tevens een onderzoek naar de waardering Goed uitvoeren indien het bestuur onderbouwt waarom de betreffende school de waardering Goed verdient.2In het middelbaar beroepsonderwijs kan dit uitsluitend binnen het vierjaarlijks onderzoek.

Wanneer we een onderzoek naar risico’s of naar de waardering Goed uitvoeren, gebruiken we standaarden uit het waarderingskader voor scholen. We beoordelen standaarden binnen de kwaliteitsgebieden Onderwijsproces, Veiligheid en schoolklimaat, Onderwijsresultaten en Sturen, kwaliteitszorg en ambitie.3In het middelbaar beroepsonderwijs gaat het ook om Borging en diplomering. De standaarden krijgen een oordeel of waardering. Daarnaast kan een school, op basis van een beslisregel, het eindoordeel Zeer zwak, Onvoldoende, Voldoende (basiskwaliteit) of de waardering Goed krijgen. De oordelen en/of waarderingen, die vaak onderdeel zijn van het rapport van het vierjaarlijks onderzoek, maken we openbaar via onze website.

Net zoals bij besturen is ook op scholen vervolgtoezicht mogelijk bij tekortkomingen en bij het oordeel Onvoldoende of Zeer zwak. Ook bij scholen is het, zoals hierboven aangegeven, mogelijk dat we tussentijds een onderzoek naar risico’s uitvoeren, bijvoorbeeld bij ernstige signalen. De intensiteit van het vervolgtoezicht hangt net als bij besturen af van de kwaliteit van het bestuur. We gaan er namelijk van uit dat het bestuur er in eerste instantie zelf voor zorgt dat er effectieve maatregelen worden getroffen.

Een laatste type onderzoek waarbij we scholen bezoeken, is het themaonderzoek. De uitkomsten van themaonderzoeken brengen we op verschillende manieren onder de aandacht van besturen, scholen en de samenleving.

Afsluiting

Hierboven is het toezicht op het funderend onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs beschreven. Voor elke sector is een specifiek onderzoekskader gemaakt op basis van de relevante wet- en regelgeving en de ontwikkelingen in de sector. Daarnaast zijn er specifieke toepassingen van en uitzonderingen op het reguliere onderzoekskader, zoals bij de samenwerkingsverbanden voor passend onderwijs en bij onderwijssoorten en voorzieningen waarvoor specifieke wet- en regelgeving geldt.

In het onderzoekskader is beschreven hoe het toezicht is vormgegeven en wat de inspectie verwacht van het onderwijs. Uiteindelijk begint de verantwoordelijkheid voor beter onderwijs voor alle leerlingen op de school zelf. Het bestuur kan scholen daarin activeren en dit borgen. De inspectie zal hierop toezien, zo nodig ingrijpen en verdere kwaliteitsverbetering stimuleren.

1. Inleiding

1.1. Inleiding

Het onderwijs verandert voortdurend door nieuwe ontwikkelingen in de samenleving. Daarom is het nodig het toezicht op (de kwaliteit van) het onderwijs regelmatig aan te passen. In 2017 is het toezicht vernieuwd. Sinds die tijd is de verantwoordelijkheid van besturen voor de kwaliteit van hun scholen het uitgangspunt voor het toezicht. In het toezicht op het onderwijs in Nederland gaat het om de leerlingen en studenten.

De inspectie heeft inmiddels enkele jaren ervaring opgedaan met het onderzoekskader van 2017. Na evaluatie stellen we het toezicht bij. Dit doen we niet alleen op grond van de opgedane ervaringen, maar ook op basis van actuele ontwikkelingen, verbetersuggesties vanuit het onderwijsveld en aanpassingen in beleid en wet- en regelgeving. In het voorliggende onderzoekskader zijn deze bijstellingen verwerkt. Hierin gaan we uit van de wettelijke taken van de inspectie en de voorschriften in wet- en regelgeving zoals deze voor de desbetreffende sectoren gelden. Daarnaast zijn de uitgangspunten voor het toezicht, zoals al geformuleerd in het Onderzoekskader 2017, verder verankerd in dit herziene onderzoekskader.4We baseren ons op de versie die op 22 juni 2020 is vastgesteld. Het onderzoekskader wordt namelijk elk jaar geactualiseerd vanwege wijzigingen in de wet- en regelgeving.

Het door de minister vastgestelde Onderzoekskader 2021 (hierna: onderzoekskader) van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) beschrijft hoe het toezicht op het primair onderwijs is ingericht. Het onderzoekskader omvat het kader, op grond waarvan we oordelen en waarderen, en de werkwijze. Het onderzoekskader is bedoeld om de werkwijze van de inspectie voor anderen inzichtelijk te maken en het toezicht transparant uit te voeren.

In dit eerste hoofdstuk beschrijven we de wettelijke basis van het onderzoekskader en geven we de belangrijke begrippen in het toezicht weer. In hoofdstuk 2 gaan we in op de visie en de uitgangspunten voor ons toezicht. Daarna volgt in hoofdstuk 3 de invulling van het stelseltoezicht en in de hoofdstukken 4 en 5 de waarderingskaders voor het toezicht op bestuurs- en schoolniveau. Vervolgens beschrijven we hoe we tot oordelen en waarderingen komen (hoofdstuk 6), onze werkwijze (hoofdstuk 7) en communicatie (hoofdstuk 8). Tot slot geven we een overzicht van onderwijsvoorzieningen waarvoor specifieke wetgeving geldt en waar het waarderingskader en de werkwijze afwijken (hoofdstuk 9). Deze afwijkende waarderingskaders zijn te vinden in de bijlagen.

1.2. Waar houden we toezicht op?

In de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) staat in artikel 3, eerste lid, onder meer dat de inspectie toeziet op de naleving van de onderwijswet- en regelgeving, de taak heeft om de ontwikkeling van het onderwijs en de kwaliteit daarvan te bevorderen, en de taak heeft om de financiële rechtmatigheid, - doelmatigheid en -continuïteit te beoordelen en bevorderen.

Het onderzoekskader heeft betrekking op alle besturen en scholen die onderwijs verzorgen op basis van de onderwijswetten, zoals in onderstaand tekstkader weergegeven.5Hieronder vallen: besturen van en scholen voor primair onderwijs, scholen voor speciaal basisonderwijs, voorzieningen voor onderwijs aan nieuwkomers, internationaal georiënteerd basisonderwijs (igbo), orthopedagogisch-didactische centra (opdc), het toezicht op gemeenten in het kader van kinderopvang en voor- en vroegschoolse educatie, locaties voor voorschoolse educatie en besturen en scholen voor het onderwijs in Caribisch Nederland. Voor het toezicht op niet-bekostigde instellingen en Nederlands onderwijs in het buitenland zijn separate onderzoekskaders vastgesteld. Daarnaast houdt de inspectie toezicht op de besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Besturen, scholen, opleidingen en besturen van samenwerkingsverbanden zijn onze objecten van toezicht.

1 We doelen hier op de taak van de inspectie zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, sub c, WOT.

1.3. Begripsbepalingen

Hieronder definieren we een aantal begrippen die belangrijk zijn voor het toezicht.

Toezicht

De activiteiten van de inspectie, ten aanzien van scholen en samenwerkingsverbanden, die redelijkerwijs voortvloeien uit de taken op grond van artikel 3 van de WOT.

Besturen

Het bevoegd gezag bestaat uit het uitvoerend deel van het bestuur en het interne toezicht. Hoewel deze functies gescheiden zijn, zorgt men er, ieder vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid, samen voor dat de kwaliteit van hun scholen gewaarborgd is en er sprake is van deugdelijk financieel beheer. Voor de leesbaarheid spreken we over het bestuur als aanduiding voor het bevoegd gezag als geheel.

Daarnaast kennen we besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs.

Deugdelijkheidseisen

Deugdelijkheidseisen zijn bij of krachtens de wet geregelde algemene kwaliteitsnormen, gericht aan besturen. Deugdelijkheidseisen hebben betrekking op de onderwijskwaliteit (in ruime zin) en het financieel beheer.

Waarborgen

Vanuit de waarborgfunctie van het toezicht ziet de inspectie erop toe dat de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften (de deugdelijkheidseisen) worden nageleefd. Dit gaat over wat het bestuur en de school moeten. Een school die niet voldoet aan die voorschriften, biedt onderwijs van onvoldoende kwaliteit. Onvoldoende onderwijskwaliteit en/of onvoldoende financieel beheer kan leiden tot vervolgtoezicht en sancties.

Stimuleren

Vanuit de stimuleringsfunctie onderzoekt de inspectie hoe eigen ambities bijdragen aan (de continue en duurzame verbetering van) de onderwijskwaliteit. Hiermee bevorderen we de kwaliteit op het niveau van scholen, besturen en zo ook het stelsel. Eigen ambities hebben betrekking op de ambities en doelen die een bestuur/school zichzelf stelt. De school beschrijft deze in haar schoolplan.

Interventies

Bij alle handelingen die we ondernemen, spreken we van interventies. We onderscheiden:

Stelseltoezicht

Het beschouwen van de werking van het stelsel noemen we de reflectieve functie van het toezicht, oftewel stelseltoezicht.

1.4. Niveaus in het toezicht

We onderscheiden verschillende niveaus in het toezicht: onderwijsstelsel, besturen en scholen.

Onderwijsstelsel

Omdat de kwaliteit van het onderwijsstelsel als geheel meer is dan de optelsom van de kwaliteit van de besturen en scholen, richten we ons op de werking van het onderwijsstelsel. Vraagstukken overstijgen in toenemende mate de reikwijdte van individuele scholen en besturen en vergen, om deze het hoofd te bieden, bredere samenwerking. We definiëren het onderwijsstelsel als het geheel van scholen, instellingen, besturen, schooltypen en opleidingen. Als inspectie kijken we wat daarin goed gaat en waar zich knelpunten voordoen. Deze knelpunten analyseren en agenderen we op landelijk en regionaal niveau. Het beschouwen van de werking van het stelsel als geheel noemen we de reflectieve functie van het toezicht.6De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) pleit ervoor de reflectieve functie van het toezicht te versterken. Het gaat de WRR erom dat het toezicht periodiek reflecteert op ontwikkelingen, kansen, risico’s en bedreigingen binnen en buiten het domein die van invloed kunnen zijn op het eigen functioneren, op de prioritering en/of op het krachtenveld (WRR, 2013). Het kabinet ondersteunt in zijn reactie het pleidooi van de WRR om de reflectieve functie van het toezicht te versterken en daarmee de feedback-rol van het toezicht (Kabinetsreactie, september 2014). ‘De Staat van het Onderwijs’ is daarvan een voorbeeld.

Besturen

Besturen zijn ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs van hun scholen van voldoende kwaliteit is. En ook dat het financieel beheer op orde is. In het toezicht gaan wij na of besturen hier zicht op hebben en of zij hieraan sturing geven, zodat besturen waarborgen dat de leerlingen op hun scholen onderwijs krijgen van voldoende kwaliteit.

Besturen vormen een belangrijk schakelpunt: door te werken aan de kwaliteit van hun scholen dragen zij bij aan de werking en de kwaliteit van het onderwijsstelsel als geheel. Zo moeten leerlingen, om zelfstandig te kunnen functioneren, in de samenleving in staat worden gesteld om te kunnen slagen in het vervolgonderwijs en op de arbeidsmarkt. Het onderwijs zorgt ervoor dat leerlingen de school voldoende geletterd en gecijferd en met de benodigde kennis en vaardigheden verlaten. Bovendien is het belangrijk dat zij gelijke kansen krijgen op een passend aanbod, waarbij het geen verschil maakt wie hun ouders zijn, waar zij vandaan komen of waar zij onderwijs volgen. Ook is het belangrijk dat leerlingen en studenten zich als persoon ontwikkelen; het onderwijs draagt eraan bij dat ze zichzelf en hun omgeving kennen en zelfstandig keuzes kunnen maken. Zo leren zij ook zelf om bij te dragen aan de sociale samenhang in de samenleving.

Scholen

De schoolleider geeft samen met het team het onderwijs op hun school vorm. Samen met het bestuur streven zij kwaliteitsdoelen en ambities voor het onderwijs aan hun leerlingen na. Hoe ze dat doen, beschrijven zij in hun schoolplan. Het schoolplan beschrijft het onderwijskundig beleid, het personeelsbeleid en het stelsel van kwaliteitszorg. In ons toezicht sluiten we aan bij deze schooleigen informatie. Kernvragen voor de kwaliteit van het onderwijs zijn: leren leerlingen genoeg, krijgen ze goed les en zijn ze veilig?

1.5. Werking en evaluatie

Dit onderzoekskader is van kracht met ingang van 1 augustus 2021 en is vastgesteld op 24 juni 2021. Het is overeenkomstig artikel 13, derde lid, van de WOT bekendgemaakt in de Staatscourant (28 juli 2021) en is gepubliceerd op de website van de Inspectie van het Onderwijs en op www.wetten.nl.

Het onderzoekskader is vastgesteld op grond van artikel 13 van de WOT en is een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap legt met dit onderzoekskader de werkwijze van de inspectie vast met betrekking tot de uitoefening van haar onderzoekstaken en -bevoegdheden. Ook is het onderzoekskader een wetsinterpreterende beleidsregel. Bij de uitwerking van de deugdelijkheidseisen in het waarderingskader is uitgegaan van een redelijke uitleg van de wet en de daarop gebaseerde lagere regelgeving.7Bijvoorbeeld de Regeling jaarverslaggeving onderwijs (RJO). Over zowel de uitleg van wettelijke voorschriften als de werkwijze is overleg gevoerd met het veld conform artikel 13, tweede lid van de WOT.

Lopende toezichtsinterventies, waaronder die op basis van het Onderzoekskader 2017 of die tot 1 augustus 2021 voortvloeiend uit specifieke onderzoeken zijn gemaakt, blijven van toepassing. Wetsartikelen die op de dag van publicatie van dit kader in de Staatscourant nog niet in werking zijn getreden, zijn tussen blokhaken ([]) geplaatst.

Vóór 1 januari 2025 evalueren we de werking en de effecten van het onderzoekskader. Ervaringen met dit onderzoekskader en ontwikkelingen in de samenleving, in de verschillende sectoren of in politiek en beleid kunnen leiden tot eerdere bijstelling van (delen van) het onderzoekskader. In beginsel is de geldigheidsduur van het Onderzoekskader 2021 vier jaar.

Ieder jaar wordt het onderzoekskader in ieder geval geactualiseerd naar aanleiding van wijzigingen in de wet- en regelgeving. Om zicht te hebben op ervaringen en ontwikkelingen raadpleegt de inspectie periodiek het veld.

2. Visie en uitgangspunten voor het toezicht

2.1. Inleiding

Beter onderwijs voor alle leerlingen, daar staan wij als inspectie voor. We gaan uit van onderwijs in brede zin: het onderwijs óp school en ook op afstand door school. In de wet staat aan welke eisen het onderwijs ten minste moet voldoen. Als inspectie zien we erop toe dat deze basiskwaliteit, via besturen, wordt gewaarborgd: besturen waarborgen de kwaliteit van de scholen, wij waarborgen op onze beurt de kwaliteit van de sturing door besturen (het bestuurlijk handelen). Dit doen we door het beoordelen van hun zicht op kwaliteit en op de sturing op kwaliteit die we van elk bestuur verwachten. Waar nodig intensiveren we het toezicht op de besturen. Daarnaast stimuleren we besturen en scholen om hun ambities waar te maken en om een hogere kwaliteit dan basiskwaliteit te realiseren. Als inspectie willen we laten zien wat er goed gaat bij besturen, scholen en ook in het onderwijsstelsel. We reflecteren dan ook op de werking van het stelsel als geheel. In dit hoofdstuk beschrijven we onze visie op het toezicht (paragraaf 2.2). Daarna beschrijven we de uitgangspunten die we in de uitvoering van het toezicht hanteren (paragraaf 2.3).

2.2. Visie

Onderwijs vervult een belangrijke taak in de samenleving. Het onderwijs begeleidt leerlingen naar vervolgonderwijs of werk, als werknemer of ondernemer. Ook moet het onderwijs ervoor zorgen dat kinderen leren hoe zij als burger volwaardig deel kunnen uitmaken van de samenleving. Om elke leerling daadwerkelijk in staat te stellen te werken en mee te doen, geeft het onderwijs hun de benodigde kennis en vaardigheden mee. Het is immers aan het onderwijs om de talenten van álle leerlingen tot bloei te laten komen. Anders gezegd: het leren (kwalificatie), de vaardigheden aanleren om mee te doen en bij te dragen aan de samenleving (socialisatie), en de weg vrijmaken naar vervolgonderwijs en arbeidsmarkt (allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen), zijn de kernfuncties van het Nederlandse onderwijs.

Visie en missie

Iedereen heeft recht op onderwijs van voldoende kwaliteit. Elke dag zetten leraren, besturen en andere professionals zich met dit doel in voor hun leerlingen en studenten. Al deze inspanningen dragen bij aan de werking en daarmee de kwaliteit van het onderwijsstelsel om zo een goede onderwijsloopbaan voor alle leerlingen te realiseren. Onze missie, 'Effectief toezicht voor beter onderwijs', sluit daarop aan. In ons toezicht waarborgen én stimuleren we de kwaliteit van het onderwijs. We richten ons daarbij op de werking van het stelsel als geheel (stimuleren) en op besturen en hun scholen (waarborgen en stimuleren). Besturen waarborgen de kwaliteit van hun scholen en het onderwijs aan de leerlingen. De intensiteit van het toezicht en het vervolgtoezicht stemmen we af op de mate waarin het bestuur de deugdelijkheidseisen naleeft en de kwaliteit van zijn scholen waarborgt.

Alle besturen en scholen maken deel uit van het onderwijsstelsel en dragen daarmee bij aan de werking ervan. Het beschouwen van de werking van het stelsel noemen we de reflectieve functie van het toezicht, oftewel stelseltoezicht.8Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2013). Toezien op publieke belangen. Naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht (nr. 89). Den Haag/Amsterdam: Amsterdam University Press. De versterking van de rol van het toezicht hierin is bepleit door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en wordt ondersteund door het kabinet.

2.3. Uitgangspunten voor het toezicht

Onze missie, ‘Effectief toezicht voor beter onderwijs’, wordt gedragen door vijf uitgangspunten (zie figuur 2.3a). De uitgangspunten hangen met elkaar samen en borduren op elkaar voort. Met elk uitgangspunt afzonderlijk, maar vooral in die samenhang beoogt het toezicht bij te dragen aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs(stelsel). Daarnaast sluit het toezicht aan bij de verantwoordelijkheid die besturen hebben voor het onderwijs, bewaakt het in aanvulling daarop de basiskwaliteit (waarborgen) en wil het beter onderwijs bevorderen (stimuleren). We bepalen de intensiteit van het toezicht per bestuur (proportionaliteit) en houden bij de uitvoering rekening met de organisatiekenmerken en omstandigheden van het bestuur (maatwerk). We lichten de uitgangspunten hierna toe.

2.3.1. Verbeteren stelselkwaliteit

Scholen en besturen maken onderdeel uit van het onderwijsstelsel. Het stelsel vormt ook de context waarbinnen zij hun werk doen. Onder stelselkwaliteit verstaan we de mate waarin alle besturen en scholen er samen met anderen in slagen om voor alle leerlingen bij te dragen aan de realisatie van de kernfuncties van het onderwijs. Zij zorgen er samen voor dat deze kernfuncties van onderwijs (kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen) met succes én in evenwicht gerealiseerd worden.

Stelseltoezicht (stimuleren) en het toezicht op besturen en scholen (stimuleren en waarborgen) hangen met elkaar samen, elk met een eigen plaats in het toezicht. Besturen en scholen zijn afzonderlijke objecten van toezicht. Het stelseltoezicht richt zich vanuit een stimulerende en agenderende invalshoek vooral op de samenhang: zowel de inspanningen van besturen, scholen en samenwerkingsverbanden als andere zaken die meespelen bij de totstandkoming van de kernfuncties van het onderwijs, zijn daarin belangrijk. We gebruiken de kernfuncties van het onderwijsstelsel om inhoud te geven aan het stelseltoezicht. Dat kan leiden tot stimulerende interventies op stelsel-, bestuurs- en schoolniveau.

De werking van het stelsel omvat dus meer dan de optelsom van de resultaten van het toezicht op besturen en scholen. Daarom monitoren we ook de ontwikkelingen op stelselniveau, bijvoorbeeld de mate waarin alle kinderen gelijke kansen krijgen in het onderwijs. We onderzoeken en agenderen positieve voorbeelden en knelpunten en kijken hoe we in afstemming met het onderwijsveld de kwaliteit van het stelsel kunnen verhogen. Jaarlijks rapporteren we over de kwaliteit van het stelsel in ‘De Staat van het Onderwijs’, een taak die ons in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) is toebedeeld. Ook bespreken we tijdens onderzoeken met besturen, in een open dialoog, hoe zij met de scholen aan de kwaliteit van het stelsel bijdragen, zonder dat dit tot oordelen of een waardering leidt. Op scholen onderzoeken we via themaonderzoeken thema’s die de kernfuncties raken. Dit alles samen noemen we stelseltoezicht.

2.3.2. Verantwoordelijkheid bij besturen

Onder ‘bestuur’ verstaan we het bevoegd gezag van een of meer scholen. Dit omvat ook het interne toezicht. Omdat we besturen aanspreken op hun verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs op hun scholen, noemen we het toezicht bestuursgericht. Besturen waarborgen de kwaliteit van hun scholen en het onderwijs aan de leerlingen. In de uitoefening van hun taken zijn zij ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs op hun scholen van voldoende kwaliteit is en dat het financieel beheer deugdelijk is.

Besturen hebben daarnaast een wettelijke verantwoordelijkheid voor passend onderwijs. De kern daarvan is dat voor alle leerlingen met een specifieke onderwijsbehoefte zo passend mogelijk onderwijs wordt gerealiseerd. Schoolbesturen hebben in dat verband een zorgplicht voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Alle schoolbesturen zijn verplicht aangesloten bij een of meer (regionale) samenwerkingsverbanden passend onderwijs. We houden toezicht op de uitvoering van de afspraken binnen het samenwerkingsverband door de schoolbesturen. Daarnaast houden we toezicht op het bestuur van het samenwerkingsverband. Dit lichten we verder toe in hoofdstuk 9.

Wij zien erop toe dat besturen hun taken (het bewaken en bevorderen van de basiskwaliteit en de continuïteit) voldoende uitvoeren. Gebeurt dat niet of in onvoldoende mate, dan houden we verscherpt toezicht op het bestuur en de scholen. Dat maakt onderdeel uit van onze waarborgfunctie. In aanvulling op dit bestuursgerichte toezicht, onderzoeken en beoordelen we ook scholen als het besturen niet lukt de basiskwaliteit te realiseren. Verder geeft het bestuur met het onderwijs ook invulling aan eigen ambities, waaronder vaak ook ambities die de kernfuncties van het onderwijsstelsel raken. Daarop sluiten we aan vanuit onze stimulerende rol.

2.3.3. Waarborgen

De samenleving moet erop kunnen vertrouwen dat leerlingen onderwijs volgen dat van voldoende kwaliteit is. Temeer omdat er een leerplicht geldt voor leerlingen tot 16 jaar en een kwalificatieplicht tot 23 jaar.9Voor een leerling die nog geen startkwalificatie heeft, geldt een verlengde leerplicht tot 18 jaar en een kwalificatieplicht tot 23 jaar. De norm voor basiskwaliteit is dat besturen en scholen voldoen aan de deugdelijkheidseisen voor de onderwijskwaliteit, de kwaliteitszorg en het financieel beheer. Deze eisen hebben we in het waarderingskader voor besturen en scholen opgenomen (zie hoofdstuk 4 en 5).

Zo spreken we besturen die het onvoldoende lukt om de basiskwaliteit van hun scholen te waarborgen, aan. Waarborgen zij de basiskwaliteit niet of onvoldoende, dan geven wij het bestuur een of meerdere herstelopdrachten. Dat kan betekenen dat we ons dan ook op scholen richten. Bij een of meerdere onvoldoendes op standaarden krijgen scholen, na toepassing van de beslisregels, een eindoordeel Onvoldoende of Zeer zwak. Waar nodig intensiveren we het toezicht.

2.3.4. Stimuleren

Naast ingrijpen waar het niet goed gaat, stimuleren we ook verdere ontwikkeling van het onderwijs en de kwaliteit ervan. We doen dit op meerdere niveaus. Op stelselniveau monitoren we met onderzoek en gegevensverzameling hoe de kernfuncties van het onderwijs zich ontwikkelen. Als we hierin risico’s signaleren, agenderen we deze, passend bij de urgentie ervan. We signaleren en agenderen belangrijke onderwerpen in bijvoorbeeld ‘De Staat van het Onderwijs’ en in themarapportages. Op stelselniveau geven we kansen en mogelijkheden voor verbetering aan, waarmee we het stelsel beogen te stimuleren. We brengen de uitkomsten en analyses van onderzoek op verschillende manieren en bij verschillende betrokkenen onder de aandacht, om zo bij te dragen aan inzicht en oplossingen voor gesignaleerde problemen. Soms is het belangrijk dat betrokkenen rond een thema samen in gesprek gaan. Zo kunnen bijvoorbeeld besturen, gemeenten en samenwerkingsverbanden samen een rol spelen bij voorschoolse educatie of jeugdzorg. We brengen de uitkomsten ook onder de aandacht van besturen en scholen door met hen in een open dialoog te bespreken of zij kansen zien om bij te dragen aan het verbeteren van een stelselknelpunt.

Naast stimuleren door aan te geven wat er beter kan, doen we dat ook door goede kwaliteit zichtbaar te maken. We onderzoeken ook de kwaliteit van besturen en scholen die boven basiskwaliteit uitstijgt. We kunnen daarvoor de waardering Goed toekennen. We geven deze waardering op het moment dat een school of bestuur niet alleen voldoet aan de wettelijke vereisten maar ook aanvullende ambities realiseert. Op verzoek van het bestuur onderzoeken we of de onderwijskwaliteit van een school de waardering Goed kan krijgen. Ook de mogelijkheid om het predicaat Excellente School te krijgen (zie excellentescholen.nl) is een voorbeeld van het zichtbaar maken van kwaliteit en het stimuleren van verbetering van de onderwijskwaliteit. Ten slotte nemen we de (realisatie van de) ambities van het bestuur mee in de onderzoeken en streven we ernaar om tijdens het uitvoeren van onze onderzoeken en in de rapportage daarvan stimulerend te werk te gaan: we geven op een positieve manier feedback en benoemen naast wat er beter moet of kan, ook wat er goed gaat.

2.3.5. Proportionaliteit en maatwerk

Besturen en scholen verschillen van elkaar. De kwaliteit die ze realiseren is anders en ook kunnen ze anders georganiseerd zijn. De manier van ontwikkelen en hun omstandigheden kunnen ook verschillend zijn. Wij sluiten daar in ons toezicht op aan: de intensiteit van het toezicht bepalen we proportioneel in relatie tot de kwaliteit van het bestuur. Daarnaast is de uitvoering van het onderzoek op maat, rekening houdend met de kenmerken van het bestuur en de scholen. Zo komen we zo effectief mogelijk tot een deugdelijk oordeel en beperken we de toezichtslast.

De samenleving verwacht dat besturen en scholen voldoen aan de basiskwaliteit. Voor het toezicht is het belangrijk hoe effectief het bestuur is in het zorgen voor basiskwaliteit op zijn scholen. Het gaat dan om de kwaliteit van het onderwijs, de wijze waarop de professionaliteit van de instelling en het bestuur is gewaarborgd, om de mate van naleving van wettelijke voorschriften en de financiële situatie van de instelling.Naarmate een bestuur er beter in slaagt de kwaliteit van de scholen te bewaken en te bevorderen, is het toezicht minder intensief. Dan ligt het accent bijvoorbeeld meer op gesprekken over ambities over hun maatschappelijke opdracht en vragen we het bestuur vanuit zijn zicht op de kwaliteit te rapporteren over kwaliteitsontwikkeling en -verbetering. Indien dit aan de orde is, vragen we het bestuur ook over herstel van tekortkomingen te rapporteren.

Wanneer een bestuur er minder of niet in slaagt de kwaliteit van scholen te realiseren, intensiveren we het toezicht (proportioneel). We kunnen dan bijvoorbeeld in een kort tijdsbestek meerdere onderzoeken naar onderwijskwaliteit uitvoeren of meerdere personen of instanties binnen of rondom het bestuur bij het onderzoek betrekken.

In het kader van onze waarborgfunctie monitoren we jaarlijks de ontwikkeling en de prestaties van een bestuur en de scholen. Op basis van eerder toezicht en kwaliteitsgegevens die we hebben vanuit monitoring, houden we de kwaliteit van bestuur en scholen in beeld. Dit is van belang voor de uitvoering van onze waarborgfunctie.

Bij de uitvoering van het (proportionele) toezicht stemmen we de onderzoeksactiviteiten af op de omstandigheden van het bestuur. Dat is het maatwerk. Hoe we proportionaliteit en maatwerk inzetten, beschrijven we in hoofdstuk 7. Dat hoofdstuk gaat over onze werkwijze.

3. Stelseltoezicht

3.1. Inleiding

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich ook op de context waarbinnen besturen en hun scholen hun werk doen: we spreken dan over het onderwijsstelsel als geheel. Voor de werking en de kwaliteit van het stelsel beschouwen we onderdelen ervan en de verbanden daartussen. We geven daarmee invulling aan de reflectieve functie van het toezicht: vanwege onze wettelijke taak op stelselniveau, reflecteren we op de kwaliteit van het stelsel. Uitkomsten daarvan gebruiken we voor stimulerende interventies op stelsel-, bestuurs- en schoolniveau. In dit hoofdstuk geven we in een raamwerk weer wat we verstaan onder stelselkwaliteit.10Omdat de wettelijke bepalingen die een relatie hebben met stelseltoezicht een ander karakter hebben dan voor het bestuurs- en schoolniveau, spreken we voor stelseltoezicht over een raamwerk met de beschrijving van stelselkwaliteit in plaats van waarderingskader. Wel bevat deze net als op de andere niveaus een omschrijving van de nagestreefde kwaliteit. Dit raamwerk is opgebouwd aan de hand van de kernfuncties van het onderwijs.

In paragraaf 3.2 definiëren we eerst wat we verstaan onder stelselkwaliteit en stelseltoezicht. We geven aan welke wettelijke taken daarbij van belang zijn. Paragraaf 3.3 bevat het raamwerk voor stelselkwaliteit.

3.2. Stelselkwaliteit en stelseltoezicht

3.2.1. Een stelsel van onderwijsvoorzieningen

In Nederland zorgt de overheid voor de inrichting en het functioneren van een stelsel van onderwijsvoorzieningen. We willen als samenleving dat leerlingen kennis en vaardigheden opdoen die bij hun mogelijkheden en talenten passen, zodat zij kunnen bijdragen aan de samenleving en de arbeidsmarkt. Goed onderwijs is essentieel om ervoor te zorgen dat alle kernfuncties van het onderwijs gerealiseerd worden. Dit is nodig voor een pluriforme samenleving. Onderdeel van goed onderwijs is dat álle leerlingen zich maximaal kunnen ontwikkelen en gelijke kansen hebben. Het gaat erom dat ons onderwijsstelsel goed werkt en er voor alle leerlingen en studenten in slaagt de kernfuncties van het onderwijs te realiseren: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen.

Binnen het stelsel van onderwijsvoorzieningen is er sprake van wederzijdse afhankelijkheid: onderwijssectoren zijn nauw met elkaar en met andere voorzieningen in de samenleving verweven. Belangrijke maatschappelijke problemen raken onderwijsinstellingen en ook knelpunten op instellingsniveau en vragen om een breder stelselperspectief.

Om de werking van het stelsel te kunnen duiden, beschrijven we de kwaliteit van het onderwijs als geheel aan de hand van de kernfuncties van het onderwijs (paragraaf 3.3). Zowel stelselkwaliteit als stelseltoezicht vindt een basis in de stelselverantwoordelijkheid van de overheid (artikel 23, Grondwet en artikel 3, eerste lid, sub d, 4, vierde lid, en artikel 8, eerste lid, WOT). Hierbij gaat het om een stimulerende rol en de reflectieve functie van het toezicht.

We omschrijven stelselkwaliteit als de mate waarin het stelsel van besturen, scholen en andere actoren erin slaagt de kernfuncties van het onderwijs (kwalificatie, socialisatie en allocatie waaronder selectie en gelijke kansen) met succes én in evenwicht te realiseren. Deze kernfuncties nemen we in ons toezicht als uitgangspunt voor de omschrijving van de kwaliteit van het onderwijsstelsel.

3.2.2. Stelseltoezicht

Het toezicht gaat uit van het belang dat de samenleving als geheel heeft bij het onderwijs: het publieke belang. Als onderdeel daarvan geven we in het toezicht aandacht aan specifieke kansen en bedreigingen, specifieke onderdelen van het stelsel of groepen leerlingen. Als toezichthouder moeten we daarom weten hoe het onderwijs zich ontwikkelt, daarop reflecteren en, als er iets niet goed loopt, de samenleving informeren. Wij vatten stelseltoezicht dan ook op als het beschouwen van de werking en de kwaliteit van het stelsel als geheel. Omdat dit het niveau van individuele besturen overstijgt, ondernemen we activiteiten die de tot doel hebben de werking en de kwaliteit van het stelsel te stimuleren. We doorlopen een cyclus van waarnemen (monitoren), analyseren, agenderen en stimulerend interveniëren en zien daarmee toe op de kwaliteit van het stelsel. De uitkomsten van het stelseltoezicht zijn van belang voor de samenleving, het parlement en de regering en helpen ons om gericht en slagvaardig toezicht uit te oefenen. Informatie op stelselniveau laat zo zien hoe het totale onderwijsstelsel functioneert en met welke problemen besturen en scholen te maken hebben. Bij besturen en scholen stellen we deze problemen aan de orde en bespreken we hoe zij hiermee omgaan in een open gesprek.

Onderzoeken naar de kwaliteit van het stelsel doen we ook in samenhang met de onderzoeken naar besturen en scholen. De informatie daaruit vormt een bron voor ‘De Staat van het Onderwijs’, voor afzonderlijke publicaties (bijvoorbeeld themarapporten) en voor stimulerende interventies.

Het stelseltoezicht is gebaseerd op de taken van de inspectie zoals beschreven in de WOT. Zo ligt er een taak voor de inspectie in het rapporteren over de ontwikkeling van, in bijzonder van de kwaliteit van, het onderwijs en over de uitoefening van de taken door de instellingen, de samenwerkingsverbanden en de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven, in het bijzonder over de kwaliteit daarvan (artikel 3, eerste lid, sub d, WOT).

Vanuit onze ervaring in de onderwijspraktijk zien wij hierbij het verband met een andere inspectietaak: het bevorderen van de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs aan en het bestuur van instellingen als bedoeld in de onderwijswetten (artikel 3, eerste lid, sub b, WOT).

Ook is de taakuitoefening van de inspectie er mede op gericht betrokkenen te informeren over de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs (artikel 4, vierde lid, WOT). Verder is omschreven dat “[d]e inspectie […] desgevraagd en uit eigen beweging [rapporteert] aan Onze Minister over de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs en doet op grond daarvan voorstellen die zij in het belang van het onderwijs nodig acht” (artikel 8, eerste lid, WOT).

Hoewel stelseltoezicht een grondslag heeft in de WOT, verschilt het van het toezicht op besturen en scholen. In het toezicht op besturen en scholen gaat het om toezicht op de naleving van onderwijswet- en regelgeving. Daarmee kunnen we besturen en scholen,waar nodig, met onze oordelen en herstelopdrachten aanzetten om het onderwijs te verbeteren. In het stelseltoezicht daarentegen kunnen we stelselproblemen signaleren, agenderen en op diverse manieren stimuleren11Voor het beschrijven van de stimulerende taak van de inspectie wordt consequent de aanduiding ‘de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs’ gehanteerd. Deze omschrijving ziet zowel op de ontwikkeling en de kwaliteit van het onderwijsstelsel als op het onderwijs aan afzonderlijke instellingen. De formulering sluit eveneens aan bij het voornemen van de regering om naast de momentopname ook de ontwikkeling in de kwaliteit van het onderwijs aan instellingen beter inzichtelijk te maken. Tweede Kamer vergaderjaar 2014-2015, 33 862, nr. 12., maar daarbij geven we geen opdrachten tot herstel. Het gaat hierbij immers niet om toezicht op naleving.

In hoofdstuk 2 gaven we aan dat het stelseltoezicht raakvlakken heeft met het toezicht op besturen en scholen, vooral waar het de ambities van besturen en scholen raakt. Knelpunten op stelselniveau, zoals bijvoorbeeld blijkt uit een themaonderzoek, kunnen in dat geval aan de orde komen in het stimulerende toezicht op besturen en scholen.

3.3. Raamwerk voor stelselkwaliteit

Om de kwaliteit van het stelsel te monitoren, hanteren we een raamwerk. Dit raamwerk beschrijft de werking en de kwaliteit van het stelsel aan de hand van de kernfuncties van het onderwijs. Dit biedt focus voor het krijgen van zicht op de kwaliteit van de werking van het stelsel als geheel en op de trends en knelpunten. Het raamwerk geeft de thema’s aan voor de activiteiten die we ondernemen op het gebied van waarnemen, analyseren en agenderen. Om de kwaliteit van het onderwijsstelsel op niveau te houden en te bevorderen, zijn inspanningen nodig van alle betrokkenen samen. Daarbij helpt het om de aandacht te richten op wat belangrijk is met het oog op de leerlingen en de samenleving, maar ook op wat urgent is, gegeven de actuele ontwikkelingen en trends op de langere termijn. We formuleren daarom focuspunten om andere actoren te stimuleren om samen aan het oplossen van knelpunten te werken. Enkele voorbeelden: ‘Elke leerling (digitaal) geletterd en gecijferd’, ‘Elke leerling krijgt gelijke kansen op een passend aanbod’, ‘Leerlingen zijn toegerust om bij te dragen aan de samenleving’, ‘Leerlingen slagen in het vervolgonderwijs en op de arbeidsmarkt’ en ‘Leerlingen kennen zichzelf en hun omgeving, en kunnen zelfstandig keuzes maken’. Deze vormen ook onderwerp van gesprek met besturen en raken het onderwijs op de scholen.

In het onderstaande Raamwerk voor stelselkwaliteit hebben we de kernfuncties weergegeven. In de beschrijving onderscheiden we drie kernfuncties: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen. Persoonsvorming maakt daarbij onderdeel uit van de kernfunctie socialisatie. Naast de drie kernfuncties beschrijven we ook de voorwaarden die cruciaal zijn voor realisatie van de kernfuncties. De beschrijving geeft de essentie van de kernfunctie weer. In hoofdstuk 7(Werkwijze) werken we uit hoe we invulling geven aan het stelseltoezicht.

RAAMWERK VOOR STELSELKWALITEIT

1 Uitwerking burgerschap en basiswaarden

De standaarden hebben betrekking op aspecten van kwaliteit, waaronder het onderwijs gericht op bevordering van burgerschap. Hieronder wordt aangegeven in welke standaarden onderdelen van burgerschap aan de orde zijn en geven we met enige nadere uitwerking (A) een overzicht van de inrichting van het toezicht op basiswaarden (B).

Het toezicht op burgerschap is integraal onderdeel van het inspectietoezicht en omvat, al naar gelang de situatie, aandacht voor een of meer onderdelen, en krijgt aandacht als apart thema of in samenhang met andere aspecten van kwaliteit.

A. Bevordering burgerschap

De wettelijke burgerschapsopdracht bepaalt dat onderwijs actief burgerschap en sociale cohesie bevordert. Bij het toezicht hanteert de inspectie geen ‘eigen’ eisen; alleen de wet is uitgangspunt, die bevat minimumeisen. Dat betekent dat zolang scholen aan wettelijke eisen voldoen, invullingen gekozen kunnen worden die passen bij de school. De wettelijke eisen zijn in de standaarden verwerkt en deze zijn hieronder weergegeven.

Standaarden schoolniveau

OP1 Aanbod

OP2 Zicht op ontwikkeling en begeleiding

OP3 Pedagogisch-didactisch handelen

VS1 Veiligheid

VS2 Schoolklimaat

OR2 Sociale en maatschappelijke competenties

SKA1 Visie, ambities en doelen

SKA2 Uitvoering en kwaliteitscultuur

SKA3 Evaluatie, verantwoording en dialoog

Standaarden bestuursniveau

BKA1 Visie, ambities en doelen

BKA2 Uitvoering en kwaliteitscultuur

BKA3 Evaluatie, verantwoording en dialoog

De wet vraagt:

1) Actief burgerschap en sociale cohesie op doelgerichte en samenhangende wijze te bevorderen (standaarden OP1, OP2, OR2).

waarbij de volgende elementen op herkenbare wijze terugkomen in het onderwijs:

2) kennis van en het respect voor basiswaarden van de democratische rechtsstaat worden bevorderd (standaarden OP1, VS1, VS2);

3) sociale en maatschappelijke competenties worden ontwikkeld (standaarden OP1, VS2);

4) de schoolcultuur is in overeenstemming met basiswaarden, leerlingen worden gestimuleerd daarmee te oefenen en de school draagt zorg voor een veilige omgeving waarin leerlingen en personeel zich geaccepteerd voelen (standaarden OP3, VS1, VS2).

Toelichting

Ad 1) Standaarden Aanbod, Zicht op ontwikkeling en begeleiding en Sociale en maatschappelijke competenties (OP1, OP2, OR2):

De inspectie stelt vast of het onderwijs doelgericht, samenhangend en herkenbaar is, en de school de leerresultaten op betrouwbare en inzichtelijke manier in kaart brengt. Of het onderwijs doelgericht is, blijkt uit de formulering van geconcretiseerde leerdoelen die de school bereiken wil voor bevordering van basiswaarden en sociale en maatschappelijke competenties. Of het onderwijs samenhangend is, blijkt uit de logische opbouw van de leerstof en aanpak waarmee de school de leerdoelen bereiken wil. Of het onderwijs gericht op bevordering van burgerschap herkenbaar is, blijkt uit de realisering van de geplande leerstof en aanpak. Of de school de leerresultaten op betrouwbare en inzichtelijke wijze in kaart brengt, blijkt uit dat de school over gegevens beschikt die een adequaat beeld van de resultaten geven, zodanig dat beoordeeld kan worden of de school haar leerdoelen realiseert.

Ad 2) en 3) Standaarden Aanbod, Veiligheid, Schoolklimaat (OP1, VS1, VS2):

De inspectie stelt vast of het onderwijs gericht is op bevordering van basiswaarden en sociale en maatschappelijke competenties, en uitgaat van het uitgangspunt van gelijke behandeling van gelijke gevallen. Of het onderwijs gericht is op basiswaarden blijkt uit aandacht voor bevordering van kennis van, respect voor en handelen vanuit basiswaarden (zie B). Of het onderwijs gericht is op ontwikkeling van sociale en maatschappelijke competenties blijkt uit aandacht van de school voor de competenties die de leerling in staat stellen deel uit te maken van en bij te dragen aan de pluriforme, democratische samenleving. De school kan hier eigen keuzes maken. Daarnaast zijn er de kerndoelen op het sociale en maatschappelijke domein. Scholen geven bij de vormgeving van aanbod en aanpak blijk van inzicht in de leerlingenpopulatie en de leefwereld van de leerlingen.

Ad 4) Standaarden Pedagogisch-didactisch handelen, Veiligheid en Schoolklimaat (OP3, VS1, VS2):

De inspectie stelt vast of het bestuur zorg draagt voor een schoolklimaat dat in overeenstemming is met de basiswaarden, waarin leerlingen oefenmogelijkheden wordt geboden en voor een veilig, inclusief schoolklimaat waarin allen zich geaccepteerd voelen. Of wordt gezorgd voor bedoeld schoolklimaat blijkt uit uitvoering van beleid waardoor het bestuur daarin inzicht heeft en zo nodig verbeteringen realiseert. Of het schoolklimaat in overeenstemming is met basiswaarden blijkt uit het voorleven van basiswaarden en de afwezigheid van strijdigheid met basiswaarden. Of het schoolklimaat leerlingen oefenmogelijkheden biedt, blijkt uit situaties waarin leerlingen worden gestimuleerd met basiswaarden te oefenen. Of sprake is van een veilig, inclusief schoolklimaat blijkt uit informatie die inzicht geeft in de mate waarin leerlingen en personeel zich geaccepteerd voelen.

Via de standaarden voor kwaliteitszorg van bestuur en school (standaarden SKA1-3; BKA1-3) beoordeelt de inspectie tenslotte of het onderwijs aan de wettelijke eisen voldoet en het bestuur haar zorgplicht hieromtrent realiseert (standaarden SKA1-3; BKA1-3).

B. Basiswaarden van de democratische rechtsstaat

Bevordering van basiswaarden vormt een belangrijk aspect van de wettelijke burgerschapsopdracht. Basiswaarden van de democratische rechtsstaat (hierna: basiswaarden) weerspiegelen de algemene, breed erkende essentiële waarden waarop onze democratische manier van samenleven is gebaseerd. Ze zijn breed gelegitimeerd, verankerd in de nationale en internationale rechtsorde en neergelegd in onder meer de Nederlandse Grondwet en de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Basiswaarden zijn kort gezegd basale, minimale en breed onderschreven waarden die de democratische rechtsstaat schragen.

De basiswaarden waarom het in het onderwijs gaat, zijn vastgelegd en uitgewerkt in het wettelijk kader in de gewijzigde burgerschapsopdracht in de onderwijswetten voor funderend onderwijs (Gewijzigd voorstel van wet, 17 november 2020. Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 2020-2021, 35 352 nr. 2; memorie van toelichting en Nota naar aanleiding van het verslag, Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 2019–2020, 35 352 nr. 3 en nr. 6). Die uitwerking vormt het (hiertoe begrensde) uitgangspunt voor het inspectietoezicht op basiswaarden. De navolgende uitwerking en formuleringen zijn aan dit wettelijk kader ontleend.

Basiswaarden van de democratische rechtsstaat

Het respect voor de menselijke waardigheid zonder onderscheid des persoons staat aan de basis van de drie basiswaarden van de democratische, pluriforme en Nederlandse rechtsstaat: vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit. De basiswaarde vrijheid wordt bevorderd door aandacht voor vrijheid van meningsuiting en autonomie. Gelijkwaardigheid wordt bevorderd in de vorm van het gelijkheidsbeginsel en het afwijzen van discriminatie. Solidariteit wordt bevorderd door verdraagzaamheid, begrip en verantwoordelijkheidsbesef en het afwijzen van onverdraagzaamheid.

Dit betekent dat scholen aandacht besteden aan vrijheid van meningsuiting, het gelijkheidsbeginsel, begrip, verdraagzaamheid, het afwijzen van onverdraagzaamheid en discriminatie, en autonomie en verantwoordelijkheidsbesef. Deze elementen vormen in de onderwijspraktijk de minimale kern waaraan een school moet voldoen bij de bevordering van respect voor en de kennis van basiswaarden.

De burgerschapswet creëert geen nieuwe basiswaarden. Ook onder de eerdere wettelijke opdracht was sprake van bevordering van deze basiswaarden. Wel is het gewicht daarvan groter geworden. In aansluiting bij deze wettelijke kaders en ter bevordering van de continuïteit voor onderwijspraktijk en inspectietoezicht wordt in de op praktijk gerichte operationalisering uitsluitend uitgegaan van de volgende uitwerkingen. Deze uitwerkingen zijn gericht op concrete toepassing in de dagelijkse schoolpraktijk en geformuleerd op voor alle betrokkenen (inclusief leerlingen) toegankelijke wijze:

• Vrijheid van meningsuiting betekent dat je mag zeggen of schrijven wat je denkt of tegen de opvatting van anderen in mag gaan. Iedereen mag dus ook zijn of haar geloof uitdragen, of zijn of haar mening aan anderen voorhouden. Daarbij moet je je wel houden aan de wet.

• Het gelijkheidsbeginsel (ook wel gelijkheid of gelijkwaardigheid genoemd) betekent dat mensen van gelijke waarde zijn. Daarbij maakt het niet uit wat je denkbeelden zijn of wat je gelooft. Je hoeft niet te vinden dat die denkbeelden of gebruiken zelf waardevol zijn, maar wel dat mensen met andere denkbeelden en gebruiken niet minder waard zijn dan jij of dan jouw groep.

• Begrip voor anderen betekent dat je probeert te begrijpen waarom mensen of groepen bepaalde denkbeelden of gebruiken hebben: wat is de achtergrond daarvan en waarom is dat belangrijk voor een ander?

• Verdraagzaamheid (ook wel tolerantie genoemd) betekent dat je de mening of het gedrag van een ander accepteert, ook al ben je het er helemaal niet mee eens. En het betekent ook dat je iedereen de ruimte wilt geven om zo’n mening of zulk gedrag te hebben. Natuurlijk moet iedereen zich daarbij wel houden aan de wet.

• Afwijzen van onverdraagzaamheid: onverdraagzaamheid (ook wel intolerantie genoemd) is het tegenovergestelde van tolerantie. Het betekent dat je vindt dat andere mensen of groepen, dingen waar jij het niet mee eens bent niet zouden mogen denken of doen; en dat je het niet nodig vindt dat ieder de ruimte krijgt om zo’n mening of zulk gedrag te hebben.

• Afwijzen van discriminatie: discriminatie betekent dat mensen of groepen bij anderen achtergesteld worden of dat je vindt dat er voor mensen met andere denkbeelden of gebruiken niet zoveel ruimte hoeft te zijn of dat die denkbeelden of gebruiken misschien zelfs verboden moeten worden.

• Autonomie betekent dat iedereen zelf kan bepalen wie hij/zij wil zijn en hoe hij/zij zijn/haar leven wil leiden. Iedereen is dus bijvoorbeeld vrij om zelf te bepalen welke denkbeelden of welk geloof voor hem/haar belangrijk zijn/is. Daarbij moet je je wel houden aan de wet.

• Verantwoordelijkheidsbesef betekent dat mensen verantwoordelijkheid willen nemen voor wat ze zeggen en doen (en wat ze niet zeggen en doen) en dat ze daarbij rekening willen houden met wat dat voor anderen betekent. Daarbij is vooral belangrijk dat je probeert anderen niet te schaden en dat je de samenleving en de democratie wilt helpen om goed te functioneren. Hoe je dat doet, mag iedereen zelf weten.

Reikwijdte

Actieve bevordering van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat neemt binnen de wettelijke opdracht een centrale plaats in. Van scholen wordt verwacht dat zij werken aan borging en overdracht van de basiswaarden. Ten overvloede zij daarbij opgemerkt dat uit deze opdracht ook volgt dat onderwijs of handelen van de school niet in strijd met basiswaarden kan zijn. Goed burgerschapsonderwijs sluit aan bij de leefwereld van leerlingen en de interesses, problemen en risico’s die hiermee gepaard gaan. Uitgangspunt bij het toezicht is dat scholen blijk geven van inzicht in hun leerlingenpopulatie en hun leefwereld en dit, indien nodig, vertalen naar het onderwijs. Verder is van belang dat basiswaarden structureel onderdeel zijn van de schoolcultuur en dat deze daarmee in overeenstemming is. De inspectie ziet toe op de naleving daarvan via de zorg van het bestuur voor een schoolcultuur waarin alle betrokkenen basiswaarden als centrale spelregels hanteren en voorleven en voor een omgeving waarin leerlingen worden gestimuleerd actief te oefenen met de omgang met basiswaarden.

4. Waarderingskader besturen

4.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we het kader voor de beoordeling van de besturing door het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag bestaat uit het uitvoerend deel van het bestuur en het interne toezicht. Hoewel de functies gescheiden zijn, zorgt men er, ieder vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid, samen voor dat de kwaliteit van hun scholen gewaarborgd is en er sprake is van deugdelijk financieel beheer. Voor de leesbaarheid spreken we over het bestuur als aanduiding voor het bevoegd gezag.

We willen nagaan of het bestuur in staat is de basiskwaliteit van het onderwijs op zijn scholen te borgen, verder te verbeteren en te zorgen voor deugdelijk financieel beheer voor continuïteit in de toekomst. We beoordelen de kwaliteit van de besturing op basis de geldende wet- en regelgeving (hierna: wettelijke vereisten) die is genoemd in het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. Ook de invulling van de kernfuncties van het stelsel door het bestuur (zie hoofdstuk 3) heeft hier een plek.

Uit het oordeel op dit kwaliteitsgebied blijkt of het bestuur in staat is om met zijn (be)sturing de kwaliteit van het onderwijs op de scholen te waarborgen en verder te ontwikkelen. Met deze kennis over de kwaliteit van de sturing, richten we het (vervolg)toezicht proportioneel in (zie hoofdstuk 7).

Naast het waarderingskader met standaarden voor besturing, kwaliteitszorg en ambitie op bestuursniveau (BKA), zijn er ook standaarden voor sturen, kwaliteitszorg en ambitie op schoolniveau (SKA). Deze standaarden zijn opgenomen in het waarderingskader voor scholen en beschrijven we in hoofdstuk 5. We maken onderscheid tussen besturen en scholen, omdat de besturing (van een of meerdere scholen) door het bestuur en de sturing (op een school) door schoolleiders van elkaar verschillen. Met dit onderscheid kunnen we het toezicht beter laten aansluiten bij de verantwoordelijkheden en werkwijzen van besturen en scholen. Deze niveaus staan allerminst los van elkaar. Het bestuur geeft de kaders voor kwaliteit en financieel beheer aan waarbinnen de schoolleiders hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit op school vormgeven. Het bestuur en de scholen zorgen gezamenlijk voor het behalen van beoogde resultaten rondom onderwijskwaliteit en financiële kwaliteit.

In paragraaf 4.2 lichten we toe hoe het waarderingskader voor besturen is opgebouwd. In aansluiting daarop beschrijven we in paragraaf 4.3 de inhoud van dat waarderingskader.

4.2. Opbouw van het kader

De kern van het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (BKA) is dat het bestuur zorgt voor besturing van de onderwijskwaliteit op de scholen en voor een goede organisatie en kwaliteitscultuur. Dat maakt dat leerlingen kunnen leren en zich kunnen ontwikkelen in een veilige omgeving. Ook het financieel beheer, waaronder financiële continuïteit, rechtmatigheid en doelmatigheid, is hiervan integraal onderdeel. Wij beschouwen de besturing als een cyclisch proces. De drie standaarden van het waarderingskader samen geven zicht op de kwaliteitscyclus van het bestuur. Als deze cyclus op orde is, is het bestuur in staat de basiskwaliteit te realiseren en te borgen, het onderwijs te verbeteren en te zorgen voor deugdelijk financieel beheer. Hiermee draagt het bestuur bij aan de kernfuncties van het stelsel. Bovendien bestaat er dan een ontwikkelingsgerichte kwaliteitscultuur: beleid wordt opgevolgd en na evaluatie bijgesteld.

In de eerste standaard (BKA1) beoordelen we de manier waarop het bestuur de besturing en de randvoorwaarden inricht aan de hand van een visie op onderwijs, uitgewerkt in ambities en doelen. Dit raakt ook de kernfuncties van het stelsel, zoals verwoord in hoofdstuk 3. In de tweede standaard (BKA2) staat de uitvoering centraal: hoe stuurt het bestuur op het realiseren van de visie, ambities en doelen en wat voor kwaliteitscultuur is er? In de derde standaard (BKA3), ten slotte, onderzoeken we hoe het bestuur evalueert en analyseert, verantwoording aflegt aan anderen en de samenleving, reflecteert op de resultaten en erover in gesprek gaat. Dit leidt tot bijstelling en verdere ontwikkeling van de visie, ambities en doelen, zoals bedoeld in de eerste standaard, en maakt de cyclus van (in)richten, uitvoeren en evalueren compleet. De kwaliteitscultuur is van belang voor een effectieve sturing op deze cyclus (de standaarden samen). Daardoor wordt de kwaliteit van het onderwijs gewaarborgd.

4.3. Kwaliteitsgebied en standaarden

Het waarderingskader voor besturen, het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (BKA), is onderverdeeld in drie standaarden die (in)richting, uitvoering en evaluatie omvatten. Deze standaarden zijn met elkaar verbonden en vertegenwoordigen samen het stelsel van kwaliteitszorg. Dit betekent dat we deze standaarden in samenhang onderzoeken.

Bij elke standaard geven we aan wat we onder basiskwaliteit verstaan en wat de wet van besturen vraagt (wat moet het bestuur?).12We parafraseren de wettelijke vereisten. Voor de letterlijke teksten verwijzen we naar de genoemde wetsartikelen. We gaan ervan uit dat besturen (be)sturen vanuit visie en ambitie. Naast de ambities die besturen hebben om de wettelijke verplichtingen na te leven, zijn er ambities die meer omvatten dan de basiskwaliteit. Wij noemen dit de aanvullende ambities. Ook over deze ambities gaan we met besturen in gesprek. We kunnen daaraan een waardering koppelen, namelijk de waardering Goed. Het is de invulling van de stimulerende functie van het toezicht. In het waarderingskader komt dit tot uitdrukking in vragen naar de realisatie van aanvullende ambities van het bestuur. Met het geheel aan ambities dragen besturen bij aan de kernfuncties van het onderwijsstelsel.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

2 Met het amendement (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 102, nr. 11) is geregeld dat een bekostigingssanctie alleen kan worden opgelegd aan het bestuur nadat bij AMvB een nadere invulling wordt gegeven aan het begrip ‘evident ondoelmatige besteding’. Zonder deze algemene maatregel van bestuur is handhaving op ‘evident ondoelmatige besteding’ niet mogelijk. Tot de datum van inwerkingtreding van de AMvB richt de inspectie zich op haar stimulerende taak op dit gebied en zal alleen een Onvoldoende worden gegeven als een bestuur niet voldoet aan de op dit moment bij de basiskwaliteit opgenomen elementen.

5. Waarderingskader scholen

5.1. Inleiding

In het vorige hoofdstuk beschreven we het kader voor de beoordeling van de besturing door het bestuur. In dit hoofdstuk beschrijven we het waarderingskader voor het beoordelen van de kwaliteit op scholen. Deze kaders hangen nauw met elkaar samen. Het bestuur geeft de kaders voor kwaliteit en financieel beheer aan waarbinnen schoolleiders hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit op school vormgeven. Dit waarderingskader bevat naast standaarden over sturen en kwaliteit ook standaarden over het onderwijsproces, het schoolklimaat en de onderwijsresultaten. De standaarden over sturen, kwaliteitszorg en ambitie op schoolniveau (SKA) hangen samen met die over besturing, kwaliteitszorg en ambitie op bestuursniveau (BKA) en zijn toegespitst op de wettelijke eisen op schoolniveau.

We gebruiken het waarderingskader voor scholen wanneer we onderzoek doen op schoolniveau.

We beschrijven de opbouw van het kader in paragraaf 5.2. In paragraaf 5.3 is vervolgens het waarderingskader op schoolniveau opgenomen. In de laatste paragraaf, 5.4, gaan we in op de overige wettelijke vereisten, die niet aan een standaard zijn gekoppeld.

5.2. Opbouw van het kader

In het waarderingskader op schoolniveau onderscheiden we vier kwaliteitsgebieden: Onderwijsproces, Veiligheid en schoolklimaat, Onderwijsresultaten, en Sturen, kwaliteitszorg en ambitie. Met het waarderingskader krijgen we antwoord op de drie elementaire vragen over het onderwijs voor leerlingen: krijgen ze goed onderwijs (Onderwijsproces), voelen ze zich veilig (Veiligheid en schoolklimaat), en leren ze genoeg (Onderwijsresultaten)? Daarnaast kijken we naar de sturing op en de verbetering van de kwaliteit (Sturen, kwaliteitszorg en ambitie). Dit zijn belangrijke aspecten voor de kwaliteit en ontwikkeling van het onderwijs aan leerlingen. We beoordelen bij de kwaliteit van het onderwijs het geheel van de prestaties van de school op deze vier gebieden. Het financieel beheer beoordeelt de inspectie op het niveau van het bestuur.

Het waarderingskader primair onderwijs heeft de volgende opbouw:13De waarderingskaders zijn in alle sectoren zo veel mogelijk gelijk. Voor de kwaliteitsgebieden worden in alle sectoren dezelfde lettercodes gehanteerd. De nummering van de standaarden loopt niet altijd door, omdat de sectoren verschillen in de uitwerking van de kwaliteitsgebieden en soms ook in het aantal standaarden dat een kwaliteitsgebied omvat.

5.3. Kwaliteitsgebieden en standaarden

Het waarderingskader primair onderwijs op schoolniveau telt per gebied een aantal standaarden, in totaal twaalf. Bij elke standaard is aangegeven wat we verstaan onder de basiskwaliteit (wat móet de school op orde hebben?).14We parafraseren de wettelijke vereisten. Voor de letterlijke teksten verwijzen we naar de genoemde wetsartikelen. Ter onderbouwing van de eisen voor basiskwaliteit geven we per standaard de wettelijke eisen weer die van toepassing zijn. We noemen de wettelijke eisen ook wel deugdelijkheidseisen.

In de praktijk hebben scholen ambities die raken aan basiskwaliteit. Scholen doen echter vaak meer. Naast de ambities binnen de basiskwaliteit hebben scholen ook ambities die daarboven uitstijgen en die scholen met het bestuur hebben geformuleerd. Voor deze eigen ambities vormt het schoolplan de basis. Over het geheel aan ambities gaan we met de scholen in gesprek. We kunnen daaraan een waardering koppelen, namelijk de waardering Goed. Dit is de invulling van de stimulerende functie van ons toezicht. In het waarderingskader komt dit tot uitdrukking in vragen naar de realisatie van aanvullende ambities.

Met het geheel aan ambities, zowel voor de basiskwaliteit als ambities die daarboven uitstijgen, dragen scholen met hun besturen bij aan de kwaliteit van de kernfuncties van het onderwijsstelsel.

1 Scholen in Friesland geven het vak Fries, met inachtneming van de daarvoor vastgestelde kerndoelen, tenzij zij hiervoor een ontheffing hebben van gedeputeerde staten.

5.4. Overige wettelijke vereisten

Niet alle deugdelijkheidseisen zoals die in de onderwijswet- en regelgeving staan vermeld, zijn opgenomen in het onderzoekskader. Dit geldt bijvoorbeeld voor die over de Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) en de vrijwillige ouderbijdrage. De deugdelijkheidseisen die niet aan een standaard in het waarderingskader zijn verbonden, vatten we samen onder de noemer ‘overige wettelijke vereisten’. Het schoolplan is voor het schoolbeleid, vaak ook in relatie tot overige wettelijke eisen, een belangrijk verantwoordingsdocument.

In ons jaarwerkplan, dat op de website van de inspectie wordt gepubliceerd, geven we aan welke thema’s we in dat jaar onderzoeken. Ook op grond van meldingen en signalen kunnen we besturen en scholen bevragen op het mogelijk niet-naleven van de overige wettelijke vereisten. Niet-naleving van (een of meer van) de overige wettelijke vereisten kan op schoolniveau in dat geval niet leiden tot een oordeel Onvoldoende of tot het oordeel Zeer zwak. Wel moet de school/het bestuur de tekortkoming binnen een door de inspectie te bepalen termijn herstellen. Om voor de waardering Goed in aanmerking te komen, moet een school, in aanvulling op de wettelijke eisen van de standaarden, ook aan alle overige wettelijke vereisten voldoen.

6. Oordelen en waarderen

6.1 Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we oordelen en waarderen. We doen dat zo transparant mogelijk, aan de hand van het waarderingskader op bestuurs- en schoolniveau en met de beschrijving van de oordeelsvorming, zoals opgenomen in dit hoofdstuk. Onze oordelen gaan altijd over de gerealiseerde kwaliteit van de (be)sturing en over het onderwijs dat leerlingen ontvangen.

We gaan in dit hoofdstuk eerst in op hoe we omgaan met het raamwerk van de kernfuncties op stelselniveau (paragraaf 6.2), zoals opgenomen in hoofdstuk 3. Dat hanteren we uitsluitend vanuit onze stimulerende rol. Daarna leggen we uit hoe we op basis van de waarderingskaders voor besturen en scholen (hoofdstuk 4 en 5) oordelen en waarderen. In het algemeen bepaalt het al dan niet voldoen aan de deugdelijkheidseisen of een standaard Voldoende of Onvoldoende is. De waardering Goed spreken we uit als ambities, rondom basiskwaliteit en/of daarboven uitstijgend, gerealiseerd worden. We beschrijven dit in paragraaf 6.3. In paragraaf 6.4 zijn beslisregels voor de beoordeling van de standaarden voor het bestuur beschreven, gevolgd door de beslisregels voor de beoordeling van onderwijskwaliteit van scholen in paragraaf 6.5.

6.2. Stimuleren op stelselniveau

In hoofdstuk 3 is het stelseltoezicht beschreven. We reflecteren daarop en spreken geen oordelen uit. We gebruiken het raamwerk om de drie kernfuncties van het onderwijs, namelijk kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen en daarnaast de belangrijke voorwaarden daarvoor te beschouwen. We beschrijven jaarlijks in ‘De Staat van het Onderwijs’ (paragraaf 7.2) hoe het met de kernfuncties en voorwaarden van het onderwijsstelsel is gesteld.

We bespreken deze thema’s bij onderzoeken bij besturen en scholen. Uit onze gegevens op stelselniveau kan blijken dat de kwaliteit van (een deel van) de kernfuncties in een bepaalde regio in hoge of juist mindere mate gerealiseerd wordt. Door ambities van besturen rondom kernfuncties in een open dialoog te bespreken en te verkennen, leggen we een verbinding tussen scholen en hun invulling van de kernfuncties.

6.3. Oordelen en waarderen standaarden bestuur en school

Voor het beoordelen en waarderen van de kwaliteit van besturen en scholen gebruiken we de standaarden zoals beschreven in de hoofdstukken 4 en 5. Een standaard bestaat uit een beschrijving van de basiskwaliteit, gebaseerd op de deugdelijkheidseisen. Per standaard besteden we daarnaast aandacht aan de vragen naar aanvullende ambities.

Of een standaard als Voldoende of Onvoldoende wordt beoordeeld, is gebaseerd op de vraag of het bestuur/de school voldoet aan de deugdelijkheidseisen en daarmee basiskwaliteit realiseert. Voor de waardering Goed wordt de realisatie van ambities betrokken. Onderstaande tabel geeft aan hoe het oordeel en de waardering op standaardniveau tot stand komt:

6.4. Oordelen en waarderen op bestuursniveau

Om basiskwaliteit op de scholen te kunnen waarborgen, gaan we ervan uit dat het bestuur in staat is om de kwaliteitscyclus, zoals uitgedrukt in de wettelijke eisen van de drie standaarden van het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (zie hoofdstuk 4), uit te voeren. Daar waar dat niet het geval is, leidt dit tot een Onvoldoende op het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. Als het bestuur aan de deugdelijkheidseisen voldoet en ambities realiseert, waarderen we het kwaliteitsgebied als Goed. Hoe het oordeel of de waardering op bestuursniveau tot stand komt, ziet er als volgt uit:

Het niet voldoen aan een deugdelijkheidseis van financiële continuïteit of rechtmatigheid leidt in alle gevallen tot een herstelopdracht voor het bestuur. Dit geldt ook als de jaarstukken van het bestuur niet zijn ingediend zoals wettelijk vereist is. De mate waarin het oordeel of waardering van de betreffende standaard binnen het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie wordt aangepast is afhankelijk van de ernst van de tekortkoming.

6.5. Oordelen en waarderen op schoolniveau

Het oordeel of de waardering over de kwaliteit van de school (eindoordeel) komt tot stand op basis van de volgende normen.

1 In het geval er sprake is van een situatie met alleen onvoldoende leerresultaten (zonder een of meerdere andere onvoldoende(s) op standaarden) zal dat geen aanleiding zijn om over te gaan tot het opleggen van een bekostigingsmaatregel, zoals opschorten of inhouden van de rijksbekostiging.

De waardering Goed is bedoeld om goede kwaliteit op scholen te waarderen en te stimuleren. We gaan ervan uit dat deze scholen een brede basiskwaliteit hebben. Dat betekent dat er onomwonden een positief antwoord gegeven kan worden op de kernvragen voor goed onderwijs. Deze kernvragen zijn: krijgen leerlingen goed onderwijs (Onderwijsproces), voelen ze zich veilig (Veiligheid en schoolklimaat) en leren ze genoeg (Onderwijsresultaten)? Dit vraagt een expertoordeel over de integrale kwaliteit van de school. Dit betekent dat wij van goede scholen verwachten dat zij aan ons laten zien hoe zij hun visie, ambities en doelen uitvoeren (SKA2) en welke kwaliteit dit in de praktijk oplevert, zoals te zien aan de standaarden voor Onderwijsproces en Veiligheid en schoolklimaat.

6.5.1. Wettelijke norm zeer zwak onderwijs

De norm voor het oordeel Zeer zwak is bij wet bepaald. Artikel 10a, WPO stelt dat het onderwijs zeer zwak is als de resultaten ernstig en langdurig tekortschieten en er in verband met dit tekortschieten ook tekortkomingen zijn in de naleving van een of meer bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften. In de tabel hierboven is aangegeven hoe we deze wettelijke norm in het waarderingskader hebben vertaald. Het inspectierapport waarin de inspectie tot het oordeel komt dat de kwaliteit van het onderwijs Zeer zwak is, geldt na de vaststelling daarvan als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een bestuur kan tegen het oordeel Zeer zwak bezwaar maken en vervolgens tegen de beslissing op bezwaar beroep aantekenen (artikel 20, zesde lid, WOT).

6.5.2. Normering bij niet te beoordelen resultaten

In de wet (artikel 10a, vierde lid, WPO) is bepaald dat wanneer de leerresultaten van de school niet kunnen worden beoordeeld, het volgende geldt: “De kwaliteit van het onderwijs is Zeer zwak als de school tekortschiet in de naleving van twee of meer bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften en de school dientengevolge tekortschiet in het zorg dragen voor de veiligheid op school, bedoeld in artikel 4c, of het zodanig inrichten van het onderwijs dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen dan wel het afstemmen van het onderwijs op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen, bedoeld in artikel 8, eerste lid, WPO.”

In alle gevallen dat de resultaten niet te beoordelen zijn, hanteren we, als voldaan is aan artikel 10a, vierde lid, WPO, de volgende normering voor Zeer zwak.

6.5.3. Aanvullende normering voor nieuwe scholen

Nieuwe scholen hebben vaak nog geen representatieve eindresultaten beschikbaar. Deze kunnen net als bij scholen met niet te beoordelen eindresultaten dan ook geen rol spelen in de beoordeling. Aanvullend op de beslisregels ’Normering bij niet te beoordelen eindresultaten’ (paragraaf 6.5.2) gelden voor nieuwe scholen de volgende wettelijke regels. In artikel 164b, WPO is geregeld dat een school die minder dan twee jaar bekostiging ontvangt en die slechte kwaliteit levert, gesloten kan worden of dat de bekostiging kan worden beëindigd. Dit kan alleen als de school al in het eerste jaar én na een verbetertermijn van een jaar nog steeds niet voldoet aan drie of meer belangrijke bij of krachtens de wet gegeven voorschriften (deugdelijkheidseisen). Daardoor draagt de school geen zorg voor de veiligheid, kunnen de leerlingen geen ononderbroken ontwikkelingsproces doorlopen of wordt het onderwijs niet afgestemd op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen. Dat betekent dat de sluiting van een nieuwe school een uitzonderlijk instrument is, dat alleen gebruikt kan worden als de kwaliteit van een school ver beneden peil is. Daarom moet in dit geval sprake zijn van een extra tekortkoming in de naleving van de deugdelijkheidseisen ten opzichte van de normering Zeer zwak bij andere scholen. Sluiting of beëindiging van bekostiging is dan in het belang van de leerlingen wettelijk mogelijk.

Het oordeel Voldoende en de waardering Goed volgen de beslisregels voor de scholen (paragraaf 6.5 en/of paragraaf 6.5.2).

6.6. Oordeelsvorming

6.6.1. Beoordelen naleving deugdelijkheidseisen

Bij onze oordeelsvorming hanteren we bovengenoemde normering als richtlijn. De mate waarin de onderwijspraktijk de essentie en de bedoeling van met name de deugdelijkheidseisen tentoonspreidt, is bepalend voor ons oordeel. Voor het oordeel Voldoende gaan we er in principe van uit dat aan alle deugdelijkheidseisen die horen bij de standaard is voldaan. We beoordelen de kwaliteit zoals in de standaard is omschreven integraal en niet elke deugdelijkheidseis van de standaard op zichzelf. Het kan zijn dat een bestuur of school op een standaard een positief beeld laat zien, maar op een bepaald element van de standaard (nog) niet. Als dit beperkt van invloed is op de aangetroffen kwaliteit van de school of voor leerlingen én als de tekortkoming eenvoudig en op korte termijn kan worden hersteld, dan geven we het oordeel Voldoende op de standaard. Het bestuur krijgt dan een opdracht tot herstel (herstelopdracht) voor dit bepaalde onderdeel van de standaard en zorgt voor de naleving. Wanneer niet is voldaan aan de deugdelijkheidseisen van financiële continuïteit of rechtmatigheid, kan de betreffende standaard binnen het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambities niet als Voldoende worden beoordeeld of als Goed worden gewaardeerd.

6.6.2. Waarderen van ambities

Zowel besturen als scholen hebben vanuit hun visie ambities. Deze ambities kunnen gaan over de basiskwaliteit en er zijn ambities die daarboven uitstijgen. Naast het voldoen aan de deugdelijkheidseisen, baseren we een waardering Goed op het geheel aan gerealiseerde ambities door het bestuur of door de school bij een betreffende standaard. We onderzoeken of het bestuur (bij een vierjaarlijksonderzoek) of de school (bij een onderzoek op schoolniveau) de voorgenomen ambities uitvoert en realiseert. De visie en de plannen op bestuursniveau en de vertaling daarvan door de schoolleiding op schoolniveau, vastgelegd in het schoolplan, spelen hierbij een belangrijke rol. De waardering Goed op schoolniveau is vier jaar geldig.

6.6.3. Omgeving van bestuur en school

De omgeving en de condities waarin het bestuur en de school opereren, kunnen in positieve of negatieve zin de onderwijskwaliteit en het financieel beheer beïnvloeden. Omgevingsfactoren en condities zijn bijvoorbeeld de kenmerken en de ontwikkeling van de leerlingenpopulatie, de beschikbaarheid van personeel, een fusiegeschiedenis, de huisvesting, de organisatieontwikkeling en de ontwikkeling van het bestuur. We verwachten dat besturen en scholen met hun visie, ambities, doelen en beleid op deze factoren inspelen om de kernfuncties voor het onderwijs voor al hun leerlingen te realiseren. Onze oordelen gaan altijd over de gerealiseerde kwaliteit van de (be)sturing en van het onderwijs dat leerlingen ontvangen.

Omgeving en condities spelen hoofdzakelijk een rol bij het bepalen van de invulling van het onderzoek en eventueel bij het vervolgtoezicht.

7. Werkwijze toezicht

7.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we het toezicht uitvoeren. We beschrijven in paragraaf 7.2 eerst onze werkwijze voor het stelseltoezicht. Aan de kernfuncties van het stelsel geven besturen en scholen invulling. Daarnaast waarborgen besturen de uitvoering en kwaliteit van het onderwijs op de scholen onder hun bestuur. In paragraaf 7.3 beschrijven we de werkwijze voor het toezicht op besturen en scholen. In paragraaf 7.4 staat welke activiteiten we hiervoor ondernemen. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk gaan we in op onze werkwijze bij het vervolgtoezicht.

7.2. Stelseltoezicht

7.2.1. Werkwijze van het stelseltoezicht

Via het stelseltoezicht geven we een beeld van de kwaliteit van het Nederlandse onderwijsstelsel. We signaleren waar het goed gaat en waar niet, agenderen thema’s en dragen bij aan het oplossen van knelpunten. Door het stelsel als geheel in ogenschouw te nemen, krijgen we bijvoorbeeld zicht op

onderwijsloopbanen, knelpunten bij overgangen tussen sectoren en (on)gelijkheid van kansen. Zo kunnen we bevorderen dat het onderwijs aan leerlingen steeds beter wordt. In hoofdstuk 3 is hiervoor een raamwerk met een beschrijving van stelselkwaliteit opgenomen.

In het stelseltoezicht zetten we een aantal stappen (zie figuur 7.2.1a):

In paragraaf 7.2.2 gaan we verder in op hoe we monitoren en analyseren. In paragraaf 7.2.3 beschrijven we hoe we agenderen en interveniëren.

7.2.2. Monitoring en analyse van ontwikkelingen

Aan de hand van het raamwerk van de kwaliteitsbeschrijving van het stelsel (zie hoofdstuk 3) volgen we systematisch de ontwikkelingen in het onderwijsstelsel. We kijken naar hoe het geheel van besturen en scholen samen de drie kernfuncties vervult: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen. Ook kijken we naar de essentiële voorwaarden om deze te verwezenlijken: de doelmatigheid, zoals te zien aan beschikbaarheid en besteding van financiële middelen, het personeelsbeleid, de kwaliteitszorg en het bestuurlijk handelen.

Voor de monitoring en aansluitende analyse verzamelen we gegevens uit verschillende bronnen. We gebruiken bestaande gegevens, gegevens uit stelsel- en instellingstoezicht, signalen en we verzamelen zelf gegevens door thematisch onderzoek.

Bestaande gegevens, gegevens uit stelsel- en instellingstoezicht en signalen

We gebruiken gegevens uit het toezicht op besturen en scholen, waaronder gegevens die het bestuur zelf beschikbaar heeft. Daarnaast gebruiken we signalen die we over het onderwijs ontvangen. Verder maken we gebruik van gegevens van andere organisaties en van wetenschappelijk onderzoek. We analyseren het grootste gedeelte van de gegevens minimaal jaarlijks, maar het kan ook zijn dat we meerdere keren per jaar analyses maken. We analyseren ook prestaties in brede zin en kijken specifiek naar risico’s voor de kwaliteit van onderwijs.

Themaonderzoek

We monitoren ontwikkelingen door besturen en scholen te onderzoeken of door samen te werken met anderen om gegevens te verzamelen. We noemen dit themaonderzoek. Verschillende doelstellingen voor een themaonderzoek zijn bijvoorbeeld:

We richten het themaonderzoek in op basis van actuele vraagstukken of gesignaleerde stelselproblemen. Dit doen we soms bij een bestuur of een school. In dat geval combineren we het themaonderzoek eventueel met het vierjaarlijks onderzoek bij het bestuur en scholen, zoals beschreven in paragraaf 7.3. Ook is het mogelijk dat we op een andere manier onderzoek doen, bijvoorbeeld door vragenlijsten uit te zetten, mee te kijken in het onderwijsproces, gesprekken te voeren met meerdere besturen of scholen tegelijk of gesprekken te voeren met bijvoorbeeld wetenschappers en deskundigen.

Met ons thematisch onderzoek willen we in kaart brengen in hoeverre het onderwijsstelsel erin slaagt de eerdergenoemde kernfuncties van het onderwijs te realiseren. Daarbij zoeken we naar verklaringen voor wat niet goed gaat en willen we laten zien wat wel en niet bijdraagt aan het realiseren van de kernfuncties. Hierover gaan we actief de dialoog aan met betrokkenen.

Wat we willen onderzoeken, nemen we op in het Jaarwerkplan. Hierin beschrijven we meerjarige onderzoeksprogramma’s en eenmalige themaonderzoeken die gericht zijn op het in beeld brengen van de kernfuncties of gesignaleerde knelpunten in het stelsel. Urgente thema’s kunnen leiden tot verschuiving of uitbreiding van onze onderzoeksagenda.

In het primair onderwijs vinden daarnaast periodieke peilingsonderzoeken plaats onder de naam Peil.onderwijs. Informatie hierover kunt u vinden op onze website (www.onderwijsinspectie.nl).

7.2.3. Agenderen en interveniëren

Voor het agenderen en interveniëren in het stelseltoezicht onderscheiden we vier soorten activiteiten. Deze beschrijven we hierna. Agenderen en interveniëren liggen soms dicht bij elkaar, omdat agenderen een vorm van interveniëren is.

De Staat van het Onderwijs

Jaarlijks brengen we ‘De Staat van het Onderwijs’ uit. Hierin geven we weer hoe het onderwijsstelsel in Nederland ervoor staat. Wat gaat er goed en waar zijn knelpunten, kansen en risico’s? Ook de informatie over onze verrichte (thema)onderzoeken maakt deel uit van ‘De Staat van het Onderwijs’. Deze rapportagetaak van de inspectie is vastgelegd in de Grondwet (artikel 23, achtste lid) en in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT).

Landelijk rapport gemeentelijk toezicht kinderopvang

Het stelseltoezicht voor de gemeentelijke taken in het kader van kinderopvang vindt zijn vorm in het jaarlijks uitgebrachte ‘Landelijk rapport gemeentelijk toezicht kinderopvang’ en in themaonderzoeken. Door middel van deze rapporten geven we inzicht in het stelsel en agenderen of diepen we actuele thema’s uit.

Thematisch rapporteren

De uitkomsten van themaonderzoeken brengen we op verschillende manieren onder de aandacht van besturen, scholen en de samenleving. Het doel hiervan is om de stand van zaken over het betreffende thema weer te geven en om risico’s en knelpunten te agenderen. Ook stimuleren we samenwerking zodat (verdere) verbeteringen kunnen plaatsvinden. Dat doen we vaak in de vorm van een onderzoeksrapport, maar ook in de vorm van een symposium, een bezoek van inspecteurs, een podcast of een webinar. We richten ons hierbij zo direct mogelijk op de doelgroep die het meest betrokken is, zoals leraren of bijvoorbeeld op alle partners in een specifieke regio.

Thema’s als onderdeel van het toezicht bij besturen en scholen

Bij de uitvoering van ons toezicht bij besturen en scholen bespreken we soms thema’s, specifieke knelpunten en goede voorbeelden vanuit de regionale of lokale context. Zo hebben we aanknopingspunten om met bestuur en scholen over hun ambities die de kernfuncties raken in gesprek te gaan in aansluiting op hun omgeving, of risico’s.

Interventies op maat

Naast de hiervoor genoemde activiteiten zetten we waar dat passend is ook specifieke interventies in. Uit diverse bronnen komen onderwerpen van het onderwijsstelsel naar voren die we, met het oog op het publiek belang, willen adresseren. Zo kan er een knelpunt zijn waar op lokaal niveau meerdere besturen, een samenwerkingsverband, groepen werkgevers en de gemeente een rol in hebben. En dan loont het om het knelpunt bij deze actoren samen te agenderen. Voorbeelden daarvan zijn regionale gesprekken over de aanpak van het lerarentekort, krimp of zorg voor specifieke groepen leerlingen.

7.3. Toezicht op besturen en scholen

Bij het toezicht op de besturen en scholen staat centraal hoe besturen de (financiële) kwaliteit van het onderwijs waarborgen en bevorderen. Om deze vragen te beantwoorden doen we onderzoek op het niveau van bestuur en scholen. We lichten hieronder eerst onze werkwijze toe en gaan vervolgens in op de toezichtsactiviteiten.

7.3.1. Werkwijze toezicht op besturen en scholen

De eindverantwoordelijkheid voor de onderwijskwaliteit op de scholen ligt bij de besturen. Bij de uitvoering van het toezicht op besturen en scholen gaan we uit van proportionaliteit, maatwerk, transparantie en verantwoording. We lichten in paragraaf 7.3.2 proportionaliteit en maatwerk verder toe.

7.3.2. Proportionaliteit en maatwerk

We stemmen de intensiteit van het toezicht af op de kwaliteit van het bestuur. Het toezicht is daarmee proportioneel. Hoe effectiever het bestuur in staat is om te sturen op de kwaliteit van het onderwijs en het financieel beheer, de kwaliteit waarborgt op zijn scholen en zich daarover verantwoordt, hoe minder intensief het toezicht. Het omgekeerde geldt ook: hoe minder goed het bestuur in staat is de (financiële) kwaliteit te waarborgen en zich erover te verantwoorden, hoe intensiever we het toezicht inrichten. Urgente signalen of klachten kunnen in alle gevallen aanleiding zijn voor onderzoek, ook als de eerdere kwaliteitsbeoordeling van het bestuur Voldoende of Goed was. Om te bepalen of dit nodig is, zullen wij, indien mogelijk, het signaal eerst bespreken met het bestuur.

We bepalen de intensiteit van het toezicht op basis van onze gegevens over de kwaliteit van het bestuur. Deze inschatting bouwen we op uit een analyse van de bij ons beschikbare gegevens en aanvullende andere bronnen:

De analyse van het geheel aan informatie gebruiken we om de intensiteit van het toezicht te bepalen. Het geeft ons zicht op het al dan niet aanwezig zijn van (mogelijke) risico’s voor de onderwijskwaliteit en/of risico’s voor de kwaliteit van het bestuur. Dit is de basis van waaruit we de proportionaliteit van het toezicht bepalen: het toezicht kan intensief zijn, maar ook minder intensief.

Daarna werken we de toezichtsactiviteiten uit die aansluiten op de omstandigheden van het bestuur. Welke onderzoekinstrumenten hebben we nodig om bij het desbetreffende bestuur de kwaliteit te beoordelen? Is er sprake van een eenpitter of vallen er meerdere scholen onder het bestuur? Bij kleine besturen en eenpitters houden we in onze benadering rekening met de gekozen samenhang van de sturing tussen het school- en bestuursniveau. Met wie voeren we gesprekken, waar en hoe kijken we mee in het onderwijs? Dit is het maatwerk in het toezicht. Hoe dit intensieve en minder intensieve (vervolg)toezicht eruitziet, lichten we toe in paragraaf 7.4 en 7.5.

7.3.3. Jaarlijkse prestatie- en risicoanalyse

De monitoring van de prestaties op het niveau van het bestuur en hun scholen helpt ons om tijdig eventuele risico’s op het spoor te komen en inzicht te krijgen in het functioneren van het bestuur. We doen dit conform artikel 11 van de WOT aan de hand van een aantal indicatoren. Die indicatoren betreffen onder andere financiële gegevens, gegevens over het personeel, over de veiligheid op scholen en de resultaten en doorstroom van leerlingen. Ten minste eenmaal per jaar voeren we een analyse uit op de data die we met de monitor verkrijgen. Als er een vermoeden van risico’s is, voeren we een risicoanalyse uit.

Deze zogeheten expertanalyse bevestigt al dan niet de vermoedens van tekortkomingen ten aanzien van de onderwijskwaliteit en/of het financieel beheer. De analyse wordt uitgevoerd door een expertteam, waarin kennis en deskundigheid op het terrein van data-analyse, onderwijskwaliteit en financieel beheer aanwezig zijn. Zo ontstaat een integraal beeld van de onderwijskwaliteit, de sturingskwaliteit en de financiën.

7.4. Toezichtsactiviteiten bij besturen en scholen

Het toezicht op besturen en scholen omvat meerdere activiteiten. We onderzoeken besturen eens in de vier jaar. Dit onderzoek heet ‘Het vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen’ (hierna: vierjaarlijks onderzoek). Zoals in paragraaf 7.3 is beschreven, doen we dat proportioneel en op maat. Binnen het vierjaarlijks onderzoek kijken we ook naar scholen want op schoolniveau verifiëren we of de besturing door het bestuur effectief is en of het bestuur (be)stuurt op basis van een actueel beeld van de kwaliteit. We beschrijven dit type onderzoek in paragraaf 7.4.1.

Ook tussentijds doen we onderzoek op scholen. Dit doen we als er risico’s zijn, bij aanvragen om de waardering Goed te verkrijgen en bij themaonderzoeken die in relatie staan tot het stelseltoezicht. Onderzoeken kunnen zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. We beschrijven de onderzoeken op schoolniveau in paragraaf 7.4.2.

Er kunnen zowel binnen het vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen als tussentijds onderzoeken plaatsvinden rondom financieel beheer. Dit beschrijven we in paragraaf 7.4.3. Ten slotte zijn er nog enkele andere onderzoeksactiviteiten; die zijn beschreven in paragraaf 7.4.4.

7.4.1. Vierjaarlijks onderzoek bestuur en scholen

In het vierjaarlijks onderzoek willen we weten of de (be)sturing door het bestuur op de kwaliteit van de scholen op orde is, of er sprake is van deugdelijk financieel beheer en hoe dit bijdraagt aan de kernfuncties van het onderwijs (stelselthema’s). We hanteren daarvoor het waarderingskader voor besturen, zoals beschreven in hoofdstuk 4.

Het vierjaarlijks onderzoek bestaat doorgaans uit de onderdelen die in figuur 7.4.1a zijn beschreven. We bepalen de intensiteit van het toezicht (proportionaliteit) op basis van onze gegevens en we houden in de uitvoering van het onderzoek rekening met de specifieke inrichting en context van het bestuur en de scholen (maatwerk).

Een belangrijk onderdeel van onze werkwijze in het vierjaarlijks onderzoek is verificatie. Met verificatie-activiteiten toetsen we bij besturen, scholen en andere betrokkenen in hoeverre het bestuur zicht heeft op de kwaliteit van het onderwijs en het financieel beheer en hoe het bestuur daarop stuurt.

7.4.2. Onderzoeken op schoolniveau

Op schoolniveau zetten we verschillende typen onderzoeken in, zowel binnen het vierjaarlijks onderzoek (zie paragraaf 7.4.1) als daarbuiten. Wanneer een onderzoek op schoolniveau binnen het vierjaarlijks onderzoek plaatsvindt, worden de activiteiten opgenomen in het onderzoeksplan. Dit plan bevat in elk geval verificatie-activiteiten zoals in de voorgaande paragraaf beschreven.

Onderzoek naar de waardering Goed

Een bestuur kan een school voordragen waarvan het de kwaliteit goed vindt. Het bestuur onderbouwt vooraf waarom de betreffende school de waardering Goed verdient. Wij verifiëren en beoordelen dat aan de hand van het waarderingskader op schoolniveau (zie hoofdstuk 5). Op basis van de kwaliteit van de onderbouwing van de kwaliteit van de school door het bestuur richten we het onderzoek op maat in.

Zo’n verzoek kan gedaan worden bij aanvang van het vierjaarlijks onderzoek. Besturen kunnen een school ook buiten het vierjaarlijks onderzoek aandragen voor een onderzoek naar de waardering Goed. Eventueel kan een school daarna ook voor het excellentietraject aangemeld worden. Om een waardering Goed of het predicaat Excellente School te verkrijgen, moet het financieel beheer door het bestuur op orde zijn.15Meer informatie over de werkwijze rondom Excellente Scholen is te vinden op www.excellentescholen.nl.

Risico-onderzoek

Onderzoeken naar risico’s nemen we mee in het vierjaarlijks onderzoek. Maar ze kunnen ook daarbuiten plaatsvinden, naar aanleiding van de jaarlijkse prestatieanalyse en signalen. We houden hiermee zicht op mogelijke risico’s, maar we verwachten dat besturen die te allen tijde zelf ook in beeld hebben, als onderdeel van de kwaliteitscyclus. Bij een bestuur dat de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit goed invult, verwachten we dat als wij mogelijke risico’s detecteren, het bestuur zelf de oorzaken onderzoekt, passende maatregelen neemt en zich hierover verantwoordt aan de inspectie. Bij een bestuur dat er niet in slaagt de kwaliteit van het onderwijs te waarborgen, voeren wij (afhankelijk van de aard van de risico’s) zelf het risico-onderzoek geheel of gedeeltelijk uit. We onderzoeken en beoordelen dan een of meerdere standaarden van het waarderingskader op schoolniveau (zie hoofdstuk 5) en maken afspraken over de rapportage en verantwoording van de bevindingen.

Themaonderzoeken

Meer informatie over thematische onderzoeken is te vinden in paragraaf 7.2, maar we nemen ze hier voor de volledigheid op. Vanuit het stelseltoezicht zijn er thema’s die we verder onderzoeken. Hiervoor bezoeken we scholen en/of besturen. Deze themaonderzoeken kunnen samenvallen met het vierjaarlijks onderzoek en ook los plaatsvinden. In de regel geven we geen oordelen bij dit type onderzoek.

7.4.3. Onderzoeken specifiek gericht op financieel beheer

Toezicht op financiële continuïteit

Besturen leveren elk jaar een jaarrekening inclusief een bestuursverslag met daarin een meerjarenbegroting aan bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). Op basis daarvan analyseren we jaarlijks de actuele en toekomstgerichte financiële kengetallen van elk bestuur. Bij mogelijke risico’s voor de continuïteit van het onderwijs starten we een onderzoek naar de financiële continuïteit op bestuursniveau. Dit onderzoek kan ook plaatsvinden tijdens een vierjaarlijks onderzoek. Als daar vanuit de monitoring van financiële kengetallen of vanuit signalen aanleiding voor is, kunnen we op elk moment een onderzoek naar de financiële continuïteit starten.

We stellen aangepast financieel toezicht in wanneer blijkt dat de continuïteit van het onderwijs binnen afzienbare termijn in het geding is en onvoldoende wordt voldaan aan de wet- en regelgeving op dit gebied. In het rapport nemen we op welke herstelopdrachten worden gegeven en welke afspraken met het bestuur worden gemaakt, zoals welke informatie het bestuur op welk moment aanlevert. Deze interventie is erop gericht dat de risico’s of tekorten binnen afzienbare termijn zijn opgeheven. Als het bestuur niet in staat blijkt om herstel te realiseren, dan wordt het toezicht geïntensiveerd (zie paragraaf 7.5).

Toezicht op financiële rechtmatigheid

Het bestuur legt verantwoording af over de verwerving en besteding van de rijksbekostiging. Deze verantwoording wordt beoordeeld door een accountant die wordt aangesteld door het interne toezicht. Deze accountant moet opereren volgens de beroepsmaatstaven van de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) en volgens het Onderwijsaccountantsprotocol dat door de inspectie in overleg met belanghebbenden16Onder andere het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), onderwijskoepels, de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) en accountantskantoren. is opgesteld. Elk jaar controleren wij bij een selectie van accountants of hun controle voldoet aan de regels. Aandachtspunten uit deze toezichtactiviteit worden jaarlijks besproken met de NBA en kunnen aanleiding zijn het Onderwijsaccountantsprotocol aan te passen.

Bij signalen van mogelijk onrechtmatige verkrijging of besteding van middelen voeren we onderzoek uit bij een bestuur. Als we oordelen dat sprake is van onrechtmatige verkrijging of besteding, dan volgen daarna in de regel een wijziging in de bekostiging en een terugvordering van de bekostiging.

De inspectie is, naast het toezicht op onderwijswetgeving in een vierjaarlijks onderzoek, ook belast met het toezicht op en de handhaving van de Wet normering topinkomens (WNT) binnen het onderwijs. De WNT is geen onderwijswet, maar wetgeving die van toepassing is op de gehele publieke en semipublieke sector. Het toezicht op onderwijswetgeving in een vierjaarlijks onderzoek en het toezicht op de WNT worden daarom door de inspectie gescheiden van elkaar uitgevoerd.

7.4.4. Overige toezichtsactiviteiten

Onderzoek bij nieuwe scholen

Bij nieuwe scholen voeren we in het eerste jaar na de start een kwaliteitsonderzoek uit. Hoe we dit onderzoek inrichten, hangt af van de (aard van de aangeleverde) informatie die beschikbaar is over deze school en hoe de adviesprocedure17Meer informatie over deze adviesprocedure is te vinden op www.onderwijsinspectie.nl. voorafgaand aan de start van de nieuwe school verliep. Ook is dit afhankelijk van of de school start onder een bestaand bestuur (en wat de kwaliteit van dat bestuur is), of dat er ook sprake is van een nieuw bestuur.

Specifiek onderzoek

Ernstige signalen of andere informatie kunnen aanleiding zijn om een onderzoek over een specifiek onderwerp in te stellen bij een bestuur of een school. Dit kan tijdens het vierjaarlijks onderzoek of daarbuiten. Bij urgente signalen en ernstige incidenten interveniëren we vanzelfsprekend meteen op een passende manier.

Wij onderzoeken bij een specifiek onderzoek bepaalde aspecten van het besturen, het financieel beheer of het onderwijs (artikel 15, WOT). Ook hier geldt dat we de intensiteit van het onderzoek afstemmen op de kwaliteit van het bestuur.

Bestuursgesprekken

Besturen en inspectie hebben de mogelijkheid om periodiek een gesprek met elkaar te voeren. Aan elk bestuur is een contactinspecteur gekoppeld die het contact onderhoudt. Dit gaat in ieder geval over onderzoeken en vervolgtoezicht (inclusief herstelopdrachten, zie paragraaf 7.5). Ook heeft de contactinspecteur gesprekken met het bestuur over risico’s, signalen en incidenten. Het bestuur kan de contactinspecteur hierover informeren. Het kan ook zijn dat de contactinspecteur het bestuur bevraagt of (afhankelijk van de kwaliteit van het bestuur) verzoekt om zelf nader onderzoek te doen bij mogelijke risico’s. Daarnaast kan het gesprek gaan over relevante ontwikkelingen binnen of buiten de onderwijsinstelling. We betrekken daarbij ook vraagstukken op het niveau van het onderwijsstelsel als geheel.

Het leggen van het contact is een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Het bestuur kan ervoor kiezen de contactinspecteur gedurende het jaar op de hoogte te houden van relevante ontwikkelingen en hem te informeren bij urgente zaken, zoals (ernstige) signalen. Ook kan de contactinspecteur geregeld contact leggen met het bestuur om een vinger aan de pols te houden of urgente zaken te bespreken. De informatie uit deze contacten nemen we mee in de eerdergenoemde monitoring.

7.5. Vervolgtoezicht, intensivering en sancties

Vervolgtoezicht is nodig wanneer er tijdens een vierjaarlijks onderzoek tekortkomingen worden vastgesteld bij het bestuur en de scholen, of wanneer andere onderzoeken of toezichtsactiviteiten hiertoe aanleiding geven.

7.5.1. Vervolgtoezicht bij herstelperiode

Natuurlijk is vervolgtoezicht lang niet altijd nodig. Als tijdens een onderzoek tekortkomingen zijn geconstateerd, wordt vervolgtoezicht afgesproken. De intensiteit hiervan is ook hier afhankelijk van de kwaliteit van het bestuur. We kunnen tekortkomingen constateren op bestuursniveau en/of op schoolniveau.

Geen tekortkomingen

Als uit een onderzoek blijkt dat het bestuur voor basiskwaliteit heeft gezorgd en dat het daarmee aan de deugdelijkheidseisen en financiële voorwaarden voor bestuur en school voldoet, is er geen vervolgtoezicht. Het bestuur en de scholen vallen dan onder het reguliere toezicht, waarbij we prestaties en risico’s jaarlijks monitoren en elke vier jaar het bestuur beoordelen. Wanneer nodig of gewenst, is er tussentijds contact.

Tekortkomingen bij het bestuur

Bij tekortkomingen op bestuursniveau, bijvoorbeeld bij onvoldoende (financiële) basiskwaliteit en daardoor niet voldoen aan wet- en regelgeving, spreken we met het bestuur af binnen welke termijn de geconstateerde tekortkomingen hersteld moeten zijn. Afhankelijk van de zwaarte en omvang van de tekortkoming verantwoordt het bestuur zich over het herstel aan de inspectie en gaan wij na of de tekortkoming is hersteld. De intensiteit waarmee we dat doen, bepalen we ook in relatie tot de kwaliteit van het bestuur.

Tekortkomingen op scholen

Bij tekortkomingen in de basiskwaliteit op een school maken we met het bestuur afspraken over de termijn waarbinnen de kwaliteit hersteld moet zijn. Wanneer de zwaarte en omvang van de tekortkomingen hiertoe aanleiding geven, bijvoorbeeld bij het oordeel Zeer zwak, stellen we een toezichtsplan op om het verloop van het herstel te monitoren en voeren we een herstelonderzoek uit. Bij kleinere tekortkomingen en als de kwaliteit van het besturen op orde is, verantwoordt het bestuur zich bij ons over het herstel. We spreken, afhankelijk van de kwaliteit van het bestuur, af hoe we omgaan met het herstelonderzoek.

Gevolgen uitkomst herstelonderzoek

Wanneer het herstel of de kwaliteit van de gevraagde verantwoording ontoereikend is, heeft dit gevolgen voor welke toezichtsinterventies we kiezen en hoe we de kwaliteit van het bestuur inschatten. Wanneer we concluderen dat het vermogen van het bestuur om zelf de kwaliteit te waarborgen niet voldoende is, neemt de intensiteit van ons vervolgtoezicht toe. Ook dit is proportioneel.

Bovenstaande geven we in tabel 7.5.1a schematisch weer. De invulling is maatwerk per onderzoek.

7.5.2. Escaleren

Escaleren heeft betrekking op interventies om besturen aan te sporen de door ons noodzakelijk geachte verbeteringen door te voeren. Escalatie gaat stapsgewijs, waarbij steeds wordt gekeken welk middel nodig is. Dit zodat de verbeteringen plaatsvinden. Naarmate een bestuur of een school daar minder goed in slaagt, intensiveren we het toezicht. Dit kan verder en verdiepend onderzoek inhouden, bijvoorbeeld een specifiek onderzoek naar het bestuurlijk handelen. In het uiterste geval, wanneer we zien dat verbetering uitblijft, kunnen we verschillende sancties inzetten of maatregelen nemen.

Naarmate verbetering uitblijft en de risico’s op kwaliteitsverlies groter worden, treedt een volgende fase van escalatie in werking. De escalatie sluit aan op de bevoegdheden van de inspectie en vervolgens op die van de minister. Een escalatietraject is bij elke toezichtsituatie anders. De volgorde van interventie- en escalatiestappen wordt per situatie bepaald.

Interventies kunnen variëren van een herstelopdracht om tekortkomingen op te heffen op schoolniveau tot zeer ingrijpende maatregelen op het niveau van bekostiging van scholen en op het niveau van besturen. Vanzelfsprekend wegen we in alle gevallen af wat de ernst en de langdurigheid van de risico’s zijn en of het bestuur voldoende perspectief op verbetering van de situatie biedt.

8. Communicatie en rapportage

8.1. Inleiding

Als inspectie hebben we een publieke taak om ouders en de samenleving te informeren over onze bevindingen en oordelen over de kwaliteit van de (be)sturing en het onderwijs. Daarom geven we op verschillende manieren actief inzicht in onze onderzoeksresultaten en oordelen. Zo dragen we bij aan de informatie die over het onderwijsstelsel, de besturen en scholen beschikbaar is. Naast de informatie waarin de inspectie voorziet, leveren besturen, scholen en anderen, elk vanuit hun rol en (publieke) verantwoordelijkheid, een bijdrage aan de informatie die over de scholen en het onderwijs beschikbaar is.

Naast communicatie via het meldpunt van de inspectie, de website en ‘De Staat van het Onderwijs’ zijn er rapportages over themaonderzoeken en onderzoeken bij besturen en scholen beschikbaar. Al onze rapporten zijn in beginsel openbaar.18In artikel 15, tweede lid, WOT is bepaald dat rapporten van een specifiek onderzoek openbaar zijn, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet. We zijn daarmee transparant in onze werkwijze en onze oordelen en waarderingen. Onze website is de centrale plek waar onze rapporten terug te vinden zijn. In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we communiceren en geven we een toelichting op de verschillende rapportagevormen.

8.2. Communicatie

Onze communicatie over de resultaten van onderzoeken kent meerdere vormen. We richten ons ten eerste op de vraag welke doelgroep het meest zou kunnen doen met onze toezichtsinformatie. We bepalen wie mogelijk betrokken is bij het verhogen van de onderwijskwaliteit of bij het oplossen van problemen. Vervolgens stemmen we de vorm van de communicatie daarop af. Naast de verschillende – meer formele – vormen van rapportage die hierna zijn beschreven, maken we gebruik van andere vormen van communicatie. Bijvoorbeeld van infographics of animaties. Ook de inzet van sociale media, bijdragen aan relevante congressen, het geven van lezingen en het zelf organiseren van conferenties of rondetafelgesprekken, maken deel uit van onze communicatie. Een belangrijke communicatievorm daarin is ons jaarlijkse congres, waar we ‘De Staat van het Onderwijs’ presenteren.

We communiceren over de uitkomsten van onze onderzoeken, maar hebben daarnaast ook een informatiefunctie. Via het meldpunt van de inspectie kunnen ouders, besturen en scholen bijvoorbeeld vragen stellen over het onderwijs, ons toezicht in het algemeen of specifieke scholen. Ook kunnen hier zorgen over het onderwijs worden gemeld. Vertrouwenskwesties kunnen worden gemeld bij vertrouwensinspecteurs.

Meldingen over het onderwijs hebben voor ons een signaalfunctie en we nemen deze mee bij de jaarlijkse prestatieanalyse en de expertanalyse ter voorbereiding van het vierjaarlijks onderzoek. Soms is de signalering zo ernstig van aard dat deze meteen aanleiding voor onderzoek vormt.

8.3. Rapportage

We rapporteren op stelselniveau en op het niveau van besturen en scholen. In beginsel maken we onze rapporten over besturen en scholen in de vijfde week na vaststelling openbaar (artikel 21, eerste lid, WOT).19In artikel 15, tweede lid, WOT is bepaald dat rapporten van een specifiek onderzoek openbaar zijn, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet.

8.3.1. Stelselniveau

Onderzoeken op stelselniveau kennen de volgende rapportagevormen.

De Staat van het Onderwijs

Jaarlijks rapporteren we over het onderwijsstelsel als geheel in ‘De Staat van het Onderwijs’. Dit rapport publiceren we elk voorjaar. Hierin beschrijven we hoe het staat met de realisatie van de kernfuncties van het onderwijsstelsel. Ook geven we een beeld van de kwaliteit van de besturen en instellingen, de positieve ontwikkelingen en de mogelijke zorgen. Voor ‘De Staat van het Onderwijs’ gebruiken we onder andere de onderzoeksgegevens uit onze vierjaarlijkse onderzoeken, themaonderzoeken en gegevens uit (internationaal) wetenschappelijk onderzoek. Zo geven we een actueel beeld van de prestaties van het stelsel als geheel (zie hoofdstuk 7).

Jaarlijks rapporteren we ook over de financiële toestand van de instellingen en het onderwijsstelsel. Wij baseren ons daarbij op financiële gegevens van de instellingen zelf en verder op toezichtactiviteiten en onderzoeken die wij uitvoeren rond het financieel beheer van instellingen. Daarbij geven we aan wat goed gaat en wijzen we op risico’s.

Themarapporten

We rapporteren op diverse manieren over onze themaonderzoeken. Zo rapporteren we hier over in ‘De Staat van het Onderwijs’. Vaak brengen we daarnaast een apart themarapport uit.

8.3.2. Bestuursniveau

Over onderzoeken op bestuursniveau rapporteren we in het rapport van het vierjaarlijks onderzoek. Dit rapport is gericht aan het bestuur en geeft een totaalbeeld van de bevindingen en oordelen op bestuursniveau en van de onderzoeksactiviteiten die in dit kader op scholen plaatsvonden. We rapporteren in dit rapport kort over verificatie-activiteiten en – wanneer uitgevoerd – kwaliteitsonderzoeken naar risico’s en/of onderzoeken naar de waardering Goed en/of onderzoeken naar financiële risico’s. Bij verificatie-activiteiten op schoolniveau geven we geen oordelen of waarderingen. De rapportage hierover is daarom beknopt.

In het rapport maken we onderscheid tussen enerzijds de beoordeling van de naleving van de deugdelijkheidseisen (voldoen het bestuur en zijn scholen aan de basiskwaliteit?) en anderzijds onze waardering van de ambities. Tot slot worden in beginsel in het rapport eventuele herstelopdrachten en

-onderzoeken vastgelegd die betrekking hebben op het herstel van niet-naleving van de deugdelijkheidseisen. Dan leggen we ook de termijnen vast waarbinnen de tekortkoming(en) moet(en) zijn hersteld (zie paragraaf 7.5).

De oordelen op bestuursniveau presenteren we samen met het betreffende onderzoeksrapport op onze website. Het doel hiervan is om belanghebbenden over de resultaten van het toezicht te informeren. Als daarna uit herstelonderzoek blijkt dat een bestuur de aangetroffen tekortkomingen heeft hersteld, dan wordt dit nieuwe oordeel ook zichtbaar gemaakt op de website.

Specifieke onderzoeken

Als uit eerder onderzoek blijkt dat een bestuur niet in staat is noodzakelijke verbetermaatregelen te treffen of als uit signalen problemen naar voren komen die direct om onderzoek naar een specifiek knelpunt vragen, voert de inspectie een specifiek onderzoek uit. Deze onderzoeken worden uitgevoerd in het kader van artikel 15 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT). Over de bevindingen en conclusies wordt een rapport gemaakt dat in beginsel op de website van de inspectie openbaar wordt gemaakt.

Onderzoeken naar financieel beheer

We rapporteren apart op bestuursniveau over de onderzoeken die buiten een vierjaarlijks onderzoek vallen en uitgevoerd worden bij financiële risico’s.

8.3.3. Schoolniveau

We rapporteren over onze bevindingen uit onderzoeken op scholen vaak als onderdeel van andere rapportages over besturen of het stelsel. In themaonderzoeken presenteren we een algemeen beeld, waardoor bevindingen van een individuele school niet herkenbaar zijn in het rapport. Het rapport ‘Vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen’ bevat deelrapportages over onderzoeks- en verificatie-activiteiten die binnen het bestuursonderzoek op scholen plaatsvonden. We rapporteren afzonderlijk over onderzoeken die we op scholen uitvoeren, buiten de thema- en bestuursonderzoeken om. Zo kunnen ouders en andere belangstellenden, naast de informatie die vanuit het bestuur beschikbaar is, van onze toezichtsresultaten kennisnemen. Dat doen we in de volgende gevallen.

Kwaliteitsonderzoek naar risico’s

Als we een kwaliteitsonderzoek naar risico’s hebben uitgevoerd, rapporteren we over de uitkomsten in een rapport gericht aan het bestuur. Bij het oordeel Zeer zwak zenden we het bestuur ook een rapport toe dat bedoeld is voor ouders. Naast een beschrijving van de bevindingen worden de oordelen op de standaarden weergegeven. Ook wordt het eindoordeel toegevoegd. Het rapport van de school plaatsen we op onze website.

Wanneer het bestuur in opdracht van de inspectie zelf een (herstel)onderzoek uitvoert, worden de resultaten na herstel op de inspectiewebsite in principe vermeld via een verwijzing naar de website van het bestuur.

Onderzoeken naar Goed

Ook over onderzoeken naar Goed brengen we een afzonderlijk rapport uit als deze buiten een vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen plaatsvinden. Naast een beschrijving van de bevindingen geven we hierin de waarderingen en oordelen op de standaarden weer. Ook voegen we het eindoordeel toe. Het rapport plaatsen we op onze website.

Specifieke onderzoeken

Net als bij besturen kunnen we ook op schoolniveau een specifiek onderzoek uitvoeren. Dit kan met het onderzoek op bestuursniveau samenhangen, maar ook afzonderlijk worden uitgevoerd. Dergelijke onderzoeken worden uitgevoerd in het kader van artikel 15, WOT. Over de bevindingen en conclusies schrijven we een rapport, dat op de website van de inspectie openbaar wordt gemaakt.

8.4. Openbaarmaking, zienswijze en bezwaar

Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk staat, maken we al onze rapporten in beginsel openbaar.20In artikel 15, tweede lid, WOT is bepaald dat rapporten van een specifiek onderzoek openbaar zijn, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet. Nadat we het bestuur gevraagd hebben op basis van het conceptrapport een (beleids)reactie op te stellen, voegen we deze aan het rapport toe en stellen we het rapport definitief vast.

Als met het bestuur geen overeenstemming is bereikt over de door het bestuur gewenste wijzigingen van het conceptrapport, heeft het bestuur een andere zienswijze op de oordelen en waarderingen. Deze zienswijze voegen we als bijlage toe aan het definitieve rapport.

Een bestuur kan bezwaar maken tegen de openbaarmaking van een rapport als het een onderzoek is dat wordt uitgevoerd op basis van artikel 15 van de WOT (specifiek onderzoek, paragraaf 5.3) en daarnaast kan een bestuur bezwaar maken tegen het eindoordeel Zeer zwak.

In bepaalde gevallen is het mogelijk om een klacht in te dienen over een gedraging van de inspectie. Wij verwijzen u voor de klachtenprocedure naar onze website (www.onderwijsinspectie.nl).

9. Specifieke toepassingen van het onderzoekskader

9.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we enkele specifieke toepassingen van en uitzonderingen op het reguliere onderzoekskader. Het betreffen samenwerkingsverbanden passend onderwijs en onderwijssoorten en

-voorzieningen waarvoor specifieke wet- en regelgeving geldt, zodat aanpassingen van het waarderingskader of de werkwijze nodig zijn.

Er zijn ook onderwijssoorten en -voorzieningen waar we wel toezicht op houden, maar niet op grond van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT), bijvoorbeeld het Nederlands onderwijs in het buitenland (NOB) en niet-bekostigde instellingen (B3-scholen in primair en voortgezet onderwijs). Daarvoor zijn aparte waarderingskaders opgesteld. Hoe het toezicht op deze vormen eruitziet, is te vinden op onze website.21Zie www.onderwijsinspectie.nl.

Ook zijn er onderwijssoorten of -voorzieningen in de vorm van een pilot. In die gevallen is er wel sprake van inspectiebetrokkenheid, maar is de wet- en regelgeving nog niet volledig uitgekristalliseerd. Vanwege het tijdelijke karakter van pilots en experimenten zijn deze niet beschreven in dit onderzoekskader.

Het onderwijsstelsel laat de afgelopen jaren ontwikkelingen zien naar meer variatie in bijvoorbeeld onderwijsroutes, diplomering en samengestelde trajecten. Besturen hebben de verantwoordelijkheid voor al het onderwijs dat zij aanbieden. De beoordeling van de kwaliteit hiervan vindt in beginsel plaats binnen de reikwijdte van het vierjaarlijks onderzoek. Wij baseren ons hierbij op geldende wet- en regelgeving die voor deze routes van toepassing zijn.

Achtereenvolgens beschrijven we het toezicht op: besturen van samenwerkingsverbanden en orthopedagogisch-didactische centra (paragraaf 9.2), speciaal basisonderwijs (paragraaf 9.3), onderwijs aan nieuwkomers (paragraaf 9.4), internationaal georiënteerd basisonderwijs (paragraaf 9.5), voor- en vroegschoolse educatie (paragraaf 9.6) en onderwijs in Caribisch Nederland (paragraaf 9.7).

In de tekst hieronder staat een overzicht van de standaarden uit het waarderingskader (hoofdstuk 4 en/of 5) die al dan niet, of met wijziging, van toepassing zijn op genoemde voorzieningen. De overige wettelijke vereisten (paragraaf 5.4) zijn ook van toepassing op de bijlagen. Verder zijn afwijkingen in de normering (hoofdstuk 6) en de werkwijze (hoofdstuk 7) opgenomen. Voor de leesbaarheid zijn de volledige waarderingskaders per onderwijssoort in de bijlagen opgenomen.

9.2. Besturen samenwerkingsverbanden passend onderwijs

9.2.1. Inleiding

Schoolbesturen zijn verplicht aangesloten bij een of meer samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Het bestuur van het samenwerkingsverband en de aangesloten schoolbesturen zijn beide en gezamenlijk verantwoordelijk voor de realisatie van passend onderwijs. Het samenwerkingsverband heeft eigen wettelijke taken en deze zijn erop gericht om te zorgen voor een dekkend netwerk van voorzieningen, zodat aangesloten schoolbesturen kunnen voldoen aan de zorgplicht passend onderwijs. Het samenwerkingsverband moet afspraken maken over de manier waarop voor alle leerlingen zo goed mogelijk passend onderwijs wordt georganiseerd. Deze afspraken legt het samenwerkingsverband vast in het ondersteuningsplan. Waar deze afspraken het beleid van schoolbesturen en scholen betreffen, zijn de schoolbesturen verantwoordelijk voor de uitvoering van deze afspraken.

De wet laat veel ruimte voor samenwerkingsverbanden en schoolbesturen om passend onderwijs naar regionale kenmerken en eigen visie te organiseren. Die vrijheid is ook bedoeld om ruimte te creëren voor meer maatwerk en om keuzes te maken die passen bij de extra onderwijsbehoeften van leerlingen in de regio. Dit vraagt om een goede afstemming met gemeentelijke partners en is gericht op de aansluiting van het onderwijs op het jeugdbeleid van de gemeente(n), waaronder de jeugdhulp. Ook hierover legt het samenwerkingsverband afspraken vast in het ondersteuningsplan en voert hierover overleg met de gemeente(n) en andere samenwerkingsverbanden in de regio.

Een andere belangrijke taak van het samenwerkingsverband is de verantwoordelijkheid voor de advisering over extra ondersteuning en toeleiding tot speciale scholen en voorzieningen. Hiermee vervult het samenwerkingsverband een centrale rol in de toewijzing van extra ondersteuning.

Het toezicht moet inzicht geven in de mate waarin samenwerkingsverbanden erin slagen hun taak te vervullen.

Orthopedagogisch-didactische centra

Een samenwerkingsverband kan ervoor kiezen om, met het oog op de doelstelling om te zorgen voor een dekkend netwerk van voorzieningen, een orthopedagogisch-didactisch centrum (opdc) onderdeel te laten zijn van het samenwerkingsverband. Een opdc is een onderwijsvoorziening voor leerlingen voor wie een orthopedagogische en orthodidactische benadering nodig is. Voor hen is het tijdelijk niet mogelijk om onderwijs te volgen op de reguliere school, ook niet met extra ondersteuning. Hiermee biedt de voorziening schoolbesturen de mogelijkheid om voor specifieke leerlingen aan de zorgplicht te kunnen voldoen. Omdat de leerling ingeschreven blijft staan bij de reguliere school en het schoolbestuur daarmee verantwoordelijk blijft voor de resultaten van de leerling, is ook het schoolbestuur gebaat bij een voorziening van voldoende kwaliteit.

De kwaliteit van het onderwijs op een opdc is de verantwoordelijkheid van het bestuur van het samenwerkingsverband waartoe het opdc behoort. In het ondersteuningsplan staat wat de positie en functie zijn van het opdc binnen het dekkend netwerk van het samenwerkingsverband en welke leerlingen in aanmerking kunnen komen voor het volgen van (een deel van) het onderwijsprogramma op een opdc.

Het toezicht richt zich op de beoordeling van de onderwijskwaliteit van het opdc en gaat na in hoeverre het bestuur van het samenwerkingsverband zicht heeft op de kwaliteit en stuurt op verbetering. Voor schoolbesturen is het van belang dat het onderwijs van voldoende kwaliteit is, omdat zij verantwoordelijk zijn voor de resultaten van de leerling. De leerling blijft immers ingeschreven op de reguliere school.

9.2.2. Aanpassingen waarderingskader en normering

Waarderingskader en normering besturen samenwerkingsverbanden

Het waarderingskader voor besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs bestaat uit twee kwaliteitsgebieden die ieder onderverdeeld zijn in drie standaarden.

Het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (BKA) is onderverdeeld in drie standaarden die (in)richting, uitvoering en evaluatie omvatten. Deze standaarden zijn met elkaar verbonden en richten zich op het stelsel van kwaliteitszorg en governance. Dit betekent dat we deze standaarden in samenhang onderzoeken. Als een samenwerkingsverband een opdc heeft ingericht, dan nemen we bij de beoordeling van deze standaarden mee of het bestuur voldoet aan de zorgplicht voor de kwaliteit van het onderwijs op het opdc.

Het kwaliteitsgebied Realisatie passend onderwijs (RPO) richt zich op de wettelijke taken die specifiek zijn voorbehouden aan samenwerkingsverbanden passend onderwijs en die zijn gericht op de realisatie van de maatschappelijke opdracht voor passend onderwijs. Deze wettelijke taken zijn gevat in de drie standaarden in het kwaliteitsgebied Realisatie passend onderwijs.

Uit de beoordeling van de standaarden uit de twee kwaliteitsgebieden blijkt of het bestuur in staat is om met zijn (be)sturing de basiskwaliteit van het samenwerkingsverband te realiseren, te waarborgen en verder te ontwikkelen. Met deze kennis over het resultaat en de kwaliteit van de sturing richten we het (vervolg)toezicht proportioneel in (zie hoofdstuk 7).

In onderstaande figuur staat de beoordeling/normering schematisch weergegeven.

Waarderingskader en normering opdc’s

Voor de beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs op het opdc maken we gebruik van de waarderingskaders primair onderwijs (voor opdc’s in het primair onderwijs) en voortgezet onderwijs (voor opdc’s in het voortgezet onderwijs), zoals beschreven in hoofdstuk 5 van de betreffende kaders. Omdat de leerlingen op het opdc ingeschreven staan op een reguliere school, tellen hun (onderwijs)resultaten mee op de school van inschrijving. We geven dus bij het opdc geen oordeel op de standaard OR1 (Resultaten). Voor de beoordeling en waardering van de kwaliteit van het opdc geldt dan ook de beslisregel voor scholen waarvan de resultaten niet te beoordelen zijn (zie paragraaf 6.5.2 van de betreffende kaders).

9.2.3. Werkwijze

Werkwijze toezicht op besturen samenwerkingsverbanden passend onderwijs

De werkwijze voor het toezicht op de besturen van samenwerkingsverbanden komt in grote mate overeen met de werkwijze bij schoolbesturen. Het verschil is dat we bij het toezicht op een samenwerkingsverband tijdens de expertanalyse (paragraaf 7.4.1, onderdeel 1. Analyse) belanghebbenden bij het samenwerkingsverband raadplegen. Dit doen we in de vorm van rondetafelgesprekken. Deze gesprekken zijn medebepalend voor de inrichting van het onderzoek.

Tijdens een onderzoek kunnen we ook gesprekken voeren met regionale partners, zoals de gemeente(n), de jeugdhulp en leerplicht.

Bij het toezicht op het samenwerkingsverband bekijken we ook of aangesloten scholen het beleid van het samenwerkingsverband in de praktijk uitvoeren. Dit beleid staat beschreven in het ondersteuningsplan van het samenwerkingsverband. De uitvoering van het beleid van het samenwerkingsverband en de resultaten die scholen hiermee bereiken, stellen we (ook) vast aan de hand van verificatie-activiteiten.

Een dergelijke activiteit is onderdeel van het onderzoek naar de werking van de kwaliteitszorg van het samenwerkingsverband. We gaan na of scholen de afspraken uit het ondersteuningsplan nakomen. We verwachten van het bestuur van het samenwerkingsverband dat het zicht heeft op deze uitvoering in de praktijk en dat het hierop stuurt. Daarnaast geeft het ons zicht op enkele aspecten van passend onderwijs op de bezochte scholen. De uitkomsten van de verificatie-activiteiten levert geen oordeel op over de scholen, maar een signaal of zij de onderzochte afspraken uit het ondersteuningsplan naleven en over de uitwerking van het beleid van het samenwerkingsverband.

Werkwijze toezicht op opdc’s

Voor de werkwijze voor het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs op het opdc gelden de uitgangspunten zoals genoemd in hoofdstuk 7.

9.3. Speciaal basisonderwijs

9.3.1. Inleiding

Het speciaal basisonderwijs (sbo) valt onder de WPO. De doelgroep leerlingen is echter een andere dan die van een reguliere basisschool. In het sbo hebben alle leerlingen extra ondersteuningsbehoeften en een toelaatbaarheidsverklaring voor het sbo (verkregen via het samenwerkingsverband passend onderwijs). In het ontwikkelingsperspectief staat per leerling beschreven welk (eind)perspectief wordt nagestreefd en op welke wijze het onderwijs wordt aangepast om dit doel te bereiken. Om tegemoet te kunnen komen aan de specifieke onderwijsbehoeften van de leerlingen werken de leraren vanuit specifieke (ortho)didactische en (ortho)pedagogische principes. Voor de leraren en leerlingen is daarnaast meer ondersteuning beschikbaar dan in het basisonderwijs.

9.3.2. Aanpassingen waarderingskader en normering

De aanpassingen in het waarderingskader betreffen de standaarden Aanbod, Zicht op ontwikkeling en begeleiding, Pedagogisch-didactisch handelen en Resultaten.

Normering

Voor het speciaal basisonderwijs gelden voor het eindoordeel de beslisregels zoals bij basisscholen, waarbij de resultaten niet beoordeeld kunnen worden (paragraaf 6.5.2.).

Bijlage 1 bevat het volledige waarderingskader speciaal basisonderwijs.

9.3.3. Werkwijze

De werkwijze van het toezicht is zoals beschreven in hoofdstuk 7.

9.4. Onderwijs aan nieuwkomers

9.4.1. Inleiding

Het onderwijs aan nieuwkomers is bedoeld voor leerlingen die de Nederlandse taal niet of nauwelijks spreken. Als zij in aparte onderwijsvoorzieningen of klassen zitten, stromen zij veelal na één tot anderhalf jaar door naar het reguliere onderwijs. Daarnaast zijn er onderwijsvoorzieningen waar kinderen van asielzoekers een langere periode verblijven, in afwachting van de verblijfsstatus of uitzetting.

In het basisonderwijs onderscheiden we vier typen onderwijsvoorzieningen voor nieuwkomers. De indeling is gebaseerd op de organisatie van het onderwijs en gebruiken wij om ons toezicht in te richten.

Voor nieuwkomersvoorzieningen die vallen onder type 1 en 2 gelden de hierna beschreven aanpassingen in het waarderingskader. Bij basisscholen die behoren tot type 3 en 4 gebruiken we het reguliere waarderingskader.

9.4.2. Aanpassingen waarderingskader en normering

De aard van het nieuwkomersonderwijs brengt met zich mee dat enkele standaarden uit het waarderingskader op een specifieke manier moeten worden geïnterpreteerd. Voor voorzieningen van het type 1 en 2 zijn de volgende aanpassingen gedaan in het waarderingskader:

Daarnaast gelden er enkele aanpassingen in de overige wettelijke vereisten. Dit zijn de eisen met betrekking tot het schoolplan, de schoolgids en de medezeggenschapsraad. Deze eisen worden bezien vanuit de moederschool en gelden niet voor de nieuwkomersvoorziening zelf.

Normering

Voor het nieuwkomersonderwijs gelden voor het eindoordeel de beslisregels zoals bij ‘basisscholen waarbij de resultaten niet beoordeeld kunnen worden’ (paragraaf 6.5.2.).

In bijlage 2 is het waarderingskader voor onderwijs aan nieuwkomers en de normering opgenomen. In alle gevallen kan voor het woord ‘school’ ook het woord ‘voorziening’ worden gelezen.

9.4.3. Werkwijze

De werkwijze is zoals beschreven in hoofdstuk 7.

9.5. Internationaal georiënteerd basisonderwijs

9.5.1. Inleiding

Internationaal georiënteerd basisonderwijs (igbo) is, gelet op artikel 40, tiende lid, WPO, bedoeld voor leerlingen die:

Hoewel het in alle gevallen gaat om een afdeling of nevenvestiging van een reguliere (Nederlandstalige) basisschool, is in een toelichting op de wet geregeld dat wij daar apart toezicht op houden.

9.5.2. Aanpassingen waarderingskader en normering

In principe gebruiken we bij de beoordeling van het internationaal georiënteerd basisonderwijs het reguliere waarderingskader voor het primair onderwijs. Gezien de specifieke situatie en het karakter van de internationale afdelingen zijn enkele aanpassingen in onderstaande standaarden nodig:

Daarnaast gelden er enkele aanpassingen in de overige wettelijke vereisten. De belangrijkste is de ouderbijdrage. De internationale afdeling van de school mag een ouderbijdrage, waarvan de hoogte is bepaald door het bestuur, vragen. Het gaat om een geldelijke bijdrage voor extra activiteiten die het reguliere en door de overheid bekostigde onderwijsaanbod te boven gaan, zodat deze moeilijk als een vrijwillige bijdrage kan worden beschouwd. Als ouders hier niet mee akkoord zijn, kan de leerling ingeschreven worden op de reguliere Nederlandse afdeling waar een vrijwillige ouderbijdrage geldt.

Normering

Voor het eindoordeel worden de beslisregels gevolgd voor scholen waarvan we de resultaten niet kunnen beoordelen, zoals beschreven in paragraaf 6.5.2.

Bijlage 4 bevat het volledige waarderingskader igbo.

9.5.3. Werkwijze

De werkwijze van het toezicht is zoals beschreven in hoofdstuk 7.

9.6. Kinderopvang en voor- en vroegschoolse educatie

9.6.1. Inleiding

De Inspectie van het Onderwijs houdt interbestuurlijk toezicht op de taken van gemeenten die voortkomen uit de wet- en regelgeving rondom kinderopvang en voor- en vroegschoolse educatie (vve).

Daarnaast houdt de inspectie toezicht op de kwaliteit van de vve in voor- en vroegscholen. Het wettelijke kader voor het toezicht wordt in aanvulling op de in hoofdstuk 1 genoemde wetten gevormd door de Wet kinderopvang (Wko), de Gemeentewet en onderliggende regelgeving.

Hieronder beschrijven we de werkwijze van het toezicht op de kinderopvang op gemeentelijk niveau (paragraaf 9.5.2) en daarna het toezicht op de voor- en vroegschoolse educatie (paragraaf 9.5.3 en 9.5.4).

De inspectie werkt in overleg met het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) aan verdere verbetering van het toezicht op gemeenten in het kader van kinderopvang, vve en de taken die bij de gemeente zijn belegd in artikel 167 en 167a van de WPO en artikel 118 van de WVO (onder andere over segregatie, het bevorderen van integratie en het bestrijden van onderwijsachterstanden). Deze verbeteringen kunnen ook gevolgen hebben voor de inrichting van het toezicht. Wanneer dit het geval is, publiceren we hierover via onze gebruikelijke communicatiekanalen (zie hoofdstuk 8) en passen we het onderzoekskader in het daaropvolgende jaar aan.

9.6.2. Toezicht op kinderopvang op gemeentelijk niveau

Inleiding

Jonge kinderen moeten zich veilig voelen en de mogelijkheid krijgen om zich te ontwikkelen. Gemeenten hebben daarom de taak om de kwaliteit van kinderopvang te waarborgen, door toezicht en handhaving. De Inspectie van het Onderwijs houdt interbestuurlijk toezicht op de uitvoering van de wettelijke taken van gemeenten op het gebied van kinderopvang, in opdracht van de Minister van SZW. Dit toezicht heeft een waarborgfunctie. Daarnaast geeft de inspectie stelselbeelden via themaonderzoeken en het ‘Landelijk Rapport gemeentelijk toezicht kinderopvang’. Met ons toezicht willen we gemeenten stimuleren de kwaliteit van de uitvoering te blijven verbeteren.

Toezicht- en waarderingskader

Het interbestuurlijk toezicht van de inspectie richt zich op de belangrijkste wettelijke taken van gemeenten, namelijk:

Voor het toezicht op kinderopvang op gemeentelijk niveau hanteren we een toezichtkader en een waarderingskader, waarin het toezicht op deze taken is uitgewerkt. In het Toezichtkader kinderopvang is de werkwijze van het toezicht op individuele gemeenten beschreven. Het kader is ontwikkeld om gemeenten en overige betrokkenen transparantie te bieden in de wijze waarop de inspectie het toezicht uitvoert.

Het Waarderingskader kinderopvang maakt inzichtelijk hoe de inspectie ‘kijkt’ naar een gemeente en hoe (en op grond van welke criteria) zij tot haar oordeel komt over de uitvoering van de wettelijke taken van een gemeente. Het Waarderingskader kinderopvang is in feite een verdere uitwerking van het Toezichtkader kinderopvang. Beide kaders zijn te vinden op de website van de inspectie.22https://www.onderwijsinspectie.nl/onderwijssectoren/kinderopvang/toezichtkader-kinderopvang

Werkwijze

Het toezicht kinderopvang bestaat uit een combinatie van stelseltoezicht en risicogericht toezicht op de gemeentelijke taken voor kinderopvang. Voor het stelseltoezicht volgt kinderopvang de werkwijze zoals beschreven in hoofdstuk 7.

Het risicogerichte toezicht bestaat uit meerdere toezichtactiviteiten: de jaarlijkse risicoanalyse, een doorlopende signalenroute en het uitvoeren van verdere onderzoeken. Binnen al deze activiteiten neemt de inspectie contact op met de betreffende gemeente. Wanneer daarvoor aanleiding bestaat, kan contact worden opgenomen met meerdere gemeenten uit een regio.

In het risicogerichte toezicht wordt vanuit de risicoanalyse ingeschat of gemeenten hun wettelijke taken toezicht en handhaving kinderopvang naar behoren uitvoeren. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de aanlevering van het gemeentelijk jaarverslag over de taakuitvoering van toezicht en handhaving kinderopvang. Op basis van deze gegevens, eventuele signalen, de toezichthistorie en mogelijke overige informatie over gemeenten voert de inspectie haar gemeentelijk toezicht uit. Wanneer de inspectie risico’s verwacht of vragen heeft naar aanleiding van de jaarverantwoording, neemt zij contact op met de gemeente voor verdere toelichting of aanvullende informatie. Op het moment dat er voldoende informatie is om een goede afweging te maken, wordt bepaald of de gemeente als risicovol kan worden beschouwd. Is dat het geval, dan wordt een verder onderzoek gestart. Een verder onderzoek of contact met één of meerdere gemeenten kan ook plaatsvinden naar aanleiding van een signaal.

Normering: drie statussen

Bij een verder onderzoek wordt de status van een gemeente opnieuw bepaald. De inspectie publiceert de statussen van gemeenten op haar website. Wanneer een gemeente verder is onderzocht, wordt het onderzoeksrapport gepubliceerd. De inspectie hanteert drie statussen, te weten:

Status A: De gemeente leeft haar wettelijke taken na.

Status B: De gemeente leeft haar taken onvoldoende na en werkt mee aan verbetering.

Status C: De gemeente leeft haar wettelijke taken niet of onvoldoende na, en werkt niet of onvoldoende mee aan de verbetering hiervan.

9.6.3. Toezicht op voor- en vroegschoolse educatie

Inleiding

Voor- en vroegschoolse educatie (vve) is bedoeld voor peuters en kleuters met een (risico op een) (taal)achterstand. Vve richt zich niet alleen op taalachterstanden, maar ook op de sociaal-emotionele, cognitieve en motorische ontwikkeling van deze kinderen. De inspectie bekijkt of er in de gemeente afspraken zijn gemaakt over vve en onderwijsachterstanden en beoordeelt de kwaliteit van vve op kinderdagverblijven (voorscholen) en de groepen 1 en 2 van de basisscholen (vroegscholen). Het verschil in wetgeving tussen voor- en vroegschoolse educatie heeft gevolgen voor het toezicht. We beschrijven allereerst wat we op gemeentelijk niveau doen en gaan daarna in op de voorschoolse locaties. Vroegschoolse educatie wordt onderzocht in de reguliere onderzoeken op basisscholen, met gebruik van het reguliere waarderingskader po (hoofdstuk 5) en volgens de werkwijze voor thematische onderzoeken of onderzoeken op schoolniveau (hoofdstuk 7).

9.6.3.1. Gemeenten: waarderingskader en werkwijze

We houden in het kader van vve toezicht op gemeenten die van het Rijk middelen ontvangen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden. Het toezicht op gemeenten vindt plaats door stelselonderzoek en signaalgestuurd onderzoek bij gemeenten. Voor het stelselonderzoek doen we een steekproef bij gemeenten. Hiermee brengen we op landelijk niveau de ontwikkelingen in het gemeentelijke vve-beleid in beeld. Dit is thematisch onderzoek zoals beschreven in hoofdstuk 7.

Voor het signaalgestuurd onderzoek gebruiken we het waarderingskader toezicht op gemeenten zoals weergegeven in bijlage 4. We gaan na of er ten minste jaarlijks overleg is tussen de gemeente, de houders en de schoolbesturen en of er afspraken zijn gemaakt over wie de doelgroepkinderen zijn voor voorschoolse educatie, over de toeleiding, de doorlopende leerlijn en de resultaten van de vroegschoolse educatie. Daarnaast gaan we na of de gemeente zorg draagt voor voldoende voorzieningen in aantal en spreiding, waar kinderen met een risico op een achterstand in de Nederlandse taal kunnen deelnemen aan voorschoolse educatie.

Om de standaarden uit het waarderingskader te kunnen beoordelen, halen we informatie op via een vragenlijst of contact met de gemeente. De uitkomsten van de analyses kunnen leiden tot een onderzoek op gemeenteniveau, of bijvoorbeeld een gesprek. Hierbij kan de inspectie ook veranderingen in het gemeentelijke vve-beleid opnemen in het onderzoek. Dat kan gaan om niet-wettelijke aspecten van kwaliteit, zoals ouderbeleid en interne kwaliteitszorg, en is bedoeld om de gemeentelijke context van vve op de locaties in beeld te brengen. Het onderzoek op gemeenteniveau leidt tot een rapport dat, na hoor en wederhoor, openbaar wordt op grond van artikel 8 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Als de gemeente niet voldoet aan de wettelijke eisen dan moet dat zo snel mogelijk worden hersteld. We voeren daartoe gesprekken met gemeenten en, wanneer van toepassing, schoolbesturen en/of houders. Uiteindelijk kan de inspectie het dossier overdragen aan de Minister van OCW. De minister kan besluiten tot indeplaatsstelling.

gemeente: normering

De standaarden 1.1 t/m 1.5 en 3.1 bij vve op gemeentelijk niveau hebben een wettelijke basis. Een oordeel op deze standaarden kan tot een Onvoldoende leiden. Ook kan sprake zijn van de waardering Goed. Deze waarderingen van de standaarden op gemeentelijk niveau zijn dezelfde als die in het po-kader.

De waardering van de eigen aspecten van kwaliteit vindt op twee manieren plaats:

Als de gemeente op deze standaarden geen eigen ambities en doelen stelt/realiseert dan leidt dat niet tot een oordeel Onvoldoende, maar geven we dit aan als ‘kan beter’. Als de gemeente de eigen aspecten van kwaliteit op overtuigende wijze laat zien (zowel in ambitie als realisatie) dan verbinden we daaraan de waardering Goed.

Geen eindoordeel

We geven bij de gemeenten geen eindoordeel, maar wel een oordeel over de verschillende standaarden.

9.6.3.2. Voorschoolse educatie op de voorschoollocaties

Gemeenten financieren de voorschoolse educatie op kinderopvanglocaties. Dit zijn de zogenoemde voorscholen. We houden signaalgestuurd toezicht op de kwaliteit van voorschoolse educatie op locaties met gesubsidieerde voorschoolse educatie in alle gemeenten die onderwijsachterstandsmiddelen ontvangen. Het waarderingskader voor voorschoolse educatie is te vinden in bijlage 5. Signalen kunnen leiden tot een onderzoek, of bijvoorbeeld een gesprek met de houder van de voorschoolse voorziening.

Zowel de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) als de Inspectie van het Onderwijs houden toezicht op voorschoolse educatie. Het (jaarlijkse) toezicht op de basisvoorwaarden voorschoolse educatie, zoals beschreven in het gelijknamige Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie (hierna: het besluit), vindt plaats door de GGD. De Inspectie van het Onderwijs is ook bevoegd om toezicht te houden op deze voorwaarden, maar doet dit alleen in uitzonderlijke gevallen. De basisvoorwaarden zijn opgenomen in onderstaand tekstkader.

Rol GGD

De GGD beoordeelt of locaties aan de eisen van het besluit voldoen. In sommige gemeenten kijkt de GGD ook meer inhoudelijk naar de kwaliteit van de educatie. Het veldinstrument observatie pedagogische praktijk dat de GGD hanteert, is te vinden op de website van de rijksoverheid.

Rol Inspectie

In de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) (artikel 15i) staat beschreven dat de inspectie op de locaties met gesubsidieerde voorschoolse educatie onderzoek kan verrichten naar:

Een onderzoek op locatieniveau leidt tot een rapport dat, na hoor en wederhoor, openbaar wordt op grond van de WOT (zie hoofdstuk 8). We sturen een afschrift van het rapport naar de gemeente.

Normering voor voorscholen

De standaarden bij voorschoolse educatie kennen geen wettelijke basis en een waardering op deze standaarden kan dan ook niet tot een Onvoldoende leiden. Als de aangetroffen praktijk niet of nauwelijks overeenkomt met de uitwerking, dan geven we de waardering Kan beter.

Geen eindoordeel

Aangezien het waarderingskader alleen gaat over het educatieve deel van de locatie, en niet over de gehele locatie, geven we bij de voorscholen geen eindoordeel.

9.7. Onderwijs in Caribisch Nederland

9.7.1. Inleiding

Sinds 10 oktober 2010 zijn Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (BES) bijzondere gemeenten van Nederland. De eilanden worden samen Caribisch Nederland genoemd. We houden toezicht op het onderwijs in Caribisch Nederland (primair onderwijs, voortgezet onderwijs, middelbaar beroepsonderwijs, hoger onderwijs, sociale kanstrajecten jongeren en expertisecentra onderwijszorg). Ook hebben we de taak van vertrouwensinspecteur voor Caribisch Nederland.

9.7.2. Aanpassing waarderingskader en normering

Het onderwijs in Caribisch Nederland beoordelen wij zoveel mogelijk aan de hand van dezelfde onderzoekskaders als in Europees Nederland (zie hoofdstuk 1 tot en met 8). Er zijn echter enkele verschillen in het waarderingskader, de normering en de werkwijze. Dat is noodzakelijk omdat voor Caribisch Nederland specifieke wet- en regelgeving geldt. Ook kunnen wij met een enigszins aangepaste werkwijze beter aansluiten op de onderwijskundige context in Caribisch Nederland. Zo is voor het overgrote deel van de leerlingen en studenten in Caribisch Nederland het Nederlands een vreemde taal. Ook kent Caribisch Nederland geen scholen voor speciaal onderwijs of samenwerkingsverbanden passend onderwijs.

Waarderingskader

Het waarderingskader voor Caribisch Nederland is gebaseerd op de Wet primair onderwijs BES (WPO BES), de Wet voortgezet onderwijs BES (WVO BES) en de Wet educatie en beroepsonderwijs BES (WEB BES). Deze wetten wijken af van de sectorwetten voor Europees Nederland. Bovendien zijn sommige wetsartikelen weliswaar in de wet opgenomen, maar nog niet van kracht.23Bepalingen die gebaseerd zijn op wetgeving die is aangenomen, maar nog niet in werking is getreden, staan tussen blokhaken ([]) in het waarderingskader. Tot slot is er nog aanvullende regelgeving voor het voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs op Sint Eustatius en Saba als het gaat om het Engelstalige onderwijs op deze eilanden.24Op 18 maart 2021 is het besluit Saba Comprehensive School en Gwendoline van Puttenschool BES gepubliceerd, dat het Tijdelijk besluit Saba Comprehensive School en Gwendoline van Puttenschool BES vervangt. Dit treedt in werking met terugwerkende kracht op 1 augustus 2020. Het Besluit geeft aan dat de genoemde scholen vallen onder de eisen van de WVO BES, met een aantal uitzonderingen en ontheffingen (waaronder de instructietaal). De betreffende scholen worden vanaf dat moment beoordeeld met de versie voor het voortgezet onderwijs van het Waarderingskader onderwijs in Caribisch Nederland (zie: wetten.nl - Regeling - Besluit Saba Comprehensive School en Gwendoline van Puttenschool BES - BWBR0045020 (overheid.nl)). Het volledige waarderingskader is te vinden in bijlage 7. Het bevat dezelfde standaarden als het waarderingskader voor Europees Nederland. Op enkele plaatsen is de beschrijving van de basiskwaliteit aangepast vanwege de afwijkende wet- en regelgeving.

Normering

Wij willen, zodra dat mogelijk, is voor Caribisch Nederland dezelfde normen hanteren in het waarderingskader als voor Europees Nederland. Voor de standaard Onderwijsresultaten kunnen wij echter nog geen oordeel uitspreken, omdat de basis voor deze standaard in de wet- en regelgeving voor Caribisch Nederland nog niet is geregeld: er zijn geen normen vastgesteld. Na herziening van de sectorwet- en regelgeving voor Caribisch Nederland en als het voorgaande daarmee wel is geregeld, zullen wij wel een oordeel uitspreken over de onderwijsresultaten. Dit zal gebeuren zodra de aangepaste wet- en regelgeving op dit punt van kracht is en er in overleg met alle betrokkenen wel eilandelijke normen voor de resultaten zijn afgesproken en in de wet- en regelgeving zijn vastgelegd.

Behalve op standaardniveau geeft de inspectie ook een eindoordeel op schoolniveau. We beperken ons vooralsnog tot het eindoordeel Voldoende of Onvoldoende. Dit oordeel komt tot stand op basis van aangepaste beslisregels, omdat wij de onderwijsresultaten nog niet kunnen beoordelen. In dit verband is ook het eindoordeel Zeer zwak in Caribisch Nederland nog niet wettelijk verankerd. Een dergelijk oordeel laten we achterwege. Zodra die verankering wel het geval is, zal ook het oordeel Zeer zwak door ons afgegeven kunnen worden. Wel geven we in dit waarderingskader de waardering Goed, onder dezelfde voorwaarden als in Europees Nederland. Tekortkomingen op de wettelijke eisen kunnen leiden tot een oordeel Onvoldoende op standaarden en eventueel ook op het eindoordeel over de school/opleiding. Een Onvoldoende op een standaard leidt tot een herstelopdracht, conform het toerzicht in Europees Nederland (paragraaf 7.5).

9.7.3. Werkwijze

Het bestuursgerichte toezicht in Caribisch Nederland wijkt enigszins af van de reguliere aanpak. Wij beoordelen wel de kwaliteitszorg en het financieel beheer op het niveau van het bestuur en schrijven ook één rapport over alle onderzoeken die zijn uitgevoerd bij scholen van een bestuur, inclusief het vervolgtoezicht. We hanteren in dit stadium een tweejaarlijkse cyclus voor de kwaliteitsonderzoeken op school- of opleidingsniveau. Een oordeel voor de kwaliteitszorg op het niveau van de instelling, evenals het bestuur, geven we eens per vier jaar. Dit laatste is in overeenstemming met onze aanpak in Europees Nederland. Alle scholen worden elke twee jaar onderzocht om vast te stellen of het onderwijs nog voldoet aan de basiskwaliteit. Tijdens deze onderzoeken geven we dan ook een oordeel over de standaarden die nodig zijn voor het oordeel over basiskwaliteit. Het onderzoek naar deze standaarden kan proportioneel uitgevoerd worden. In het tussenliggende jaar wordt met elk bestuur en de betreffende schoolleiders een voortgangsgesprek/bestuursgesprek gevoerd

Bijlage 1. Waarderingskader besturen samenwerkingsverbanden passend onderwijs

In deze bijlage is het waarderingskader voor het toezicht op besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.2.

1 Jeugdhulp en eventuele andere domeinen uit artikel 2.2 van de Jeugdwet zoals beschreven in het jeugdplan van de gemeente.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

Bijlage 2. Waarderingskader speciaal basisonderwijs

In deze bijlage is het waarderingskader voor het toezicht op het speciaal basisonderwijs opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.3.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

2 Met het amendement (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 102, nr. 11) is geregeld dat een bekostigingssanctie alleen kan worden opgelegd aan het bestuur nadat bij AMvB een nadere invulling wordt gegeven aan het begrip ‘evident ondoelmatige besteding’. Zonder deze algemene maatregel van bestuur is handhaving op ‘evident ondoelmatige besteding’ niet mogelijk. Tot de datum van inwerkingtreding van de AMvB richt de inspectie zich op haar stimulerende taak op dit gebied en zal alleen een Onvoldoende worden gegeven als een bestuur niet voldoet aan de op dit moment bij de basiskwaliteit opgenomen elementen.

1 Scholen in Friesland geven het vak Fries, met inachtneming van de daarvoor vastgestelde kerndoelen, behalve als zij hiervoor een ontheffing hebben van gedeputeerde staten.

1 In de komende periode ontwikkelen wij een resultatenmodel voor het speciaal basisonderwijs om te komen tot een beoordeling van de leerresultaten aan het einde van het speciaal basisonderwijs. Hierover voeren wij overleg met het veld.

Bijlage 3. Waarderingskader nieuwkomersvoorzieningen type 1 en 2

In deze bijlage is het waarderingskader voor het toezicht op nieuwkomersvoorzieningen type 1 en 2 opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.4.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

2 Met het amendement (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 102, nr. 11) is geregeld dat een bekostigingssanctie alleen kan worden opgelegd aan het bestuur nadat bij AMvB een nadere invulling wordt gegeven aan het begrip ‘evident ondoelmatige besteding’. Zonder deze algemene maatregel van bestuur is handhaving op ‘evident ondoelmatige besteding’ niet mogelijk. Tot de datum van inwerkingtreding van de AMvB richt de inspectie zich op haar stimulerende taak op dit gebied en zal alleen een Onvoldoende worden gegeven als een bestuur niet voldoet aan de op dit moment bij de basiskwaliteit opgenomen elementen.

Bijlage 4. Waarderingskader internationaal georiënteerd basisonderwijs

In deze bijlage is het waarderingskader voor het toezicht op internationaal georiënteerd basisonderwijs opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.5.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

2 Met het amendement (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 102, nr. 11) is geregeld dat een bekostigingssanctie alleen kan worden opgelegd aan het bestuur nadat bij AMvB een nadere invulling wordt gegeven aan het begrip ‘evident ondoelmatige besteding’. Zonder deze algemene maatregel van bestuur is handhaving op ‘evident ondoelmatige besteding’ niet mogelijk. Tot de datum van inwerkingtreding van de AMvB richt de inspectie zich op haar stimulerende taak op dit gebied en zal alleen een Onvoldoende worden gegeven als een bestuur niet voldoet aan de op dit moment bij de basiskwaliteit opgenomen elementen.

Bijlage 5. Waarderingskader vve gemeentelijk niveau

In deze bijlage zijn het waarderingskader en de normering voor de voor- en vroegschoolse educatie (vve) op gemeentelijk niveau opgenomen. Het waarderingskader is deels gebaseerd op specifieke wetgeving. De toelichting op het waarderingskader en de normering is te vinden in paragraaf 9.6.

Bijlage 6. Waarderingskader voorschoolse educatie

In deze bijlage zijn het waarderingskader en de normering voor de voorschoolse educatie opgenomen. De toelichting op de aanpassing van het waarderingskader en de normering is te vinden in paragraaf 9.6.

Bijlage 7. Waarderingskader primair onderwijs Caribisch Nederland

In deze bijlage is het waarderingskader voor het primair onderwijs op Caribisch Nederland opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.7.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

2 Met het amendement (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 102, nr. 11) is geregeld dat een bekostigingssanctie alleen kan worden opgelegd aan het bestuur nadat bij AMvB een nadere invulling wordt gegeven aan het begrip ‘evident ondoelmatige besteding’. Zonder deze algemene maatregel van bestuur is handhaving op ‘evident ondoelmatige besteding’ niet mogelijk. Tot de datum van inwerkingtreding van de AMvB richt de inspectie zich op haar stimulerende taak op dit gebied en zal alleen een Onvoldoende worden gegeven als een bestuur niet voldoet aan de op dit moment bij de basiskwaliteit opgenomen elementen.

Bijlage 2. Onderzoekskader 2021 voor het toezicht op het (voortgezet) speciaal onderwijs

Geldig per 1 augustus 2021

Samenvatting

Inleiding

Toezicht vereist actualisatie en continue verbetering om effectief te zijn en te blijven. Op basis van evaluaties, ervaringen en actuele ontwikkelingen heeft de Inspectie van het Onderwijs daarom het Onderzoekskader 2017 aangepast.25Over de evaluatie van ons toezicht is een rapport geschreven: Evaluatie vernieuwd toezicht. Voortgangsrapportage 2018/2019. U kunt dit rapport vinden op onze website (www.onderwijsinspectie.nl). Het vernieuwde toezicht dat toen in werking trad, nam de verantwoordelijkheid van besturen voor de kwaliteit van hun scholen en opleidingen als uitgangspunt. Die ontwikkeling zetten we (hiermee wordt in dit document de inspectie bedoeld) door en wordt met dit aangepaste kader verder verstevigd.

In het onderzoekskader is beschreven hoe het toezicht op het onderwijs is ingericht. Het omvat het waarderingskader op grond waarvan we oordelen en waarderen en omschrijft de werkwijze daarvoor.

Visie

Centraal in het toezicht op het onderwijs staan de belangen van de leerlingen en studenten. Het doel is het stelsel zo te laten functioneren dat het voorziet in de bagage die voor leerlingen en studenten nu en in hun verdere onderwijsloopbaan en leven essentieel is. Iedereen heeft recht op onderwijs van voldoende kwaliteit en moet erop kunnen vertrouwen dat het onderwijs op een school op orde is. Onze missie, ‘Effectief toezicht voor beter onderwijs’, sluit daarop aan. In ons toezicht waarborgen we de kwaliteit van het onderwijs en stimuleren we de verbetering ervan.

Onze missie wordt gedragen door vijf uitgangspunten. De uitgangspunten hangen met elkaar samen en borduren op elkaar voort. Met elk uitgangspunt afzonderlijk, maar vooral in die samenhang beoogt het toezicht bij te dragen aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijsstelsel. Daarnaast sluit het toezicht aan bij de verantwoordelijkheid die besturen hebben voor het onderwijs, bewaakt het in aanvulling daarop de basiskwaliteit (waarborgen) en wil het beter onderwijs bevorderen (stimuleren). We bepalen de intensiteit van het toezicht per bestuur (proportionaliteit) en houden bij de uitvoering rekening met de organisatiekenmerken en omstandigheden van het bestuur (maatwerk).

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich op drie niveaus die voortvloeien uit onze wettelijke opdracht(en): op het stelsel, op besturen en op hun scholen. Hierna wordt per niveau toegelicht hoe het toezicht is ingericht.

Toezicht op het onderwijsstelsel

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich op de context waarbinnen besturen en hun scholen hun werk doen: we spreken dan over het onderwijsstelsel als geheel. Voor de werking en de kwaliteit van het stelsel beschouwen we onderdelen ervan en de verbanden daartussen. We geven daarmee invulling aan de reflectieve functie van het toezicht: vanwege onze wettelijke taak op stelselniveau reflecteren we op de kwaliteit van het stelsel.

Het stelseltoezicht gaat uit van het belang dat de samenleving als geheel heeft bij het onderwijs: het publieke belang. Als onderdeel daarvan geven we in het toezicht aandacht aan specifieke kansen en bedreigingen, specifieke onderdelen van het stelsel of groepen leerlingen. Als toezichthouder moeten we daarom weten hoe het onderwijs zich ontwikkelt en, als er iets niet goed loopt, de samenleving informeren. De kernfuncties van het onderwijs (kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen) nemen we in ons toezicht als uitgangspunt voor de omschrijving van de kwaliteit van het onderwijsstelsel.

Stelseltoezicht was al onderdeel van het toezicht van de inspectie, maar nieuw is dat we de kwaliteit hebben gedefinieerd in een raamwerk. Dat is geen kader waarmee we een individueel bestuur of een individuele school beoordelen of waarderen, het is een raamwerk om het onderwijs als geheel te beschouwen. Het biedt sturing en focus voor het krijgen van zicht op trends en knelpunten in het stelsel. Op basis daarvan agenderen we de risico’s en interveniëren we, op het niveau van het stelsel, wanneer dat vanuit de stimulerende functie van het toezicht passend of nodig is.

We duiden en waarderen jaarlijks in ‘De Staat van het Onderwijs’ hoe het met de kernfuncties en voorwaarden van het onderwijsstelsel is gesteld. Daarnaast maken we vaak aparte themarapporten.

Toezicht op het bestuur en zijn scholen

Besturen zijn ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs op hun scholen van voldoende kwaliteit is en dat het financieel beheer op orde is. Door het aangepaste onderzoekskader worden besturen daarnaast nog nadrukkelijker gestimuleerd om na te denken over hun eigen ambities. Elke vier jaar onderzoekt de inspectie in het ‘Vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen’ de mate waarin het bestuur deze verantwoordelijkheid neemt en of de (be)sturing op de kwaliteit van de scholen op orde is.

We beoordelen de kwaliteit van de besturing in het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. De kern van het kwaliteitsgebied is dat het bestuur zorgt voor besturing van de onderwijskwaliteit op de scholen en voor een goede organisatie en kwaliteitscultuur. Uit het oordeel op dit kwaliteitsgebied blijkt of het bestuur in staat is om met zijn (be)sturing de kwaliteit en het financieel beheer van het onderwijs op de scholen te waarborgen en verder te ontwikkelen. Wat nieuw is, is dat het financieel beheer integraal onderdeel van de standaarden in dit kwaliteitsgebied is.

Om te onderzoeken in hoeverre de besturing door het bestuur op orde is, ondernemen we onderzoeksactiviteiten op bestuurs- en schoolniveau die we vooraf vastleggen in een onderzoeksplan. Met verificatie-activiteiten toetsen we bij besturen en scholen in hoeverre het bestuur zicht heeft op de kwaliteit van zijn onderwijs, het financieel beheer en hoe het bestuur daarop stuurt. Zo spreken we onder andere met de medezeggenschapsraad of studentenraad en het interne toezicht. Daarnaast voeren we activiteiten op scholen uit, zoals het voeren van gesprekken met leerlingen, ouders en schoolleiders of het afleggen van lesbezoeken. Ook kunnen we een risico-onderzoek of een onderzoek naar de waardering Goed uitvoeren. Het onderzoek leidt tot een oordeel of waardering per standaard. Op basis van de beslisregels beoordelen we de besturing ook op het niveau van het gehele kwaliteitsgebied. Dit laatste is voor sommige sectoren nieuw ten opzichte van 2017. De waardering Goed kunnen we zowel op het niveau van de standaard als op het niveau van het kwaliteitsgebied toekennen als het bestuur niet alleen voldoet aan de deugdelijkheidseisen, maar ook ambities realiseert die daarboven uitstijgen. Het rapport van het onderzoek, inclusief de oordelen en waarderingen, maken we openbaar via onze website.

Afhankelijk van de kwaliteit van de besturing en eventuele tekortkomingen bepalen we het vervolgtoezicht. Er kan gekozen worden om het toezicht te intensiveren of juist minder intensief te laten zijn. Dit vervolgtoezicht kan uitgevoerd worden door het bestuur of door de inspectie. Daarnaast is het mogelijk dat er een tussentijds onderzoek plaatsvindt, als dit op basis van bepaalde informatie, zoals signalen of financiële kengetallen, nodig blijkt. Bij een bestuur dat er niet in slaagt zijn besturing op (delen van) de kwaliteit van scholen te waarborgen, voeren wij zelf (delen van) het tussentijds onderzoek uit.

Toezicht op individuele scholen

Het bestuur is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs op zijn scholen, waarbinnen schoolleiders hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit op school vormgeven. De waarborgfunctie van de inspectie sluit daarop aan. Deze waarborgfunctie wordt versterkt door meer en beter gebruik te maken van signalen en andere gegevens en informatie, waaronder schooleigen informatie zoals het schoolplan. Het toezicht op individuele scholen is daarmee ook aanvullend op wat het bestuur zelf uitvoert en waarover het bestuur zich verantwoordt. Naast verificatie-activiteiten op scholen waar we onderdelen van de kwaliteit onderzoeken, is het mogelijk dat we op het niveau van een school op (een selectie van) standaarden oordelen geven of een waardering uitspreken. Dit doen we bij een onderzoek naar risico’s en bij een onderzoek naar de waardering Goed. Wanneer wij risico’s signaleren, voeren wij (afhankelijk van de aard van de risico’s) het onderzoek op de school geheel of gedeeltelijk uit. Dit kan zowel binnen als buiten het vierjaarlijks onderzoek plaatsvinden. Op verzoek van het bestuur kunnen we tevens een onderzoek naar de waardering Goed uitvoeren indien het bestuur onderbouwt waarom de betreffende school de waardering Goed verdient.26In het middelbaar beroepsonderwijs kan dit uitsluitend binnen het vierjaarlijks onderzoek.

Wanneer we een onderzoek naar risico’s of naar de waardering Goed uitvoeren, gebruiken we standaarden uit het waarderingskader voor scholen. We beoordelen standaarden binnen de kwaliteitsgebieden Onderwijsproces, Veiligheid en schoolklimaat, Onderwijsresultaten en Sturen, kwaliteitszorg en ambitie.27In het middelbaar beroepsonderwijs gaat het ook om Borging en diplomering. De standaarden krijgen een oordeel of waardering. Daarnaast kan een school, op basis van een beslisregel, het eindoordeel Zeer zwak, Onvoldoende, Voldoende (basiskwaliteit) of de waardering Goed krijgen. De oordelen en/of waarderingen, die vaak onderdeel zijn van het rapport van het vierjaarlijks onderzoek, maken we openbaar via onze website.

Net zoals bij besturen is ook op scholen vervolgtoezicht mogelijk bij tekortkomingen en bij het oordeel Onvoldoende of Zeer zwak. Ook bij scholen is het, zoals hierboven aangegeven, mogelijk dat we tussentijds een onderzoek naar risico’s uitvoeren, bijvoorbeeld bij ernstige signalen. De intensiteit van het vervolgtoezicht hangt net als bij besturen af van de kwaliteit van het bestuur. We gaan er namelijk van uit dat het bestuur er in eerste instantie zelf voor zorgt dat er effectieve maatregelen worden getroffen. Een laatste type onderzoek waarbij we scholen bezoeken, is het themaonderzoek. De uitkomsten van themaonderzoeken brengen we op verschillende manieren onder de aandacht van besturen, scholen en de samenleving.

Afsluiting

Hierboven is het toezicht op het funderend onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs beschreven. Voor elke sector is een specifiek onderzoekskader gemaakt op basis van de relevante wet- en regelgeving en de ontwikkelingen in de sector. Daarnaast zijn er specifieke toepassingen van en uitzonderingen op het reguliere onderzoekskader, zoals bij de samenwerkingsverbanden voor passend onderwijs en bij onderwijssoorten en voorzieningen waarvoor specifieke wet- en regelgeving geldt.

In het onderzoekskader is beschreven hoe het toezicht is vormgegeven en wat de inspectie verwacht van het onderwijs. Uiteindelijk begint de verantwoordelijkheid voor beter onderwijs voor alle leerlingen op de school zelf. Het bestuur kan scholen daarin activeren en dit borgen. De inspectie zal hierop toezien, zo nodig ingrijpen en verdere kwaliteitsverbetering stimuleren.

1. Inleiding

1.1. Inleiding

Het onderwijs verandert voortdurend door nieuwe ontwikkelingen in de samenleving. Daarom is het nodig het toezicht op (de kwaliteit van) het onderwijs regelmatig aan te passen. In 2017 is het toezicht vernieuwd. Sinds die tijd is de verantwoordelijkheid van besturen voor de kwaliteit van hun scholen het uitgangspunt voor het toezicht. In het toezicht op het onderwijs in Nederland gaat het om de leerlingen en studenten.

De inspectie heeft inmiddels enkele jaren ervaring opgedaan met het onderzoekskader van 2017. Na evaluatie stellen we het toezicht bij. Dit doen we niet alleen op grond van de opgedane ervaringen, maar ook op basis van actuele ontwikkelingen, verbetersuggesties vanuit het onderwijsveld en aanpassingen in beleid en wet- en regelgeving. In het voorliggende onderzoekskader zijn deze bijstellingen verwerkt. Hierin gaan we uit van de wettelijke taken van de inspectie en de voorschriften in wet- en regelgeving zoals deze voor de desbetreffende sectoren gelden. Daarnaast zijn de uitgangspunten voor het toezicht, zoals al geformuleerd in het Onderzoekskader 2017, verder verankerd in dit herziene onderzoekskader.28We baseren ons op de versie die op 22 juni 2020 is vastgesteld. Het onderzoekskader wordt namelijk elk jaar geactualiseerd vanwege wijzigingen in de wet- en regelgeving.

Het door de minister vastgestelde Onderzoekskader 2021 (hierna: onderzoekskader) van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) beschrijft hoe het toezicht op het speciaal onderwijs is ingericht. Het onderzoekskader omvat het kader, op grond waarvan we oordelen en waarderen, en de werkwijze. Het onderzoekskader is bedoeld om de werkwijze van de inspectie voor anderen inzichtelijk te maken en het toezicht transparant uit te voeren.

In dit eerste hoofdstuk beschrijven we de wettelijke basis van het onderzoekskader en geven we de belangrijke begrippen in het toezicht weer. In hoofdstuk 2 gaan we in op de visie en de uitgangspunten voor ons toezicht. Daarna volgt in hoofdstuk 3 de invulling van het stelseltoezicht en in de hoofdstukken 4 en 5 de waarderingskaders voor het toezicht op bestuurs- en schoolniveau. Vervolgens beschrijven we hoe we tot oordelen en waarderingen komen (hoofdstuk 6), onze werkwijze (hoofdstuk 7) en communicatie (hoofdstuk 8). Tot slot geven we een overzicht van onderwijsvoorzieningen waarvoor specifieke wetgeving geldt en waar het waarderingskader en de werkwijze afwijken (hoofdstuk 9). Deze afwijkende waarderingskaders zijn te vinden in de bijlagen.

1.2. Waar houden we toezicht op?

In de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) staat in artikel 3, eerste lid, onder meer dat de inspectie toeziet op de naleving van de onderwijswet- en regelgeving, de taak heeft om de ontwikkeling van het onderwijs en de kwaliteit daarvan te bevorderen, en de taak heeft om de financiële rechtmatigheid, doelmatigheid en continuïteit te beoordelen en bevorderen.

Het onderzoekskader heeft betrekking op alle besturen en scholen die onderwijs verzorgen op basis van de onderwijswetten, zoals in onderstaand tekstkader weergegeven.29Dit betreft scholen en onderwijsinstellingen voor: slechthorende kinderen; kinderen met ernstige spraakmoeilijkheden; visueel gehandicapte kinderen; lichamelijk gehandicapte kinderen; langdurig zieke kinderen (anders dan met een lichamelijke handicap); zeer moeilijk lerende kinderen; zeer moeilijk opvoedbare kinderen; meervoudig gehandicapte kinderen. Daarnaast houdt de inspectie toezicht op scholen verbonden aan pedologische instituten. Daarnaast houdt de inspectie toezicht op de besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Besturen, scholen, opleidingen en besturen van samenwerkingsverbanden zijn onze objecten van toezicht.

1 We doelen hier op de taak van de inspectie zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, sub c, WOT.

1.3. Begripsbepalingen

Hieronder definieren we een aantal begrippen die belangrijk zijn voor het toezicht.

Toezicht

De activiteiten van de inspectie, ten aanzien van scholen en samenwerkingsverbanden, die redelijkerwijs voortvloeien uit de taken op grond van artikel 3 van de WOT.

Besturen

Het bevoegd gezag bestaat uit het uitvoerend deel van het bestuur en het interne toezicht. Hoewel deze functies gescheiden zijn, zorgt men er, ieder vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid, samen voor dat de kwaliteit van hun scholen gewaarborgd is en er sprake is van deugdelijk financieel beheer. Voor de leesbaarheid spreken we over het bestuur als aanduiding voor het bevoegd gezag als geheel.

Daarnaast kennen we besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs.

Deugdelijkheidseisen

Deugdelijkheidseisen zijn bij of krachtens de wet geregelde algemene kwaliteitsnormen, gericht aan besturen. Deugdelijkheidseisen hebben betrekking op de onderwijskwaliteit (in ruime zin) en het financieel beheer.

Waarborgen

Vanuit de waarborgfunctie van het toezicht ziet de inspectie erop toe dat de bij of krachtens een onderwijswet gegeven, voorschriften (de deugdelijkheidseisen) worden nageleefd. Dit gaat over wat het bestuur en de school moeten. Een school die niet voldoet aan die voorschriften, biedt onderwijs van onvoldoende kwaliteit. Onvoldoende onderwijskwaliteit en/of onvoldoende financieel beheer kan leiden tot vervolgtoezicht en sancties.

Stimuleren

Vanuit de stimuleringsfunctie onderzoekt de inspectie hoe eigen ambities bijdragen aan (de continue en duurzame verbetering van) de onderwijskwaliteit. Hiermee bevorderen we de kwaliteit op het niveau van scholen, besturen en zo ook het stelsel. Eigen ambities hebben betrekking op de ambities en doelen die een bestuur/school zichzelf stelt. De school beschrijft deze in haar schoolplan.

Interventies

Bij alle handelingen die we ondernemen, spreken we van interventies. We onderscheiden:

Stelseltoezicht

Het beschouwen van de werking van het stelsel noemen we de reflectieve functie van het toezicht, oftewel stelseltoezicht.

1.4. Niveaus in het toezicht

We onderscheiden verschillende niveaus in het toezicht: onderwijsstelsel, besturen en scholen.

Onderwijsstelsel

Omdat de kwaliteit van het onderwijsstelsel als geheel meer is dan de optelsom van de kwaliteit van de besturen en scholen, richten we ons op de werking van het onderwijsstelsel. Vraagstukken overstijgen in toenemende mate de reikwijdte van individuele scholen en besturen en vergen, om deze het hoofd te bieden, bredere samenwerking. We definiëren het onderwijsstelsel als het geheel van scholen, instellingen, besturen, schooltypen en opleidingen. Als inspectie kijken we wat daarin goed gaat en waar zich knelpunten voordoen. Deze knelpunten analyseren en agenderen we op landelijk en regionaal niveau. Het beschouwen van de werking van het stelsel als geheel noemen we de reflectieve functie van het toezicht.30De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) pleit ervoor de reflectieve functie van het toezicht te versterken. Het gaat de WRR erom dat het toezicht periodiek reflecteert op ontwikkelingen, kansen, risico’s en bedreigingen binnen en buiten het domein die van invloed kunnen zijn op het eigen functioneren, op de prioritering en/of op het krachtenveld (WRR, 2013). Het kabinet ondersteunt in zijn reactie het pleidooi van de WRR om de reflectieve functie van het toezicht te versterken en daarmee de feedback-rol van het toezicht (Kabinetsreactie, september 2014). De Staat van het Onderwijs is daarvan een voorbeeld.

Besturen

Besturen zijn ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs van hun scholen van voldoende kwaliteit is. En ook dat het financieel beheer op orde is. In het toezicht gaan wij na of besturen hier zicht op hebben en of zij hieraan sturing geven, zodat besturen waarborgen dat de leerlingen op hun scholen onderwijs krijgen van voldoende kwaliteit.

Besturen vormen een belangrijk schakelpunt: door te werken aan de kwaliteit van hun scholen dragen zij bij aan de werking en de kwaliteit van het onderwijsstelsel als geheel. Zo moeten leerlingen, om zelfstandig te kunnen functioneren, in de samenleving in staat worden gesteld om te kunnen slagen in het vervolgonderwijs en op de arbeidsmarkt. Het onderwijs zorgt ervoor dat leerlingen de school voldoende geletterd en gecijferd en met de benodigde kennis en vaardigheden verlaten. Bovendien is het belangrijk dat zij gelijke kansen krijgen op een passend aanbod, waarbij het geen verschil maakt wie hun ouders zijn, waar zij vandaan komen of waar zij onderwijs volgen. Ook is het belangrijk dat leerlingen en studenten zich als persoon ontwikkelen; het onderwijs draagt eraan bij dat ze zichzelf en hun omgeving kennen en zelfstandig keuzes kunnen maken. Zo leren zij ook zelf om bij te dragen aan de sociale samenhang in de samenleving.

Scholen

De schoolleider geeft samen met het team het onderwijs op hun school vorm. Samen met het bestuur streven zij kwaliteitsdoelen en ambities voor het onderwijs aan hun leerlingen na. Hoe ze dat doen, beschrijven zij in hun schoolplan. Het schoolplan beschrijft het onderwijskundig beleid, het personeelsbeleid en het stelsel van kwaliteitszorg. In ons toezicht sluiten we aan bij deze schooleigen informatie. Kernvragen voor de kwaliteit van het onderwijs zijn: leren leerlingen genoeg, krijgen ze goed les en zijn ze veilig?

1.5. Werking en evaluatie

Dit onderzoekskader is van kracht met ingang van 1 augustus 2021 en is vastgesteld op 24 juni 2021. Het is overeenkomstig artikel 13, derde lid, van de WOT bekendgemaakt in de Staatscourant (28 juli 2021) en is gepubliceerd op de website van de Inspectie van het Onderwijs en op www.wetten.nl.

Het onderzoekskader is vastgesteld op grond van artikel 13 van de WOT en is een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap legt met dit onderzoekskader de werkwijze van de inspectie vast met betrekking tot de uitoefening van haar onderzoekstaken en -bevoegdheden. Ook is het onderzoekskader een wetsinterpreterende beleidsregel. Bij de uitwerking van de deugdelijkheidseisen in het waarderingskader is uitgegaan van een redelijke uitleg van de wet en de daarop gebaseerde lagere regelgeving.31Bijvoorbeeld de Regeling jaarverslaggeving onderwijs (RJO). Over zowel de uitleg van wettelijke voorschriften als de werkwijze is overleg gevoerd met het veld conform artikel 13, tweede lid van de WOT.

Lopende toezichtsinterventies, waaronder die op basis van het Onderzoekskader 2017 of die tot 1 augustus 2021 voortvloeiend uit specifieke onderzoeken zijn gemaakt, blijven van toepassing. Wetsartikelen die op de dag van publicatie van dit kader in de Staatscourant nog niet in werking zijn getreden, zijn tussen blokhaken ([]) geplaatst.

Vóór 1 januari 2025 evalueren we de werking en de effecten van het onderzoekskader. Ervaringen met dit onderzoekskader en ontwikkelingen in de samenleving, in de verschillende sectoren of in politiek en beleid kunnen leiden tot eerdere bijstelling van (delen van) het onderzoekskader. In beginsel is de geldigheidsduur van het Onderzoekskader 2021 vier jaar.

Ieder jaar wordt het onderzoekskader in ieder geval geactualiseerd naar aanleiding van wijzigingen in de wet- en regelgeving. Om zicht te hebben op ervaringen en ontwikkelingen raadpleegt de inspectie periodiek het veld.

2. Visie en uitgangspunten voor het toezicht

2.1. Inleiding

Beter onderwijs voor alle leerlingen, daar staan wij als inspectie voor. We gaan uit van onderwijs in brede zin: het onderwijs óp school en ook op afstand door school. In de wet staat aan welke eisen het onderwijs ten minste moet voldoen. Als inspectie zien we erop toe dat deze basiskwaliteit, via besturen, wordt gewaarborgd: besturen waarborgen de kwaliteit van de scholen, wij waarborgen op onze beurt de kwaliteit van de sturing door besturen (het bestuurlijk handelen). Dit doen we door het beoordelen van hun zicht op kwaliteit en op de sturing op kwaliteit die we van elk bestuur verwachten. Waar nodig intensiveren we het toezicht op de besturen. Daarnaast stimuleren we besturen en scholen om hun ambities waar te maken en om een hogere kwaliteit dan basiskwaliteit te realiseren. Als inspectie willen we laten zien wat er goed gaat bij besturen, scholen en ook in het onderwijsstelsel. We reflecteren dan ook op de werking van het stelsel als geheel. In dit hoofdstuk beschrijven we onze visie op het toezicht (paragraaf 2.2). Daarna beschrijven we de uitgangspunten die we in de uitvoering van het toezicht hanteren (paragraaf 2.3).

2.2. Visie

Onderwijs vervult een belangrijke taak in de samenleving. Het onderwijs begeleidt leerlingen naar vervolgonderwijs of werk, als werknemer of ondernemer. Ook moet het onderwijs ervoor zorgen dat kinderen leren hoe zij als burger volwaardig deel kunnen uitmaken van de samenleving. Om elke leerling daadwerkelijk in staat te stellen te werken en mee te doen, geeft het onderwijs hun de benodigde kennis en vaardigheden mee. Het is immers aan het onderwijs om de talenten van álle leerlingen tot bloei te laten komen. Anders gezegd: het leren (kwalificatie), de vaardigheden aanleren om mee te doen en bij te dragen aan de samenleving (socialisatie), en de weg vrijmaken naar vervolgonderwijs en arbeidsmarkt (allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen), zijn de kernfuncties van het Nederlandse onderwijs.

Visie en missie

Iedereen heeft recht op onderwijs van voldoende kwaliteit. Elke dag zetten leraren, besturen en andere professionals zich met dit doel in voor hun leerlingen en studenten. Al deze inspanningen dragen bij aan de werking en daarmee de kwaliteit van het onderwijsstelsel om zo een goede onderwijsloopbaan voor alle leerlingen te realiseren. Onze missie, 'Effectief toezicht voor beter onderwijs', sluit daarop aan. In ons toezicht waarborgen én stimuleren we de kwaliteit van het onderwijs. We richten ons daarbij op de werking van het stelsel als geheel (stimuleren) en op besturen en hun scholen (waarborgen en stimuleren). Besturen waarborgen de kwaliteit van hun scholen en het onderwijs aan de leerlingen. De intensiteit van het toezicht en het vervolgtoezicht stemmen we af op de mate waarin het bestuur de deugdelijkheidseisen naleeft en de kwaliteit van zijn scholen waarborgt.

Alle besturen en scholen maken deel uit van het onderwijsstelsel en dragen daarmee bij aan de werking ervan. Het beschouwen van de werking van het stelsel noemen we de reflectieve functie van het toezicht, oftewel stelseltoezicht.32Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2013). Toezien op publieke belangen. Naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht (Nr. 89). Den Haag/Amsterdam: Amsterdam University Press. De versterking van de rol van het toezicht hierin is bepleit door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en wordt ondersteund door het kabinet.

2.3. Uitgangspunten voor het toezicht

Onze missie, ‘Effectief toezicht voor beter onderwijs’, wordt gedragen door vijf uitgangspunten (zie figuur 2.3a). De uitgangspunten hangen met elkaar samen en borduren op elkaar voort. Met elk uitgangspunt afzonderlijk, maar vooral in die samenhang beoogt het toezicht bij te dragen aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs(stelsel). Daarnaast sluit het toezicht aan bij de verantwoordelijkheid die besturen hebben voor het onderwijs, bewaakt het in aanvulling daarop de basiskwaliteit (waarborgen) en wil het beter onderwijs bevorderen (stimuleren). We bepalen de intensiteit van het toezicht per bestuur (proportionaliteit) en houden bij de uitvoering rekening met de organisatiekenmerken en omstandigheden van het bestuur (maatwerk). We lichten de uitgangspunten hierna toe.

2.3.1. Verbeteren stelselkwaliteit

Scholen en besturen maken onderdeel uit van het onderwijsstelsel. Het stelsel vormt ook de context waarbinnen zij hun werk doen. Onder stelselkwaliteit verstaan we de mate waarin alle besturen en scholen er samen met anderen in slagen om voor alle leerlingen bij te dragen aan de realisatie van de kernfuncties van het onderwijs. Zij zorgen er samen voor dat deze kernfuncties van onderwijs (kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen) met succes én in evenwicht gerealiseerd worden.

Stelseltoezicht (stimuleren) en het toezicht op besturen en scholen (stimuleren en waarborgen) hangen met elkaar samen, elk met een eigen plaats in het toezicht. Besturen en scholen zijn afzonderlijke objecten van toezicht. Het stelseltoezicht richt zich vanuit een stimulerende en agenderende invalshoek vooral op de samenhang: zowel de inspanningen van besturen, scholen en samenwerkingsverbanden als andere zaken die meespelen bij de totstandkoming van de kernfuncties van het onderwijs, zijn daarin belangrijk. We gebruiken de kernfuncties van het onderwijsstelsel om inhoud te geven aan het stelseltoezicht. Dat kan leiden tot stimulerende interventies op stelsel-, bestuurs- en schoolniveau.

De werking van het stelsel omvat dus meer dan de optelsom van de resultaten van het toezicht op besturen en scholen. Daarom monitoren we ook de ontwikkelingen op stelselniveau, bijvoorbeeld de mate waarin alle kinderen gelijke kansen krijgen in het onderwijs. We onderzoeken en agenderen positieve voorbeelden en knelpunten en kijken hoe we in afstemming met het onderwijsveld de kwaliteit van het stelsel kunnen verhogen. Jaarlijks rapporteren we over de kwaliteit van het stelsel in ‘De Staat van het Onderwijs’, een taak die ons in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) is toebedeeld. Ook bespreken we tijdens onderzoeken met besturen, in een open dialoog, hoe zij met de scholen aan de kwaliteit van het stelsel bijdragen, zonder dat dit tot oordelen of een waardering leidt. Op scholen onderzoeken we via themaonderzoeken ook thema’s die de kernfuncties raken. Dit alles samen noemen we stelseltoezicht.

2.3.2. Verantwoordelijkheid bij besturen

Onder ‘bestuur’ verstaan we het bevoegd gezag van een of meer scholen. Dit omvat ook het interne toezicht. Omdat we besturen aanspreken op hun verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs op hun scholen, noemen we het toezicht bestuursgericht. Besturen waarborgen de kwaliteit van hun scholen en het onderwijs aan de leerlingen. In de uitoefening van hun taken zijn zij ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs op hun scholen van voldoende kwaliteit is en dat het financieel beheer deugdelijk is.

Besturen hebben daarnaast een wettelijke verantwoordelijkheid voor passend onderwijs. De kern daarvan is dat voor alle leerlingen met een specifieke onderwijsbehoefte zo passend mogelijk onderwijs wordt gerealiseerd. Schoolbesturen hebben in dat verband een zorgplicht voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Alle schoolbesturen zijn verplicht aangesloten bij een of meer (regionale) samenwerkingsverbanden passend onderwijs. We houden toezicht op de uitvoering van de afspraken binnen het samenwerkingsverband door de schoolbesturen. Daarnaast houden we toezicht op het bestuur van het samenwerkingsverband. Dit lichten we verder toe in hoofdstuk 9.

Wij zien erop toe dat besturen hun taken (het bewaken en bevorderen van de basiskwaliteit en de continuïteit) voldoende uitvoeren. Gebeurt dat niet of in onvoldoende mate, dan houden we verscherpt toezicht op het bestuur en de scholen. Dat maakt onderdeel uit van onze waarborgfunctie. In aanvulling op dit bestuursgerichte toezicht, onderzoeken en beoordelen we ook scholen als het besturen niet lukt de basiskwaliteit te realiseren. Verder geeft het bestuur met het onderwijs ook invulling aan eigen ambities, waaronder vaak ook ambities die de kernfuncties van het onderwijsstelsel raken. Daarop sluiten we aan vanuit onze stimulerende rol.

2.3.3. Waarborgen

De samenleving moet erop kunnen vertrouwen dat leerlingen onderwijs volgen dat van voldoende kwaliteit is. Temeer omdat er een leerplicht geldt voor leerlingen tot 16 jaar en een kwalificatieplicht tot 23 jaar.33Voor een leerling die nog geen startkwalificatie heeft, geldt een verlengde leerplicht tot 18 jaar en een kwalificatieplicht tot 23 jaar. De norm voor basiskwaliteit is dat besturen en scholen voldoen aan de deugdelijkheidseisen voor de onderwijskwaliteit, de kwaliteitszorg en het financieel beheer. Deze eisen hebben we in het waarderingskader voor besturen en scholen opgenomen (zie hoofdstuk 4 en 5).

Zo spreken we besturen die het onvoldoende lukt om de basiskwaliteit van hun scholen te waarborgen, aan. Waarborgen zij de basiskwaliteit niet of onvoldoende, dan geven wij het bestuur een of meerdere herstelopdrachten. Dat kan betekenen dat we ons dan ook op scholen richten. Bij een of meerdere onvoldoendes op standaarden krijgen scholen, na toepassing van de beslisregels, een eindoordeel Onvoldoende of Zeer zwak. Waar nodig intensiveren we het toezicht.

2.3.4. Stimuleren

Naast ingrijpen waar het niet goed gaat, stimuleren we ook verdere ontwikkeling van het onderwijs en de kwaliteit ervan. We doen dit op meerdere niveaus. Op stelselniveau monitoren we met onderzoek en gegevensverzameling hoe de kernfuncties van het onderwijs zich ontwikkelen. Als we hierin risico’s signaleren, agenderen we deze, passend bij de urgentie ervan. We signaleren en agenderen belangrijke onderwerpen in bijvoorbeeld ‘De Staat van het Onderwijs’ en in themarapportages. Op stelselniveau geven we kansen en mogelijkheden voor verbetering aan, waarmee we het stelsel beogen te stimuleren. We brengen de uitkomsten en analyses van onderzoek op verschillende manieren en bij verschillende betrokkenen onder de aandacht, om zo bij te dragen aan inzicht en oplossingen voor gesignaleerde problemen. Soms is het belangrijk dat betrokkenen rond een thema samen in gesprek gaan. Zo kunnen bijvoorbeeld besturen, gemeenten en samenwerkingsverbanden samen een rol spelen bij voorschoolse educatie of jeugdzorg. We brengen de uitkomsten ook onder de aandacht van besturen en scholen door met hen in een open dialoog te bespreken of zij kansen zien om bij te dragen aan het verbeteren van een stelselknelpunt.

Naast stimuleren door aan te geven wat er beter kan, doen we dat ook door goede kwaliteit zichtbaar te maken. We onderzoeken ook de kwaliteit van besturen en scholen die boven basiskwaliteit uitstijgt. We kunnen daarvoor de waardering Goed toekennen. We geven deze waardering op het moment dat een school of bestuur niet alleen voldoet aan de wettelijke vereisten maar ook aanvullende ambities realiseert. Op verzoek van het bestuur onderzoeken we of de onderwijskwaliteit van een school de waardering Goed kan krijgen. Ook de mogelijkheid om het predicaat Excellente School te krijgen (zie excellentescholen.nl) is een voorbeeld van het zichtbaar maken van kwaliteit en het stimuleren van verbetering van de onderwijskwaliteit. Ten slotte nemen we de (realisatie van de) ambities van het bestuur mee in de onderzoeken en streven we ernaar om tijdens het uitvoeren van onze onderzoeken en in de rapportage daarvan stimulerend te werk te gaan: we geven op een positieve manier feedback en benoemen naast wat er beter moet of kan, ook wat er goed gaat.

2.3.5. Proportionaliteit en maatwerk

Besturen en scholen verschillen van elkaar. De kwaliteit die ze realiseren is anders en ook kunnen ze anders georganiseerd zijn. De manier van ontwikkelen en hun omstandigheden kunnen ook verschillend zijn. Wij sluiten daar in ons toezicht op aan: de intensiteit van het toezicht bepalen we proportioneel in relatie tot de kwaliteit van het bestuur. Daarnaast is de uitvoering van het onderzoek op maat, rekening houdend met de kenmerken van het bestuur en de scholen. Zo komen we zo effectief mogelijk tot een deugdelijk oordeel en beperken we de toezichtslast.

De samenleving verwacht dat besturen en scholen voldoen aan de basiskwaliteit. Voor het toezicht is het belangrijk hoe effectief het bestuur is in het zorgen voor basiskwaliteit op zijn scholen. Het gaat dan om de kwaliteit van het onderwijs, de wijze waarop de professionaliteit van de instelling en het bestuur is gewaarborgd, om de mate van naleving van wettelijke voorschriften en de financiële situatie van de instelling.Naarmate een bestuur er beter in slaagt de kwaliteit van de scholen te bewaken en te bevorderen, is het toezicht minder intensief. Dan ligt het accent bijvoorbeeld meer op gesprekken over ambities over hun maatschappelijke opdracht en vragen we het bestuur vanuit zijn zicht op de kwaliteit te rapporteren over kwaliteitsontwikkeling en -verbetering. Indien dit aan de orde is, vragen we het bestuur ook over herstel van tekortkomingen te rapporteren.

Wanneer een bestuur er minder of niet in slaagt de kwaliteit van scholen te realiseren, intensiveren we het toezicht (proportioneel). We kunnen dan bijvoorbeeld in een kort tijdsbestek meerdere onderzoeken naar onderwijskwaliteit uitvoeren of meerdere personen of instanties binnen of rondom het bestuur bij het onderzoek betrekken.

In het kader van onze waarborgfunctie monitoren we jaarlijks de ontwikkeling en de prestaties van een bestuur en de scholen. Op basis van eerder toezicht en kwaliteitsgegevens die we hebben vanuit monitoring, houden we de kwaliteit van bestuur en scholen in beeld. Dit is van belang voor de uitvoering van onze waarborgfunctie.

Bij de uitvoering van het (proportionele) toezicht stemmen we de onderzoeksactiviteiten af op de omstandigheden van het bestuur. Dat is het maatwerk. Hoe we proportionaliteit en maatwerk inzetten, beschrijven we in hoofdstuk 7. Dat hoofdstuk gaat over onze werkwijze.

3. Stelseltoezicht

3.1. Inleiding

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich ook op de context waarbinnen besturen en hun scholen hun werk doen: we spreken dan over het onderwijsstelsel als geheel. Voor de werking en de kwaliteit van het stelsel beschouwen we onderdelen ervan en de verbanden daartussen. We geven daarmee invulling aan de reflectieve functie van het toezicht: vanwege onze wettelijke taak op stelselniveau, reflecteren we op de kwaliteit van het stelsel. Uitkomsten daarvan gebruiken we voor stimulerende interventies op stelsel-, bestuurs- en schoolniveau. In dit hoofdstuk geven we in een raamwerk weer wat we verstaan onder stelselkwaliteit. Dit raamwerk is opgebouwd aan de hand van de kernfuncties van het onderwijs.

In paragraaf 3.2 definiëren we eerst wat we verstaan onder stelselkwaliteit en stelseltoezicht. We geven aan welke wettelijke taken daarbij van belang zijn. Paragraaf 3.3 bevat het raamwerk voor stelselkwaliteit.

3.2. Stelselkwaliteit en stelseltoezicht

3.2.1. Een stelsel van onderwijsvoorzieningen

In Nederland zorgt de overheid voor de inrichting en het functioneren van een stelsel van onderwijsvoorzieningen. We willen als samenleving dat leerlingen kennis en vaardigheden opdoen die bij hun mogelijkheden en talenten passen, zodat zij kunnen bijdragen aan de samenleving en de arbeidsmarkt. Goed onderwijs is essentieel om ervoor te zorgen dat alle kernfuncties van het onderwijs gerealiseerd worden. Dit is nodig voor een pluriforme samenleving. Onderdeel van goed onderwijs is dat álle leerlingen zich maximaal kunnen ontwikkelen en gelijke kansen hebben. Het gaat erom dat ons onderwijsstelsel goed werkt en er voor alle leerlingen en studenten in slaagt de kernfuncties van het onderwijs te realiseren: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen.

Binnen het stelsel van onderwijsvoorzieningen is er sprake van wederzijdse afhankelijkheid: onderwijssectoren zijn nauw met elkaar en met andere voorzieningen in de samenleving verweven. Belangrijke maatschappelijke problemen raken onderwijsinstellingen en ook knelpunten op instellingsniveau en vragen om een breder stelselperspectief.

Om de werking van het stelsel te kunnen duiden, beschrijven we de kwaliteit van het onderwijs als geheel aan de hand van de kernfuncties van het onderwijs (paragraaf 3.3). Zowel stelselkwaliteit als stelseltoezicht vindt een basis in de stelselverantwoordelijkheid van de overheid (artikel 23, Grondwet en artikel 3, eerste lid, sub d, artikel 4, vierde lid en artikel 8, eerste lid, WOT). Hierbij gaat het om een stimulerende rol en de reflectieve functie van het toezicht.

We omschrijven stelselkwaliteit als de mate waarin het stelsel van besturen, scholen en andere actoren erin slaagt de kernfuncties van het onderwijs (kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen) met succes én in evenwicht te realiseren. Deze kernfuncties nemen we in ons toezicht als uitgangspunt voor de omschrijving van de kwaliteit van het onderwijsstelsel.

3.2.2. Stelseltoezicht

Het toezicht gaat uit van het belang dat de samenleving als geheel heeft bij het onderwijs: het publieke belang. Als onderdeel daarvan geven we in het toezicht aandacht aan specifieke kansen en bedreigingen, specifieke onderdelen van het stelsel of groepen leerlingen. Als toezichthouder moeten we daarom weten hoe het onderwijs zich ontwikkelt, daarop reflecteren en, als er iets niet goed loopt, de samenleving informeren. Wij vatten stelseltoezicht dan ook op als het beschouwen van de werking en de kwaliteit van het stelsel als geheel. Omdat dit het niveau van individuele besturen overstijgt, ondernemen we activiteiten die tot doel hebben de werking en de kwaliteit van het stelsel te stimuleren. We doorlopen een cyclus van waarnemen (monitoren), analyseren, agenderen en stimulerend interveniëren en zien daarmee toe op de kwaliteit van het stelsel. De uitkomsten van het stelseltoezicht zijn van belang voor de samenleving, het parlement en de regering en helpen ons om gericht en slagvaardig toezicht uit te oefenen. Informatie op stelselniveau laat zo zien hoe het totale onderwijsstelsel functioneert en met welke problemen besturen en scholen te maken hebben. Bij besturen en scholen stellen we deze problemen aan de orde en bespreken we hoe zij hiermee omgaan in een open gesprek.

Onderzoeken naar de kwaliteit van het stelsel doen we ook in samenhang met de onderzoeken naar besturen en scholen. De informatie daaruit vormt een bron voor ‘De Staat van het Onderwijs’, voor afzonderlijke publicaties (bijvoorbeeld themarapporten) en voor stimulerende interventies.

Het stelseltoezicht is gebaseerd op de taken van de inspectie zoals beschreven in de WOT. Zo ligt er een taak voor de inspectie in het rapporteren over de ontwikkeling van, in bijzonder van de kwaliteit van, het onderwijs en over de uitoefening van de taken door de instellingen, de samenwerkingsverbanden en de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven, in het bijzonder over de kwaliteit daarvan (artikel 3, eerste lid, sub d, WOT).

Vanuit onze ervaring in de onderwijspraktijk zien wij hierbij het verband met een andere inspectietaak: het bevorderen van de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs aan en het bestuur van instellingen als bedoeld in de onderwijswetten (artikel 3, eerste lid, sub b, WOT).

Ook is de taakuitoefening van de inspectie er mede op gericht betrokkenen te informeren over de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs (artikel 4, vierde lid, WOT). Verder is omschreven dat “[d]e inspectie […] desgevraagd en uit eigen beweging [rapporteert] aan Onze Minister over de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs en doet op grond daarvan voorstellen die zij in het belang van het onderwijs nodig acht” (artikel 8, eerste lid, WOT).

Hoewel stelseltoezicht een grondslag heeft in de WOT, verschilt het van het toezicht op besturen en scholen. In het toezicht op besturen en scholen gaat het om toezicht op de naleving van onderwijswet- en regelgeving. Daarmee kunnen we besturen en scholen, waar nodig, met onze oordelen en herstelopdrachten aanzetten om het onderwijs te verbeteren. In het stelseltoezicht daarentegen kunnen we stelselproblemen signaleren, agenderen en op diverse manieren stimuleren34Voor het beschrijven van de stimulerende taak van de inspectie wordt consequent de aanduiding ‘de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs’ gehanteerd. Deze omschrijving ziet zowel op de ontwikkeling en de kwaliteit van het onderwijsstelsel als op het onderwijs aan afzonderlijke instellingen. De formulering sluit eveneens aan bij het voornemen van de regering om naast de momentopname ook de ontwikkeling in de kwaliteit van het onderwijs aan instellingen beter inzichtelijk te maken. Tweede Kamer vergaderjaar 2014-2015, 33 862, nr. 12., maar daarbij geven we geen opdrachten tot herstel. Het gaat hierbij immers niet om toezicht op naleving.

In hoofdstuk 2 gaven we aan dat het stelseltoezicht raakvlakken heeft met het toezicht op besturen en scholen vooral waar het de ambities van besturen en scholen raakt. Knelpunten op stelselniveau, zoals bijvoorbeeld blijkt uit een themaonderzoek, kunnen in dat geval aan de orde komen in het stimulerende toezicht op besturen en scholen.

3.3. Raamwerk voor stelselkwaliteit

Om de kwaliteit van het stelsel te monitoren, hanteren we een raamwerk. Dit raamwerk beschrijft de werking en de kwaliteit van het stelsel aan de hand van de kernfuncties van het onderwijs. Dit biedt focus voor het krijgen van zicht op de kwaliteit van de werking van het stelsel als geheel en op de trends en knelpunten. Het raamwerk geeft de thema’s aan voor de activiteiten die we ondernemen op het gebied van waarnemen, analyseren en agenderen. Om de kwaliteit van het onderwijsstelsel op niveau te houden en te bevorderen, zijn inspanningen nodig van alle betrokkenen samen. Daarbij helpt het om de aandacht te richten op wat belangrijk is met het oog op de leerlingen en de samenleving, maar ook op wat urgent is, gegeven de actuele ontwikkelingen en trends op de langere termijn. We formuleren daarom focuspunten om andere actoren te stimuleren om samen aan het oplossen van knelpunten te werken. Enkele voorbeelden: ‘Elke leerling (digitaal) geletterd en gecijferd’, ‘Elke leerling krijgt gelijke kansen op een passend aanbod’, ‘Leerlingen zijn toegerust om bij te dragen aan de samenleving’, ‘Leerlingen slagen in het vervolgonderwijs en op de arbeidsmarkt’ en ‘Leerlingen kennen zichzelf en hun omgeving, en kunnen zelfstandig keuzes maken’. Deze vormen ook onderwerp van gesprek met besturen en raken het onderwijs op de scholen.

In het onderstaande Raamwerk voor stelselkwaliteit hebben we de kernfuncties weergegeven. In de beschrijving onderscheiden we drie kernfuncties: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen. Persoonsvorming maakt daarbij onderdeel uit van de kernfunctie socialisatie. Naast de drie kernfuncties beschrijven we ook de voorwaarden die cruciaal zijn voor realisatie van de kernfuncties. De beschrijving geeft de essentie van de kernfunctie weer. In hoofdstuk 7 (Werkwijze) werken we uit hoe we invulling geven aan het stelseltoezicht.

RAAMWERK VOOR STELSELKWALITEIT

1 Uitwerking burgerschap en basiswaarden

De standaarden hebben betrekking op aspecten van kwaliteit, waaronder het onderwijs gericht op bevordering van burgerschap. Hieronder wordt aangegeven in welke standaarden onderdelen van burgerschap aan de orde zijn en geven we met enige nadere uitwerking (A) een overzicht van de inrichting van het toezicht op basiswaarden (B).

Het toezicht op burgerschap is integraal onderdeel van het inspectietoezicht en omvat, al naar gelang de situatie, aandacht voor een of meer onderdelen, en krijgt aandacht als apart thema of in samenhang met andere aspecten van kwaliteit.

A. Bevordering burgerschap

De wettelijke burgerschapsopdracht bepaalt dat onderwijs actief burgerschap en sociale cohesie bevordert. Bij het toezicht hanteert de inspectie geen ‘eigen’ eisen; alleen de wet is uitgangspunt, die bevat minimumeisen. Dat betekent dat zolang scholen aan wettelijke eisen voldoen, invullingen gekozen kunnen worden die passen bij de school. De wettelijke eisen zijn in de standaarden verwerkt en deze zijn hieronder weergegeven.

Standaarden schoolniveau

OP1 Aanbod

OP2 Zicht op ontwikkeling en begeleiding

OP3 Pedagogisch-didactisch handelen

VS1 Veiligheid

VS2 Schoolklimaat

OR2 Sociale en maatschappelijke competenties

SKA1 Visie, ambities en doelen

SKA2 Uitvoering en kwaliteitscultuur

SKA3 Evaluatie, verantwoording en dialoog

Standaarden bestuursniveau

BKA1 Visie, ambities en doelen

BKA2 Uitvoering en kwaliteitscultuur

BKA3 Evaluatie, verantwoording en dialoog

De wet vraagt:

1) Actief burgerschap en sociale cohesie op doelgerichte en samenhangende wijze te bevorderen (standaarden OP1, OP2, OR2).

waarbij de volgende elementen op herkenbare wijze terugkomen in het onderwijs:

2) kennis van en het respect voor basiswaarden van de democratische rechtsstaat worden bevorderd (standaarden OP1, VS1, VS2);

2) sociale en maatschappelijke competenties worden ontwikkeld (standaarden OP1, VS2);

3) de schoolcultuur is in overeenstemming met basiswaarden, leerlingen worden gestimuleerd daarmee te oefenen en de school draagt zorg voor een veilige omgeving waarin leerlingen en personeel zich geaccepteerd voelen (standaarden OP3, VS1, VS2).

Toelichting

Ad 1) Standaarden Aanbod, Zicht op ontwikkeling en begeleiding en Sociale en maatschappelijke competenties (OP1, OP2, OR2):

De inspectie stelt vast of het onderwijs doelgericht, samenhangend en herkenbaar is, en de school de leerresultaten op betrouwbare en inzichtelijke manier in kaart brengt. Of het onderwijs doelgericht is, blijkt uit de formulering van geconcretiseerde leerdoelen die de school bereiken wil voor bevordering van basiswaarden en sociale en maatschappelijke competenties. Of het onderwijs samenhangend is, blijkt uit de logische opbouw van de leerstof en aanpak waarmee de school de leerdoelen bereiken wil. Of het onderwijs gericht op bevordering van burgerschap herkenbaar is, blijkt uit de realisering van de geplande leerstof en aanpak. Of de school de leerresultaten op betrouwbare en inzichtelijke wijze in kaart brengt, blijkt uit dat de school over gegevens beschikt die een adequaat beeld van de resultaten geven, zodanig dat beoordeeld kan worden of de school haar leerdoelen realiseert.

Ad 2) en 3) Standaarden Aanbod, Veiligheid, Schoolklimaat (OP1, VS1, VS2):

De inspectie stelt vast of het onderwijs gericht is op bevordering van basiswaarden en sociale en maatschappelijke competenties, en uitgaat van het uitgangspunt van gelijke behandeling van gelijke gevallen. Of het onderwijs gericht is op basiswaarden blijkt uit aandacht voor bevordering van kennis van, respect voor en handelen vanuit basiswaarden (zie B). Of het onderwijs gericht is op ontwikkeling van sociale en maatschappelijke competenties blijkt uit aandacht van de school voor de competenties die de leerling in staat stellen deel uit te maken van en bij te dragen aan de pluriforme, democratische samenleving. De school kan hier eigen keuzes maken. Daarnaast zijn er de kerndoelen op het sociale en maatschappelijke domein. Scholen geven bij de vormgeving van aanbod en aanpak blijk van inzicht in de leerlingenpopulatie en de leefwereld van de leerlingen.

Ad 4) Standaarden Pedagogisch-didactisch handelen, Veiligheid en Schoolklimaat (OP3, VS1, VS2):

De inspectie stelt vast of het bestuur zorg draagt voor een schoolklimaat dat in overeenstemming is met de basiswaarden, waarin leerlingen oefenmogelijkheden wordt geboden en voor een veilig, inclusief schoolklimaat waarin allen zich geaccepteerd voelen. Of wordt gezorgd voor bedoeld schoolklimaat blijkt uit uitvoering van beleid waardoor het bestuur daarin inzicht heeft en zo nodig verbeteringen realiseert. Of het schoolklimaat in overeenstemming is met basiswaarden blijkt uit het voorleven van basiswaarden en de afwezigheid van strijdigheid met basiswaarden. Of het schoolklimaat leerlingen oefenmogelijkheden biedt, blijkt uit situaties waarin leerlingen worden gestimuleerd met basiswaarden te oefenen. Of sprake is van een veilig, inclusief schoolklimaat blijkt uit informatie die inzicht geeft in de mate waarin leerlingen en personeel zich geaccepteerd voelen.

Via de standaarden voor kwaliteitszorg van bestuur en school (standaarden SKA1-3; BKA1-3) beoordeelt de inspectie tenslotte of het onderwijs aan de wettelijke eisen voldoet en het bestuur haar zorgplicht hieromtrent realiseert (standaarden SKA1-3; BKA1-3).

B. Basiswaarden van de democratische rechtsstaat

Bevordering van basiswaarden vormt een belangrijk aspect van de wettelijke burgerschapsopdracht. Basiswaarden van de democratische rechtsstaat (hierna: basiswaarden) weerspiegelen de algemene, breed erkende essentiële waarden waarop onze democratische manier van samenleven is gebaseerd. Ze zijn breed gelegitimeerd, verankerd in de nationale en internationale rechtsorde en neergelegd in onder meer de Nederlandse Grondwet en de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Basiswaarden zijn kort gezegd basale, minimale en breed onderschreven waarden die de democratische rechtsstaat schragen.

De basiswaarden waarom het in het onderwijs gaat, zijn vastgelegd en uitgewerkt in het wettelijk kader in de gewijzigde burgerschapsopdracht in de onderwijswetten voor funderend onderwijs (Gewijzigd voorstel van wet, 17 november 2020. Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 2020-2021, 35 352 nr. 2; memorie van toelichting en Nota naar aanleiding van het verslag, Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 2019–2020, 35 352 nr. 3 en nr. 6). Die uitwerking vormt het (hiertoe begrensde) uitgangspunt voor het inspectietoezicht op basiswaarden. De navolgende uitwerking en formuleringen zijn aan dit wettelijk kader ontleend.

Basiswaarden van de democratische rechtsstaat

Het respect voor de menselijke waardigheid zonder onderscheid des persoons staat aan de basis van de drie basiswaarden van de democratische, pluriforme en Nederlandse rechtsstaat: vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit. De basiswaarde vrijheid wordt bevorderd door aandacht voor vrijheid van meningsuiting en autonomie. Gelijkwaardigheid wordt bevorderd in de vorm van het gelijkheidsbeginsel en het afwijzen van discriminatie. Solidariteit wordt bevorderd door verdraagzaamheid, begrip en verantwoordelijkheidsbesef en het afwijzen van onverdraagzaamheid.

Dit betekent dat scholen aandacht besteden aan vrijheid van meningsuiting, het gelijkheidsbeginsel, begrip, verdraagzaamheid, het afwijzen van onverdraagzaamheid en discriminatie, en autonomie en verantwoordelijkheidsbesef. Deze elementen vormen in de onderwijspraktijk de minimale kern waaraan een school moet voldoen bij de bevordering van respect voor en de kennis van basiswaarden.

De burgerschapswet creëert geen nieuwe basiswaarden. Ook onder de eerdere wettelijke opdracht was sprake van bevordering van deze basiswaarden. Wel is het gewicht daarvan groter geworden. In aansluiting bij deze wettelijke kaders en ter bevordering van de continuïteit voor onderwijspraktijk en inspectietoezicht wordt in de op praktijk gerichte operationalisering uitsluitend uitgegaan van de volgende uitwerkingen. Deze uitwerkingen zijn gericht op concrete toepassing in de dagelijkse schoolpraktijk en geformuleerd op voor alle betrokkenen (inclusief leerlingen) toegankelijke wijze:

• Vrijheid van meningsuiting betekent dat je mag zeggen of schrijven wat je denkt of tegen de opvatting van anderen in mag gaan. Iedereen mag dus ook zijn of haar geloof uitdragen, of zijn of haar mening aan anderen voorhouden. Daarbij moet je je wel houden aan de wet.

• Het gelijkheidsbeginsel (ook wel gelijkheid of gelijkwaardigheid genoemd) betekent dat mensen van gelijke waarde zijn. Daarbij maakt het niet uit wat je denkbeelden zijn of wat je gelooft. Je hoeft niet te vinden dat die denkbeelden of gebruiken zelf waardevol zijn, maar wel dat mensen met andere denkbeelden en gebruiken niet minder waard zijn dan jij of dan jouw groep.

• Begrip voor anderen betekent dat je probeert te begrijpen waarom mensen of groepen bepaalde denkbeelden of gebruiken hebben: wat is de achtergrond daarvan en waarom is dat belangrijk voor een ander?

• Verdraagzaamheid (ook wel tolerantie genoemd) betekent dat je de mening of het gedrag van een ander accepteert, ook al ben je het er helemaal niet mee eens. En het betekent ook dat je iedereen de ruimte wilt geven om zo’n mening of zulk gedrag te hebben. Natuurlijk moet iedereen zich daarbij wel houden aan de wet.

• Afwijzen van onverdraagzaamheid: onverdraagzaamheid (ook wel intolerantie genoemd) is het tegenovergestelde van tolerantie. Het betekent dat je vindt dat andere mensen of groepen, dingen waar jij het niet mee eens bent niet zouden mogen denken of doen; en dat je het niet nodig vindt dat ieder de ruimte krijgt om zo’n mening of zulk gedrag te hebben.

• Afwijzen van discriminatie: discriminatie betekent dat mensen of groepen bij anderen achtergesteld worden of dat je vindt dat er voor mensen met andere denkbeelden of gebruiken niet zoveel ruimte hoeft te zijn of dat die denkbeelden of gebruiken misschien zelfs verboden moeten worden.

• Autonomie betekent dat iedereen zelf kan bepalen wie hij/zij wil zijn en hoe hij/zij zijn/haar leven wil leiden. Iedereen is dus bijvoorbeeld vrij om zelf te bepalen welke denkbeelden of welk geloof voor hem/haar belangrijk zijn/is. Daarbij moet je je wel houden aan de wet.

• Verantwoordelijkheidsbesef betekent dat mensen verantwoordelijkheid willen nemen voor wat ze zeggen en doen (en wat ze niet zeggen en doen) en dat ze daarbij rekening willen houden met wat dat voor anderen betekent. Daarbij is vooral belangrijk dat je probeert anderen niet te schaden en dat je de samenleving en de democratie wilt helpen om goed te functioneren. Hoe je dat doet, mag iedereen zelf weten.

Reikwijdte

Actieve bevordering van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat neemt binnen de wettelijke opdracht een centrale plaats in. Van scholen wordt verwacht dat zij werken aan borging en overdracht van de basiswaarden. Ten overvloede zij daarbij opgemerkt dat uit deze opdracht ook volgt dat onderwijs of handelen van de school niet in strijd met basiswaarden kan zijn. Goed burgerschapsonderwijs sluit aan bij de leefwereld van leerlingen en de interesses, problemen en risico’s die hiermee gepaard gaan. Uitgangspunt bij het toezicht is dat scholen blijk geven van inzicht in hun leerlingenpopulatie en hun leefwereld en dit, indien nodig, vertalen naar het onderwijs. Verder is van belang dat basiswaarden structureel onderdeel zijn van de schoolcultuur en dat deze daarmee in overeenstemming is. De inspectie ziet toe op de naleving daarvan via de zorg van het bestuur voor een schoolcultuur waarin alle betrokkenen basiswaarden als centrale spelregels hanteren en voorleven en voor een omgeving waarin leerlingen worden gestimuleerd actief te oefenen met de omgang met basiswaarden.

4. Waardingeringskader besturen

4.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we het kader voor de beoordeling van de besturing door het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag bestaat uit het uitvoerend deel van het bestuur en het interne toezicht. Hoewel de functies gescheiden zijn, zorgt men er, ieder vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid, samen voor dat de kwaliteit van hun scholen gewaarborgd is en er sprake is van deugdelijk financieel beheer. Voor de leesbaarheid spreken we over het bestuur als aanduiding voor het bevoegd gezag.

We willen nagaan of het bestuur in staat is de basiskwaliteit van het onderwijs op zijn scholen te borgen, verder te verbeteren en te zorgen voor deugdelijk financieel beheer voor continuïteit in de toekomst. We beoordelen de kwaliteit van de besturing op basis van de geldende wet- en regelgeving (hierna: wettelijke vereisten) die is genoemd in het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. Ook de invulling van de kernfuncties van het stelsel door het bestuur (zie hoofdstuk 3) heeft hier een plek.

Uit het oordeel op dit kwaliteitsgebied blijkt of het bestuur in staat is om met zijn (be)sturing de kwaliteit van het onderwijs op de scholen te waarborgen en verder te ontwikkelen. Met deze kennis over de kwaliteit van de sturing, richten we het (vervolg)toezicht proportioneel in (zie hoofdstuk 7).

Naast het waarderingskader met standaarden voor besturing, kwaliteitszorg en ambitie op bestuursniveau (BKA) zijn er ook standaarden voor sturen, kwaliteitszorg en ambitie op schoolniveau (SKA). Deze standaarden zijn opgenomen in het waarderingskader voor scholen en beschrijven we in hoofdstuk 5. We maken onderscheid tussen besturen en scholen, omdat de besturing (van een of meerdere scholen) door het bestuur en de sturing (op een school) door schoolleiders van elkaar verschillen. Met dit onderscheid kunnen we het toezicht beter laten aansluiten bij de verantwoordelijkheden en werkwijzen van besturen en scholen. Deze niveaus staan allerminst los van elkaar. Het bestuur geeft de kaders voor kwaliteit en financieel beheer aan waarbinnen de schoolleiders hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit op school vormgeven. Het bestuur en de scholen zorgen gezamenlijk voor het behalen van beoogde resultaten rondom onderwijskwaliteit en financiële kwaliteit.

In paragraaf 4.2 lichten we toe hoe het waarderingskader voor besturen is opgebouwd. In aansluiting daarop beschrijven we in paragraaf 4.3 de inhoud van dat waarderingskader.

4.2. Opbouw van het kader

De kern van het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (BKA) is dat het bestuur zorgt voor besturing van de onderwijskwaliteit op de scholen en voor een goede organisatie en kwaliteitscultuur. Dat maakt dat leerlingen kunnen leren en zich kunnen ontwikkelen in een veilige omgeving. Ook het financieel beheer, waaronder financiële continuïteit, rechtmatigheid en doelmatigheid, is hiervan integraal onderdeel. Wij beschouwen de besturing als een cyclisch proces. De drie standaarden van het waarderingskader samen geven zicht op de kwaliteitscyclus van het bestuur. Als deze cyclus op orde is, is het bestuur in staat de basiskwaliteit te realiseren en te borgen, het onderwijs te verbeteren en te zorgen voor deugdelijk financieel beheer. Hiermee draagt het bestuur bij aan de kernfuncties van het stelsel. Bovendien bestaat er dan een ontwikkelingsgerichte kwaliteitscultuur: beleid wordt opgevolgd en na evaluatie bijgesteld.

In de eerste standaard (BKA1) beoordelen we de manier waarop het bestuur de besturing en de randvoorwaarden inricht aan de hand van een visie op onderwijs, uitgewerkt in ambities en doelen. Dit raakt ook de kernfuncties van het stelsel, zoals verwoord in hoofdstuk 3. In de tweede standaard (BKA2) staat de uitvoering centraal: hoe stuurt het bestuur op het realiseren van de visie, ambities en doelen en wat voor kwaliteitscultuur is er? In de derde standaard (BKA3), ten slotte, onderzoeken we hoe het bestuur evalueert en analyseert, verantwoording aflegt aan anderen en de samenleving, reflecteert op de resultaten en erover in gesprek gaat. Dit leidt tot bijstelling en verdere ontwikkeling van de visie, ambities en doelen, zoals bedoeld in de eerste standaard, en maakt de cyclus van (in)richten, uitvoeren en evalueren compleet. De kwaliteitscultuur is van belang voor een effectieve sturing op deze cyclus (de standaarden samen). Daardoor wordt de kwaliteit van het onderwijs gewaarborgd.

4.3. Kwaliteitsgebied en standaarden

Het waarderingskader voor besturen, het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (BKA), is onderverdeeld in drie standaarden die (in)richting, uitvoering en evaluatie omvatten. Deze standaarden zijn met elkaar verbonden en vertegenwoordigen samen het stelsel van kwaliteitszorg. Dit betekent dat we deze standaarden in samenhang onderzoeken.

Bij elke standaard geven we aan wat we onder basiskwaliteit verstaan en wat de wet van besturen vraagt (wat moet het bestuur?).35We parafraseren de wettelijke vereisten. Voor de letterlijke teksten verwijzen we naar de genoemde wetsartikelen. We gaan ervan uit dat besturen (be)sturen vanuit visie en ambitie. Naast de ambities die besturen hebben om de wettelijke verplichtingen na te leven, zijn er ambities die meer omvatten dan de basiskwaliteit. Wij noemen dit de aanvullende ambities. Ook over deze ambities gaan we met besturen in gesprek. We kunnen daaraan een waardering koppelen, namelijk de waardering Goed. Het is de invulling van de stimulerende functie van het toezicht. In het waarderingskader komt dit tot uitdrukking in vragen naar de realisatie van aanvullende ambities van het bestuur. Met het geheel aan ambities dragen besturen bij aan de kernfuncties van het onderwijsstelsel.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

2 Met het amendement (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 102, nr. 11) is geregeld dat een bekostigingssanctie, alleen kan worden opgelegd aan het bestuur nadat bij AMvB een nadere invulling wordt gegeven aan het begrip ‘evident ondoelmatige besteding’. Zonder deze algemene maatregel van bestuur is handhaving op ‘evident ondoelmatige besteding’ niet mogelijk. Tot de datum van inwerkingtreding van de AMvB richt de inspectie zich op haar stimulerende taak op dit gebied en zal alleen een Onvoldoende worden gegeven als een bestuur niet voldoet aan de op dit moment bij de basiskwaliteit opgenomen elementen.

5. Waarderingskader scholen

5.1. Inleiding

In het vorige hoofdstuk beschreven we het kader voor de beoordeling van de besturing door het bestuur. In dit hoofdstuk beschrijven we het waarderingskader voor het beoordelen van de kwaliteit op scholen. Deze kaders hangen nauw met elkaar samen. Het bestuur geeft de kaders voor kwaliteit en financieel beheer aan waarbinnen schoolleiders hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit op school vormgeven. Dit waarderingskader bevat naast standaarden over sturen en kwaliteit ook standaarden over het onderwijsproces, het schoolklimaat en de onderwijsresultaten. De standaarden over sturen, kwaliteitszorg en ambitie op schoolniveau (SKA) hangen samen met die over besturing, kwaliteitszorg en ambitie op bestuursniveau (BKA) en zijn toegespitst op de wettelijke eisen op schoolniveau.

We gebruiken het waarderingskader voor scholen wanneer we onderzoek doen op schoolniveau.

We beschrijven de opbouw van het kader in paragraaf 5.2. In paragraaf 5.3 is vervolgens het waarderingskader op schoolniveau opgenomen. In de laatste paragraaf, 5.4, gaan we in op de overige wettelijke vereisten, die niet aan een standaard zijn gekoppeld.

5.2. Opbouw van het kader

In het waarderingskader op schoolniveau onderscheiden we vier kwaliteitsgebieden: Onderwijsproces, Veiligheid en schoolklimaat, Onderwijsresultaten, en Sturen, kwaliteitszorg en ambitie. Met het waarderingskader krijgen we antwoord op de drie elementaire vragen over het onderwijs voor leerlingen: krijgen ze goed onderwijs (Onderwijsproces), voelen ze zich veilig (Veiligheid en schoolklimaat), en leren ze genoeg (Onderwijsresultaten)? Daarnaast kijken we naar de sturing op en de verbetering van de kwaliteit (Sturen, kwaliteitszorg en ambitie). Dit zijn belangrijke aspecten voor de kwaliteit en ontwikkeling van het onderwijs aan leerlingen. We beoordelen bij de kwaliteit van het onderwijs het geheel van de prestaties van de school op deze vier gebieden. Het financieel beheer beoordeelt de inspectie op het niveau van het bestuur.

Het waarderingskader (voortgezet) speciaal onderwijs heeft de volgende opbouw:36De waarderingskaders zijn in alle sectoren zo veel mogelijk gelijk. Voor de kwaliteitsgebieden worden in alle sectoren dezelfde lettercodes gehanteerd. De nummering van de standaarden loopt niet altijd door, omdat de sectoren verschillen in de uitwerking van de kwaliteitsgebieden en soms ook in het aantal standaarden dat een kwaliteitsgebied omvat.

5.3. Kwaliteitsgebieden en standaarden

Het waarderingskader (voortgezet) speciaal onderwijs op schoolniveau telt per gebied een aantal standaarden, in totaal dertien. Bij elke standaard is aangegeven wat we verstaan onder de basiskwaliteit (wat móet de school op orde hebben?).37We parafraseren de wettelijke vereisten. Voor de letterlijke teksten verwijzen we naar de genoemde wetsartikelen. Ter onderbouwing van de eisen voor basiskwaliteit geven we per standaard de wettelijke eisen weer die van toepassing zijn. We noemen de wettelijke eisen ook wel deugdelijkheidseisen.

In de praktijk hebben scholen ambities die raken aan basiskwaliteit. Scholen doen echter vaak meer. Naast de ambities binnen de basiskwaliteit hebben scholen ook ambities die daarboven uitstijgen en die scholen met het bestuur hebben geformuleerd. Voor deze eigen ambities vormt het schoolplan de basis. Over het geheel aan ambities gaan we met de scholen in gesprek. We kunnen daaraan een waardering koppelen, namelijk de waardering Goed. Dit is de invulling van de stimulerende functie van ons toezicht. In het waarderingskader komt dit tot uitdrukking in vragen naar de realisatie van aanvullende ambities.

Met het geheel aan ambities, zowel voor de basiskwaliteit als ambities die daarboven uitstijgen, dragen scholen met hun besturen bij aan de kwaliteit van de kernfuncties van het onderwijsstelsel.

1 Scholen in Friesland geven het vak Fries, met inachtneming van de daarvoor vastgestelde kerndoelen, tenzij zij hiervoor een ontheffing hebben van gedeputeerde staten.

2 Er is regelgeving in voorbereiding (Besluit tot wijziging van het Eindexamenbesluit VO en het Eindexamenbesluit VO BES in verband met versterking van de kwaliteit van de schoolexamenorganisatie in het voortgezet (speciaal) onderwijs en het voortgezet algemeen voiwassenen onderwijs) waarin vso-besturen met een examenlicentie onder andere verplicht worden om een examencommissie in te stellen. De hiermee samenhangende passages worden alleen meegenomen in de beoordeling als bovengenoemde AMvB is aangenomen en in werking is getreden.

5.4. Overige wettelijke vereisten

Niet alle deugdelijkheidseisen zoals die in de onderwijswet- en regelgeving staan vermeld, zijn opgenomen in het onderzoekskader. Dit geldt bijvoorbeeld voor die over de Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) en de vrijwillige ouderbijdrage. De deugdelijkheidseisen die niet aan een standaard in het waarderingskader zijn verbonden, vatten we samen onder de noemer ‘overige wettelijke vereisten’. Het schoolplan is voor het schoolbeleid, vaak ook in relatie tot overige wettelijke eisen, een belangrijk verantwoordingsdocument.

In ons jaarwerkplan, dat op de website van de inspectie wordt gepubliceerd, geven we aan welke thema’s we in dat jaar onderzoeken. Ook op grond van meldingen en signalen kunnen we besturen en scholen bevragen op het mogelijk niet-naleven van de overige wettelijke vereisten. Niet-naleving van (een of meer van) de overige wettelijke vereisten kan op schoolniveau in dat geval niet leiden tot een oordeel Onvoldoende of tot het oordeel Zeer zwak. Wel moet de school/het bestuur de tekortkoming binnen een door de inspectie te bepalen termijn herstellen. Om voor de waardering Goed in aanmerking te komen, moet een school, in aanvulling op de wettelijke eisen van de standaarden, ook aan alle overige wettelijke vereisten voldoen.

6. Oordelen en waarderen

6.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we oordelen en waarderen. We doen dat zo transparant mogelijk, aan de hand van het waarderingskader op bestuurs- en schoolniveau en met de beschrijving van de oordeelsvorming, zoals opgenomen in dit hoofdstuk. Onze oordelen gaan altijd over de gerealiseerde kwaliteit van de (be)sturing en over het onderwijs dat leerlingen ontvangen.

We gaan in dit hoofdstuk eerst in op hoe we omgaan met het raamwerk van de kernfuncties op stelselniveau (paragraaf 6.2), zoals opgenomen in hoofdstuk 3. Dat hanteren we uitsluitend vanuit onze stimulerende rol. Daarna leggen we uit hoe we op basis van de waarderingskaders voor besturen en scholen (hoofdstuk 4 en 5) oordelen en waarderen. In het algemeen bepaalt het al dan niet voldoen aan de deugdelijkheidseisen of een standaard Voldoende of Onvoldoende is. De waardering Goed spreken we uit als ambities, rondom basiskwaliteit en/of daarboven uitstijgend, gerealiseerd worden. We beschrijven dit in paragraaf 6.3. In paragraaf 6.4 zijn beslisregels voor de beoordeling van de standaarden voor het bestuur beschreven, gevolgd door de beslisregels voor de beoordeling van onderwijskwaliteit van scholen in paragraaf 6.5.

6.2. Stimuleren op stelselniveau

In hoofdstuk 3 is het stelseltoezicht beschreven. We reflecteren daarop en spreken geen oordelen uit. We gebruiken het raamwerk om de drie kernfuncties van het onderwijs, namelijk kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen en daarnaast de belangrijke voorwaarden daarvoor te beschouwen. We beschrijven jaarlijks in ‘De Staat van het Onderwijs’ (paragraaf 7.2) hoe het met de kernfuncties en voorwaarden van het onderwijsstelsel is gesteld.

We bespreken deze thema’s bij onderzoeken bij besturen en scholen. Uit onze gegevens op stelselniveau kan blijken dat de kwaliteit van (een deel van) de kernfuncties in een bepaalde regio in hoge of juist mindere mate gerealiseerd wordt. Door ambities van besturen rondom kernfuncties in een open dialoog te bespreken en te verkennen, leggen we een verbinding tussen scholen en hun invulling van de kernfuncties.

6.3. Oordelen en waarderen standaarden bestuur en school

Voor het beoordelen en waarderen van de kwaliteit van besturen en scholen gebruiken we de standaarden zoals beschreven in de hoofdstukken 4 en 5. Een standaard bestaat uit een beschrijving van de basiskwaliteit, gebaseerd op de deugdelijkheidseisen. Per standaard besteden we daarnaast aandacht aan de vragen naar aanvullende ambities.

Of een standaard als Voldoende of Onvoldoende wordt beoordeeld, is gebaseerd op de vraag of het bestuur/de school voldoet aan de deugdelijkheidseisen en daarmee basiskwaliteit realiseert. Voor de waardering Goed wordt de realisatie van ambities betrokken. Onderstaande tabel geeft aan hoe het oordeel en de waardering op standaardniveau tot stand komt:

6.4. Oordelen en waarderen op bestuursniveau

Om basiskwaliteit op de scholen te kunnen waarborgen, gaan we ervan uit dat het bestuur in staat is om de kwaliteitscyclus, zoals uitgedrukt in de wettelijke eisen van de drie standaarden van het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (zie hoofdstuk 4), uit te voeren. Daar waar dat niet het geval is, leidt dit tot een Onvoldoende op het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. Als het bestuur aan de deugdelijkheidseisen voldoet en ambities realiseert, waarderen we het kwaliteitsgebied als Goed. Hoe het oordeel of de waardering op bestuursniveau tot stand komt, ziet er als volgt uit:

Het niet voldoen aan een deugdelijkheidseis van financiële continuïteit of rechtmatigheid leidt in alle gevallen tot een herstelopdracht voor het bestuur. Dit geldt ook als de jaarstukken van het bestuur niet zijn ingediend zoals wettelijk vereist is. De mate waarin het oordeel of waardering van de betreffende standaard binnen het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie wordt aangepast is afhankelijk van de ernst van de tekortkoming.

6.5. Oordelen en waarderen op schoolniveau

Het oordeel of de waardering over de kwaliteit van de school38In het voortgezet onderwijs doen we altijd uitspraken op het niveau van de afdeling/onderwijssoort. (eindoordeel) komt tot stand op basis van de volgende normen.

De waardering Goed is bedoeld om goede kwaliteit op scholen te waarderen en te stimuleren. We gaan ervan uit dat deze scholen een brede basiskwaliteit hebben. Dat betekent dat er onomwonden een positief antwoord gegeven kan worden op de kernvragen voor goed onderwijs. Deze kernvragen zijn: krijgen leerlingen goed onderwijs (Onderwijsproces), voelen ze zich veilig (Veiligheid en schoolklimaat) en leren ze genoeg (Onderwijsresultaten)? Dit vraagt een expertoordeel over de integrale kwaliteit van de school. Dit betekent dat wij van goede scholen verwachten dat zij aan ons laten zien hoe zij hun visie, ambities en doelen uitvoeren (SKA2) en welke kwaliteit dit in de praktijk oplevert, zoals te zien aan de standaarden voor Onderwijsproces en Veiligheid en schoolklimaat.

6.5.1. Wettelijke norm zeer zwak onderwijs

De norm voor het oordeel Zeer zwak is bij wet bepaald. Artikel 19a, WEC stelt dat de kwaliteit van het onderwijs zeer zwak is als de school tekortschiet in de naleving van twee of meer bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften en de school dientengevolge tekortschiet in het zorg dragen voor de veiligheid op de school, bedoeld in artikel 5a, WEC of het zodanig inrichten van het onderwijs dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelproces kunnen doorlopen dan wel tekortschiet in het afstemmen van het onderwijs op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen, bedoeld in artikel 11, eerste lid, WEC.

Het inspectierapport waarin de inspectie tot het oordeel komt dat de kwaliteit van het onderwijs Zeer zwak is, geldt na de vaststelling daarvan als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een bestuur kan tegen het oordeel Zeer zwak bezwaar maken en vervolgens tegen de beslissing op bezwaar beroep aantekenen (artikel 20, zesde lid, WOT).

6.6. Oordeelsvorming

6.6.1. Beoordelen naleving deugdelijkheidseisen

Bij onze oordeelsvorming hanteren we bovengenoemde normering als richtlijn. De mate waarin de onderwijspraktijk de essentie en de bedoeling van met name de deugdelijkheidseisen tentoonspreidt, is bepalend voor ons oordeel. Voor het oordeel Voldoende gaan we er in principe van uit dat aan alle deugdelijkheidseisen die horen bij de standaard is voldaan. We beoordelen de kwaliteit zoals in de standaard is omschreven integraal en niet elke deugdelijkheidseis van de standaard op zichzelf. Het kan zijn dat een bestuur of school op een standaard een positief beeld laat zien, maar op een bepaald element van de standaard (nog) niet. Als dit beperkt van invloed is op de aangetroffen kwaliteit van de school of voor leerlingen én als de tekortkoming eenvoudig en op korte termijn kan worden hersteld, dan geven we het oordeel Voldoende op de standaard. Het bestuur krijgt dan een opdracht tot herstel (herstelopdracht) voor dit bepaalde onderdeel van de standaard en zorgt voor de naleving. Wanneer niet is voldaan aan de deugdelijkheidseisen van financiële continuïteit of rechtmatigheid, kan de betreffende standaard binnen het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambities niet als Voldoende worden beoordeeld of als Goed worden gewaardeerd.

6.6.2. Waarderen van ambities

Zowel besturen als scholen hebben vanuit hun visie ambities. Deze ambities kunnen gaan over de basiskwaliteit en er zijn ambities die daarboven uitstijgen. Naast het voldoen aan de deugdelijkheidseisen, baseren we een waardering Goed op het geheel aan gerealiseerde ambities door het bestuur of door de school bij een betreffende standaard. We onderzoeken of het bestuur (bij een vierjaarlijksonderzoek) of de school (bij een onderzoek op schoolniveau) de voorgenomen ambities uitvoert en realiseert. De visie en de plannen op bestuursniveau en de vertaling daarvan door de schoolleiding op schoolniveau, vastgelegd in het schoolplan, spelen hierbij een belangrijke rol. De waardering Goed op schoolniveau is vier jaar geldig.

6.6.3. Omgeving van bestuur en school

De omgeving en de condities waarin het bestuur en de school opereren, kunnen in positieve of negatieve zin de onderwijskwaliteit en het financieel beheer beïnvloeden. Omgevingsfactoren en condities zijn bijvoorbeeld de kenmerken en de ontwikkeling van de leerlingenpopulatie, de beschikbaarheid van personeel, een fusiegeschiedenis, de huisvesting, de organisatieontwikkeling en de ontwikkeling van het bestuur. We verwachten dat besturen en scholen met hun visie, ambities, doelen en beleid op deze factoren inspelen om de kernfuncties voor het onderwijs voor al hun leerlingen te realiseren. Onze oordelen gaan altijd over de gerealiseerde kwaliteit van de (be)sturing en van het onderwijs dat leerlingen ontvangen. Omgeving en condities spelen hoofdzakelijk een rol bij het bepalen van de invulling van het onderzoek en eventueel bij het vervolgtoezicht.

7. Werkwijze toezicht

7.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we het toezicht uitvoeren. We beschrijven in paragraaf 7.2 eerst onze werkwijze voor het stelseltoezicht. Aan de kernfuncties van het stelsel geven besturen en scholen invulling. Daarnaast waarborgen besturen de uitvoering en kwaliteit van het onderwijs op de scholen onder hun bestuur. In paragraaf 7.3 beschrijven we de werkwijze voor het toezicht op besturen en scholen. In paragraaf 7.4 staat welke activiteiten we hiervoor ondernemen. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk gaan we in op onze werkwijze bij het vervolgtoezicht.

7.2. Stelseltoezicht

7.2.1. Werkwijze van het stelseltoezicht

Via het stelseltoezicht geven we een beeld van de kwaliteit van het Nederlandse onderwijsstelsel. We signaleren waar het goed gaat en waar niet, agenderen thema’s en dragen bij aan het oplossen van knelpunten. Door het stelsel als geheel in ogenschouw te nemen, krijgen we bijvoorbeeld zicht op

onderwijsloopbanen, knelpunten bij overgangen tussen sectoren en (on)gelijkheid van kansen. Zo kunnen we bevorderen dat het onderwijs aan leerlingen steeds beter wordt. In hoofdstuk 3 is hiervoor een raamwerk met een beschrijving van stelselkwaliteit opgenomen.

In het stelseltoezicht zetten we een aantal stappen (zie figuur 7.2.1a):

In paragraaf 7.2.2 gaan we verder in op hoe we monitoren en analyseren. In paragraaf 7.2.3 beschrijven we hoe we agenderen en interveniëren.

7.2.2. Monitoring en analyse van ontwikkelingen

Aan de hand van het raamwerk van de kwaliteitsbeschrijving van het stelsel (zie hoofdstuk 3) volgen we systematisch de ontwikkelingen in het onderwijsstelsel. We kijken naar hoe het geheel van besturen en scholen samen de drie kernfuncties vervult: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen. Ook kijken we naar de essentiële voorwaarden om deze te verwezenlijken: de doelmatigheid, zoals te zien aan beschikbaarheid en besteding van financiële middelen, het personeelsbeleid, de kwaliteitszorg en het bestuurlijk handelen.

Voor de monitoring en aansluitende analyse verzamelen we gegevens uit verschillende bronnen. We gebruiken bestaande gegevens, gegevens uit stelsel- en instellingstoezicht, signalen en we verzamelen zelf gegevens door thematisch onderzoek.

Bestaande gegevens, gegevens uit stelsel- en instellingstoezicht en signalen

We gebruiken gegevens uit het toezicht op besturen en scholen, waaronder gegevens die het bestuur zelf beschikbaar heeft. Daarnaast gebruiken we signalen die we over het onderwijs ontvangen. Verder maken we gebruik van gegevens van andere organisaties en van wetenschappelijk onderzoek. We analyseren het grootste gedeelte van de gegevens minimaal jaarlijks, maar het kan ook zijn dat we meerdere keren per jaar analyses maken. We analyseren ook prestaties in brede zin en kijken specifiek naar risico’s voor de kwaliteit van onderwijs.

Themaonderzoek

We monitoren ontwikkelingen door besturen en scholen te onderzoeken of door samen te werken met anderen om gegevens te verzamelen. We noemen dit themaonderzoek. Verschillende doelstellingen voor een themaonderzoek zijn bijvoorbeeld:

We richten het themaonderzoek in op basis van actuele vraagstukken of gesignaleerde stelselproblemen. Dit doen we soms bij een bestuur of een school. In dat geval combineren we het themaonderzoek eventueel met het vierjaarlijks onderzoek bij het bestuur en scholen, zoals beschreven in paragraaf 7.3. Ook is het mogelijk dat we op een andere manier onderzoek doen, bijvoorbeeld door vragenlijsten uit te zetten, mee te kijken in het onderwijsproces, gesprekken te voeren met meerdere besturen of scholen tegelijk of gesprekken te voeren met bijvoorbeeld wetenschappers en deskundigen.

Met ons thematisch onderzoek willen we in kaart brengen in hoeverre het onderwijsstelsel erin slaagt de eerdergenoemde kernfuncties van het onderwijs te realiseren. Daarbij zoeken we naar verklaringen voor wat niet goed gaat en willen we laten zien wat wel en niet bijdraagt aan het realiseren van de kernfuncties. Hierover gaan we actief de dialoog aan met betrokkenen.

Wat we willen onderzoeken, nemen we op in het Jaarwerkplan. Hierin beschrijven we meerjarige onderzoeksprogramma’s en eenmalige themaonderzoeken die gericht zijn op het in beeld brengen van de kernfuncties of gesignaleerde knelpunten in het stelsel. Urgente thema’s kunnen leiden tot verschuiving of uitbreiding van onze onderzoeksagenda.

7.2.3. Agenderen en interveniëren

Voor het agenderen en interveniëren in het stelseltoezicht onderscheiden we vier soorten activiteiten. Deze beschrijven we hierna. Agenderen en interveniëren liggen soms dicht bij elkaar, omdat agenderen een vorm van interveniëren is.

De Staat van het Onderwijs

Jaarlijks brengen we ‘De Staat van het Onderwijs’ uit. Hierin geven we weer hoe het onderwijsstelsel in Nederland ervoor staat. Wat gaat er goed en waar zijn knelpunten, kansen en risico’s? Ook de informatie over onze verrichte (thema)onderzoeken maakt deel uit van ‘De Staat van het Onderwijs’. Deze rapportagetaak van de inspectie is vastgelegd in de Grondwet (artikel 23, achtste lid) en in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT).

Thematisch rapporteren

De uitkomsten van themaonderzoeken brengen we op verschillende manieren onder de aandacht van besturen, scholen en de samenleving. Het doel hiervan is om de stand van zaken over het betreffende thema weer te geven en om risico’s en knelpunten te agenderen. Ook stimuleren we samenwerking zodat (verdere) verbeteringen kunnen plaatsvinden. Dat doen we vaak in de vorm van een onderzoeksrapport, maar ook in de vorm van een symposium, een bezoek van inspecteurs, een podcast of een webinar. We richten ons hierbij zo direct mogelijk op de doelgroep die het meest betrokken is, zoals leraren of bijvoorbeeld op alle partners in een specifieke regio.

Thema’s als onderdeel van het toezicht bij besturen en scholen

Bij de uitvoering van ons toezicht bij besturen en scholen bespreken we soms thema’s, specifieke knelpunten en goede voorbeelden vanuit de regionale of lokale context. Zo hebben we aanknopingspunten om met bestuur en scholen over hun ambities die de kernfuncties raken in gesprek te gaan in aansluiting op hun omgeving, of risico’s.

Interventies op maat

Naast de hiervoor genoemde activiteiten zetten we waar dat passend is ook specifieke interventies in. Uit diverse bronnen komen onderwerpen van het onderwijsstelsel naar voren die we, met het oog op het publiek belang, willen adresseren. Zo kan er een knelpunt zijn waar op lokaal niveau meerdere besturen, een samenwerkingsverband, groepen werkgevers en de gemeente een rol in hebben. En dan loont het om het knelpunt bij deze actoren samen te agenderen. Voorbeelden daarvan zijn regionale gesprekken over de aanpak van het lerarentekort, krimp of zorg voor specifieke groepen leerlingen.

7.3. Toezicht op besturen en scholen

Bij het toezicht op de besturen en scholen staat centraal hoe besturen de (financiële) kwaliteit van het onderwijs waarborgen en bevorderen. Om deze vragen te beantwoorden doen we onderzoek op het niveau van bestuur en scholen. We lichten hieronder eerst onze werkwijze toe en gaan vervolgens in op de toezichtsactiviteiten.

7.3.1. Werkwijze toezicht op besturen en scholen

De eindverantwoordelijkheid voor de onderwijskwaliteit op de scholen ligt bij de besturen. Bij de uitvoering van het toezicht op besturen en scholen gaan we uit van proportionaliteit, maatwerk, transparantie en verantwoording. We lichten in paragraaf 7.3.2 proportionaliteit en maatwerk verder toe.

7.3.2. Proportionaliteit en maatwerk

We stemmen de intensiteit van het toezicht af op de kwaliteit van het bestuur. Het toezicht is daarmee proportioneel. Hoe effectiever het bestuur in staat is om te sturen op de kwaliteit van het onderwijs en het financieel beheer, de kwaliteit waarborgt op zijn scholen en zich daarover verantwoordt, hoe minder intensief het toezicht. Het omgekeerde geldt ook: hoe minder goed het bestuur in staat is de (financiële) kwaliteit te waarborgen en zich erover te verantwoorden, hoe intensiever we het toezicht inrichten. Urgente signalen of klachten kunnen in alle gevallen aanleiding zijn voor onderzoek, ook als de eerdere kwaliteitsbeoordeling van het bestuur Voldoende of Goed was. Om te bepalen of dit nodig is, zullen wij, indien mogelijk, het signaal eerst bespreken met het bestuur.

We bepalen de intensiteit van het toezicht op basis van onze gegevens over de kwaliteit van het bestuur. Deze inschatting bouwen we op uit een analyse van de bij ons beschikbare gegevens en aanvullende andere bronnen:

De analyse van het geheel aan informatie gebruiken we om de intensiteit van het toezicht te bepalen. Het geeft ons zicht op het al dan niet aanwezig zijn van (mogelijke) risico’s voor de onderwijskwaliteit en/of risico’s voor de kwaliteit van het bestuur. Dit is de basis van waaruit we de proportionaliteit van het toezicht bepalen: het toezicht kan intensief zijn, maar ook minder intensief.

Daarna werken we de toezichtsactiviteiten uit die aansluiten op de omstandigheden van het bestuur. Welke onderzoekinstrumenten hebben we nodig om bij het desbetreffende bestuur de kwaliteit te beoordelen? Is er sprake van een eenpitter of vallen er meerdere scholen onder het bestuur? Bij kleine besturen en eenpitters houden we in onze benadering rekening met de gekozen samenhang van de sturing tussen het school- en bestuursniveau. Met wie voeren we gesprekken, waar en hoe kijken we mee in het onderwijs? Dit is het maatwerk in het toezicht.

Hoe dit intensieve en minder intensieve (vervolg)toezicht eruitziet, lichten we toe in paragraaf 7.4 en 7.5.

7.3.3. Jaarlijkse prestatie- en risicoanalyse

De monitoring van de prestaties op het niveau van het bestuur en hun scholen helpt ons om tijdig eventuele risico’s op het spoor te komen en inzicht te krijgen in het functioneren van het bestuur. We doen dit conform artikel 11 van de WOT aan de hand van een aantal indicatoren. Die indicatoren betreffen onder andere financiële gegevens, gegevens over het personeel, over de veiligheid op scholen en de resultaten en doorstroom van leerlingen. Ten minste eenmaal per jaar voeren we een analyse uit op de data die we met de monitor verkrijgen. Als er een vermoeden van risico’s is, voeren we een risicoanalyse uit.

Deze zogeheten expertanalyse bevestigt al dan niet de vermoedens van tekortkomingen ten aanzien van de onderwijskwaliteit en/of het financieel beheer. De analyse wordt uitgevoerd door een expertteam, waarin kennis en deskundigheid op het terrein van data-analyse, onderwijskwaliteit en financieel beheer aanwezig zijn. Zo ontstaat een integraal beeld van de onderwijskwaliteit, de sturingskwaliteit en de financiën.

7.4. Toezichtsactiviteiten bij besturen en scholen

Het toezicht op besturen en scholen omvat meerdere activiteiten. We onderzoeken besturen eens in de vier jaar. Dit onderzoek heet ‘Het vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen’ (hierna: vierjaarlijks onderzoek). Zoals in paragraaf 7.3 is beschreven, doen we dat proportioneel en op maat. Binnen het vierjaarlijks onderzoek kijken we ook naar scholen want op schoolniveau verifiëren we of de besturing door het bestuur effectief is en of het bestuur (be)stuurt op basis van een actueel beeld van de kwaliteit. We beschrijven dit type onderzoek in paragraaf 7.4.1.

Ook tussentijds doen we onderzoek op scholen. Dit doen we als er risico’s zijn, bij aanvragen om de waardering Goed te verkrijgen en bij themaonderzoeken die in relatie staan tot het stelseltoezicht. Onderzoeken kunnen zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. We beschrijven de onderzoeken op schoolniveau in paragraaf 7.4.2.

Er kunnen zowel binnen het vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen als tussentijds onderzoeken plaatsvinden rondom financieel beheer. Dit beschrijven we in paragraaf 7.4.3. Ten slotte zijn er nog enkele andere onderzoeksactiviteiten; die zijn beschreven in paragraaf 7.4.4.

7.4.1. Vierjaarlijks onderzoek bestuur en scholen

In het vierjaarlijks onderzoek willen we weten of de (be)sturing door het bestuur op de kwaliteit van de scholen op orde is, of er sprake is van deugdelijk financieel beheer en hoe dit bijdraagt aan de kernfuncties van het onderwijs (stelselthema’s). We hanteren daarvoor het waarderingskader voor besturen, zoals beschreven in hoofdstuk 4.

Het vierjaarlijks onderzoek bestaat doorgaans uit de onderdelen die in figuur 7.4.1a zijn beschreven. We bepalen de intensiteit van het toezicht (proportionaliteit) op basis van onze gegevens en we houden in de uitvoering van het onderzoek rekening met de specifieke inrichting en context van het bestuur en de scholen (maatwerk).

Een belangrijk onderdeel van onze werkwijze in het vierjaarlijks onderzoek is verificatie. Met verificatie-activiteiten toetsen we bij besturen, scholen en andere betrokkenen in hoeverre het bestuur zicht heeft op de kwaliteit van het onderwijs en het financieel beheer en hoe het bestuur daarop stuurt.

7.4.2. Onderzoeken op schoolniveau

Op schoolniveau zetten we verschillende typen onderzoeken in, zowel binnen het vierjaarlijks onderzoek (zie paragraaf 7.4.1) als daarbuiten. Wanneer een onderzoek op schoolniveau binnen het vierjaarlijks onderzoek plaatsvindt, worden de activiteiten opgenomen in het onderzoeksplan. Dit plan bevat in elk geval verificatie-activiteiten zoals in de voorgaande paragraaf beschreven.

Onderzoek naar de waardering Goed

Een bestuur kan een school voordragen waarvan het de kwaliteit goed vindt. Het bestuur onderbouwt vooraf waarom de betreffende school de waardering Goed verdient. Wij verifiëren en beoordelen dat aan de hand van het waarderingskader op schoolniveau (zie hoofdstuk 5). Op basis van de kwaliteit van de onderbouwing van de kwaliteit van de school door het bestuur richten we het onderzoek op maat in.

Zo’n verzoek kan gedaan worden bij aanvang van het vierjaarlijks onderzoek. Besturen kunnen een school ook buiten het vierjaarlijks onderzoek aandragen voor een onderzoek naar de waardering Goed. Eventueel kan een school daarna ook voor het excellentietraject aangemeld worden. Om een waardering Goed of het predicaat Excellente School te verkrijgen, moet het financieel beheer door het bestuur op orde zijn.39Meer informatie over de werkwijze rondom Excellente Scholen is te vinden op www.excellentescholen.nl.

Risico-onderzoek

Onderzoeken naar risico’s nemen we mee in het vierjaarlijks onderzoek. Maar ze kunnen ook daarbuiten plaatsvinden, naar aanleiding van de jaarlijkse prestatieanalyse en signalen. We houden hiermee zicht op mogelijke risico’s, maar we verwachten dat besturen die te allen tijde zelf ook in beeld hebben, als onderdeel van de kwaliteitscyclus. Bij een bestuur dat de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit goed invult, verwachten we dat als wij mogelijke risico’s detecteren, het bestuur zelf de oorzaken onderzoekt, passende maatregelen neemt en zich hierover verantwoordt aan de inspectie. Bij een bestuur dat er niet in slaagt de kwaliteit van het onderwijs te waarborgen, voeren wij (afhankelijk van de aard van de risico’s) zelf het risico-onderzoek geheel of gedeeltelijk uit. We onderzoeken en beoordelen dan een of meerdere standaarden van het waarderingskader op schoolniveau (zie hoofdstuk 5) en maken afspraken over de rapportage en verantwoording van de bevindingen.

Themaonderzoeken

Meer informatie over thematische onderzoeken is te vinden in paragraaf 7.2, maar we nemen ze hier voor de volledigheid op. Vanuit het stelseltoezicht zijn er thema’s die we verder onderzoeken. Hiervoor bezoeken we scholen en/of besturen. Deze themaonderzoeken kunnen samenvallen met het vierjaarlijks onderzoek en ook los plaatsvinden. In de regel geven we geen oordelen bij dit type onderzoek.

7.4.3. Onderzoeken specifiek gericht op financieel beheer

Toezicht op financiële continuïteit

Besturen leveren elk jaar een jaarrekening inclusief een bestuursverslag met daarin een meerjarenbegroting aan bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). Op basis daarvan analyseren we jaarlijks de actuele en toekomstgerichte financiële kengetallen van elk bestuur. Bij mogelijke risico’s voor de continuïteit van het onderwijs starten we een onderzoek naar de financiële continuïteit op bestuursniveau. Dit onderzoek kan ook plaatsvinden tijdens een vierjaarlijks onderzoek. Als daar vanuit de monitoring van financiële kengetallen of vanuit signalen aanleiding voor is, kunnen we op elk moment een onderzoek naar de financiële continuïteit starten.

We stellen aangepast financieel toezicht in wanneer blijkt dat de continuïteit van het onderwijs binnen afzienbare termijn in het geding is en onvoldoende wordt voldaan aan de wet- en regelgeving op dit gebied. In het rapport nemen we op welke herstelopdrachten worden gegeven en welke afspraken met het bestuur worden gemaakt, zoals welke informatie het bestuur op welk moment aanlevert. Deze interventie is erop gericht dat de risico’s of tekorten binnen afzienbare termijn zijn opgeheven. Als het bestuur niet in staat blijkt om herstel te realiseren, dan wordt het toezicht geïntensiveerd (zie paragraaf 7.5).

Toezicht op financiële rechtmatigheid

Het bestuur legt verantwoording af over de verwerving en besteding van de rijksbekostiging. Deze verantwoording wordt beoordeeld door een accountant die wordt aangesteld door het interne toezicht. Deze accountant moet opereren volgens de beroepsmaatstaven van de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) en volgens het Onderwijsaccountantsprotocol dat door de inspectie in overleg met belanghebbenden40Onder andere het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), onderwijskoepels, de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) en accountantskantoren. is opgesteld. Elk jaar controleren wij bij een selectie van accountants of hun controle voldoet aan de regels. Aandachtspunten uit deze toezichtactiviteit worden jaarlijks besproken met de NBA en kunnen aanleiding zijn het Onderwijsaccountantsprotocol aan te passen.

Bij signalen van mogelijk onrechtmatige verkrijging of besteding van middelen voeren we onderzoek uit bij een bestuur. Als we oordelen dat sprake is van onrechtmatige verkrijging of besteding, dan volgen daarna in de regel een wijziging in de bekostiging en een terugvordering van de bekostiging.

De inspectie is, naast het toezicht op onderwijswetgeving in een vierjaarlijks onderzoek, ook belast met het toezicht op en de handhaving van de Wet normering topinkomens (WNT) binnen het onderwijs. De WNT is geen onderwijswet, maar wetgeving die van toepassing is op de gehele publieke en semipublieke sector. Het toezicht op onderwijswetgeving in een vierjaarlijks onderzoek en het toezicht op de WNT worden daarom door de inspectie gescheiden van elkaar uitgevoerd.

7.4.4. Overige toezichtsactiviteiten

Specifiek onderzoek

Ernstige signalen of andere informatie kunnen aanleiding zijn om een onderzoek over een specifiek onderwerp in te stellen bij een bestuur of een school. Dit kan tijdens het vierjaarlijks onderzoek of daarbuiten. Bij urgente signalen en ernstige incidenten interveniëren we vanzelfsprekend meteen op een passende manier.

Wij onderzoeken bij een specifiek onderzoek bepaalde aspecten van het besturen, het financieel beheer of het onderwijs (artikel 15, WOT). Ook hier geldt dat we de intensiteit van het onderzoek afstemmen op de kwaliteit van het bestuur.

Bestuursgesprekken

Besturen en inspectie hebben de mogelijkheid om periodiek een gesprek met elkaar te voeren. Aan elk bestuur is een contactinspecteur gekoppeld die het contact onderhoudt. Dit gaat in ieder geval over onderzoeken en vervolgtoezicht (inclusief herstelopdrachten, zie paragraaf 7.5). Ook heeft de contactinspecteur gesprekken met het bestuur over risico’s, signalen en incidenten. Het bestuur kan de contactinspecteur hierover informeren. Het kan ook zijn dat de contactinspecteur het bestuur bevraagt of (afhankelijk van de kwaliteit van het bestuur) verzoekt om zelf nader onderzoek te doen bij mogelijke risico’s. Daarnaast kan het gesprek gaan over relevante ontwikkelingen binnen of buiten de onderwijsinstelling. We betrekken daarbij ook vraagstukken op het niveau van het onderwijsstelsel als geheel.

Het leggen van het contact is een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Het bestuur kan ervoor kiezen de contactinspecteur gedurende het jaar op de hoogte te houden van relevante ontwikkelingen en hem te informeren bij urgente zaken, zoals (ernstige) signalen. Ook kan de contactinspecteur geregeld contact leggen met het bestuur om een vinger aan de pols te houden of urgente zaken te bespreken. De informatie uit deze contacten nemen we mee in de eerdergenoemde monitoring.

7.5. Vervolgtoezicht, intensivering en sancties

Vervolgtoezicht is nodig wanneer er tijdens een vierjaarlijks onderzoek tekortkomingen worden vastgesteld bij het bestuur en de scholen of wanneer andere onderzoeken of toezichtsactiviteiten hiertoe aanleiding geven.

7.5.1. Vervolgtoezicht bij herstelperiode

Natuurlijk is vervolgtoezicht lang niet altijd nodig. Als tijdens een onderzoek tekortkomingen zijn geconstateerd, wordt vervolgtoezicht afgesproken. De intensiteit hiervan is ook hier afhankelijk van de kwaliteit van het bestuur. We kunnen tekortkomingen constateren op bestuursniveau en/of op schoolniveau.

Geen tekortkomingen

Als uit een onderzoek blijkt dat het bestuur voor basiskwaliteit heeft gezorgd en dat het daarmee aan de deugdelijkheidseisen en financiële voorwaarden voor bestuur en school voldoet, is er geen vervolgtoezicht. Het bestuur en de scholen vallen dan onder het reguliere toezicht, waarbij we prestaties en risico’s jaarlijks monitoren en elke vier jaar het bestuur beoordelen. Wanneer nodig of gewenst, is er tussentijds contact.

Tekortkomingen bij het bestuur

Bij tekortkomingen op bestuursniveau, bijvoorbeeld bij onvoldoende (financiële) basiskwaliteit en daardoor niet voldoen aan wet- en regelgeving, spreken we met het bestuur af binnen welke termijn de geconstateerde tekortkomingen hersteld moeten zijn. Afhankelijk van de zwaarte en omvang van de tekortkoming verantwoordt het bestuur zich over het herstel aan de inspectie en gaan wij na of de tekortkoming is hersteld. De intensiteit waarmee we dat doen, bepalen we ook in relatie tot de kwaliteit van het bestuur.

Tekortkomingen op scholen

Bij tekortkomingen in de basiskwaliteit op een school maken we met het bestuur afspraken over de termijn waarbinnen de kwaliteit hersteld moet zijn. Wanneer de zwaarte en omvang van de tekortkomingen hiertoe aanleiding geven, bijvoorbeeld bij het oordeel Zeer zwak, stellen we een toezichtsplan op om het verloop van het herstel te monitoren en voeren we een herstelonderzoek uit. Bij kleinere tekortkomingen en als de kwaliteit van het besturen op orde is, verantwoordt het bestuur zich bij ons over het herstel. We spreken, afhankelijk van de kwaliteit van het bestuur, af hoe we omgaan met het herstelonderzoek.

Gevolgen uitkomst herstelonderzoek

Wanneer het herstel of de kwaliteit van de gevraagde verantwoording ontoereikend is, heeft dit gevolgen voor welke toezichtsinterventies we kiezen en hoe we de kwaliteit van het bestuur inschatten. Wanneer we concluderen dat het vermogen van het bestuur om zelf de kwaliteit te waarborgen niet voldoende is, neemt de intensiteit van ons vervolgtoezicht toe. Ook dit is proportioneel.

Bovenstaande geven we in tabel 7.5.1a schematisch weer. De invulling is maatwerk per onderzoek.

7.5.2. Escaleren

Escaleren heeft betrekking op interventies om besturen aan te sporen de door ons noodzakelijk geachte verbeteringen door te voeren. Escalatie gaat stapsgewijs, waarbij steeds wordt gekeken welk middel nodig is. Dit zodat de verbeteringen plaatsvinden. Naarmate een bestuur of een school daar minder goed in slaagt, intensiveren we het toezicht. Dit kan verder en verdiepend onderzoek inhouden, bijvoorbeeld een specifiek onderzoek naar het bestuurlijk handelen. In het uiterste geval, wanneer we zien dat verbetering uitblijft, kunnen we verschillende sancties inzetten of maatregelen nemen.

Naarmate verbetering uitblijft en de risico’s op kwaliteitsverlies groter worden, treedt een volgende fase van escalatie in werking. De escalatie sluit aan op de bevoegdheden van de inspectie en vervolgens op die van de minister. Een escalatietraject is bij elke toezichtsituatie anders. De volgorde van interventie- en escalatiestappen wordt per situatie bepaald.

Interventies kunnen variëren van een herstelopdracht om tekortkomingen op te heffen op schoolniveau tot zeer ingrijpende maatregelen op het niveau van bekostiging van scholen en op het niveau van besturen. Vanzelfsprekend wegen we in alle gevallen af wat de ernst en de duur van de risico’s zijn en of het bestuur voldoende perspectief op verbetering van de situatie biedt.

8. Communicatie en rapportage

8.1. Inleiding

Als inspectie hebben we een publieke taak om ouders en de samenleving te informeren over onze bevindingen en oordelen over de kwaliteit van de (be)sturing en het onderwijs. Daarom geven we op verschillende manieren actief inzicht in onze onderzoeksresultaten en oordelen. Zo dragen we bij aan de informatie die over het onderwijsstelsel, de besturen en scholen beschikbaar is. Naast de informatie waarin de inspectie voorziet, leveren besturen, scholen en anderen, elk vanuit hun rol en (publieke) verantwoordelijkheid, een bijdrage aan de informatie die over de scholen en het onderwijs beschikbaar is.

Naast communicatie via het meldpunt van de inspectie, de website en ‘De Staat van het Onderwijs’ zijn er rapportages over themaonderzoeken en onderzoeken bij besturen en scholen beschikbaar. Al onze rapporten zijn in beginsel openbaar.41In artikel 15, tweede lid, WOT is bepaald dat rapporten van een specifiek onderzoek openbaar zijn, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet. We zijn daarmee transparant in onze werkwijze en onze oordelen en waarderingen. Onze website is de centrale plek waar onze rapporten terug te vinden zijn. In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we communiceren en geven we een toelichting op de verschillende rapportagevormen.

8.2. Communicatie

Onze communicatie over de resultaten van onderzoeken kent meerdere vormen. We richten ons ten eerste op de vraag welke doelgroep het meest zou kunnen doen met onze toezichtsinformatie. We bepalen wie mogelijk betrokken is bij het verhogen van de onderwijskwaliteit of bij het oplossen van problemen. Vervolgens stemmen we de vorm van de communicatie daarop af. Naast de verschillende – meer formele – vormen van rapportage die hierna zijn beschreven, maken we gebruik van andere vormen van communicatie. Bijvoorbeeld van infographics of animaties. Ook de inzet van sociale media, bijdragen aan relevante congressen, het geven van lezingen en het zelf organiseren van conferenties of rondetafelgesprekken, maken deel uit van onze communicatie. Een belangrijke communicatievorm daarin is ons jaarlijkse congres, waar we ‘De Staat van het Onderwijs’ presenteren.

We communiceren over de uitkomsten van onze onderzoeken, maar hebben daarnaast ook een informatiefunctie. Via het meldpunt van de inspectie kunnen ouders, besturen en scholen bijvoorbeeld vragen stellen over het onderwijs, ons toezicht in het algemeen of specifieke scholen. Ook kunnen hier zorgen over het onderwijs worden gemeld. Vertrouwenskwesties kunnen worden gemeld bij vertrouwensinspecteurs.

Meldingen over het onderwijs hebben voor ons een signaalfunctie en we nemen we deze mee bij de jaarlijkse prestatieanalyse en de expertanalyse ter voorbereiding van het vierjaarlijks onderzoek. Soms is de signalering zo ernstig van aard dat deze meteen aanleiding voor onderzoek vormt.

8.3. Rapportage

We rapporteren op stelselniveau en op het niveau van besturen en scholen. In beginsel maken we onze rapporten over besturen en scholen in de vijfde week na vaststelling openbaar (artikel 21, eerste lid, WOT).42In artikel 15, tweede lid, WOT is bepaald dat rapporten van een specifiek onderzoek openbaar zijn, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet.

8.3.1. Stelselniveau

Onderzoeken op stelselniveau kennen de volgende rapportagevormen.

De Staat van het Onderwijs

Jaarlijks rapporteren we over het onderwijsstelsel als geheel in ‘De Staat van het Onderwijs’. Dit rapport publiceren we elk voorjaar. Hierin beschrijven we hoe het staat met de realisatie van de kernfuncties van het onderwijsstelsel. Ook geven we een beeld van de kwaliteit van de besturen en instellingen, de positieve ontwikkelingen en de mogelijke zorgen. Voor ‘De Staat van het Onderwijs’ gebruiken we onder andere de onderzoeksgegevens uit onze vierjaarlijkse onderzoeken, themaonderzoeken en gegevens uit (internationaal) wetenschappelijk onderzoek. Zo geven we een actueel beeld van de prestaties van het stelsel als geheel (zie hoofdstuk 7).

Jaarlijks rapporteren we ook over de financiële toestand van de instellingen en het onderwijsstelsel. Wij baseren ons daarbij op financiële gegevens van de instellingen zelf en verder op toezichtactiviteiten en onderzoeken die wij uitvoeren rond het financieel beheer van instellingen. Daarbij geven we aan wat goed gaat en wijzen we op risico’s.

Themarapporten

We rapporteren op diverse manieren over onze themaonderzoeken. Zo rapporteren we hierover in ‘De Staat van het Onderwijs’. Vaak brengen we daarnaast een apart themarapport uit.

8.3.2. Bestuursniveau

Over onderzoeken op bestuursniveau rapporteren we in het rapport van het vierjaarlijks onderzoek. Dit rapport is gericht aan het bestuur en geeft een totaalbeeld van de bevindingen en oordelen op bestuursniveau en van de onderzoeksactiviteiten die in dit kader op scholen plaatsvonden. We rapporteren in dit rapport kort over verificatie-activiteiten en – wanneer uitgevoerd – kwaliteitsonderzoeken naar risico’s en/of onderzoeken naar de waardering Goed en/of onderzoeken naar financiële risico’s. Bij verificatie-activiteiten op schoolniveau geven we geen oordelen of waarderingen. De rapportage hierover is daarom beknopt.

In het rapport maken we onderscheid tussen enerzijds de beoordeling van de naleving van de deugdelijkheidseisen (voldoen het bestuur en zijn scholen aan de basiskwaliteit?) en anderzijds onze waardering van de ambities. Tot slot worden in beginsel in het rapport eventuele herstelopdrachten en

-onderzoeken vastgelegd die betrekking hebben op het herstel van niet-naleving van de deugdelijkheidseisen. Dan leggen we ook de termijnen vast waarbinnen de tekortkoming(en) moet(en) zijn hersteld (zie paragraaf 7.5).

De oordelen op bestuursniveau presenteren we samen met het betreffende onderzoeksrapport op onze website. Het doel hiervan is om belanghebbenden over de resultaten van het toezicht te informeren. Als daarna uit herstelonderzoek blijkt dat een bestuur de aangetroffen tekortkomingen heeft hersteld, dan wordt dit nieuwe oordeel ook zichtbaar gemaakt op de website.

Specifieke onderzoeken

Als uit eerder onderzoek blijkt dat een bestuur niet in staat is noodzakelijke verbetermaatregelen te treffen of als uit signalen problemen naar voren komen die direct om onderzoek naar een specifiek knelpunt vragen, voert de inspectie een specifiek onderzoek uit. Deze onderzoeken worden uitgevoerd in het kader van artikel 15 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT). Over de bevindingen en conclusies wordt een rapport gemaakt dat in beginsel op de website van de inspectie openbaar wordt gemaakt.

Onderzoeken naar financieel beheer

We rapporteren apart op bestuursniveau over de onderzoeken die buiten een vierjaarlijks onderzoek vallen en uitgevoerd worden bij financiële risico’s.

8.3.3. Schoolniveau

We rapporteren over onze bevindingen uit onderzoeken op scholen vaak als onderdeel van andere rapportages over besturen of het stelsel. In themaonderzoeken presenteren we een algemeen beeld, waardoor bevindingen van een individuele school niet herkenbaar zijn in het rapport. Het rapport ‘Vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen’ bevat deelrapportages over onderzoeks- en verificatie-activiteiten die binnen het bestuursonderzoek op scholen plaatsvonden. We rapporteren afzonderlijk over onderzoeken die we op scholen uitvoeren, buiten de thema- en bestuursonderzoeken om. Zo kunnen ouders en andere belangstellenden, naast de informatie die vanuit het bestuur beschikbaar is, van onze toezichtsresultaten kennisnemen. Dat doen we in de volgende gevallen.

Kwaliteitsonderzoek naar risico’s

Als we een kwaliteitsonderzoek naar risico’s hebben uitgevoerd, rapporteren we over de uitkomsten in een rapport gericht aan het bestuur. Bij het oordeel Zeer zwak zenden we het bestuur ook een rapport toe dat bedoeld is voor ouders. Naast een beschrijving van de bevindingen worden de oordelen op de standaarden weergegeven. Ook wordt het eindoordeel toegevoegd. Het rapport van de school plaatsen we op onze website.

Wanneer het bestuur in opdracht van de inspectie zelf een (herstel)onderzoek uitvoert, worden de resultaten na herstel op de inspectiewebsite in principe vermeld via een verwijzing naar de website van het bestuur.

Onderzoeken naar Goed

Ook over onderzoeken naar Goed brengen we een afzonderlijk rapport uit als deze buiten een vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen plaatsvinden. Naast een beschrijving van de bevindingen geven we hierin de waarderingen en oordelen op de standaarden weer. Ook voegen we het eindoordeel toe. Het rapport plaatsen we op onze website.

Specifieke onderzoeken

Net als bij besturen kunnen we ook op schoolniveau een specifiek onderzoek uitvoeren. Dit kan met het onderzoek op bestuursniveau samenhangen, maar ook afzonderlijk worden uitgevoerd. Dergelijke onderzoeken worden uitgevoerd in het kader van artikel 15, WOT. Over de bevindingen en conclusies schrijven we een rapport, dat op de website van de inspectie openbaar wordt gemaakt.

8.4. Openbaarmaking, zienswijze en bezwaar

Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk staat, maken we al onze rapporten in beginsel openbaar.43In artikel 15, tweede lid, WOT is bepaald dat rapporten van een specifiek onderzoek openbaar zijn, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet. Nadat we het bestuur gevraagd hebben op basis van het conceptrapport een (beleids)reactie op te stellen, voegen we deze aan het rapport toe en stellen we het rapport definitief vast.

Als met het bestuur geen overeenstemming is bereikt over de door het bestuur gewenste wijzigingen van het conceptrapport, heeft het bestuur een andere zienswijze op de oordelen en waarderingen. Deze zienswijze voegen we als bijlage toe aan het definitieve rapport.

Een bestuur kan bezwaar maken tegen de openbaarmaking van een rapport als het een onderzoek is dat wordt uitgevoerd op basis van artikel 15 van de WOT (specifiek onderzoek, paragraaf 5.3) en daarnaast kan een bestuur bezwaar maken tegen het eindoordeel Zeer zwak.

In bepaalde gevallen is het mogelijk om een klacht in te dienen over een gedraging van de inspectie. Wij verwijzen u voor de klachtenprocedure naar onze website (www.onderwijsinspectie.nl).

9. Specifieke toepassingen van het onderzoekskader

9.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we enkele specifieke toepassingen van en uitzonderingen op het reguliere onderzoekskader. Het betreffen samenwerkingsverbanden passend onderwijs en onderwijssoorten en

-voorzieningen waarvoor specifieke wet- en regelgeving geldt, zodat aanpassingen van het waarderingskader of de werkwijze nodig zijn.

Er zijn ook onderwijssoorten en -voorzieningen waar we wel toezicht op houden, maar niet op grond van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT), bijvoorbeeld het Nederlands onderwijs in het buitenland (NOB) en niet-bekostigde instellingen (B3-scholen in primair en voortgezet onderwijs). Daarvoor zijn aparte waarderingskaders opgesteld. Hoe het toezicht op deze vormen eruitziet, is te vinden op onze website.44Zie www.onderwijsinspectie.nl.

Ook zijn er onderwijssoorten of -voorzieningen in de vorm van een pilot. In die gevallen is er wel sprake van inspectiebetrokkenheid, maar is de wet- en regelgeving nog niet volledig uitgekristalliseerd. Vanwege het tijdelijke karakter van pilots en experimenten zijn deze niet beschreven in dit onderzoekskader.

Het onderwijsstelsel laat de afgelopen jaren ontwikkelingen zien naar meer variatie in bijvoorbeeld onderwijsroutes, diplomering en samengestelde trajecten. Besturen hebben de verantwoordelijkheid voor al het onderwijs dat zij aanbieden. De beoordeling van de kwaliteit hiervan vindt in beginsel plaats binnen de reikwijdte van het vierjaarlijks onderzoek. Wij baseren ons hierbij op geldende wet- en regelgeving die voor deze routes van toepassing zijn.

We beschrijven hieronder het toezicht op besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs en orthopedagogisch-didactische centra. In de tekst staat een overzicht van de standaarden uit het waarderingskader (hoofdstuk 4 en/of 5) die al dan niet, of met wijziging, van toepassing zijn op genoemde voorzieningen. De overige wettelijke vereisten (paragraaf 5.4) zijn ook van toepassing op de bijlage. Verder zijn afwijkingen in de normering (hoofdstuk 6) en de werkwijze (hoofdstuk 7) opgenomen.

9.2. Besturen samenwerkingsverbanden passend onderwijs

9.2.1. Inleiding

Schoolbesturen zijn verplicht aangesloten bij een of meer samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Het bestuur van het samenwerkingsverband en de aangesloten schoolbesturen zijn beide en gezamenlijk verantwoordelijk voor de realisatie van passend onderwijs. Het samenwerkingsverband heeft eigen wettelijke taken en deze zijn erop gericht om te zorgen voor een dekkend netwerk van voorzieningen, zodat aangesloten schoolbesturen kunnen voldoen aan de zorgplicht passend onderwijs. Het samenwerkingsverband moet afspraken maken over de manier waarop voor alle leerlingen zo goed mogelijk passend onderwijs wordt georganiseerd. Deze afspraken legt het samenwerkingsverband vast in het ondersteuningsplan. Waar deze afspraken het beleid van schoolbesturen en scholen betreffen, zijn de schoolbesturen verantwoordelijk voor de uitvoering van deze afspraken.

De wet laat veel ruimte voor samenwerkingsverbanden en schoolbesturen om passend onderwijs naar regionale kenmerken en eigen visie te organiseren. Die vrijheid is ook bedoeld om ruimte te creëren voor meer maatwerk en om keuzes te maken die passen bij de extra onderwijsbehoeften van leerlingen in de regio. Dit vraagt om een goede afstemming met gemeentelijke partners en is gericht op de aansluiting van het onderwijs op het jeugdbeleid van de gemeente(n), waaronder de jeugdhulp. Ook hierover legt het samenwerkingsverband afspraken vast in het ondersteuningsplan en voert hierover overleg met de gemeente(n) en andere samenwerkingsverbanden in de regio.

Een andere belangrijke taak van het samenwerkingsverband is de verantwoordelijkheid voor de advisering over extra ondersteuning en toeleiding tot speciale scholen en voorzieningen. Hiermee vervult het samenwerkingsverband een centrale rol in de toewijzing van extra ondersteuning.

Het toezicht moet inzicht geven in de mate waarin samenwerkingsverbanden erin slagen hun taak te vervullen.

Orthopedagogisch-didactische centra

Een samenwerkingsverband kan ervoor kiezen om, met het oog op de doelstelling om te zorgen voor een dekkend netwerk van voorzieningen, een orthopedagogisch-didactisch centrum (opdc) onderdeel te laten zijn van het samenwerkingsverband. Een opdc is een onderwijsvoorziening voor leerlingen voor wie een orthopedagogische en orthodidactische benadering nodig is. Voor hen is het tijdelijk niet mogelijk om onderwijs te volgen op de reguliere school, ook niet met extra ondersteuning. Hiermee biedt de voorziening schoolbesturen de mogelijkheid om voor specifieke leerlingen aan de zorgplicht te kunnen voldoen. Omdat de leerling ingeschreven blijft staan bij de reguliere school en het schoolbestuur daarmee verantwoordelijk blijft voor de resultaten van de leerling, is ook het schoolbestuur gebaat bij een voorziening van voldoende kwaliteit.

De kwaliteit van het onderwijs op een opdc is de verantwoordelijkheid van het bestuur van het samenwerkingsverband waartoe het opdc behoort. In het ondersteuningsplan staat wat de positie en functie zijn van het opdc binnen het dekkend netwerk van het samenwerkingsverband en welke leerlingen in aanmerking kunnen komen voor het volgen van (een deel van) het onderwijsprogramma op een opdc.

Het toezicht richt zich op de beoordeling van de onderwijskwaliteit van het opdc gaat na in hoeverre het bestuur van het samenwerkingsverband zicht heeft op de kwaliteit en stuurt op verbetering. Voor schoolbesturen is het van belang dat het onderwijs van voldoende kwaliteit is, omdat zij verantwoordelijk zijn voor de resultaten van de leerling. De leerling blijft immers ingeschreven op de reguliere school.

9.2.2. Aanpassingen waarderingskader en normering

Waarderingskader en normering besturen samenwerkingsverbanden

Het waarderingskader voor besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs bestaat uit twee kwaliteitsgebieden, die ieder onderverdeeld zijn in drie standaarden.

Het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (BKA) is onderverdeeld in drie standaarden die (in)richting, uitvoering en evaluatie omvatten. Deze standaarden zijn met elkaar verbonden en richten zich op het stelsel van kwaliteitszorg en governance. Dit betekent dat we deze standaarden in samenhang onderzoeken. Als een samenwerkingsverband een opdc heeft ingericht, dan nemen we bij de beoordeling van deze standaarden mee of het bestuur voldoet aan de zorgplicht voor de kwaliteit van het onderwijs op het opdc.

Het kwaliteitsgebied Realisatie passend onderwijs (RPO) richt zich op de wettelijke taken die specifiek zijn voorbehouden aan samenwerkingsverbanden passend onderwijs en die zijn gericht op de realisatie van de maatschappelijke opdracht voor passend onderwijs. Deze wettelijke taken zijn gevat in de drie standaarden in het kwaliteitsgebied Realisatie passend onderwijs.

Uit de beoordeling van de standaarden uit de twee kwaliteitsgebieden blijkt of het bestuur in staat is om met zijn (be)sturing de basiskwaliteit van het samenwerkingsverband te realiseren, te waarborgen en verder te ontwikkelen. Met deze kennis over het resultaat en de kwaliteit van de sturing richten we het (vervolg)toezicht proportioneel in (zie hoofdstuk 7).

In onderstaande figuur staat de beoordeling/normering schematisch weergegeven.

Waarderingskader en normering opdc’s

Voor de beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs op het opdc maken we gebruik van de waarderingskaders primair onderwijs (voor opdc’s in het primair onderwijs) en voortgezet onderwijs (voor opdc’s in het voortgezet onderwijs), zoals beschreven in hoofdstuk 5 van de betreffende kaders. Omdat de leerlingen op het opdc ingeschreven staan op een reguliere school, tellen hun (onderwijs)resultaten mee op de school van inschrijving. We geven dus bij het opdc geen oordeel op de standaard OR1 (Resultaten). Voor de beoordeling en waardering van de kwaliteit van het opdc geldt dan ook de beslisregel voor scholen waarvan de resultaten niet te beoordelen zijn (zie paragraaf 6.5.2 van de betreffende kaders).

9.2.3. Werkwijze

Werkwijze toezicht op besturen samenwerkingsverbanden passend onderwijs

De werkwijze voor het toezicht op de besturen van samenwerkingsverbanden komt in grote mate overeen met de werkwijze bij schoolbesturen. Het verschil is dat we bij het toezicht op een samenwerkingsverband tijdens de expertanalyse (paragraaf 7.4.1, onderdeel 1. Analyse) belanghebbenden bij het samenwerkingsverband raadplegen. Dit doen we in de vorm van rondetafelgesprekken. Deze gesprekken zijn medebepalend voor de inrichting van het onderzoek.

Tijdens een onderzoek kunnen we ook gesprekken voeren met regionale partners, zoals de gemeente(n), de jeugdhulp en leerplicht.

Bij het toezicht op het samenwerkingsverband bekijken we ook of aangesloten scholen het beleid van het samenwerkingsverband in de praktijk uitvoeren. Dit beleid staat beschreven in het ondersteuningsplan van het samenwerkingsverband. De uitvoering van het beleid van het samenwerkingsverband en de resultaten die scholen hiermee bereiken, stellen we (ook) vast aan de hand van verificatie-activiteiten.

Een dergelijke activiteit is onderdeel van het onderzoek naar de werking van de kwaliteitszorg van het samenwerkingsverband. We gaan na of scholen de afspraken uit het ondersteuningsplan nakomen. We verwachten van het bestuur van het samenwerkingsverband dat het zicht heeft op deze uitvoering in de praktijk en dat het hierop stuurt. Daarnaast geeft het ons zicht op enkele aspecten van passend onderwijs op de bezochte scholen. De uitkomsten van de verificatie-activiteiten levert geen oordeel op over de scholen, maar een signaal of zij de onderzochte afspraken uit het ondersteuningsplan naleven en over de uitwerking van het beleid van het samenwerkingsverband.

Werkwijze toezicht op opdc’s

Voor de werkwijze voor het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs op het opdc gelden de uitgangspunten zoals genoemd in hoofdstuk 7.

Bijlage 1. Waarderingskader besturen samenwerkingsverbanden passend onderwijs

In deze bijlage is het waarderingskader voor het toezicht op besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.2.

1 Jeugdhulp en eventuele andere domeinen uit artikel 2.2 van de Jeugdwet zoals beschreven in het jeugdplan van de gemeente.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

Bijlage 3. Onderzoekskader 2021 voor het toezicht op het voortgezet onderwijs

Geldig per 1 augustus 2021

Samenvatting

Inleiding

Toezicht vereist actualisatie en continue verbetering om effectief te zijn en te blijven. Op basis van evaluaties, ervaringen en actuele ontwikkelingen heeft de Inspectie van het Onderwijs daarom het Onderzoekskader 2017 aangepast.45Over de evaluatie van ons toezicht is een rapport geschreven: Evaluatie vernieuwd toezicht. Voortgangsrapportage 2018/2019. U kunt dit rapport vinden op onze website (www.onderwijsinspectie.nl). Het vernieuwde toezicht dat toen in werking trad, nam de verantwoordelijkheid van besturen voor de kwaliteit van hun scholen en opleidingen als uitgangspunt. Die ontwikkeling zetten we (hiermee wordt in dit document de inspectie bedoeld) door en wordt met dit aangepaste kader verder verstevigd.

In het onderzoekskader is beschreven hoe het toezicht op het onderwijs is ingericht. Het omvat het waarderingskader op grond waarvan we oordelen en waarderen en omschrijft de werkwijze daarvoor.

Visie

Centraal in het toezicht op het onderwijs staan de belangen van de leerlingen en studenten. Het doel is het stelsel zo te laten functioneren dat het voorziet in de bagage die voor leerlingen en studenten nu en in hun verdere onderwijsloopbaan en leven essentieel is. Iedereen heeft recht op onderwijs van voldoende kwaliteit en moet erop kunnen vertrouwen dat het onderwijs op een school op orde is. Onze missie, ‘Effectief toezicht voor beter onderwijs’, sluit daarop aan. In ons toezicht waarborgen we de kwaliteit van het onderwijs en stimuleren we de verbetering ervan.

Onze missie wordt gedragen door vijf uitgangspunten. De uitgangspunten hangen met elkaar samen en borduren op elkaar voort. Met elk uitgangspunt afzonderlijk, maar vooral in die samenhang beoogt het toezicht bij te dragen aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijsstelsel. Daarnaast sluit het toezicht aan bij de verantwoordelijkheid die besturen hebben voor het onderwijs, bewaakt het in aanvulling daarop de basiskwaliteit (waarborgen) en wil het beter onderwijs bevorderen (stimuleren). We bepalen de intensiteit van het toezicht per bestuur (proportionaliteit) en houden bij de uitvoering rekening met de organisatiekenmerken en omstandigheden van het bestuur (maatwerk).

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich op drie niveaus, die voortvloeien uit onze wettelijke opdracht(en): op het stelsel, op besturen en op hun scholen. Hierna wordt per niveau toegelicht hoe het toezicht is ingericht.

Toezicht op het onderwijsstelsel

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich op de context waarbinnen besturen en hun scholen hun werk doen: we spreken dan over het onderwijsstelsel als geheel. Voor de werking en de kwaliteit van het stelsel beschouwen we onderdelen ervan en de verbanden daartussen. We geven daarmee invulling aan de reflectieve functie van het toezicht: vanwege onze wettelijke taak op stelselniveau reflecteren we op de kwaliteit van het stelsel.

Het stelseltoezicht gaat uit van het belang dat de samenleving als geheel heeft bij het onderwijs: het publieke belang. Als onderdeel daarvan geven we in het toezicht aandacht aan specifieke kansen en bedreigingen, specifieke onderdelen van het stelsel of groepen leerlingen. Als toezichthouder moeten we daarom weten hoe het onderwijs zich ontwikkelt en, als er iets niet goed loopt, de samenleving informeren. De kernfuncties van het onderwijs (kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen) nemen we in ons toezicht als uitgangspunt voor de omschrijving van de kwaliteit van het onderwijsstelsel.

Stelseltoezicht was al onderdeel van het toezicht van de inspectie, maar nieuw is dat we de kwaliteit hebben gedefinieerd in een raamwerk. Dat is geen kader waarmee we een individueel bestuur of een individuele school beoordelen of waarderen, het is een raamwerk om het onderwijs als geheel te beschouwen. Het biedt sturing en focus voor het krijgen van zicht op trends en knelpunten in het stelsel. Op basis daarvan agenderen we de risico’s en interveniëren we, op het niveau van het stelsel, wanneer dat vanuit de stimulerende functie van het toezicht passend of nodig is.

We duiden en waarderen jaarlijks in ‘De Staat van het Onderwijs’ hoe het met de kernfuncties en voorwaarden van het onderwijsstelsel is gesteld. Daarnaast maken we vaak aparte themarapporten.

Toezicht op het bestuur en zijn scholen

Besturen zijn ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs op hun scholen van voldoende kwaliteit is en dat het financieel beheer op orde is. Door het aangepaste onderzoekskader worden besturen daarnaast nog nadrukkelijker gestimuleerd om na te denken over hun eigen ambities. Elke vier jaar onderzoekt de inspectie in het ‘Vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen’ de mate waarin het bestuur deze verantwoordelijkheid neemt en of de (be)sturing op de kwaliteit van de scholen op orde is.

We beoordelen de kwaliteit van de besturing in het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. De kern van het kwaliteitsgebied is dat het bestuur zorgt voor besturing van de onderwijskwaliteit op de scholen en voor een goede organisatie en kwaliteitscultuur. Uit het oordeel op dit kwaliteitsgebied blijkt of het bestuur in staat is om met zijn (be)sturing de kwaliteit en het financieel beheer van het onderwijs op de scholen te waarborgen en verder te ontwikkelen. Wat nieuw is, is dat het financieel beheer integraal onderdeel van de standaarden in dit kwaliteitsgebied is.

Om te onderzoeken in hoeverre de besturing door het bestuur op orde is, ondernemen we onderzoeksactiviteiten op bestuurs- en schoolniveau die we vooraf vastleggen in een onderzoeksplan. Met verificatie-activiteiten toetsen we bij besturen en scholen in hoeverre het bestuur zicht heeft op de kwaliteit van zijn onderwijs, het financieel beheer en hoe het bestuur daarop stuurt. Zo spreken we onder andere met de medezeggenschapsraad of studentenraad en het interne toezicht. Daarnaast voeren we activiteiten op scholen uit, zoals het voeren van gesprekken met leerlingen, ouders en schoolleiders of het afleggen van lesbezoeken. Ook kunnen we een risico-onderzoek of een onderzoek naar de waardering Goed uitvoeren. Het onderzoek leidt tot een oordeel of waardering per standaard. Op basis van de beslisregels beoordelen we de besturing ook op het niveau van het gehele kwaliteitsgebied. Dit laatste is voor sommige sectoren nieuw ten opzichte van 2017. De waardering Goed kunnen we zowel op het niveau van de standaard als op het niveau van het kwaliteitsgebied toekennen als het bestuur niet alleen voldoet aan de deugdelijkheidseisen, maar ook ambities realiseert die daarboven uitstijgen. Het rapport van het onderzoek, inclusief de oordelen en waarderingen, maken we openbaar via onze website.

Afhankelijk van de kwaliteit van de besturing en eventuele tekortkomingen bepalen we het vervolgtoezicht. Er kan gekozen worden om het toezicht te intensiveren of juist minder intensief te laten zijn. Dit vervolgtoezicht kan uitgevoerd worden door het bestuur of door de inspectie. Daarnaast is het mogelijk dat er een tussentijds onderzoek plaatsvindt, als dit op basis van bepaalde informatie, zoals signalen of financiële kengetallen, nodig blijkt. Bij een bestuur dat er niet in slaagt zijn besturing op (delen van) de kwaliteit van scholen te waarborgen, voeren wij zelf (delen van) het tussentijds onderzoek uit.

Toezicht op individuele scholen

Het bestuur is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs op zijn scholen, waarbinnen schoolleiders hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit op school vormgeven. De waarborgfunctie van de inspectie sluit daarop aan. Deze waarborgfunctie wordt versterkt door meer en beter gebruik te maken van signalen en andere gegevens en informatie, waaronder schooleigen informatie zoals het schoolplan. Het toezicht op individuele scholen is daarmee ook aanvullend op wat het bestuur zelf uitvoert en waarover het bestuur zich verantwoordt. Naast verificatie-activiteiten op scholen waar we onderdelen van de kwaliteit onderzoeken, is het mogelijk dat we op het niveau van een school op (een selectie van) standaarden oordelen geven of een waardering uitspreken. Dit doen we bij een onderzoek naar risico’s en bij een onderzoek naar de waardering Goed. Wanneer wij risico’s signaleren, voeren wij (afhankelijk van de aard van de risico’s) het onderzoek op de school geheel of gedeeltelijk uit. Dit kan zowel binnen als buiten het vierjaarlijks onderzoek plaatsvinden. Op verzoek van het bestuur kunnen we tevens een onderzoek naar de waardering Goed uitvoeren indien het bestuur onderbouwt waarom de betreffende school de waardering Goed verdient.46In het middelbaar beroepsonderwijs kan dit uitsluitend binnen het vierjaarlijks onderzoek.

Wanneer we een onderzoek naar risico’s of naar de waardering Goed uitvoeren, gebruiken we standaarden uit het waarderingskader voor scholen. We beoordelen standaarden binnen de kwaliteitsgebieden Onderwijsproces, Veiligheid en schoolklimaat, Onderwijsresultaten en Sturen, kwaliteitszorg en ambitie.47In het middelbaar beroepsonderwijs gaat het ook om Borging en diplomering. De standaarden krijgen een oordeel of waardering. Daarnaast kan een school, op basis van een beslisregel, het eindoordeel Zeer zwak, Onvoldoende, Voldoende (basiskwaliteit) of de waardering Goed krijgen. De oordelen en/of waarderingen, die vaak onderdeel zijn van het rapport van het vierjaarlijks onderzoek, maken we openbaar via onze website.

Net zoals bij besturen is ook op scholen vervolgtoezicht mogelijk bij tekortkomingen en bij het oordeel Onvoldoende of Zeer zwak. Ook bij scholen is het, zoals hierboven aangegeven, mogelijk dat we tussentijds een onderzoek naar risico’s uitvoeren, bijvoorbeeld bij ernstige signalen. De intensiteit van het vervolgtoezicht hangt net als bij besturen af van de kwaliteit van het bestuur. We gaan er namelijk van uit dat het bestuur er in eerste instantie zelf voor zorgt dat er effectieve maatregelen worden getroffen.

Een laatste type onderzoek waarbij we scholen bezoeken, is het themaonderzoek. De uitkomsten van themaonderzoeken brengen we op verschillende manieren onder de aandacht van besturen, scholen en de samenleving.

Afsluiting

Hierboven is het toezicht op het funderend onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs beschreven. Voor elke sector is een specifiek onderzoekskader gemaakt op basis van de relevante wet- en regelgeving en de ontwikkelingen in de sector. Daarnaast zijn er specifieke toepassingen van en uitzonderingen op het reguliere onderzoekskader, zoals bij de samenwerkingsverbanden voor passend onderwijs en bij onderwijssoorten en voorzieningen waarvoor specifieke wet- en regelgeving geldt.

In het onderzoekskader is beschreven hoe het toezicht is vormgegeven en wat de inspectie verwacht van het onderwijs. Uiteindelijk begint de verantwoordelijkheid voor beter onderwijs voor alle leerlingen op de school zelf. Het bestuur kan scholen daarin activeren en dit borgen. De inspectie zal hierop toezien, zo nodig ingrijpen en verdere kwaliteitsverbetering stimuleren.

1. Inleiding

1.1. Inleiding

Het onderwijs verandert voortdurend door nieuwe ontwikkelingen in de samenleving. Daarom is het nodig het toezicht op (de kwaliteit van) het onderwijs regelmatig aan te passen. In 2017 is het toezicht vernieuwd. Sinds die tijd is de verantwoordelijkheid van besturen voor de kwaliteit van hun scholen het uitgangspunt voor het toezicht. In het toezicht op het onderwijs in Nederland gaat het om de leerlingen en studenten.

De inspectie heeft inmiddels enkele jaren ervaring opgedaan met het onderzoekskader van 2017. Na evaluatie stellen we het toezicht bij. Dit doen we niet alleen op grond van de opgedane ervaringen, maar ook op basis van actuele ontwikkelingen, verbetersuggesties vanuit het onderwijsveld en aanpassingen in beleid en wet- en regelgeving. In het voorliggende onderzoekskader zijn deze bijstellingen verwerkt. Hierin gaan we uit van de wettelijke taken van de inspectie en de voorschriften in wet- en regelgeving zoals deze voor de desbetreffende sectoren gelden. Daarnaast zijn de uitgangspunten voor het toezicht, zoals al geformuleerd in het Onderzoekskader 2017, verder verankerd in dit herziene onderzoekskader.48We baseren ons op de versie die op 22 juni 2020 is vastgesteld. Het onderzoekskader wordt namelijk elk jaar geactualiseerd vanwege wijzigingen in de wet- en regelgeving.

Het door de minister vastgestelde Onderzoekskader 2021 (hierna: onderzoekskader) van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) beschrijft hoe het toezicht op het voortgezet onderwijs is ingericht. Het onderzoekskader omvat het kader, op grond waarvan we oordelen en waarderen, en de werkwijze. Het onderzoekskader is bedoeld om de werkwijze van de inspectie voor anderen inzichtelijk te maken en het toezicht transparant uit te voeren.

In dit eerste hoofdstuk beschrijven we de wettelijke basis van het onderzoekskader en geven we de belangrijke begrippen in het toezicht weer. In hoofdstuk 2 gaan we in op de visie en de uitgangspunten voor ons toezicht. Daarna volgt in hoofdstuk 3 de invulling van het stelseltoezicht en in de hoofdstukken 4 en 5 de waarderingskaders voor het toezicht op bestuurs- en schoolniveau. Vervolgens beschrijven we hoe we tot oordelen en waarderingen komen (hoofdstuk 6), onze werkwijze (hoofdstuk 7) en communicatie (hoofdstuk 8). Tot slot geven we een overzicht van onderwijsvoorzieningen waarvoor specifieke wetgeving geldt en waar het waarderingskader en de werkwijze afwijken (hoofdstuk 9). Deze afwijkende waarderingskaders zijn te vinden in de bijlagen.

1.2. Waar houden we toezicht op?

In de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) staat in artikel 3, eerste lid, onder meer dat de inspectie toeziet op de naleving van de onderwijswet- en regelgeving, de taak heeft om de ontwikkeling van het onderwijs en de kwaliteit daarvan te bevorderen, en de taak heeft om de financiële rechtmatigheid, - doelmatigheid en -continuïteit te beoordelen en bevorderen.

Het onderzoekskader heeft betrekking op alle besturen en scholen die onderwijs verzorgen op basis van de onderwijswetten, zoals in onderstaand tekstkader weergegeven.49Hieronder vallen: besturen van en scholen voor voortgezet onderwijs, scholen voor praktijkonderwijs, voorzieningen voor eerste opvang anderstaligen (eoa), internationaal georiënteerd voortgezet onderwijs (igvo), onderwijs in Caribisch Nederland, orthopedagogisch-didactische centra (opdc) en niet-bekostigde instellingen [en vavo] (nbi’s). Voor het toezicht op niet-bekostigde instellingen en Nederlands onderwijs in het buitenland zijn separate onderzoekskaders vastgesteld. Daarnaast houdt de inspectie toezicht op de besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Besturen, scholen, opleidingen en besturen van samenwerkingsverbanden zijn onze objecten van toezicht.

1 We doelen hier op de taak van de inspectie zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, sub c, WOT.

1.3. Begripsbepalingen

Hieronder definieren we een aantal begrippen die belangrijk zijn voor het toezicht.

Toezicht

De activiteiten van de inspectie, ten aanzien van scholen en samenwerkingsverbanden, die redelijkerwijs voortvloeien uit de taken op grond van artikel 3 van de WOT.

Besturen

Het bevoegd gezag bestaat uit het uitvoerend deel van het bestuur en het interne toezicht. Hoewel deze functies gescheiden zijn, zorgt men er, ieder vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid, samen voor dat de kwaliteit van hun scholen gewaarborgd is en er sprake is van deugdelijk financieel beheer. Voor de leesbaarheid spreken we over het bestuur als aanduiding voor het bevoegd gezag als geheel.

Daarnaast kennen we besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs.

Deugdelijkheidseisen

Deugdelijkheidseisen zijn bij of krachtens de wet geregelde algemene kwaliteitsnormen, gericht aan besturen. Deugdelijkheidseisen hebben betrekking op de onderwijskwaliteit (in ruime zin) en het financieel beheer.

Waarborgen

Vanuit de waarborgfunctie van het toezicht ziet de inspectie erop toe dat de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften (de deugdelijkheidseisen) worden nageleefd. Dit gaat over wat het bestuur en de school moeten. Een school die niet voldoet aan die voorschriften, biedt onderwijs van onvoldoende kwaliteit. Onvoldoende onderwijskwaliteit en/of onvoldoende financieel beheer kan leiden tot vervolgtoezicht en sancties.

Stimuleren

Vanuit de stimuleringsfunctie onderzoekt de inspectie hoe eigen ambities bijdragen aan (de continue en duurzame verbetering van) de onderwijskwaliteit. Hiermee bevorderen we de kwaliteit op het niveau van scholen, besturen en zo ook het stelsel. Eigen ambities hebben betrekking op de ambities en doelen die een bestuur/school zichzelf stelt. De school beschrijft deze in haar schoolplan.

Interventies

Bij alle handelingen die we ondernemen, spreken we van interventies. We onderscheiden:

Stelseltoezicht

Het beschouwen van de werking van het stelsel noemen we de reflectieve functie van het toezicht, oftewel stelseltoezicht.

1.4. Niveaus in het toezicht

We onderscheiden verschillende niveaus in het toezicht: onderwijsstelsel, besturen en scholen.

Onderwijsstelsel

Omdat de kwaliteit van het onderwijsstelsel als geheel meer is dan de optelsom van de kwaliteit van de besturen en scholen, richten we ons op de werking van het onderwijsstelsel. Vraagstukken overstijgen in toenemende mate de reikwijdte van individuele scholen en besturen en vergen, om deze het hoofd te bieden, bredere samenwerking. We definiëren het onderwijsstelsel als het geheel van scholen, instellingen, besturen, schooltypen en opleidingen. Als inspectie kijken we wat daarin goed gaat en waar zich knelpunten voordoen. Deze knelpunten analyseren en agenderen we op landelijk en regionaal niveau. Het beschouwen van de werking van het stelsel als geheel noemen we de reflectieve functie van het toezicht.50De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) pleit ervoor de reflectieve functie van het toezicht te versterken. Het gaat de WRR erom dat het toezicht periodiek reflecteert op ontwikkelingen, kansen, risico’s en bedreigingen binnen en buiten het domein die van invloed kunnen zijn op het eigen functioneren, op de prioritering en/of op het krachtenveld (WRR, 2013). Het kabinet ondersteunt in zijn reactie het pleidooi van de WRR om de reflectieve functie van het toezicht te versterken en daarmee de feedback-rol van het toezicht (Kabinetsreactie, september 2014). ‘De Staat van het Onderwijs’ is daarvan een voorbeeld.

Besturen

Besturen zijn ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs van hun scholen van voldoende kwaliteit is. En ook dat het financieel beheer op orde is. In het toezicht gaan wij na of besturen hier zicht op hebben en of zij hieraan sturing geven, zodat besturen waarborgen dat de leerlingen op hun scholen onderwijs krijgen van voldoende kwaliteit.

Besturen vormen een belangrijk schakelpunt: door te werken aan de kwaliteit van hun scholen dragen zij bij aan de werking en de kwaliteit van het onderwijsstelsel als geheel. Zo moeten leerlingen, om zelfstandig te kunnen functioneren, in de samenleving in staat worden gesteld om te kunnen slagen in het vervolgonderwijs en op de arbeidsmarkt. Het onderwijs zorgt ervoor dat leerlingen de school voldoende geletterd en gecijferd en met de benodigde kennis en vaardigheden verlaten. Bovendien is het belangrijk dat zij gelijke kansen krijgen op een passend aanbod, waarbij het geen verschil maakt wie hun ouders zijn, waar zij vandaan komen of waar zij onderwijs volgen Ook is het belangrijk dat leerlingen en studenten zich als persoon ontwikkelen; het onderwijs draagt eraan bij dat ze zichzelf en hun omgeving kennen en zelfstandig keuzes kunnen maken. Zo leren zij ook zelf om bij te dragen aan de sociale samenhang in de samenleving.

Scholen

De schoolleider geeft samen met het team het onderwijs op hun school vorm. Samen met het bestuur streven zij kwaliteitsdoelen en ambities voor het onderwijs aan hun leerlingen na. Hoe ze dat doen, beschrijven zij in hun schoolplan. Het schoolplan beschrijft het onderwijskundig beleid, het personeelsbeleid en het stelsel van kwaliteitszorg. In ons toezicht sluiten we aan bij deze schooleigen informatie. Kernvragen voor de kwaliteit van het onderwijs zijn: leren leerlingen genoeg, krijgen ze goed les en zijn ze veilig?

1.5. Werking en evaluatie

Dit onderzoekskader is van kracht met ingang van 1 augustus 2021 en is vastgesteld op 24 juni 2021. Het is overeenkomstig artikel 13, derde lid, van de WOT bekendgemaakt in de Staatscourant (28 juli 2021) en is gepubliceerd op de website van de Inspectie van het Onderwijs en op www.wetten.nl.

Het onderzoekskader is vastgesteld op grond van artikel 13 van de WOT en is een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap legt met dit onderzoekskader de werkwijze van de inspectie vast met betrekking tot de uitoefening van haar onderzoekstaken en -bevoegdheden. Ook is het onderzoekskader een wetsinterpreterende beleidsregel. Bij de uitwerking van de deugdelijkheidseisen in het waarderingskader is uitgegaan van een redelijke uitleg van de wet en de daarop gebaseerde lagere regelgeving.51Bijvoorbeeld de Regeling jaarverslaggeving onderwijs (RJO). Over zowel de uitleg van wettelijke voorschriften als de werkwijze is overleg gevoerd met het veld conform artikel 13, tweede lid van de WOT.

Lopende toezichtsinterventies, waaronder die op basis van het Onderzoekskader 2017 of die tot 1 augustus 2021 voortvloeiend uit specifieke onderzoeken zijn gemaakt, blijven van toepassing. Wetsartikelen die op de dag van publicatie van dit kader in de Staatscourant nog niet in werking zijn getreden, zijn tussen blokhaken ([]) geplaatst.

Vóór 1 januari 2025 evalueren we de werking en de effecten van het onderzoekskader. Ervaringen met dit onderzoekskader en ontwikkelingen in de samenleving, in de verschillende sectoren of in politiek en beleid kunnen leiden tot eerdere bijstelling van (delen van) het onderzoekskader. In beginsel is de geldigheidsduur van het Onderzoekskader 2021 vier jaar.

Ieder jaar wordt het onderzoekskader in ieder geval geactualiseerd naar aanleiding van wijzigingen in de wet- en regelgeving. Om zicht te hebben op ervaringen en ontwikkelingen raadpleegt de inspectie periodiek het veld.

2. Visie en uitgangspunten voor het toezicht

2.1. Inleiding

Beter onderwijs voor alle leerlingen, daar staan wij als inspectie voor. We gaan uit van onderwijs in brede zin: het onderwijs óp school en ook op afstand door school. In de wet staat aan welke eisen het onderwijs ten minste moet voldoen. Als inspectie zien we erop toe dat deze basiskwaliteit, via besturen, wordt gewaarborgd: besturen waarborgen de kwaliteit van de scholen, wij waarborgen op onze beurt de kwaliteit van de sturing door besturen (het bestuurlijk handelen). Dit doen we door het beoordelen van hun zicht op kwaliteit en op de sturing op kwaliteit die we van elk bestuur verwachten. Waar nodig intensiveren we het toezicht op de besturen. Daarnaast stimuleren we besturen en scholen om hun ambities waar te maken en om een hogere kwaliteit dan basiskwaliteit te realiseren. Als inspectie willen we laten zien wat er goed gaat bij besturen, scholen en ook in het onderwijsstelsel. We reflecteren dan ook op de werking van het stelsel als geheel. In dit hoofdstuk beschrijven we onze visie op het toezicht (paragraaf 2.2). Daarna beschrijven we de uitgangspunten die we in de uitvoering van het toezicht hanteren (paragraaf 2.3).

2.2. Visie

Onderwijs vervult een belangrijke taak in de samenleving. Het onderwijs begeleidt leerlingen naar vervolgonderwijs of werk, als werknemer of ondernemer. Ook moet het onderwijs ervoor zorgen dat kinderen leren hoe zij als burger volwaardig deel kunnen uitmaken van de samenleving. Om elke leerling daadwerkelijk in staat te stellen te werken en mee te doen, geeft het onderwijs hun de benodigde kennis en vaardigheden mee. Het is immers aan het onderwijs om de talenten van álle leerlingen tot bloei te laten komen. Anders gezegd: het leren (kwalificatie), de vaardigheden aanleren om mee te doen en bij te dragen aan de samenleving (socialisatie), en de weg vrijmaken naar vervolgonderwijs en arbeidsmarkt (allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen), zijn de kernfuncties van het Nederlandse onderwijs.

Visie en missie

Iedereen heeft recht op onderwijs van voldoende kwaliteit. Elke dag zetten leraren, besturen en andere professionals zich met dit doel in voor hun leerlingen en studenten. Al deze inspanningen dragen bij aan de werking en daarmee de kwaliteit van het onderwijsstelsel om zo een goede onderwijsloopbaan voor alle leerlingen te realiseren. Onze missie, 'Effectief toezicht voor beter onderwijs', sluit daarop aan. In ons toezicht waarborgen én stimuleren we de kwaliteit van het onderwijs. We richten ons daarbij op de werking van het stelsel als geheel (stimuleren) en op besturen en hun scholen (waarborgen en stimuleren). Besturen waarborgen de kwaliteit van hun scholen en het onderwijs aan de leerlingen. De intensiteit van het toezicht en het vervolgtoezicht stemmen we af op de mate waarin het bestuur de deugdelijkheidseisen naleeft en de kwaliteit van zijn scholen waarborgt.

Alle besturen en scholen maken deel uit van het onderwijsstelsel en dragen daarmee bij aan de werking ervan. Het beschouwen van de werking van het stelsel noemen we de reflectieve functie van het toezicht, oftewel stelseltoezicht.52Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2013). Toezien op publieke belangen. Naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht (nr. 89). Den Haag/Amsterdam: Amsterdam University Press. De versterking van de rol van het toezicht hierin is bepleit door de Wettenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en wordt ondersteund door het kabinet.

2.3. Uitgangspunten voor het toezicht

Onze missie, ‘Effectief toezicht voor beter onderwijs’, wordt gedragen door vijf uitgangspunten (zie figuur 2.3a). De uitgangspunten hangen met elkaar samen en borduren op elkaar voort. Met elk uitgangspunt afzonderlijk, maar vooral in die samenhang beoogt het toezicht bij te dragen aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs(stelsel). Daarnaast sluit het toezicht aan bij de verantwoordelijkheid die besturen hebben voor het onderwijs, bewaakt het in aanvulling daarop de basiskwaliteit (waarborgen) en wil het beter onderwijs bevorderen (stimuleren). We bepalen de intensiteit van het toezicht per bestuur (proportionaliteit) en houden bij de uitvoering rekening met de organisatiekenmerken en omstandigheden van het bestuur (maatwerk). We lichten de uitgangspunten hierna toe.

2.3.1. Verbeteren stelselkwaliteit

Scholen en besturen maken onderdeel uit van het onderwijsstelsel. Het stelsel vormt ook de context waarbinnen zij hun werk doen. Onder stelselkwaliteit verstaan we de mate waarin alle besturen en scholen er samen met anderen in slagen om voor alle leerlingen bij te dragen aan de realisatie van de kernfuncties van het onderwijs. Zij zorgen er samen voor dat deze kernfuncties van onderwijs (kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen) met succes én in evenwicht gerealiseerd worden.

Stelseltoezicht (stimuleren) en het toezicht op besturen en scholen (stimuleren en waarborgen) hangen met elkaar samen, elk met een eigen plaats in het toezicht. Besturen en scholen zijn afzonderlijke objecten van toezicht. Het stelseltoezicht richt zich vanuit een stimulerende en agenderende invalshoek vooral op de samenhang: zowel de inspanningen van besturen, scholen en samenwerkingsverbanden als andere zaken die meespelen bij de totstandkoming van de kernfuncties van het onderwijs, zijn daarin belangrijk. We gebruiken de kernfuncties van het onderwijsstelsel om inhoud te geven aan het stelseltoezicht. Dat kan leiden tot stimulerende interventies op stelsel-, bestuurs- en schoolniveau.

De werking van het stelsel omvat dus meer dan de optelsom van de resultaten van het toezicht op besturen en scholen. Daarom monitoren we ook de ontwikkelingen op stelselniveau, bijvoorbeeld de mate waarin alle kinderen gelijke kansen krijgen in het onderwijs. We onderzoeken en agenderen positieve voorbeelden en knelpunten en kijken hoe we in afstemming met het onderwijsveld de kwaliteit van het stelsel kunnen verhogen. Jaarlijks rapporteren we over de kwaliteit van het stelsel in ‘De Staat van het Onderwijs’, een taak die ons in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) is toebedeeld. Ook bespreken we tijdens onderzoeken met besturen, in een open dialoog, hoe zij met de scholen aan de kwaliteit van het stelsel bijdragen, zonder dat dit tot oordelen of een waardering leidt. Op scholen onderzoeken we via themaonderzoeken thema’s die de kernfuncties raken. Dit alles samen noemen we stelseltoezicht.

2.3.2. Verantwoordelijkheid bij besturen

Onder ‘bestuur’ verstaan we het bevoegd gezag van een of meer scholen. Dit omvat ook het interne toezicht. Omdat we besturen aanspreken op hun verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs op hun scholen, noemen we het toezicht bestuursgericht. Besturen waarborgen de kwaliteit van hun scholen en het onderwijs aan de leerlingen. In de uitoefening van hun taken zijn zij ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs op hun scholen van voldoende kwaliteit is en dat het financieel beheer deugdelijk is.

Besturen hebben daarnaast een wettelijke verantwoordelijkheid voor passend onderwijs. De kern daarvan is dat voor alle leerlingen met een specifieke onderwijsbehoefte zo passend mogelijk onderwijs wordt gerealiseerd. Schoolbesturen hebben in dat verband een zorgplicht voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Alle schoolbesturen zijn verplicht aangesloten bij een of meer (regionale) samenwerkingsverbanden passend onderwijs. We houden toezicht op de uitvoering van de afspraken binnen het samenwerkingsverband door de schoolbesturen. Daarnaast houden we toezicht op het bestuur van het samenwerkingsverband. Dit lichten we verder toe in hoofdstuk 9.

Wij zien erop toe dat besturen hun taken (het bewaken en bevorderen van de basiskwaliteit en de continuïteit) voldoende uitvoeren. Gebeurt dat niet of in onvoldoende mate, dan houden we verscherpt toezicht op het bestuur en de scholen. Dat maakt onderdeel uit van onze waarborgfunctie. In aanvulling op dit bestuursgerichte toezicht, onderzoeken en beoordelen we ook scholen als het besturen niet lukt de basiskwaliteit te realiseren. Verder geeft het bestuur met het onderwijs ook invulling aan eigen ambities, waaronder vaak ook ambities die de kernfuncties van het onderwijsstelsel raken. Daarop sluiten we aan vanuit onze stimulerende rol.

2.3.3. Waarborgen

De samenleving moet erop kunnen vertrouwen dat leerlingen onderwijs volgen dat van voldoende kwaliteit is. Temeer omdat er een leerplicht geldt voor leerlingen tot 16 jaar en een kwalificatieplicht tot 23 jaar.53Voor een leerling die nog geen startkwalificatie heeft, geldt een verlengde leerplicht tot 18 jaar en een kwalificatieplicht tot 23 jaar. De norm voor basiskwaliteit is dat besturen en scholen voldoen aan de deugdelijkheidseisen voor de onderwijskwaliteit, de kwaliteitszorg en het financieel beheer. Deze eisen hebben we in het waarderingskader voor besturen en scholen opgenomen (zie hoofdstuk 4 en 5).

Zo spreken we besturen die het onvoldoende lukt om de basiskwaliteit van hun scholen te waarborgen, aan. Waarborgen zij de basiskwaliteit niet of onvoldoende, dan geven wij het bestuur een of meerdere herstelopdrachten. Dat kan betekenen dat we ons dan ook op scholen richten. Bij een of meerdere onvoldoendes op standaarden krijgen scholen, na toepassing van de beslisregels, een eindoordeel Onvoldoende of Zeer zwak. Waar nodig intensiveren we het toezicht.

2.3.4. Stimuleren

Naast ingrijpen waar het niet goed gaat, stimuleren we ook verdere ontwikkeling van het onderwijs en de kwaliteit ervan. We doen dit op meerdere niveaus. Op stelselniveau monitoren we met onderzoek en gegevensverzameling hoe de kernfuncties van het onderwijs zich ontwikkelen. Als we hierin risico’s signaleren, agenderen we deze, passend bij de urgentie ervan. We signaleren en agenderen belangrijke onderwerpen in bijvoorbeeld ‘De Staat van het Onderwijs’ en in themarapportages. Op stelselniveau geven we kansen en mogelijkheden voor verbetering aan, waarmee we het stelsel beogen te stimuleren. We brengen de uitkomsten en analyses van onderzoek op verschillende manieren en bij verschillende betrokkenen onder de aandacht, om zo bij te dragen aan inzicht en oplossingen voor gesignaleerde problemen. Soms is het belangrijk dat betrokkenen rond een thema samen in gesprek gaan. Zo kunnen bijvoorbeeld besturen, gemeenten en samenwerkingsverbanden samen een rol spelen bij jeugdzorg. We brengen de uitkomsten ook onder de aandacht van besturen en scholen door met hen in een open dialoog te bespreken of zij kansen zien om bij te dragen aan het verbeteren van een stelselknelpunt.

Naast stimuleren door aan te geven wat er beter kan, doen we dat ook door goede kwaliteit zichtbaar te maken. We onderzoeken ook de kwaliteit van besturen en scholen die boven basiskwaliteit uitstijgt. We kunnen daarvoor de waardering Goed toekennen. We geven deze waardering op het moment dat een school of bestuur niet alleen voldoet aan de wettelijke vereisten maar ook aanvullende ambities realiseert. Op verzoek van het bestuur onderzoeken we of de onderwijskwaliteit van een school de waardering Goed kan krijgen. Ook de mogelijkheid om het predicaat Excellente School te krijgen (zie excellentescholen.nl) is een voorbeeld van het zichtbaar maken van kwaliteit en het stimuleren van verbetering van de onderwijskwaliteit. Ten slotte nemen we de (realisatie van de) ambities van het bestuur mee in de onderzoeken en streven we ernaar om tijdens het uitvoeren van onze onderzoeken en in de rapportage daarvan stimulerend te werk te gaan: we geven op een positieve manier feedback en benoemen naast wat er beter moet of kan, ook wat er goed gaat.

2.3.5. Proportionaliteit en maatwerk

Besturen en scholen verschillen van elkaar. De kwaliteit die ze realiseren is anders en ook kunnen ze anders georganiseerd zijn. De manier van ontwikkelen en hun omstandigheden kunnen ook verschillend zijn. Wij sluiten daar in ons toezicht op aan: de intensiteit van het toezicht bepalen we proportioneel in relatie tot de kwaliteit van het bestuur. Daarnaast is de uitvoering van het onderzoek op maat, rekening houdend met de kenmerken van het bestuur en de scholen. Zo komen we zo effectief mogelijk tot een deugdelijk oordeel en beperken we de toezichtslast.

De samenleving verwacht dat besturen en scholen voldoen aan de basiskwaliteit. Voor het toezicht is het belangrijk hoe effectief het bestuur is in het zorgen voor basiskwaliteit op zijn scholen. Het gaat dan om de kwaliteit van het onderwijs, de wijze waarop de professionaliteit van de instelling en het bestuur is gewaarborgd, om de mate van naleving van wettelijke voorschriften en de financiële situatie van de instelling.Naarmate een bestuur er beter in slaagt de kwaliteit van de scholen te bewaken en te bevorderen, is het toezicht minder intensief. Dan ligt het accent bijvoorbeeld meer op gesprekken over ambities over hun maatschappelijke opdracht en vragen we het bestuur vanuit zijn zicht op de kwaliteit te rapporteren over kwaliteitsontwikkeling en -verbetering. Indien dit aan de orde is, vragen we het bestuur ook over herstel van tekortkomingen te rapporteren.

Wanneer een bestuur er minder of niet in slaagt de kwaliteit van scholen te realiseren, intensiveren we het toezicht (proportioneel). We kunnen dan bijvoorbeeld in een kort tijdsbestek meerdere onderzoeken naar onderwijskwaliteit uitvoeren of meerdere personen of instanties binnen of rondom het bestuur bij het onderzoek betrekken.

In het kader van onze waarborgfunctie monitoren we jaarlijks de ontwikkeling en de prestaties van een bestuur en de scholen. Op basis van eerder toezicht en kwaliteitsgegevens die we hebben vanuit monitoring, houden we de kwaliteit van bestuur en scholen in beeld. Dit is van belang voor de uitvoering van onze waarborgfunctie.

Bij de uitvoering van het (proportionele) toezicht stemmen we de onderzoeksactiviteiten af op de omstandigheden van het bestuur. Dat is het maatwerk. Hoe we proportionaliteit en maatwerk inzetten, beschrijven we in hoofdstuk 7. Dat hoofdstuk gaat over onze werkwijze.

3. Stelseltoezicht

3.1. Inleiding

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich ook op de context waarbinnen besturen en hun scholen hun werk doen: we spreken dan over het onderwijsstelsel als geheel. Voor de werking en de kwaliteit van het stelsel beschouwen we onderdelen ervan en de verbanden daartussen. We geven daarmee invulling aan de reflectieve functie van het toezicht: vanwege onze wettelijke taak op stelselniveau, reflecteren we op de kwaliteit van het stelsel. Uitkomsten daarvan gebruiken we voor stimulerende interventies op stelsel-, bestuurs- en schoolniveau. In dit hoofdstuk geven we in een raamwerk weer wat we verstaan onder stelselkwaliteit.54Omdat de wettelijke bepalingen die een relatie hebben met stelseltoezicht een ander karakter hebben dan voor het bestuurs- en schoolniveau, spreken we voor stelseltoezicht over een raamwerk met de beschrijving van stelselkwaliteit in plaats van waarderingskader. Wel bevat deze net als op de andere niveaus een omschrijving van de nagestreefde kwaliteit. Dit raamwerk is opgebouwd aan de hand van de kernfuncties van het onderwijs.

In paragraaf 3.2 definiëren we eerst wat we verstaan onder stelselkwaliteit en stelseltoezicht. We geven aan welke wettelijke taken daarbij van belang zijn. Paragraaf 3.3 bevat het raamwerk voor stelselkwaliteit.

3.2. Stelselkwaliteit en stelseltoezicht

3.2.1. Een stelsel van onderwijsvoorzieningen

In Nederland zorgt de overheid voor de inrichting en het functioneren van een stelsel van onderwijsvoorzieningen. We willen als samenleving dat leerlingen kennis en vaardigheden opdoen die bij hun mogelijkheden en talenten passen, zodat zij kunnen bijdragen aan de samenleving en de arbeidsmarkt. Goed onderwijs is essentieel om ervoor te zorgen dat alle kernfuncties van het onderwijs gerealiseerd worden. Dit is nodig voor een pluriforme samenleving. Onderdeel van goed onderwijs is dat álle leerlingen zich maximaal kunnen ontwikkelen en gelijke kansen hebben. Het gaat erom dat ons onderwijsstelsel goed werkt en er voor alle leerlingen en studenten in slaagt de kernfuncties van het onderwijs te realiseren: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen.

Binnen het stelsel van onderwijsvoorzieningen is er sprake van wederzijdse afhankelijkheid: onderwijssectoren zijn nauw met elkaar en met andere voorzieningen in de samenleving verweven. Belangrijke maatschappelijke problemen raken onderwijsinstellingen en ook knelpunten op instellingsniveau en vragen om een breder stelselperspectief.

Om de werking van het stelsel te kunnen duiden, beschrijven we de kwaliteit van het onderwijs als geheel aan de hand van de kernfuncties van het onderwijs (paragraaf 3.3). Zowel stelselkwaliteit als stelseltoezicht vindt een basis in de stelselverantwoordelijkheid van de overheid (artikel 23, Grondwet en artikel 3, eerste lid, sub d, 4, vierde lid, en artikel 8, eerste lid, WOT). Hierbij gaat het om een stimulerende rol en de reflectieve functie van het toezicht.

We omschrijven stelselkwaliteit als de mate waarin het stelsel van besturen, scholen en andere actoren erin slaagt de kernfuncties van het onderwijs (kwalificatie, socialisatie en allocatie waaronder selectie en gelijke kansen) met succes én in evenwicht te realiseren. Deze kernfuncties nemen we in ons toezicht als uitgangspunt voor de omschrijving van de kwaliteit van het onderwijsstelsel.

3.2.2. Stelseltoezicht

Het toezicht gaat uit van het belang dat de samenleving als geheel heeft bij het onderwijs: het publieke belang. Als onderdeel daarvan geven we in het toezicht aandacht aan specifieke kansen en bedreigingen, specifieke onderdelen van het stelsel of groepen leerlingen. Als toezichthouder moeten we daarom weten hoe het onderwijs zich ontwikkelt, daarop reflecteren en, als er iets niet goed loopt, de samenleving informeren. Wij vatten stelseltoezicht dan ook op als het beschouwen van de werking en de kwaliteit van het stelsel als geheel. Omdat dit het niveau van individuele besturen overstijgt, ondernemen we activiteiten die tot doel hebben de werking en de kwaliteit van het stelsel te stimuleren. We doorlopen een cyclus van waarnemen (monitoren), analyseren, agenderen en stimulerend interveniëren en zien daarmee toe op de kwaliteit van het stelsel. De uitkomsten van het stelseltoezicht zijn van belang voor de samenleving, het parlement en de regering en helpen ons om gericht en slagvaardig toezicht uit te oefenen. Informatie op stelselniveau laat zo zien hoe het totale onderwijsstelsel functioneert en met welke problemen besturen en scholen te maken hebben. Bij besturen en scholen stellen we deze problemen aan de orde en bespreken we hoe zij hiermee omgaan in een open gesprek.

Onderzoeken naar de kwaliteit van het stelsel doen we ook in samenhang met de onderzoeken naar besturen en scholen. De informatie daaruit vormt een bron voor ‘De Staat van het Onderwijs’, voor afzonderlijke publicaties (bijvoorbeeld themarapporten) en voor stimulerende interventies.

Het stelseltoezicht is gebaseerd op de taken van de inspectie zoals beschreven in de WOT. Zo ligt er een taak voor de inspectie in het rapporteren over de ontwikkeling van, in bijzonder van de kwaliteit van, het onderwijs en over de uitoefening van de taken door de instellingen, de samenwerkingsverbanden en de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven, in het bijzonder over de kwaliteit daarvan (artikel 3, eerste lid, sub d, WOT).

Vanuit onze ervaring in de onderwijspraktijk zien wij hierbij het verband met een andere inspectietaak: het bevorderen van de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs aan en het bestuur van instellingen als bedoeld in de onderwijswetten (artikel 3, eerste lid, sub b, WOT).

Ook is de taakuitoefening van de inspectie er mede op gericht betrokkenen te informeren over de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs (artikel 4, vierde lid, WOT). Verder is omschreven dat “[d]e inspectie […] desgevraagd en uit eigen beweging [rapporteert] aan Onze Minister over de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs en doet op grond daarvan voorstellen die zij in het belang van het onderwijs nodig acht” (artikel 8, eerste lid, WOT).

Hoewel stelseltoezicht een grondslag heeft in de WOT, verschilt het van het toezicht op besturen en scholen. In het toezicht op besturen en scholen gaat het om toezicht op de naleving van onderwijswet- en regelgeving. Daarmee kunnen we besturen en scholen,waar nodig, met onze oordelen en herstelopdrachten aanzetten om het onderwijs te verbeteren. In het stelseltoezicht daarentegen kunnen we stelselproblemen signaleren, agenderen en op diverse manieren stimuleren55Voor het beschrijven van de stimulerende taak van de inspectie wordt consequent de aanduiding ‘de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs’ gehanteerd. Deze omschrijving ziet zowel op de ontwikkeling en de kwaliteit van het onderwijsstelsel als op het onderwijs aan afzonderlijke instellingen. De formulering sluit eveneens aan bij het voornemen van de regering om naast de momentopname ook de ontwikkeling in de kwaliteit van het onderwijs aan instellingen beter inzichtelijk te maken. Tweede Kamer vergaderjaar 2014-2015, 33 862, nr. 12., maar daarbij geven we geen opdrachten tot herstel. Het gaat hierbij immers niet om toezicht op naleving.

In hoofdstuk 2 gaven we aan dat het stelseltoezicht raakvlakken heeft met het toezicht op besturen en scholen, vooral waar het de ambities van besturen en scholen raakt. Knelpunten op stelselniveau, zoals bijvoorbeeld blijkt uit een themaonderzoek, kunnen in dat geval aan de orde komen in het stimulerende toezicht op besturen en scholen.

3.3. Raamwerk voor stelselkwaliteit

Om de kwaliteit van het stelsel te monitoren, hanteren we een raamwerk. Dit raamwerk beschrijft de werking en de kwaliteit van het stelsel aan de hand van de kernfuncties van het onderwijs. Dit biedt focus voor het krijgen van zicht op de kwaliteit van de werking van het stelsel als geheel en op de trends en knelpunten. Het raamwerk geeft de thema’s aan voor de activiteiten die we ondernemen op het gebied van waarnemen, analyseren en agenderen. Om de kwaliteit van het onderwijsstelsel op niveau te houden en te bevorderen, zijn inspanningen nodig van alle betrokkenen samen. Daarbij helpt het om de aandacht te richten op wat belangrijk is met het oog op de leerlingen en de samenleving, maar ook op wat urgent is, gegeven de actuele ontwikkelingen en trends op de langere termijn. We formuleren daarom focuspunten om andere actoren te stimuleren om samen aan het oplossen van knelpunten te werken. Enkele voorbeelden: ‘Elke leerling (digitaal) geletterd en gecijferd’, ‘Elke leerling krijgt gelijke kansen op een passend aanbod’, ‘Leerlingen zijn toegerust om bij te dragen aan de samenleving’, ‘Leerlingen slagen in het vervolgonderwijs en op de arbeidsmarkt’ en ‘Leerlingen kennen zichzelf en hun omgeving, en kunnen zelfstandig keuzes maken’. Deze vormen ook onderwerp van gesprek met besturen en raken het onderwijs op de scholen.

In het onderstaande Raamwerk voor stelselkwaliteit hebben we de kernfuncties weergegeven. In de beschrijving onderscheiden we drie kernfuncties: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen. Persoonsvorming maakt daarbij onderdeel uit van de kernfunctie socialisatie. Naast de drie kernfuncties beschrijven we ook de voorwaarden die cruciaal zijn voor realisatie van de kernfuncties. De beschrijving geeft de essentie van de kernfunctie weer. In hoofdstuk 7 (Werkwijze) werken we uit hoe we invulling geven aan het stelseltoezicht.

RAAMWERK VOOR STELSELKWALITEIT

1 Uitwerking burgerschap en basiswaarden

De standaarden hebben betrekking op aspecten van kwaliteit, waaronder het onderwijs gericht op bevordering van burgerschap. Hieronder wordt aangegeven in welke standaarden onderdelen van burgerschap aan de orde zijn en geven we met enige nadere uitwerking (A) een overzicht van de inrichting van het toezicht op basiswaarden (B).

Het toezicht op burgerschap is integraal onderdeel van het inspectietoezicht en omvat, al naar gelang de situatie, aandacht voor een of meer onderdelen, en krijgt aandacht als apart thema of in samenhang met andere aspecten van kwaliteit.

A. Bevordering burgerschap

De wettelijke burgerschapsopdracht bepaalt dat onderwijs actief burgerschap en sociale cohesie bevordert. Bij het toezicht hanteert de inspectie geen ‘eigen’ eisen; alleen de wet is uitgangspunt, die bevat minimumeisen. Dat betekent dat zolang scholen aan wettelijke eisen voldoen, invullingen gekozen kunnen worden die passen bij de school. De wettelijke eisen zijn in de standaarden verwerkt en deze zijn hieronder weergegeven.

Standaarden schoolniveau

OP1 Aanbod

OP2 Zicht op ontwikkeling en begeleiding

OP3 Pedagogisch-didactisch handelen

VS1 Veiligheid

VS2 Schoolklimaat

OR2 Sociale en maatschappelijke competenties

SKA1 Visie, ambities en doelen

SKA2 Uitvoering en kwaliteitscultuur

SKA3 Evaluatie, verantwoording en dialoog

Standaarden bestuursniveau

BKA1 Visie, ambities en doelen

BKA2 Uitvoering en kwaliteitscultuur

BKA3 Evaluatie, verantwoording en dialoog

De wet vraagt:

1) Actief burgerschap en sociale cohesie op doelgerichte en samenhangende wijze te bevorderen (standaarden OP1, OP2, OR2).

waarbij de volgende elementen op herkenbare wijze terugkomen in het onderwijs:

2) kennis van en het respect voor basiswaarden van de democratische rechtsstaat worden bevorderd (standaarden OP1, VS1, VS2);

3) sociale en maatschappelijke competenties worden ontwikkeld (standaarden OP1, VS2);

4) de schoolcultuur is in overeenstemming met basiswaarden, leerlingen worden gestimuleerd daarmee te oefenen en de school draagt zorg voor een veilige omgeving waarin leerlingen en personeel zich geaccepteerd voelen (standaarden OP3, VS1, VS2).

Toelichting

Ad 1) Standaarden Aanbod, Zicht op ontwikkeling en begeleiding en Sociale en maatschappelijke competenties (OP1, OP2, OR2):

De inspectie stelt vast of het onderwijs doelgericht, samenhangend en herkenbaar is, en de school de leerresultaten op betrouwbare en inzichtelijke manier in kaart brengt. Of het onderwijs doelgericht is, blijkt uit de formulering van geconcretiseerde leerdoelen die de school bereiken wil voor bevordering van basiswaarden en sociale en maatschappelijke competenties. Of het onderwijs samenhangend is, blijkt uit de logische opbouw van de leerstof en aanpak waarmee de school de leerdoelen bereiken wil. Of het onderwijs gericht op bevordering van burgerschap herkenbaar is, blijkt uit de realisering van de geplande leerstof en aanpak. Of de school de leerresultaten op betrouwbare en inzichtelijke wijze in kaart brengt, blijkt uit dat de school over gegevens beschikt die een adequaat beeld van de resultaten geven, zodanig dat beoordeeld kan worden of de school haar leerdoelen realiseert.

Ad 2) en 3) Standaarden Aanbod, Veiligheid, Schoolklimaat (OP1, VS1, VS2):

De inspectie stelt vast of het onderwijs gericht is op bevordering van basiswaarden en sociale en maatschappelijke competenties, en uitgaat van het uitgangspunt van gelijke behandeling van gelijke gevallen. Of het onderwijs gericht is op basiswaarden blijkt uit aandacht voor bevordering van kennis van, respect voor en handelen vanuit basiswaarden (zie B). Of het onderwijs gericht is op ontwikkeling van sociale en maatschappelijke competenties blijkt uit aandacht van de school voor de competenties die de leerling in staat stellen deel uit te maken van en bij te dragen aan de pluriforme, democratische samenleving. De school kan hier eigen keuzes maken. Daarnaast zijn er de kerndoelen op het sociale en maatschappelijke domein. Scholen geven bij de vormgeving van aanbod en aanpak blijk van inzicht in de leerlingenpopulatie en de leefwereld van de leerlingen.

Ad 4) Standaarden Pedagogisch-didactisch handelen, Veiligheid en Schoolklimaat (OP3, VS1, VS2):

De inspectie stelt vast of het bestuur zorg draagt voor een schoolklimaat dat in overeenstemming is met de basiswaarden, waarin leerlingen oefenmogelijkheden wordt geboden en voor een veilig, inclusief schoolklimaat waarin allen zich geaccepteerd voelen. Of wordt gezorgd voor bedoeld schoolklimaat blijkt uit uitvoering van beleid waardoor het bestuur daarin inzicht heeft en zo nodig verbeteringen realiseert. Of het schoolklimaat in overeenstemming is met basiswaarden blijkt uit het voorleven van basiswaarden en de afwezigheid van strijdigheid met basiswaarden. Of het schoolklimaat leerlingen oefenmogelijkheden biedt, blijkt uit situaties waarin leerlingen worden gestimuleerd met basiswaarden te oefenen. Of sprake is van een veilig, inclusief schoolklimaat blijkt uit informatie die inzicht geeft in de mate waarin leerlingen en personeel zich geaccepteerd voelen.

Via de standaarden voor kwaliteitszorg van bestuur en school (standaarden SKA1-3; BKA1-3) beoordeelt de inspectie tenslotte of het onderwijs aan de wettelijke eisen voldoet en het bestuur haar zorgplicht hieromtrent realiseert (standaarden SKA1-3; BKA1-3).

B. Basiswaarden van de democratische rechtsstaat

Bevordering van basiswaarden vormt een belangrijk aspect van de wettelijke burgerschapsopdracht. Basiswaarden van de democratische rechtsstaat (hierna: basiswaarden) weerspiegelen de algemene, breed erkende essentiële waarden waarop onze democratische manier van samenleven is gebaseerd. Ze zijn breed gelegitimeerd, verankerd in de nationale en internationale rechtsorde en neergelegd in onder meer de Nederlandse Grondwet en de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Basiswaarden zijn kort gezegd basale, minimale en breed onderschreven waarden die de democratische rechtsstaat schragen.

De basiswaarden waarom het in het onderwijs gaat, zijn vastgelegd en uitgewerkt in het wettelijk kader in de gewijzigde burgerschapsopdracht in de onderwijswetten voor funderend onderwijs (Gewijzigd voorstel van wet, 17 november 2020. Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 2020-2021, 35 352 nr. 2; memorie van toelichting en Nota naar aanleiding van het verslag, Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 2019–2020, 35 352 nr. 3 en nr. 6). Die uitwerking vormt het (hiertoe begrensde) uitgangspunt voor het inspectietoezicht op basiswaarden. De navolgende uitwerking en formuleringen zijn aan dit wettelijk kader ontleend.

Basiswaarden van de democratische rechtsstaat

Het respect voor de menselijke waardigheid zonder onderscheid des persoons staat aan de basis van de drie basiswaarden van de democratische, pluriforme en Nederlandse rechtsstaat: vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit. De basiswaarde vrijheid wordt bevorderd door aandacht voor vrijheid van meningsuiting en autonomie. Gelijkwaardigheid wordt bevorderd in de vorm van het gelijkheidsbeginsel en het afwijzen van discriminatie. Solidariteit wordt bevorderd door verdraagzaamheid, begrip en verantwoordelijkheidsbesef en het afwijzen van onverdraagzaamheid.

Dit betekent dat scholen aandacht besteden aan vrijheid van meningsuiting, het gelijkheidsbeginsel, begrip, verdraagzaamheid, het afwijzen van onverdraagzaamheid en discriminatie, en autonomie en verantwoordelijkheidsbesef. Deze elementen vormen in de onderwijspraktijk de minimale kern waaraan een school moet voldoen bij de bevordering van respect voor en de kennis van basiswaarden.

De burgerschapswet creëert geen nieuwe basiswaarden. Ook onder de eerdere wettelijke opdracht was sprake van bevordering van deze basiswaarden. Wel is het gewicht daarvan groter geworden. In aansluiting bij deze wettelijke kaders en ter bevordering van de continuïteit voor onderwijspraktijk en inspectietoezicht wordt in de op praktijk gerichte operationalisering uitsluitend uitgegaan van de volgende uitwerkingen. Deze uitwerkingen zijn gericht op concrete toepassing in de dagelijkse schoolpraktijk en geformuleerd op voor alle betrokkenen (inclusief leerlingen) toegankelijke wijze:

• Vrijheid van meningsuiting betekent dat je mag zeggen of schrijven wat je denkt of tegen de opvatting van anderen in mag gaan. Iedereen mag dus ook zijn of haar geloof uitdragen, of zijn of haar mening aan anderen voorhouden. Daarbij moet je je wel houden aan de wet.

• Het gelijkheidsbeginsel (ook wel gelijkheid of gelijkwaardigheid genoemd) betekent dat mensen van gelijke waarde zijn. Daarbij maakt het niet uit wat je denkbeelden zijn of wat je gelooft. Je hoeft niet te vinden dat die denkbeelden of gebruiken zelf waardevol zijn, maar wel dat mensen met andere denkbeelden en gebruiken niet minder waard zijn dan jij of dan jouw groep.

• Begrip voor anderen betekent dat je probeert te begrijpen waarom mensen of groepen bepaalde denkbeelden of gebruiken hebben: wat is de achtergrond daarvan en waarom is dat belangrijk voor een ander?

• Verdraagzaamheid (ook wel tolerantie genoemd) betekent dat je de mening of het gedrag van een ander accepteert, ook al ben je het er helemaal niet mee eens. En het betekent ook dat je iedereen de ruimte wilt geven om zo’n mening of zulk gedrag te hebben. Natuurlijk moet iedereen zich daarbij wel houden aan de wet.

• Afwijzen van onverdraagzaamheid: onverdraagzaamheid (ook wel intolerantie genoemd) is het tegenovergestelde van tolerantie. Het betekent dat je vindt dat andere mensen of groepen, dingen waar jij het niet mee eens bent niet zouden mogen denken of doen; en dat je het niet nodig vindt dat ieder de ruimte krijgt om zo’n mening of zulk gedrag te hebben.

• Afwijzen van discriminatie: discriminatie betekent dat mensen of groepen bij anderen achtergesteld worden of dat je vindt dat er voor mensen met andere denkbeelden of gebruiken niet zoveel ruimte hoeft te zijn of dat die denkbeelden of gebruiken misschien zelfs verboden moeten worden.

• Autonomie betekent dat iedereen zelf kan bepalen wie hij/zij wil zijn en hoe hij/zij zijn/haar leven wil leiden. Iedereen is dus bijvoorbeeld vrij om zelf te bepalen welke denkbeelden of welk geloof voor hem/haar belangrijk zijn/is. Daarbij moet je je wel houden aan de wet.

• Verantwoordelijkheidsbesef betekent dat mensen verantwoordelijkheid willen nemen voor wat ze zeggen en doen (en wat ze niet zeggen en doen) en dat ze daarbij rekening willen houden met wat dat voor anderen betekent. Daarbij is vooral belangrijk dat je probeert anderen niet te schaden en dat je de samenleving en de democratie wilt helpen om goed te functioneren. Hoe je dat doet, mag iedereen zelf weten.

Reikwijdte

Actieve bevordering van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat neemt binnen de wettelijke opdracht een centrale plaats in. Van scholen wordt verwacht dat zij werken aan borging en overdracht van de basiswaarden. Ten overvloede zij daarbij opgemerkt dat uit deze opdracht ook volgt dat onderwijs of handelen van de school niet in strijd met basiswaarden kan zijn. Goed burgerschapsonderwijs sluit aan bij de leefwereld van leerlingen en de interesses, problemen en risico’s die hiermee gepaard gaan. Uitgangspunt bij het toezicht is dat scholen blijk geven van inzicht in hun leerlingenpopulatie en hun leefwereld en dit, indien nodig, vertalen naar het onderwijs. Verder is van belang dat basiswaarden structureel onderdeel zijn van de schoolcultuur en dat deze daarmee in overeenstemming is. De inspectie ziet toe op de naleving daarvan via de zorg van het bestuur voor een schoolcultuur waarin alle betrokkenen basiswaarden als centrale spelregels hanteren en voorleven en voor een omgeving waarin leerlingen worden gestimuleerd actief te oefenen met de omgang met basiswaarden.

4. Waarderingskader besturen

4.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we het kader voor de beoordeling van de besturing door het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag bestaat uit het uitvoerend deel van het bestuur en het interne toezicht. Hoewel de functies gescheiden zijn, zorgt men er, ieder vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid, samen voor dat de kwaliteit van hun scholen gewaarborgd is en er sprake is van deugdelijk financieel beheer. Voor de leesbaarheid spreken we over het bestuur als aanduiding voor het bevoegd gezag.

We willen nagaan of het bestuur in staat is de basiskwaliteit van het onderwijs op zijn scholen te borgen, verder te verbeteren en te zorgen voor deugdelijk financieel beheer voor continuïteit in de toekomst. We beoordelen de kwaliteit van de besturing op basis van de geldende wet- en regelgeving (hierna: wettelijke vereisten) die is genoemd in het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. Ook de invulling van de kernfuncties van het stelsel door het bestuur (zie hoofdstuk 3) heeft hier een plek.

Uit het oordeel op dit kwaliteitsgebied blijkt of het bestuur in staat is om met zijn (be)sturing de kwaliteit van het onderwijs op de scholen te waarborgen en verder te ontwikkelen. Met deze kennis over de kwaliteit van de sturing, richten we het (vervolg)toezicht proportioneel in (zie hoofdstuk 7).

Naast het waarderingskader met standaarden voor besturing, kwaliteitszorg en ambitie op bestuursniveau (BKA), zijn er ook standaarden voor sturen, kwaliteitszorg en ambitie op schoolniveau (SKA). Deze standaarden zijn opgenomen in het waarderingskader voor scholen en beschrijven we in hoofdstuk 5. We maken onderscheid tussen besturen en scholen, omdat de besturing (van een of meerdere scholen) door het bestuur en de sturing (op een school) door schoolleiders van elkaar verschillen. Met dit onderscheid kunnen we het toezicht beter laten aansluiten bij de verantwoordelijkheden en werkwijzen van besturen en scholen. Deze niveaus staan allerminst los van elkaar. Het bestuur geeft de kaders voor kwaliteit en financieel beheer aan waarbinnen de schoolleiders hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit op school vormgeven. Het bestuur en de scholen zorgen gezamenlijk voor het behalen van beoogde resultaten rondom onderwijskwaliteit en financiële kwaliteit.

In paragraaf 4.2 lichten we toe hoe het waarderingskader voor besturen is opgebouwd. In aansluiting daarop beschrijven we in paragraaf 4.3 de inhoud van dat waarderingskader.

4.2. Opbouw van het kader

De kern van het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (BKA) is dat het bestuur zorgt voor besturing van de onderwijskwaliteit op de scholen en voor een goede organisatie en kwaliteitscultuur. Dat maakt dat leerlingen kunnen leren en zich kunnen ontwikkelen in een veilige omgeving. Ook het financieel beheer, waaronder financiële continuïteit, rechtmatigheid en doelmatigheid, is hiervan integraal onderdeel. Wij beschouwen de besturing als een cyclisch proces. De drie standaarden van het waarderingskader samen geven zicht op de kwaliteitscyclus van het bestuur. Als deze cyclus op orde is, is het bestuur in staat de basiskwaliteit te realiseren en te borgen, het onderwijs te verbeteren en te zorgen voor deugdelijk financieel beheer. Hiermee draagt het bestuur bij aan de kernfuncties van het stelsel. Bovendien bestaat er dan een ontwikkelingsgerichte kwaliteitscultuur: beleid wordt opgevolgd en na evaluatie bijgesteld.

In de eerste standaard (BKA1) beoordelen we de manier waarop het bestuur de besturing en de randvoorwaarden inricht aan de hand van een visie op onderwijs, uitgewerkt in ambities en doelen. Dit raakt ook de kernfuncties van het stelsel, zoals verwoord in hoofdstuk 3. In de tweede standaard (BKA2) staat de uitvoering centraal: hoe stuurt het bestuur op het realiseren van de visie, ambities en doelen en wat voor kwaliteitscultuur is er? In de derde standaard (BKA3), ten slotte, onderzoeken we hoe het bestuur evalueert en analyseert, verantwoording aflegt aan anderen en de samenleving, reflecteert op de resultaten en erover in gesprek gaat. Dit leidt tot bijstelling en verdere ontwikkeling van de visie, ambities en doelen, zoals bedoeld in de eerste standaard, en maakt de cyclus van (in)richten, uitvoeren en evalueren compleet. De kwaliteitscultuur is van belang voor een effectieve sturing op deze cyclus (de standaarden samen). Daardoor wordt de kwaliteit van het onderwijs gewaarborgd.

4.3. Kwaliteitsgebied en standaarden

Het waarderingskader voor besturen, het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (BKA), is onderverdeeld in drie standaarden die (in)richting, uitvoering en evaluatie omvatten. Deze standaarden zijn met elkaar verbonden en vertegenwoordigen samen het stelsel van kwaliteitszorg. Dit betekent dat we deze standaarden in samenhang onderzoeken.

Bij elke standaard geven we aan wat we onder basiskwaliteit verstaan en wat de wet van besturen vraagt (wat moet het bestuur?).56We parafraseren de wettelijke vereisten. Voor de letterlijke teksten verwijzen we naar de genoemde wetsartikelen. We gaan ervan uit dat besturen (be)sturen vanuit visie en ambitie. Naast de ambities die besturen hebben om de wettelijke verplichtingen na te leven, zijn er ambities die meer omvatten dan de basiskwaliteit. Wij noemen dit de aanvullende ambities. Ook over deze ambities gaan we met besturen in gesprek. We kunnen daaraan een waardering koppelen, namelijk de waardering Goed. Het is de invulling van de stimulerende functie van het toezicht. In het waarderingskader komt dit tot uitdrukking in vragen naar de realisatie van aanvullende ambities van het bestuur. Met het geheel aan ambities dragen besturen bij aan de kernfuncties van het onderwijsstelsel.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

2 Met het amendement (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 102, nr. 11) is geregeld dat een bekostigingssanctie alleen kan worden opgelegd aan het bestuur nadat bij AMvB een nadere invulling wordt gegeven aan het begrip ‘evident ondoelmatige besteding’. Zonder deze algemene maatregel van bestuur is handhaving op ‘evident ondoelmatige besteding’ niet mogelijk. Tot de datum van inwerkingtreding van de AMvB richt de inspectie zich op haar stimulerende taak op dit gebied en zal alleen een Onvoldoende worden gegeven als een bestuur niet voldoet aan de op dit moment bij de basiskwaliteit opgenomen elementen.

5. Waarderingskader scholen

5.1. Inleiding

In het vorige hoofdstuk beschreven we het kader voor de beoordeling van de besturing door het bestuur. In dit hoofdstuk beschrijven we het waarderingskader voor het beoordelen van de kwaliteit op scholen. Deze kaders hangen nauw met elkaar samen. Het bestuur geeft de kaders voor kwaliteit en financieel beheer aan waarbinnen schoolleiders hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit op school vormgeven. Dit waarderingskader bevat naast standaarden over sturen en kwaliteit ook standaarden over het onderwijsproces, het schoolklimaat en de onderwijsresultaten. De standaarden over sturen, kwaliteitszorg en ambitie op schoolniveau (SKA) hangen samen met die over besturing, kwaliteitszorg en ambitie op bestuursniveau (BKA) en zijn toegespitst op de wettelijke eisen op schoolniveau.

We gebruiken het waarderingskader voor scholen wanneer we onderzoek doen op schoolniveau.

We beschrijven de opbouw van het kader in paragraaf 5.2. In paragraaf 5.3 is vervolgens het waarderingskader op schoolniveau opgenomen. In de laatste paragraaf, 5.4, gaan we in op de overige wettelijke vereisten, die niet aan een standaard zijn gekoppeld.

5.2. Opbouw van het kader

In het waarderingskader op schoolniveau onderscheiden we vier kwaliteitsgebieden: Onderwijsproces, Veiligheid en schoolklimaat, Onderwijsresultaten, en Sturen, kwaliteitszorg en ambitie. Met het waarderingskader krijgen we antwoord op de drie elementaire vragen over het onderwijs voor leerlingen: krijgen ze goed onderwijs (Onderwijsproces), voelen ze zich veilig (Veiligheid en schoolklimaat), en leren ze genoeg (Onderwijsresultaten)? Daarnaast kijken we naar de sturing op en de verbetering van de kwaliteit (Sturen, kwaliteitszorg en ambitie). Dit zijn belangrijke aspecten voor de kwaliteit en ontwikkeling van het onderwijs aan leerlingen. We beoordelen bij de kwaliteit van het onderwijs het geheel van de prestaties van de school op deze vier gebieden. Het financieel beheer beoordeelt de inspectie op het niveau van het bestuur.

Het waarderingskader voortgezet onderwijs heeft de volgende opbouw:57De waarderingskaders zijn in alle sectoren zo veel mogelijk gelijk. Voor de kwaliteitsgebieden worden in alle sectoren dezelfde lettercodes gehanteerd. De nummering van de standaarden loopt niet altijd door, omdat de sectoren verschillen in de uitwerking van de kwaliteitsgebieden en soms ook in het aantal standaarden dat een kwaliteitsgebied omvat.

5.3. Kwaliteitsgebieden en standaarden

Het waarderingskader voortgezet onderwijs op schoolniveau telt per gebied een aantal standaarden, in totaal twaalf. Bij elke standaard is aangegeven wat we verstaan onder de basiskwaliteit (wat móet de school op orde hebben?).58We parafraseren de wettelijke vereisten. Voor de letterlijke teksten verwijzen we naar de genoemde wetsartikelen. Ter onderbouwing van de eisen voor basiskwaliteit geven we per standaard de wettelijke eisen weer die van toepassing zijn. We noemen de wettelijke eisen ook wel deugdelijkheidseisen.

In de praktijk hebben scholen ambities die raken aan basiskwaliteit. Scholen doen echter vaak meer. Naast de ambities binnen de basiskwaliteit hebben scholen ook ambities die daarboven uitstijgen en die scholen met het bestuur hebben geformuleerd. Voor deze eigen ambities vormt het schoolplan de basis. Over het geheel aan ambities gaan we met de scholen in gesprek. We kunnen daaraan een waardering koppelen, namelijk de waardering Goed. Dit is de invulling van de stimulerende functie van ons toezicht. In het waarderingskader komt dit tot uitdrukking in vragen naar de realisatie van aanvullende ambities.

Met het geheel aan ambities, zowel voor de basiskwaliteit als ambities die daarboven uitstijgen, dragen scholen met hun besturen bij aan de kwaliteit van de kernfuncties van het onderwijsstelsel.

1 Scholen in Friesland geven het vak Fries, met inachtneming van de daarvoor vastgestelde kerndoelen, tenzij zij hiervoor een ontheffing hebben van gedeputeerde staten.

2 Er is regelgeving in voorbereiding (Besluit tot wijziging van het Eindexamenbesluit VO en het Eindexamenbesluit VO BES in verband met versterking van de kwaliteit van de schoolexamenorganisatie in het voortgezet onderwijs en het voortgezet algemeen voiwassenen onderwijs) waarin besturen in het voortgezet onderwijs onder andere verplicht worden om een examencommissie in te stellen. De hiermee samenhangende passages worden alleen meegenomen in de beoordeling als bovengenoemde AMvB is aangenomen en in werking is getreden.

5.4. Overige wettelijke vereisten

Niet alle deugdelijkheidseisen zoals die in de onderwijswet- en regelgeving staan vermeld, zijn opgenomen in het onderzoekskader. Dit geldt bijvoorbeeld voor die over de Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) en de vrijwillige ouderbijdrage. De deugdelijkheidseisen die niet aan een standaard in het waarderingskader zijn verbonden, vatten we samen onder de noemer ‘overige wettelijke vereisten’. Het schoolplan is voor het schoolbeleid, vaak ook in relatie tot overige wettelijke eisen, een belangrijk verantwoordingsdocument.

In ons jaarwerkplan, dat op de website van de inspectie wordt gepubliceerd, geven we aan welke thema’s we in dat jaar onderzoeken. Ook op grond van meldingen en signalen kunnen we besturen en scholen bevragen op het mogelijk niet-naleven van de overige wettelijke vereisten. Niet-naleving van (een of meer van) de overige wettelijke vereisten kan op schoolniveau in dat geval niet leiden tot een oordeel Onvoldoende of tot het oordeel Zeer zwak. Wel moet de school/het bestuur de tekortkoming binnen een door de inspectie te bepalen termijn herstellen. Om voor de waardering Goed in aanmerking te komen, moet een school, in aanvulling op de wettelijke eisen van de standaarden, ook aan alle overige wettelijke vereisten voldoen.

6. Oordelen en waarderen

6.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we oordelen en waarderen. We doen dat zo transparant mogelijk, aan de hand van het waarderingskader op bestuurs- en schoolniveau en met de beschrijving van de oordeelsvorming, zoals opgenomen in dit hoofdstuk. Onze oordelen gaan altijd over de gerealiseerde kwaliteit van de (be)sturing en over het onderwijs dat leerlingen ontvangen.

We gaan in dit hoofdstuk eerst in op hoe we omgaan met het raamwerk van de kernfuncties op stelselniveau (paragraaf 6.2), zoals opgenomen in hoofdstuk 3. Dat hanteren we uitsluitend vanuit onze stimulerende rol. Daarna leggen we uit hoe we op basis van de waarderingskaders voor besturen en scholen (hoofdstuk 4 en 5) oordelen en waarderen. In het algemeen bepaalt het al dan niet voldoen aan de deugdelijkheidseisen of een standaard Voldoende of Onvoldoende is. De waardering Goed spreken we uit als ambities, rondom basiskwaliteit en/of daarboven uitstijgend, gerealiseerd worden. We beschrijven dit in paragraaf 6.3. In paragraaf 6.4 zijn beslisregels voor de beoordeling van de standaarden voor het bestuur beschreven, gevolgd door de beslisregels voor de beoordeling van onderwijskwaliteit van scholen in paragraaf 6.5.

6.2. Stimuleren op stelselniveau

In hoofdstuk 3 is het stelseltoezicht beschreven. We reflecteren daarop en spreken geen oordelen uit. We gebruiken het raamwerk om de drie kernfuncties van het onderwijs, namelijk kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen en daarnaast de belangrijke voorwaarden daarvoor te beschouwen. We beschrijven jaarlijks in ‘De Staat van het Onderwijs’ (paragraaf 7.2) hoe het met de kernfuncties en voorwaarden van het onderwijsstelsel is gesteld.

We bespreken deze thema’s bij onderzoeken bij besturen en scholen. Uit onze gegevens op stelselniveau kan blijken dat de kwaliteit van (een deel van) de kernfuncties in een bepaalde regio in hoge of juist mindere mate gerealiseerd wordt. Door ambities van besturen rondom kernfuncties in een open dialoog te bespreken en te verkennen, leggen we een verbinding tussen scholen en hun invulling van de kernfuncties.

6.3. Oordelen en waarderen standaarden bestuur en school

Voor het beoordelen en waarderen van de kwaliteit van besturen en scholen gebruiken we de standaarden zoals beschreven in de hoofdstukken 4 en 5. Een standaard bestaat uit een beschrijving van de basiskwaliteit, gebaseerd op de deugdelijkheidseisen. Per standaard besteden we daarnaast aandacht aan de vragen naar aanvullende ambities.

Of een standaard als Voldoende of Onvoldoende wordt beoordeeld, is gebaseerd op de vraag of het bestuur/de school voldoet aan de deugdelijkheidseisen en daarmee basiskwaliteit realiseert. Voor de waardering Goed wordt de realisatie van ambities betrokken. Onderstaande tabel geeft aan hoe het oordeel en de waardering op standaardniveau tot stand komt:

6.4. Oordelen en waarderen op bestuursniveau

Om basiskwaliteit op de scholen te kunnen waarborgen, gaan we ervan uit dat het bestuur in staat is om de kwaliteitscyclus, zoals uitgedrukt in de wettelijke eisen van de drie standaarden van het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (zie hoofdstuk 4), uit te voeren. Daar waar dat niet het geval is, leidt dit tot een Onvoldoende op het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. Als het bestuur aan de deugdelijkheidseisen voldoet en ambities realiseert, waarderen we het kwaliteitsgebied als Goed. Hoe het oordeel of de waardering op bestuursniveau tot stand komt, ziet er als volgt uit:

Het niet voldoen aan een deugdelijkheidseis van financiële continuïteit of rechtmatigheid leidt in alle gevallen tot een herstelopdracht voor het bestuur. Dit geldt ook als de jaarstukken van het bestuur niet zijn ingediend zoals wettelijk vereist is. De mate waarin het oordeel of waardering van de betreffende standaard binnen het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie wordt aangepast is afhankelijk van de ernst van de tekortkoming.

6.5. Oordelen en waarderen op schoolniveau

Het oordeel of de waardering over de kwaliteit van de school59In het voortgezet onderwijs doen we altijd uitspraken op het niveau van de afdeling/onderwijssoort. (eindoordeel) komt tot stand op basis van de volgende normen.

1 In het geval er sprake is van een situatie met alleen onvoldoende leerresultaten (zonder een of meerdere andere onvoldoende(s) op standaarden) zal dat geen aanleiding zijn om over te gaan tot het opleggen van een bekostigingsmaatregel, zoals opschorten of inhouden van de rijksbekostiging.

De waardering Goed is bedoeld om goede kwaliteit op scholen te waarderen en te stimuleren. We gaan ervan uit dat deze scholen een brede basiskwaliteit hebben. Dat betekent dat er onomwonden een positief antwoord gegeven kan worden op de kernvragen voor goed onderwijs. Deze kernvragen zijn: krijgen leerlingen goed onderwijs (Onderwijsproces), voelen ze zich veilig (Veiligheid en schoolklimaat) en leren ze genoeg (Onderwijsresultaten)? Dit vraagt een expertoordeel over de integrale kwaliteit van de school. Dit betekent dat wij van goede scholen verwachten dat zij aan ons laten zien hoe zij hun visie, ambities en doelen uitvoeren (SKA2) en welke kwaliteit dit in de praktijk oplevert, zoals te zien aan de standaarden voor Onderwijsproces en Veiligheid en schoolklimaat.

6.5.1. Wettelijke norm zeer zwak onderwijs

De norm voor het oordeel Zeer zwak is bij wet bepaald. Artikel 23a1, WVO stelt dat het onderwijs zeer zwak is als de resultaten ernstig en langdurig tekortschieten en er in verband met dit tekortschieten ook tekortkomingen zijn in de naleving van een of meer bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften. In de tabel hierboven is aangegeven hoe we deze wettelijke norm in het waarderingskader hebben vertaald. Het inspectierapport waarin de inspectie tot het oordeel komt dat de kwaliteit van het onderwijs Zeer zwak is, geldt na de vaststelling daarvan als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een bestuur kan tegen het oordeel Zeer zwak bezwaar maken en vervolgens tegen de beslissing op bezwaar beroep aantekenen (artikel 20, zesde lid, WOT).

6.5.2. Normering bij niet te beoordelen resultaten

In de wet (artikel 23a1, derde lid, WVO) is bepaald dat wanneer de leerresultaten van de school niet kunnen worden beoordeeld, het volgende geldt: “De kwaliteit van het onderwijs is zeer zwak als de school tekortschiet in de naleving van twee of meer bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften en de school dientengevolge tekortschiet in het zorg dragen voor de veiligheid op de school, bedoeld in artikel 3b WVO, of het zodanig inrichten van het onderwijs dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelproces kunnen doorlopen dan wel het afstemmen van het onderwijs op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen, bedoeld in artikel 2, tweede lid, WVO.”

In alle gevallen dat de resultaten niet te beoordelen zijn, hanteren we, als voldaan is aan artikel 23a1, derde lid, WVO, de volgende normering voor Zeer zwak.

6.5.3. Aanvullende normering voor nieuwe scholen

Nieuwe scholen hebben vaak nog geen representatieve eindresultaten beschikbaar. Deze kunnen net als bij scholen met niet te beoordelen eindresultaten dan ook geen rol spelen in de beoordeling. Aanvullend op de beslisregels ’Normering bij niet te beoordelen eindresultaten’ (paragraaf 6.5.2) gelden voor nieuwe scholen de volgende wettelijke regels. In artikel 109a, WVO is geregeld dat een school die minder dan twee jaar bekostiging ontvangt en die slechte kwaliteit levert, gesloten kan worden of dat de bekostiging kan worden beëindigd. Dit kan alleen als de school al in het eerste jaar én na een verbetertermijn van een jaar nog steeds niet voldoet aan drie of meer belangrijke bij of krachtens de wet gegeven voorschriften (deugdelijkheidseisen). Daardoor draagt de school geen zorg voor de veiligheid, kunnen de leerlingen geen ononderbroken ontwikkelingsproces doorlopen of wordt het onderwijs niet afgestemd op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen. Dat betekent dat de sluiting van een nieuwe school een uitzonderlijk instrument is, dat alleen gebruikt kan worden als de kwaliteit van een school ver beneden peil is. Daarom moet in dit geval sprake zijn van een extra tekortkoming in de naleving van de deugdelijkheidseisen ten opzichte van de normering Zeer zwak bij andere scholen. Sluiting of beëindiging van bekostiging is dan in het belang van de leerlingen wettelijk mogelijk.

Het oordeel Voldoende en de waardering Goed volgen de beslisregels voor de scholen (paragraaf 6.5 en/of paragraaf 6.5.2).

6.6. Oordeelsvorming

6.6.1. Beoordelen naleving deugdelijkheidseisen

Bij onze oordeelsvorming hanteren we bovengenoemde normering als richtlijn. De mate waarin de onderwijspraktijk de essentie en de bedoeling van met name de deugdelijkheidseisen tentoonspreidt, is bepalend voor ons oordeel. Voor het oordeel Voldoende gaan we er in principe van uit dat aan alle deugdelijkheidseisen die horen bij de standaard is voldaan. We beoordelen de kwaliteit zoals in de standaard is omschreven integraal en niet elke deugdelijkheidseis van de standaard op zichzelf. Het kan zijn dat een bestuur of school op een standaard een positief beeld laat zien, maar op een bepaald element van de standaard (nog) niet. Als dit beperkt van invloed is op de aangetroffen kwaliteit van de school of voor leerlingen én als de tekortkoming eenvoudig en op korte termijn kan worden hersteld, dan geven we het oordeel Voldoende op de standaard. Het bestuur krijgt dan een opdracht tot herstel (herstelopdracht) voor dit bepaalde onderdeel van de standaard en zorgt voor de naleving. Wanneer niet is voldaan aan de deugdelijkheidseisen van financiële continuïteit of rechtmatigheid, kan de betreffende standaard binnen het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambities niet als Voldoende worden beoordeeld of als Goed worden gewaardeerd.

6.6.2. Waarderen van ambities

Zowel besturen als scholen hebben vanuit hun visie ambities. Deze ambities kunnen gaan over de basiskwaliteit en er zijn ambities die daarboven uitstijgen. Naast het voldoen aan de deugdelijkheidseisen, baseren we een waardering Goed op het geheel aan gerealiseerde ambities door het bestuur of door de school bij een betreffende standaard. We onderzoeken of het bestuur (bij een vierjaarlijksonderzoek) of de school (bij een onderzoek op schoolniveau) de voorgenomen ambities uitvoert en realiseert. De visie en de plannen op bestuursniveau en de vertaling daarvan door de schoolleiding op schoolniveau, vastgelegd in het schoolplan, spelen hierbij een belangrijke rol. De waardering Goed op schoolniveau is vier jaar geldig.

6.6.3. Omgeving van bestuur en school

De omgeving en de condities waarin het bestuur en de school opereren, kunnen in positieve of negatieve zin de onderwijskwaliteit en het financieel beheer beïnvloeden. Omgevingsfactoren en condities zijn bijvoorbeeld de kenmerken en de ontwikkeling van de leerlingenpopulatie, de beschikbaarheid van personeel, een fusiegeschiedenis, de huisvesting, de organisatieontwikkeling en de ontwikkeling van het bestuur. We verwachten dat besturen en scholen met hun visie, ambities, doelen en beleid op deze factoren inspelen om de kernfuncties voor het onderwijs voor al hun leerlingen te realiseren. Onze oordelen gaan altijd over de gerealiseerde kwaliteit van de (be)sturing en van het onderwijs dat leerlingen ontvangen.

Omgeving en condities spelen hoofdzakelijk een rol bij het bepalen van de invulling van het onderzoek en eventueel bij het vervolgtoezicht.

7. Werkwijze toezicht

7.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we het toezicht uitvoeren. We beschrijven in paragraaf 7.2 eerst onze werkwijze voor het stelseltoezicht. Aan de kernfuncties van het stelsel geven besturen en scholen invulling. Daarnaast waarborgen besturen de uitvoering en kwaliteit van het onderwijs op de scholen onder hun bestuur. In paragraaf 7.3 beschrijven we de werkwijze voor het toezicht op besturen en scholen. In paragraaf 7.4 staat welke activiteiten we hiervoor ondernemen. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk gaan we in op onze werkwijze bij het vervolgtoezicht.

7.2. Stelseltoezicht

7.2.1. Werkwijze van het stelseltoezicht

Via het stelseltoezicht geven we een beeld van de kwaliteit van het Nederlandse onderwijsstelsel. We signaleren waar het goed gaat en waar niet, agenderen thema’s en dragen bij aan het oplossen van knelpunten. Door het stelsel als geheel in ogenschouw te nemen, krijgen we bijvoorbeeld zicht op

onderwijsloopbanen, knelpunten bij overgangen tussen sectoren en (on)gelijkheid van kansen. Zo kunnen we bevorderen dat het onderwijs aan leerlingen steeds beter wordt. In hoofdstuk 3 is hiervoor een raamwerk met een beschrijving van stelselkwaliteit opgenomen.

In het stelseltoezicht zetten we een aantal stappen (zie figuur 7.2.1a):

In paragraaf 7.2.2 gaan we verder in op hoe we monitoren en analyseren. In paragraaf 7.2.3 beschrijven we hoe we agenderen en interveniëren.

7.2.2. Monitoring en analyse van ontwikkelingen

Aan de hand van het raamwerk van de kwaliteitsbeschrijving van het stelsel (zie hoofdstuk 3) volgen we systematisch de ontwikkelingen in het onderwijsstelsel. We kijken naar hoe het geheel van besturen en scholen samen de drie kernfuncties vervult: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen. Ook kijken we naar de essentiële voorwaarden om deze te verwezenlijken: de doelmatigheid, zoals te zien aan beschikbaarheid en besteding van financiële middelen, het personeelsbeleid, de kwaliteitszorg en het bestuurlijk handelen.

Voor de monitoring en aansluitende analyse verzamelen we gegevens uit verschillende bronnen. We gebruiken bestaande gegevens, gegevens uit stelsel- en instellingstoezicht, signalen en we verzamelen zelf gegevens door thematisch onderzoek.

Bestaande gegevens, gegevens uit stelsel- en instellingstoezicht en signalen

We gebruiken gegevens uit het toezicht op besturen en scholen, waaronder gegevens die het bestuur zelf beschikbaar heeft. Daarnaast gebruiken we signalen die we over het onderwijs ontvangen. Verder maken we gebruik van gegevens van andere organisaties en van wetenschappelijk onderzoek. We analyseren het grootste gedeelte van de gegevens minimaal jaarlijks, maar het kan ook zijn dat we meerdere keren per jaar analyses maken. We analyseren ook prestaties in brede zin en kijken specifiek naar risico’s voor de kwaliteit van onderwijs.

Themaonderzoek

We monitoren ontwikkelingen door besturen en scholen te onderzoeken of door samen te werken met anderen om gegevens te verzamelen. We noemen dit themaonderzoek. Verschillende doelstellingen voor een themaonderzoek zijn bijvoorbeeld:

We richten het themaonderzoek in op basis van actuele vraagstukken of gesignaleerde stelselproblemen. Dit doen we soms bij een bestuur of een school. In dat geval combineren we het themaonderzoek eventueel met het vierjaarlijks onderzoek bij het bestuur en scholen, zoals beschreven in paragraaf 7.3. Ook is het mogelijk dat we op een andere manier onderzoek doen, bijvoorbeeld door vragenlijsten uit te zetten, mee te kijken in het onderwijsproces, gesprekken te voeren met meerdere besturen of scholen tegelijk of gesprekken te voeren met bijvoorbeeld wetenschappers en deskundigen.

Met ons thematisch onderzoek willen we in kaart brengen in hoeverre het onderwijsstelsel erin slaagt de eerdergenoemde kernfuncties van het onderwijs te realiseren. Daarbij zoeken we naar verklaringen voor wat niet goed gaat en willen we laten zien wat wel en niet bijdraagt aan het realiseren van de kernfuncties. Hierover gaan we actief de dialoog aan met betrokkenen.

Wat we willen onderzoeken, nemen we op in het Jaarwerkplan. Hierin beschrijven we meerjarige onderzoeksprogramma’s en eenmalige themaonderzoeken die gericht zijn op het in beeld brengen van de kernfuncties of gesignaleerde knelpunten in het stelsel. Urgente thema’s kunnen leiden tot verschuiving of uitbreiding van onze onderzoeksagenda.

7.2.3. Agenderen en interveniëren

Voor het agenderen en interveniëren in het stelseltoezicht onderscheiden we vier soorten activiteiten. Deze beschrijven we hierna. Agenderen en interveniëren liggen soms dicht bij elkaar, omdat agenderen een vorm van interveniëren is.

De Staat van het Onderwijs

Jaarlijks brengen we ‘De Staat van het Onderwijs’ uit. Hierin geven we weer hoe het onderwijsstelsel in Nederland ervoor staat. Wat gaat er goed en waar zijn knelpunten, kansen en risico’s? Ook de informatie over onze verrichte (thema)onderzoeken maakt deel uit van ‘De Staat van het Onderwijs’. Deze rapportagetaak van de inspectie is vastgelegd in de Grondwet (artikel 23, achtste lid) en in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT).

Thematisch rapporteren

De uitkomsten van themaonderzoeken brengen we op verschillende manieren onder de aandacht van besturen, scholen en de samenleving. Het doel hiervan is om de stand van zaken over het betreffende thema weer te geven en om risico’s en knelpunten te agenderen. Ook stimuleren we samenwerking zodat (verdere) verbeteringen kunnen plaatsvinden. Dat doen we vaak in de vorm van een onderzoeksrapport, maar ook in de vorm van een symposium, een bezoek van inspecteurs, een podcast of een webinar. We richten ons hierbij zo direct mogelijk op de doelgroep die het meest betrokken is, zoals leraren of bijvoorbeeld op alle partners in een specifieke regio.

Thema’s als onderdeel van het toezicht bij besturen en scholen

Bij de uitvoering van ons toezicht bij besturen en scholen bespreken we soms thema’s, specifieke knelpunten en goede voorbeelden vanuit de regionale of lokale context. Zo hebben we aanknopingspunten om met bestuur en scholen over hun ambities die de kernfuncties raken in gesprek te gaan in aansluiting op hun omgeving, of risico’s.

Interventies op maat

Naast de hiervoor genoemde activiteiten zetten we waar dat passend is ook specifieke interventies in. Uit diverse bronnen komen onderwerpen van het onderwijsstelsel naar voren die we, met het oog op het publiek belang, willen adresseren. Zo kan er een knelpunt zijn waar op lokaal niveau meerdere besturen, een samenwerkingsverband, groepen werkgevers en de gemeente een rol in hebben. En dan loont het om het knelpunt bij deze actoren samen te agenderen. Voorbeelden daarvan zijn regionale gesprekken over de aanpak van het lerarentekort, krimp of zorg voor specifieke groepen leerlingen.

7.3. Toezicht op besturen en scholen

Bij het toezicht op de besturen en scholen staat centraal hoe besturen de (financiële) kwaliteit van het onderwijs waarborgen en bevorderen. Om deze vragen te beantwoorden doen we onderzoek op het niveau van bestuur en scholen. We lichten hieronder eerst onze werkwijze toe en gaan vervolgens in op de toezichtsactiviteiten.

7.3.1. Werkwijze toezicht op besturen en scholen

De eindverantwoordelijkheid voor de onderwijskwaliteit op de scholen ligt bij de besturen. Bij de uitvoering van het toezicht op besturen en scholen gaan we uit van proportionaliteit, maatwerk, transparantie en verantwoording. We lichten in paragraaf 7.3.2 proportionaliteit en maatwerk verder toe.

7.3.2. Proportionaliteit en maatwerk

We stemmen de intensiteit van het toezicht af op de kwaliteit van het bestuur. Het toezicht is daarmee proportioneel. Hoe effectiever het bestuur in staat is om te sturen op de kwaliteit van het onderwijs en het financieel beheer, de kwaliteit waarborgt op zijn scholen en zich daarover verantwoordt, hoe minder intensief het toezicht. Het omgekeerde geldt ook: hoe minder goed het bestuur in staat is de (financiële) kwaliteit te waarborgen en zich erover te verantwoorden, hoe intensiever we het toezicht inrichten. Urgente signalen of klachten kunnen in alle gevallen aanleiding zijn voor onderzoek, ook als de eerdere kwaliteitsbeoordeling van het bestuur Voldoende of Goed was. Om te bepalen of dit nodig is, zullen wij, indien mogelijk, het signaal eerst bespreken met het bestuur.

We bepalen de intensiteit van het toezicht op basis van onze gegevens over de kwaliteit van het bestuur. Deze inschatting bouwen we op uit een analyse van de bij ons beschikbare gegevens en aanvullende andere bronnen:

De analyse van het geheel aan informatie gebruiken we om de intensiteit van het toezicht te bepalen. Het geeft ons zicht op het al dan niet aanwezig zijn van (mogelijke) risico’s voor de onderwijskwaliteit en/of risico’s voor de kwaliteit van het bestuur. Dit is de basis van waaruit we de proportionaliteit van het toezicht bepalen: het toezicht kan intensief zijn, maar ook minder intensief.

Daarna werken we de toezichtsactiviteiten uit die aansluiten op de omstandigheden van het bestuur. Welke onderzoekinstrumenten hebben we nodig om bij het desbetreffende bestuur de kwaliteit te beoordelen? Is er sprake van een eenpitter of vallen er meerdere scholen onder het bestuur? Bij kleine besturen en eenpitters houden we in onze benadering rekening met de gekozen samenhang van de sturing tussen het school- en bestuursniveau. Met wie voeren we gesprekken, waar en hoe kijken we mee in het onderwijs? Dit is het maatwerk in het toezicht.

Hoe dit intensieve en minder intensieve (vervolg)toezicht eruitziet, lichten we toe in paragraaf 7.4 en 7.5.

7.3.3. Jaarlijkse prestatie- en risicoanalyse

De monitoring van de prestaties op het niveau van het bestuur en hun scholen helpt ons om tijdig eventuele risico’s op het spoor te komen en inzicht te krijgen in het functioneren van het bestuur. We doen dit conform artikel 11 van de WOT aan de hand van een aantal indicatoren. Die indicatoren betreffen onder andere financiële gegevens, gegevens over het personeel, over de veiligheid op scholen en de resultaten en doorstroom van leerlingen. Ten minste eenmaal per jaar voeren we een analyse uit op de data die we met de monitor verkrijgen. Als er een vermoeden van risico’s is, voeren we een risicoanalyse uit.

Deze zogeheten expertanalyse bevestigt al dan niet de vermoedens van tekortkomingen ten aanzien van de onderwijskwaliteit en/of het financieel beheer. De analyse wordt uitgevoerd door een expertteam, waarin kennis en deskundigheid op het terrein van data-analyse, onderwijskwaliteit en financieel beheer aanwezig zijn. Zo ontstaat een integraal beeld van de onderwijskwaliteit, de sturingskwaliteit en de financiën.

7.4. Toezichtsactiviteiten bij besturen en scholen

Het toezicht op besturen en scholen omvat meerdere activiteiten. We onderzoeken besturen eens in de vier jaar. Dit onderzoek heet ‘Het vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen’ (hierna: vierjaarlijks onderzoek). Zoals in paragraaf 7.3 is beschreven, doen we dat proportioneel en op maat. Binnen het vierjaarlijks onderzoek kijken we ook naar scholen want op schoolniveau verifiëren we of de besturing door het bestuur effectief is en of het bestuur (be)stuurt op basis van een actueel beeld van de kwaliteit. We beschrijven dit type onderzoek in paragraaf 7.4.1.

Ook tussentijds doen we onderzoek op scholen. Dit doen we als er risico’s zijn, bij aanvragen om de waardering Goed te verkrijgen en bij themaonderzoeken die in relatie staan tot het stelseltoezicht. Onderzoeken kunnen zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. We beschrijven de onderzoeken op schoolniveau in paragraaf 7.4.2.

Er kunnen zowel binnen het vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen als tussentijds onderzoeken plaatsvinden rondom financieel beheer. Dit beschrijven we in paragraaf 7.4.3. Ten slotte zijn er nog enkele andere onderzoeksactiviteiten; die zijn beschreven in paragraaf 7.4.4.

7.4.1. Vierjaarlijks onderzoek bestuur en scholen

In het vierjaarlijks onderzoek willen we weten of de (be)sturing door het bestuur op de kwaliteit van de scholen op orde is, of er sprake is van deugdelijk financieel beheer en hoe dit bijdraagt aan de kernfuncties van het onderwijs (stelselthema’s). We hanteren daarvoor het waarderingskader voor besturen, zoals beschreven in hoofdstuk 4.

Het vierjaarlijks onderzoek bestaat doorgaans uit de onderdelen die in figuur 7.4.1a zijn beschreven. We bepalen de intensiteit van het toezicht (proportionaliteit) op basis van onze gegevens en we houden in de uitvoering van het onderzoek rekening met de specifieke inrichting en context van het bestuur en de scholen (maatwerk).

Een belangrijk onderdeel van onze werkwijze in het vierjaarlijks onderzoek is verificatie. Met verificatie-activiteiten toetsen we bij besturen, scholen en andere betrokkenen in hoeverre het bestuur zicht heeft op de kwaliteit van het onderwijs en het financieel beheer en hoe het bestuur daarop stuurt.

7.4.2. Onderzoeken op schoolniveau

Op schoolniveau zetten we verschillende typen onderzoeken in, zowel binnen het vierjaarlijks onderzoek (zie paragraaf 7.4.1) als daarbuiten. Wanneer een onderzoek op schoolniveau binnen het vierjaarlijks onderzoek plaatsvindt, worden de activiteiten opgenomen in het onderzoeksplan. Dit plan bevat in elk geval verificatie-activiteiten zoals in de voorgaande paragraaf beschreven.

Onderzoek naar de waardering Goed

Een bestuur kan een school voordragen waarvan het de kwaliteit goed vindt. Het bestuur onderbouwt vooraf waarom de betreffende school de waardering Goed verdient. Wij verifiëren en beoordelen dat aan de hand van het waarderingskader op schoolniveau (zie hoofdstuk 5). Op basis van de kwaliteit van de onderbouwing van de kwaliteit van de school door het bestuur richten we het onderzoek op maat in.

Zo’n verzoek kan gedaan worden bij aanvang van het vierjaarlijks onderzoek. Besturen kunnen een school ook buiten het vierjaarlijks onderzoek aandragen voor een onderzoek naar de waardering Goed. Eventueel kan een school daarna ook voor het excellentietraject aangemeld worden. Om een waardering Goed of het predicaat Excellente School te verkrijgen, moet het financieel beheer door het bestuur op orde zijn.60Meer informatie over de werkwijze rondom Excellente Scholen is te vinden op www.excellentescholen.nl.

Risico-onderzoek

Onderzoeken naar risico’s nemen we mee in het vierjaarlijks onderzoek. Maar ze kunnen ook daarbuiten plaatsvinden, naar aanleiding van de jaarlijkse prestatieanalyse en signalen. We houden hiermee zicht op mogelijke risico’s, maar we verwachten dat besturen die te allen tijde zelf ook in beeld hebben, als onderdeel van de kwaliteitscyclus. Bij een bestuur dat de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit goed invult, verwachten we dat als wij mogelijke risico’s detecteren, het bestuur zelf de oorzaken onderzoekt, passende maatregelen neemt en zich hierover verantwoordt aan de inspectie. Bij een bestuur dat er niet in slaagt de kwaliteit van het onderwijs te waarborgen, voeren wij (afhankelijk van de aard van de risico’s) zelf het risico-onderzoek geheel of gedeeltelijk uit. We onderzoeken en beoordelen dan een of meerdere standaarden van het waarderingskader op schoolniveau (zie hoofdstuk 5) en maken afspraken over de rapportage en verantwoording van de bevindingen.

Themaonderzoeken

Meer informatie over thematische onderzoeken is te vinden in paragraaf 7.2, maar we nemen ze hier voor de volledigheid op. Vanuit het stelseltoezicht zijn er thema’s die we verder onderzoeken. Hiervoor bezoeken we scholen en/of besturen. Deze themaonderzoeken kunnen samenvallen met het vierjaarlijks onderzoek en ook los plaatsvinden. In de regel geven we geen oordelen bij dit type onderzoek.

7.4.3. Onderzoeken specifiek gericht op financieel beheer

Toezicht op financiële continuïteit

Besturen leveren elk jaar een jaarrekening inclusief een bestuursverslag met daarin een meerjarenbegroting aan bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). Op basis daarvan analyseren we de actuele en toekomstgerichte financiële kengetallen jaarlijks van elk bestuur. Bij mogelijke risico’s voor de continuïteit van het onderwijs starten we een onderzoek naar de financiële continuïteit op bestuursniveau. Dit onderzoek kan ook plaatsvinden tijdens een vierjaarlijks onderzoek. Als daar vanuit de monitoring van financiële kengetallen of vanuit signalen aanleiding voor is, kunnen we op elk moment een onderzoek naar de financiële continuïteit starten.

We stellen aangepast financieel toezicht in wanneer blijkt dat de continuïteit van het onderwijs binnen afzienbare termijn in het geding is en onvoldoende wordt voldaan aan de wet- en regelgeving op dit gebied. In het rapport nemen we op welke herstelopdrachten worden gegeven en welke afspraken met het bestuur worden gemaakt, zoals welke informatie het bestuur op welk moment aanlevert. Deze interventie is erop gericht dat de risico’s of tekorten binnen afzienbare termijn zijn opgeheven. Als het bestuur niet in staat blijkt om herstel te realiseren, dan wordt het toezicht geïntensiveerd (zie paragraaf 7.5).

Toezicht op financiële rechtmatigheid

Het bestuur legt verantwoording af over de verwerving en besteding van de rijksbekostiging. Deze verantwoording wordt beoordeeld door een accountant die wordt aangesteld door het interne toezicht. Deze accountant moet opereren volgens de beroepsmaatstaven van de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) en volgens het Onderwijsaccountantsprotocol dat door de inspectie in overleg met belanghebbenden61Onder andere het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), onderwijskoepels, de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) en accountantskantoren. is opgesteld. Elk jaar controleren wij bij een selectie van accountants of hun controle voldoet aan de regels. Aandachtspunten uit deze toezichtactiviteit worden jaarlijks besproken met de NBA en kunnen aanleiding zijn het Onderwijsaccountantsprotocol aan te passen.

Bij signalen van mogelijk onrechtmatige verkrijging of besteding van middelen voeren we onderzoek uit bij een bestuur. Als we oordelen dat sprake is van onrechtmatige verkrijging of besteding, dan volgen daarna in de regel een wijziging in de bekostiging en een terugvordering van de bekostiging.

De inspectie is, naast het toezicht op onderwijswetgeving in een vierjaarlijks onderzoek, ook belast met het toezicht op en de handhaving van de Wet normering topinkomens (WNT) binnen het onderwijs. De WNT is geen onderwijswet, maar wetgeving die van toepassing is op de gehele publieke en semipublieke sector. Het toezicht op onderwijswetgeving in een vierjaarlijks onderzoek en het toezicht op de WNT worden daarom door de inspectie gescheiden van elkaar uitgevoerd.

7.4.4. Overige toezichtsactiviteiten

Onderzoek bij nieuwe scholen

Bij nieuwe scholen voeren we in het eerste jaar na de start een kwaliteitsonderzoek uit. Hoe we dit onderzoek inrichten, hangt af van de (aard van de aangeleverde) informatie die beschikbaar is over deze school en hoe de adviesprocedure62Meer informatie over deze adviesprocedure is te vinden op www.onderwijsinspectie.nl. voorafgaand aan de start van de nieuwe school verliep. Ook is dit afhankelijk van of de school start onder een bestaand bestuur (en wat de kwaliteit van dat bestuur is), of dat er ook sprake is van een nieuw bestuur.

Specifiek onderzoek

Ernstige signalen of andere informatie kunnen aanleiding zijn om een onderzoek over een specifiek onderwerp in te stellen bij een bestuur of een school. Dit kan tijdens het vierjaarlijks onderzoek of daarbuiten. Bij urgente signalen en ernstige incidenten interveniëren we vanzelfsprekend meteen op een passende manier.

Wij onderzoeken bij een specifiek onderzoek bepaalde aspecten van het besturen, het financieel beheer of het onderwijs (artikel 15, WOT). Ook hier geldt dat we de intensiteit van het onderzoek afstemmen op de kwaliteit van het bestuur.

Bestuursgesprekken

Besturen en inspectie hebben de mogelijkheid om periodiek een gesprek met elkaar te voeren. Aan elk bestuur is een contactinspecteur gekoppeld die het contact onderhoudt. Dit gaat in ieder geval over onderzoeken en vervolgtoezicht (inclusief herstelopdrachten, zie paragraaf 7.5). Ook heeft de contactinspecteur gesprekken met het bestuur over risico’s, signalen en incidenten. Het bestuur kan de contactinspecteur hierover informeren. Het kan ook zijn dat de contactinspecteur het bestuur bevraagt of (afhankelijk van de kwaliteit van het bestuur) verzoekt om zelf nader onderzoek te doen bij mogelijke risico’s. Daarnaast kan het gesprek gaan over relevante ontwikkelingen binnen of buiten de onderwijsinstelling. We betrekken daarbij ook vraagstukken op het niveau van het onderwijsstelsel als geheel.

Het leggen van het contact is een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Het bestuur kan ervoor kiezen de contactinspecteur gedurende het jaar op de hoogte te houden van relevante ontwikkelingen en hem te informeren bij urgente zaken, zoals (ernstige) signalen. Ook kan de contactinspecteur geregeld contact leggen met het bestuur om een vinger aan de pols te houden of urgente zaken te bespreken. De informatie uit deze contacten nemen we mee in de eerdergenoemde monitoring.

7.5. Vervolgtoezicht, intensivering en sancties

Vervolgtoezicht is nodig wanneer er tijdens een vierjaarlijks onderzoek tekortkomingen worden vastgesteld bij het bestuur en de scholen, of wanneer andere onderzoeken of toezichtsactiviteiten hiertoe aanleiding geven.

7.5.1. Vervolgtoezicht bij herstelperiode

Natuurlijk is vervolgtoezicht lang niet altijd nodig. Als tijdens een onderzoek tekortkomingen zijn geconstateerd, wordt vervolgtoezicht afgesproken. De intensiteit hiervan is ook hier afhankelijk van de kwaliteit van het bestuur. We kunnen tekortkomingen constateren op bestuursniveau en/of op schoolniveau.

Geen tekortkomingen

Als uit een onderzoek blijkt dat het bestuur voor basiskwaliteit heeft gezorgd en dat het daarmee aan de deugdelijkheidseisen en financiële voorwaarden voor bestuur en school voldoet, is er geen vervolgtoezicht. Het bestuur en de scholen vallen dan onder het reguliere toezicht, waarbij we prestaties en risico’s jaarlijks monitoren en elke vier jaar het bestuur beoordelen. Wanneer nodig of gewenst, is er tussentijds contact.

Tekortkomingen bij het bestuur

Bij tekortkomingen op bestuursniveau, bijvoorbeeld bij onvoldoende (financiële) basiskwaliteit en daardoor niet voldoen aan wet- en regelgeving, spreken we met het bestuur af binnen welke termijn de geconstateerde tekortkomingen hersteld moeten zijn. Afhankelijk van de zwaarte en omvang van de tekortkoming verantwoordt het bestuur zich over het herstel aan de inspectie en gaan wij na of de tekortkoming is hersteld. De intensiteit waarmee we dat doen, bepalen we ook in relatie tot de kwaliteit van het bestuur.

Tekortkomingen op scholen

Bij tekortkomingen in de basiskwaliteit op een school maken we met het bestuur afspraken over de termijn waarbinnen de kwaliteit hersteld moet zijn. Wanneer de zwaarte en omvang van de tekortkomingen hiertoe aanleiding geven, bijvoorbeeld bij het oordeel Zeer zwak, stellen we een toezichtsplan op om het verloop van het herstel te monitoren en voeren we een herstelonderzoek uit. Bij kleinere tekortkomingen en als de kwaliteit van het besturen op orde is, verantwoordt het bestuur zich bij ons over het herstel. We spreken, afhankelijk van de kwaliteit van het bestuur, af hoe we omgaan met het herstelonderzoek.

Gevolgen uitkomst herstelonderzoek

Wanneer het herstel of de kwaliteit van de gevraagde verantwoording ontoereikend is, heeft dit gevolgen voor welke toezichtsinterventies we kiezen en hoe we de kwaliteit van het bestuur inschatten. Wanneer we concluderen dat het vermogen van het bestuur om zelf de kwaliteit te waarborgen niet voldoende is, neemt de intensiteit van ons vervolgtoezicht toe. Ook dit is proportioneel.

Bovenstaande geven we in tabel 7.5.1a schematisch weer. De invulling is maatwerk per onderzoek.

7.5.2. Escaleren

Escaleren heeft betrekking op interventies om besturen aan te sporen de door ons noodzakelijk geachte verbeteringen door te voeren. Escalatie gaat stapsgewijs, waarbij steeds wordt gekeken welk middel nodig is. Dit zodat de verbeteringen plaatsvinden. Naarmate een bestuur of een school daar minder goed in slaagt, intensiveren we het toezicht. Dit kan verder en verdiepend onderzoek inhouden, bijvoorbeeld een specifiek onderzoek naar het bestuurlijk handelen. In het uiterste geval, wanneer we zien dat verbetering uitblijft, kunnen we verschillende sancties inzetten of maatregelen nemen.

Naarmate verbetering uitblijft en de risico’s op kwaliteitsverlies groter worden, treedt een volgende fase van escalatie in werking. De escalatie sluit aan op de bevoegdheden van de inspectie en vervolgens op die van de minister. Een escalatietraject is bij elke toezichtsituatie anders. De volgorde van interventie- en escalatiestappen wordt per situatie bepaald.

Interventies kunnen variëren van een herstelopdracht om tekortkomingen op te heffen op schoolniveau tot zeer ingrijpende maatregelen op het niveau van bekostiging van scholen en op het niveau van besturen. Vanzelfsprekend wegen we in alle gevallen af wat de ernst en de duur van de risico’s zijn en of het bestuur voldoende perspectief op verbetering van de situatie biedt.

8. Communicatie en rapportage

8.1. Inleiding

Als inspectie hebben we een publieke taak om ouders en de samenleving te informeren over onze bevindingen en oordelen over de kwaliteit van de (be)sturing en het onderwijs. Daarom geven we op verschillende manieren actief inzicht in onze onderzoeksresultaten en oordelen. Zo dragen we bij aan de informatie die over het onderwijsstelsel, de besturen en scholen beschikbaar is. Naast de informatie waarin de inspectie voorziet, leveren besturen, scholen en anderen, elk vanuit hun rol en (publieke) verantwoordelijkheid, een bijdrage aan de informatie die over de scholen en het onderwijs beschikbaar is.

Naast communicatie via het meldpunt van de inspectie, de website en ‘De Staat van het Onderwijs’ zijn er rapportages over themaonderzoeken en onderzoeken bij besturen en scholen beschikbaar. Al onze rapporten zijn in beginsel openbaar.63In artikel 15, tweede lid, WOT is bepaald dat rapporten van een specifiek onderzoek openbaar zijn, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet. We zijn daarmee transparant in onze werkwijze en onze oordelen en waarderingen. Onze website is de centrale plek waar onze rapporten terug te vinden zijn. In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we communiceren en geven we een toelichting op de verschillende rapportagevormen.

8.2. Communicatie

Onze communicatie over de resultaten van onderzoeken kent meerdere vormen. We richten ons ten eerste op de vraag welke doelgroep het meest zou kunnen doen met onze toezichtsinformatie. We bepalen wie mogelijk betrokken is bij het verhogen van de onderwijskwaliteit of bij het oplossen van problemen. Vervolgens stemmen we de vorm van de communicatie daarop af. Naast de verschillende – meer formele – vormen van rapportage die hierna zijn beschreven, maken we gebruik van andere vormen van communicatie. Bijvoorbeeld van infographics of animaties. Ook de inzet van sociale media, bijdragen aan relevante congressen, het geven van lezingen en het zelf organiseren van conferenties of rondetafelgesprekken, maken deel uit van onze communicatie. Een belangrijke communicatievorm daarin is ons jaarlijkse congres, waar we ‘De Staat van het Onderwijs’ presenteren.

We communiceren over de uitkomsten van onze onderzoeken, maar hebben daarnaast ook een informatiefunctie. Via het meldpunt van de inspectie kunnen ouders, besturen en scholen bijvoorbeeld vragen stellen over het onderwijs, ons toezicht in het algemeen of specifieke scholen. Ook kunnen hier zorgen over het onderwijs worden gemeld. Vertrouwenskwesties kunnen worden gemeld bij vertrouwensinspecteurs.

Meldingen over het onderwijs hebben voor ons een signaalfunctie en we nemen deze mee bij de jaarlijkse prestatieanalyse en de expertanalyse ter voorbereiding van het vierjaarlijks onderzoek. Soms is de signalering zo ernstig van aard dat deze meteen aanleiding voor onderzoek vormt.

8.3. Rapportage

We rapporteren op stelselniveau en op het niveau van besturen en scholen. In beginsel maken we onze rapporten over besturen en scholen in de vijfde week na vaststelling openbaar (artikel 21, eerste lid, WOT).64In artikel 15, tweede lid, WOT is bepaald dat rapporten van een specifiek onderzoek openbaar zijn, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet.

8.3.1. Stelselniveau

Onderzoeken op stelselniveau kennen de volgende rapportagevormen.

De Staat van het Onderwijs

Jaarlijks rapporteren we over het onderwijsstelsel als geheel in ‘De Staat van het Onderwijs’. Dit rapport publiceren we elk voorjaar. Hierin beschrijven we hoe het staat met de realisatie van de kernfuncties van het onderwijsstelsel. Ook geven we een beeld van de kwaliteit van de besturen en instellingen, de positieve ontwikkelingen en de mogelijke zorgen. Voor ‘De Staat van het Onderwijs’ gebruiken we onder andere de onderzoeksgegevens uit onze vierjaarlijkse onderzoeken, themaonderzoeken en gegevens uit (internationaal) wetenschappelijk onderzoek. Zo geven we een actueel beeld van de prestaties van het stelsel als geheel (zie hoofdstuk 7).

Jaarlijks rapporteren we ook over de financiële toestand van de instellingen en het onderwijsstelsel. Wij baseren ons daarbij op financiële gegevens van de instellingen zelf en verder op toezichtactiviteiten en onderzoeken die wij uitvoeren rond het financieel beheer van instellingen. Daarbij geven we aan wat goed gaat en wijzen we op risico’s.

Themarapporten

We rapporteren op diverse manieren over onze themaonderzoeken. Zo rapporteren we hier over in ‘De Staat van het Onderwijs’. Vaak brengen we daarnaast een apart themarapport uit.

8.3.2. Bestuursniveau

Over onderzoeken op bestuursniveau rapporteren we in het rapport van het vierjaarlijks onderzoek. Dit rapport is gericht aan het bestuur en geeft een totaalbeeld van de bevindingen en oordelen op bestuursniveau en van de onderzoeksactiviteiten die in dit kader op scholen plaatsvonden. We rapporteren in dit rapport kort over verificatie-activiteiten en – wanneer uitgevoerd – kwaliteitsonderzoeken naar risico’s en/of onderzoeken naar de waardering Goed en/of onderzoeken naar financiële risico’s. Bij verificatie-activiteiten op schoolniveau geven we geen oordelen of waarderingen. De rapportage hierover is daarom beknopt.

In het rapport maken we onderscheid tussen enerzijds de beoordeling van de naleving van de deugdelijkheidseisen (voldoen het bestuur en zijn scholen aan de basiskwaliteit?) en anderzijds onze waardering van de ambities. Tot slot worden in beginsel in het rapport eventuele herstelopdrachten en

-onderzoeken vastgelegd die betrekking hebben op het herstel van niet-naleving van de deugdelijkheidseisen. Dan leggen we ook de termijnen vast waarbinnen de tekortkoming(en) moet(en) zijn hersteld (zie paragraaf 7.5).

De oordelen op bestuursniveau presenteren we samen met het betreffende onderzoeksrapport op onze website. Het doel hiervan is om belanghebbenden over de resultaten van het toezicht te informeren. Als daarna uit herstelonderzoek blijkt dat een bestuur de aangetroffen tekortkomingen heeft hersteld, dan wordt dit nieuwe oordeel ook zichtbaar gemaakt op de website.

Specifieke onderzoeken

Als uit eerder onderzoek blijkt dat een bestuur niet in staat is noodzakelijke verbetermaatregelen te treffen of als uit signalen problemen naar voren komen die direct om onderzoek naar een specifiek knelpunt vragen, voert de inspectie een specifiek onderzoek uit. Deze onderzoeken worden uitgevoerd in het kader van artikel 15 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT). Over de bevindingen en conclusies wordt een rapport gemaakt dat in beginsel op de website van de inspectie openbaar wordt gemaakt.

Onderzoeken naar financieel beheer

We rapporteren apart op bestuursniveau over de onderzoeken die buiten een vierjaarlijks onderzoek vallen en uitgevoerd worden bij financiële risico’s.

8.3.3. Schoolniveau

We rapporteren over onze bevindingen uit onderzoeken op scholen vaak als onderdeel van andere rapportages over besturen of het stelsel. In themaonderzoeken presenteren we een algemeen beeld, waardoor bevindingen van een individuele school niet herkenbaar zijn in het rapport. Het rapport ‘Vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen’ bevat deelrapportages over onderzoeks- en verificatie-activiteiten die binnen het bestuursonderzoek op scholen plaatsvonden. We rapporteren afzonderlijk over onderzoeken die we op scholen uitvoeren, buiten de thema- en bestuursonderzoeken om. Zo kunnen ouders en andere belangstellenden, naast de informatie die vanuit het bestuur beschikbaar is, van onze toezichtsresultaten kennisnemen. Dat doen we in de volgende gevallen.

Kwaliteitsonderzoek naar risico’s

Als we een kwaliteitsonderzoek naar risico’s hebben uitgevoerd, rapporteren we over de uitkomsten in een rapport gericht aan het bestuur. Bij het oordeel Zeer zwak zenden we het bestuur ook een rapport toe dat bedoeld is voor ouders. Naast een beschrijving van de bevindingen worden de oordelen op de standaarden weergegeven. Ook wordt het eindoordeel toegevoegd. Het rapport van de school plaatsen we op onze website.

Wanneer het bestuur in opdracht van de inspectie zelf een (herstel)onderzoek uitvoert, worden de resultaten na herstel op de inspectiewebsite in principe vermeld via een verwijzing naar de website van het bestuur.

Onderzoeken naar Goed

Ook over onderzoeken naar Goed brengen we een afzonderlijk rapport uit als deze buiten een vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen plaatsvinden. Naast een beschrijving van de bevindingen geven we hierin de waarderingen en oordelen op de standaarden weer. Ook voegen we het eindoordeel toe. Het rapport plaatsen we op onze website.

Specifieke onderzoeken

Net als bij besturen kunnen we ook op schoolniveau een specifiek onderzoek uitvoeren. Dit kan met het onderzoek op bestuursniveau samenhangen, maar ook afzonderlijk worden uitgevoerd. Dergelijke onderzoeken worden uitgevoerd in het kader van artikel 15, WOT. Over de bevindingen en conclusies schrijven we een rapport, dat op de website van de inspectie openbaar wordt gemaakt.

8.4. Openbaarmaking, zienswijze en bezwaar

Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk staat, maken we al onze rapporten in beginsel openbaar.65In artikel 15, tweede lid, WOT is bepaald dat rapporten van een specifiek onderzoek openbaar zijn, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet. Nadat we het bestuur gevraagd hebben op basis van het conceptrapport een (beleids)reactie op te stellen, voegen we deze aan het rapport toe en stellen we het rapport definitief vast.

Als met het bestuur geen overeenstemming is bereikt over de door het bestuur gewenste wijzigingen van het conceptrapport, heeft het bestuur een andere zienswijze op de oordelen en waarderingen. Deze zienswijze voegen we als bijlage toe aan het definitieve rapport.

Een bestuur kan bezwaar maken tegen de openbaarmaking van een rapport als het een onderzoek is dat wordt uitgevoerd op basis van artikel 15 van de WOT (specifiek onderzoek, paragraaf 5.3) en daarnaast kan een bestuur bezwaar maken tegen het eindoordeel Zeer zwak.

In bepaalde gevallen is het mogelijk om een klacht in te dienen over een gedraging van de inspectie. Wij verwijzen u voor de klachtenprocedure naar onze website (www.onderwijsinspectie.nl).

9. Specifieke toepassingen van het onderzoekskader

9.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we enkele specifieke toepassingen van en uitzonderingen op het reguliere onderzoekskader. Het betreffen samenwerkingsverbanden passend onderwijs en onderwijssoorten en

-voorzieningen waarvoor specifieke wet- en regelgeving geldt, zodat aanpassingen van het waarderingskader of de werkwijze nodig zijn.

Er zijn ook onderwijssoorten en -voorzieningen waar we wel toezicht op houden, maar niet op grond van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT), bijvoorbeeld het Nederlands onderwijs in het buitenland (NOB)) en niet-bekostigde instellingen (B3-scholen in primair en voortgezet onderwijs). Daarvoor zijn aparte waarderingskaders opgesteld. Hoe het toezicht op deze vormen eruitziet, is te vinden op onze website.66Zie www.onderwijsinspectie.nl.

Ook zijn er onderwijssoorten of -voorzieningen in de vorm van een pilot. In die gevallen is er wel sprake van inspectiebetrokkenheid, maar is de wet- en regelgeving nog niet volledig uitgekristalliseerd. Vanwege het tijdelijke karakter van pilots en experimenten zijn deze niet beschreven in dit onderzoekskader.

Het onderwijsstelsel laat de afgelopen jaren ontwikkelingen zien naar meer variatie in bijvoorbeeld onderwijsroutes, diplomering en samengestelde trajecten. Besturen hebben de verantwoordelijkheid voor al het onderwijs dat zij aanbieden. De beoordeling van de kwaliteit hiervan vindt in beginsel plaats binnen de reikwijdte van het vierjaarlijks onderzoek. Wij baseren ons hierbij op geldende wet- en regelgeving die voor deze routes van toepassing zijn.

Achtereenvolgens beschrijven we het toezicht op: besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs en orthopedagogisch-didactische centra (paragraaf 9.2), praktijkonderwijs (paragraaf 9.3), eerste opvang anderstaligen (paragraaf 9.4), internationaal georiënteerd voortgezet onderwijs (paragraaf 9.5), particuliere zelfstandige exameninstellingen (paragraaf 9.6), de doorlopende leerroutes vmbo-mbo (paragraaf 9.7) en onderwijs in Caribisch Nederland (paragraaf 9.8).

In de tekst hieronder staat een overzicht van de standaarden uit het waarderingskader (hoofdstuk 4 en/of 5) die al dan niet, of met wijziging, van toepassing zijn op genoemde voorzieningen. De overige wettelijke vereisten (paragraaf 5.4) zijn ook van toepassing op de bijlagen. Verder zijn afwijkingen in de normering (hoofdstuk 6) en de werkwijze (hoofdstuk 7) opgenomen. Voor de leesbaarheid zijn de volledige waarderingskaders per onderwijssoort in de bijlagen opgenomen.

9.2. Besturen samenwerkingsverbanden passend onderwijs

9.2.1. Inleiding

Schoolbesturen zijn verplicht aangesloten bij een of meer samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Het bestuur van het samenwerkingsverband en de aangesloten schoolbesturen zijn beide en gezamenlijk verantwoordelijk voor de realisatie van passend onderwijs. Het samenwerkingsverband heeft eigen wettelijke taken en deze zijn erop gericht om te zorgen voor een dekkend netwerk van voorzieningen, zodat aangesloten schoolbesturen kunnen voldoen aan de zorgplicht passend onderwijs. Het samenwerkingsverband moet afspraken maken over de manier waarop voor alle leerlingen zo goed mogelijk passend onderwijs wordt georganiseerd. Deze afspraken legt het samenwerkingsverband vast in het ondersteuningsplan. Waar deze afspraken het beleid van schoolbesturen en scholen betreffen, zijn de schoolbesturen verantwoordelijk voor de uitvoering van deze afspraken.

De wet laat veel ruimte voor samenwerkingsverbanden en schoolbesturen om passend onderwijs naar regionale kenmerken en eigen visie te organiseren. Die vrijheid is ook bedoeld om ruimte te creëren voor meer maatwerk en om keuzes te maken die passen bij de extra onderwijsbehoeften van leerlingen in de regio. Dit vraagt om een goede afstemming met gemeentelijke partners en is gericht op de aansluiting van het onderwijs op het jeugdbeleid van de gemeente(n), waaronder de jeugdhulp. Ook hierover legt het samenwerkingsverband afspraken vast in het ondersteuningsplan en voert hierover overleg met de gemeente(n) en andere samenwerkingsverbanden in de regio.

Een andere belangrijke taak van het samenwerkingsverband is de verantwoordelijkheid voor de advisering over extra ondersteuning en toeleiding tot speciale scholen en voorzieningen. Hiermee vervult het samenwerkingsverband een centrale rol in de toewijzing van extra ondersteuning.

Het toezicht moet inzicht geven in de mate waarin samenwerkingsverbanden erin slagen hun taak te vervullen.

Orthopedagogisch-didactische centra

Een samenwerkingsverband kan ervoor kiezen om, met het oog op de doelstelling om te zorgen voor een dekkend netwerk van voorzieningen, een orthopedagogisch-didactisch centrum (opdc) onderdeel te laten zijn van het samenwerkingsverband. Een opdc is een onderwijsvoorziening voor leerlingen voor wie een orthopedagogische en orthodidactische benadering nodig is. Voor hen is het tijdelijk niet mogelijk om onderwijs te volgen op de reguliere school, ook niet met extra ondersteuning. Hiermee biedt de voorziening schoolbesturen de mogelijkheid om voor specifieke leerlingen aan de zorgplicht te kunnen voldoen. Omdat de leerling ingeschreven blijft staan bij de reguliere school en het schoolbestuur daarmee verantwoordelijk blijft voor de resultaten van de leerling, is ook het schoolbestuur gebaat bij een voorziening van voldoende kwaliteit.

De kwaliteit van het onderwijs op een opdc is de verantwoordelijkheid van het bestuur van het samenwerkingsverband waartoe het opdc behoort. In het ondersteuningsplan staat wat de positie en functie zijn van het opdc binnen het dekkend netwerk van het samenwerkingsverband en welke leerlingen in aanmerking kunnen komen voor het volgen van (een deel van) het onderwijsprogramma op een opdc.

Het toezicht richt zich op de beoordeling van de onderwijskwaliteit van het opdc en gaat na in hoeverre het bestuur van het samenwerkingsverband zicht heeft op de kwaliteit en stuurt op verbetering. Voor schoolbesturen is het van belang dat het onderwijs van voldoende kwaliteit is, omdat zij verantwoordelijk zijn voor de resultaten van de leerling. De leerling blijft immers ingeschreven op de reguliere school.

9.2.2. Aanpassingen waarderingskader en normering

Waarderingskader en normering besturen samenwerkingsverbanden

Het waarderingskader voor besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs bestaat uit twee kwaliteitsgebieden die ieder onderverdeeld zijn in drie standaarden.

Het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (BKA) is onderverdeeld in drie standaarden die (in)richting, uitvoering en evaluatie omvatten. Deze standaarden zijn met elkaar verbonden en richten zich op het stelsel van kwaliteitszorg en governance. Dit betekent dat we deze standaarden in samenhang onderzoeken. Als een samenwerkingsverband een opdc heeft ingericht, dan nemen we bij de beoordeling van deze standaarden mee of het bestuur voldoet aan de zorgplicht voor de kwaliteit van het onderwijs op het opdc.

Het kwaliteitsgebied Realisatie passend onderwijs (RPO) richt zich op de wettelijke taken die specifiek zijn voorbehouden aan samenwerkingsverbanden passend onderwijs en die zijn gericht op de realisatie van de maatschappelijke opdracht voor passend onderwijs. Deze wettelijke taken zijn gevat in de drie standaarden in het kwaliteitsgebied Realisatie passend onderwijs.

Uit de beoordeling van de standaarden uit de twee kwaliteitsgebieden blijkt of het bestuur in staat is om met zijn (be)sturing de basiskwaliteit van het samenwerkingsverband te realiseren, te waarborgen en verder te ontwikkelen. Met deze kennis over het resultaat en de kwaliteit van de sturing richten we het (vervolg)toezicht proportioneel in (zie hoofdstuk 7).

In onderstaande figuur staat de beoordeling/normering schematisch weergegeven.

Waarderingskader en normering opdc’s

Voor de beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs op het opdc maken we gebruik van de waarderingskaders primair onderwijs (voor opdc’s in het primair onderwijs) en voortgezet onderwijs (voor opdc’s in het voortgezet onderwijs), zoals beschreven in hoofdstuk 5 van de betreffende kaders. Omdat de leerlingen op het opdc ingeschreven staan op een reguliere school, tellen hun (onderwijs)resultaten mee op de school van inschrijving. We geven dus bij het opdc geen oordeel op de standaard OR1 (Resultaten). Voor de beoordeling en waardering van de kwaliteit van het opdc geldt dan ook de beslisregel voor scholen waarvan de resultaten niet te beoordelen zijn (zie paragraaf 6.5.2 van de betreffende kaders).

9.2.3. Werkwijze

Werkwijze toezicht op besturen samenwerkingsverbanden passend onderwijs

De werkwijze voor het toezicht op de besturen van samenwerkingsverbanden komt in grote mate overeen met de werkwijze bij schoolbesturen. Het verschil is dat we bij het toezicht op een samenwerkingsverband tijdens de expertanalyse (paragraaf 7.4.1, onderdeel 1. Analyse) belanghebbenden bij het samenwerkingsverband raadplegen. Dit doen we in de vorm van rondetafelgesprekken. Deze gesprekken zijn medebepalend voor de inrichting van het onderzoek.

Tijdens een onderzoek kunnen we ook gesprekken voeren met regionale partners, zoals de gemeente(n), de jeugdhulp en leerplicht.

Bij het toezicht op het samenwerkingsverband bekijken we ook of aangesloten scholen het beleid van het samenwerkingsverband in de praktijk uitvoeren. Dit beleid staat beschreven in het ondersteuningsplan van het samenwerkingsverband. De uitvoering van het beleid van het samenwerkingsverband en de resultaten die scholen hiermee bereiken, stellen we (ook) vast aan de hand van verificatie-activiteiten.

Een dergelijke activiteit is onderdeel van het onderzoek naar de werking van de kwaliteitszorg van het samenwerkingsverband. We gaan na of scholen de afspraken uit het ondersteuningsplan nakomen. We verwachten van het bestuur van het samenwerkingsverband dat het zicht heeft op deze uitvoering in de praktijk en dat het hierop stuurt. Daarnaast geeft het ons zicht op enkele aspecten van passend onderwijs op de bezochte scholen. De uitkomsten van de verificatie-activiteiten levert geen oordeel op over de scholen, maar een signaal of zij de onderzochte afspraken uit het ondersteuningsplan naleven en over de uitwerking van het beleid van het samenwerkingsverband.

Werkwijze toezicht op opdc’s

Voor de werkwijze voor het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs op het opdc gelden de uitgangspunten zoals genoemd in hoofdstuk 7.

9.3. Praktijkonderwijs

9.3.1. Inleiding

Het doel van het praktijkonderwijs is leerlingen toe te leiden naar werk of een vervolgopleiding. Maatwerk en gepersonaliseerd leren zijn kenmerkend voor het praktijkonderwijs: elke leerling volgt een eigen leerroute, die aansluit bij wat hij of zij kan en graag wil. Theorie wordt tot leven gebracht en verdiept door middel van praktische vakken en stages. Alle leerlingen in het praktijkonderwijs beschikken over een toelaatbaarheidsverklaring van het samenwerkingsverband voor deze vorm van onderwijs.

Het praktijkonderwijs richt zich vooral op het voorbereiden op thema’s die belangrijk zijn voor de leerlingen: wonen, werken, vrije tijd, burgerschap en leren. Leerlingen leren binnen deze thema’s zo goed en zo zelfstandig mogelijk te functioneren binnen de school en in de maatschappij. Leerlingen die het praktijkonderwijs succesvol hebben doorlopen, ontvangen een diploma van de school.67De Eerste en Tweede Kamer hebben wetgeving aangenomen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 580, nr. 2 (wetsvoorstel)) waarin onder andere geregeld wordt dat leerlingen in het praktijkonderwijs een schooldiploma krijgen als de directeur oordeelt dat zij daarvoor in aanmerking komen. Standaard OP6 wordt alleen beoordeeld als bovengenoemd wetsvoorstel is aangenomen en in werking is getreden op het moment van vaststelling van het onderzoekskader.

9.3.2. Aanpassingen waarderingskader en normering

De aanpassingen in het waarderingskader betreffen de standaarden Aanbod, Zicht op ontwikkeling en begeleiding en Resultaten:

Alle overige standaarden zijn ongewijzigd van toepassing. De standaard Praktijkvorming/stage is toegevoegd aan het waarderingskader vanwege het belang hiervan voor het praktijkonderwijs.

Normering

Bij een onderzoek op schoolniveau trekken we op basis van onze oordelen op de standaarden een conclusie over de kwaliteit van het onderwijs volgens de beslisregels uit hoofdstuk 6. Omdat voor de resultaten van leerlingen van een praktijkschool geen normen beschikbaar zijn, gelden daarmee de beslisregels voor scholen waarvan de resultaten niet te beoordelen zijn (paragraaf 6.5.2).

Bijlage 2 bevat het volledige waarderingskader voor het praktijkonderwijs.

9.3.3. Werkwijze

De werkwijze van het toezicht is zoals beschreven in hoofdstuk 7.

9.4. Eerste opvang anderstaligen

9.4.1. Inleiding

Kinderen die vanuit het buitenland naar Nederland komen en die het Nederlands nog onvoldoende beheersen om regulier voortgezet onderwijs te volgen, kunnen terecht in de zogeheten eerste opvang anderstaligen (eoa). Het gaat onder andere om asielzoekers, vluchtelingen, kinderen die naar Nederland zijn gekomen in het kader van gezinsherenigingen en arbeidsmigranten (ook wel minderjarige vreemdelingen). De verblijfsduur van leerlingen op de eoa is in principe twee jaar. Daarna stromen zij door naar het regulier voortgezet onderwijs of een vervolgopleiding.

Er zijn eoa’s die een eigen vestigings- of BRIN-nummer hebben, maar de meeste eoa’s zijn gekoppeld aan een onderwijssoort of afdeling van een school voor voortgezet onderwijs.

Het toezicht op de eerste opvang anderstaligen maakt integraal onderdeel uit van het toezicht op scholen voor voortgezet onderwijs. De werkwijze zoals in dit onderzoekskader staat beschreven is dan ook van toepassing.

9.4.2. Aanpassingen waarderingskader en normering

De aanpassingen in het waarderingskader betreffen de volgende standaarden:

De wettelijke vereisten voor het schoolplan, de schoolgids en de medezeggenschap gelden alleen voor de moederschool als de eerste opvang anderstaligen verbonden is aan een afdeling van een school voor voortgezet onderwijs. In de betreffende documenten en regelingen moet de eoa wel geadresseerd worden.

Normering

Bij een onderzoek op eoa’s met een eigen vestigings- of BRIN-nummer trekken we op basis van onze oordelen op de standaarden een conclusie over de kwaliteit van het onderwijs volgens de beslisregels uit hoofdstuk 6. Omdat voor de resultaten van leerlingen in een eoa geen normen beschikbaar zijn, gelden daarmee de beslisregels voor scholen waarvan de resultaten niet te beoordelen zijn (paragraaf 6.5.2).

Voor eoa’s die gekoppeld zijn aan een onderwijssoort of afdeling van een school voor voortgezet onderwijs beoordelen we ook de standaarden zoals vermeld in de bijlage. Het bestuur van de school voor voortgezet onderwijs is verantwoordelijk voor de onderwijskwaliteit op de eoa. Zo nodig geven we herstelopdrachten aan het bestuur.

Bijlage 3 bevat het volledige waarderingskader eoa’s.

9.4.3. Werkwijze

De werkwijze van het toezicht is zoals beschreven in hoofdstuk 7.

9.5. Internationaal georiënteerd voortgezet onderwijs

9.5.1. Inleiding

Internationaal georiënteerd voortgezet onderwijs (igvo) is toegankelijk voor leerlingen die:

De inspectie houdt bij het igvo, in alle gevallen een afdeling of nevenvestiging van een reguliere (Nederlandstalige) school, toezicht op de bekostigingseisen en de aanvullende regels voor internationaal georiënteerd voortgezet onderwijs (Beleidsregel IGVO 2010).

9.5.2. Aanpassingen waarderingskader en normering

In principe gebruiken we bij de beoordeling van het igvo het reguliere waarderingskader voor het voortgezet onderwijs. Gezien de specifieke situatie en het karakter van de internationale afdelingen zijn onderstaande standaarden aangepast:

Daarnaast gelden er enkele aanpassingen in de overige wettelijke vereisten. De belangrijkste is de ouderbijdrage. Toelating tot de internationale afdeling is namelijk afhankelijk van de voldoening van deze bijdrage. Het bestuur bepaalt de hoogte van deze ouderbijdrage.

Normering

Voor het eindoordeel worden de beslisregels gevolgd, zoals beschreven in hoofdstuk 6. Omdat voor de resultaten van leerlingen in een igvo geen normen beschikbaar zijn, gelden daarmee de beslisregels voor scholen waarvan de resultaten niet te beoordelen zijn (paragraaf 6.5.2).

Bijlage 4 bevat het volledige waarderingskader igvo.

9.5.3. Werkwijze

De werkwijze van het toezicht is zoals beschreven in hoofdstuk 7.

9.6. Toezicht op vavo en particuliere zelfstandige exameninstellingen (B2-scholen)

9.6.1. Inleiding

In deze paragraaf beschrijven wij het toezicht op voortgezet onderwijs dat wordt uitgevoerd door:

De twee laatste soorten worden in samenhang verzorgd door particuliere instellingen.

Bekostigde (op grond van artikel 1.3.1, eerste en tweede lid, WEB) en niet-bekostigde vavo-opleidingen (op grond van artikel 1.4a.1, WEB) leiden op tot het behalen van een geheel diploma of een of meer certificaten.

Particuliere zelfstandige exameninstellingen, ook wel B2-scholen genoemd (op grond van artikel 56, WVO), leiden op tot het behalen van een geheel diploma voortgezet onderwijs. Deze opleidingen worden verzorgd door besturen die ook voor niet-bekostigde opleidingen vavo een diploma-erkenning hebben. De leerlingen van B2 en niet-bekostigd vavo zitten vaak in dezelfde klas en volgen hetzelfde onderwijs.

Voor deze typen scholen zijn twee wetten van toepassing: de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) en de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB).

Vavo-opleidingen op roc’s voldoen aan de eisen van de WEB voor zover die betrekking hebben op vavo. Niet-bekostigde (particuliere) opleidingen voldoen aan de WVO (op grond van artikel 56) en de WEB (op grond van artikel 1.4a.1).

Vanwege de grote overeenkomsten tussen deze vormen van onderwijs is één waarderingskader opgesteld. Onder basiskwaliteit wordt ten eerste beschreven aan welke basiskwaliteit beide onderwijsvormen moeten voldoen. Daaronder geven we, voor zover van toepassing, de aanvullende eisen voor de basiskwaliteit voor vavo, dan wel de B2-scholen. Bij vavo kan er onderscheid gemaakt worden tussen de wettelijke eisen voor particuliere vavo-scholen en voor bekostigde vavo-scholen onder een roc-bestuur. Ook is in de wettelijke onderbouwing, waar van toepassing, onderscheid aangegeven.

Op bestuursniveau sluit het waarderingskader grotendeels aan op de kaders voor middelbaar beroepsonderwijs en voortgezet onderwijs; voor B2-instellingen sluit het waarderingskader grotendeels aan bij het waarderingskader voor niet-bekostigde instellingen middelbaar beroepsonderwijs. Dit laatste waarderingskader is opgenomen in bijlage 2 van het Onderzoekskader 2021 voor middelbaar beroepsonderwijs.

9.6.2. Aanpassingen waarderingskader en normering

Vavo-opleidingen op roc’s moeten voldoen aan de eisen van de WEB, voor zover die betrekking hebben op vavo, en niet bekostigde (particuliere) opleidingen moeten voldoen aan de WVO en de WEB.

De aanpassingen in het waarderingskader ten opzichte van het waarderingskader middelbaar beroepsonderwijs en voortgezet onderwijs betreffen alle standaarden. Voor vavo en B2-scholen zijn er geen wettelijke eisen rond burgerschapsvorming, achterstandsbestrijding, deelname aan een samenwerkingsverband passend onderwijs en medezeggenschap.

Enkele standaarden zijn niet in dit waarderingskader opgenomen, te weten Schoolklimaat en Sociale en maatschappelijke competenties. De standaard Stage/praktijkvorming geldt alleen voor B2-instellingen voor zover het de onderwijssoort vmbo-b, -k en -g betreft.

Ook zijn met deze scholen andere afspraken gemaakt over de leerresultaten. Voor de Resultaten (standaard OR1) zijn twee indicatoren vastgesteld, over de vakken die met een voldoende zijn afgesloten en het verschil tussen de cijfers voor het schoolexamen en het centraal examen. Bijlage 5 bevat het volledige waarderingskader.

Daarnaast is een aantal wettelijke bepalingen dat van toepassing is op vavo-opleidingen op roc’s niet van toepassing op niet-bekostigde vavo-opleidingen. Deze artikelen staan in onderstaande tabel.

Normering

Voor het bepalen van een oordeel over de kwaliteit van het onderwijs gelden de beslisregels uit paragraaf 6.5. B2-scholen en particulier vavo komen niet in aanmerking voor de waardering Goed.

1 De waardering Goed is alleen van toepassing op bekostigd vavo.

1 De waardering Goed is alleen van toepassing op bekostigd vavo.

9.6.3. Werkwijze

De werkwijze van het toezicht is zoals beschreven in hoofdstuk 7. De maatregelen in het kader van herstel en verbetering zijn in voorkomende situaties ook van toepassing op deze scholen. Als escalatie van het toezicht noodzakelijk blijkt, kunnen bevoegdheden worden ingetrokken door de minister.

Ten aanzien van bekostigd vavo geldt dat de examenlicentie bij onvoldoende examinering kan worden ingetrokken op basis van artikel 6a.2.1, WEB.

Ten aanzien van onbekostigd vavo geldt dat ook de diploma-erkenning kan worden ontnomen bij onderwijs van onvoldoende kwaliteit op basis van artikel 6a.1.2, WEB.

Daarnaast kan óók de examenlicentie worden ingetrokken bij onvoldoende examenkwaliteit op grond van 6a.2.1, WEB.

Voor onbekostigde scholen met examenlicentie kan de aanwijzing om diploma’s te mogen uitreiken worden ingetrokken (artikel 59, WVO).

9.6.4. Werkwijze start kwaliteitsonderzoek

Bij nieuwe instellingen voeren we een kwaliteitsonderzoek uit op drie of vier kwaliteitsgebieden: het gebied Onderwijsproces, het gebied Veiligheid en schoolklimaat en, indien de instelling reeds deelnemers heeft gediplomeerd, het gebied Diplomering. Tevens onderzoeken we de stand van zaken op het gebied van Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. Het toezicht bestaat uit een kwaliteitsonderzoek bij één opleiding. De uitkomst van dit onderzoek bepaalt de planning van het vierjaarlijks onderzoek.

9.7. Doorlopende leerroutes vmbo-mbo

9.7.1. Inleiding

Een doorlopende of geïntegreerde leerroute is een gezamenlijk onderwijsprogramma vanaf het derde leerjaar van het vmbo tot en met een mbo-diploma (op niveau 2, 3 of 4).

Een doorlopende leerroute vmbo-mbo leidt uiteindelijk tot een mbo-diploma op niveau 2, 3 of 4. De leerling behaalt daarnaast ook een vmbo-diploma. De geïntegreerde leerroute die opleidt tot een diploma op niveau 2 kan afgerond worden zonder het behalen van een vmbo-diploma. De examenleerstof moet wel behandeld zijn.

Bij een doorlopende of geïntegreerde leerroute vmbo-mbo is de leerling in de eerste twee jaar van de leerroute (het derde en vierde leerjaar van het vmbo) ingeschreven bij de vmbo-school. Vanaf het derde jaar van de leerroute wordt de leerling ingeschreven bij de mbo-instelling.68De eerste twee jaar van de leerroute staat de leerling ingeschreven op de school voor voortgezet onderwijs, is de wet- en regelgeving voor voortgezet onderwijs van toepassing en is de school voor voortgezet onderwijs verantwoordelijk (met uitzondering van het onderwijs aan het middelbaar beroepsonderwijs en de examinering die in die periode worden aangeboden, daarvoor blijft de school voor middelbaar beroepsonderwijs verantwoordelijk). Na twee jaar wordt de jongere overgeschreven naar het middelbaar beroepsonderwijs; dan is de wet- en regelgeving voor het middelbaar beroepsonderwijs van toepassing (met uitzondering van het onderwijs, de examinering en de diplomering voortgezet onderwijs die in deze periode plaatsvinden, daarvoor blijft het vmbo verantwoordelijk).

De vmbo-school en de mbo-instelling werken samen op basis van een samenwerkingsovereenkomst en leggen daarin onder meer de inhoud van de leerroute vast en hoe de dagelijkse leiding over de leerroute is vormgegeven. Het onderwijs- en examenprogramma wordt vastgelegd in de gecombineerde PTA/OER.

9.7.2. Aanpassingen waarderingskader en normering

We beschouwen doorlopende leerroutes vmbo-mbo als een afzonderlijk object van toezicht, waarop de wetgeving van toepassing is die ook geldt voor de sectorale kaders voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs (zie hoofdstuk 1 van beide kaders).

Wanneer we een doorlopende leerroute onderzoeken, doen we dat met een speciaal daarvoor ontwikkeld waarderingskader dat kenmerken bevat van zowel het waarderingskader voor voortgezet onderwijs als het waarderingskader voor middelbaar beroepsonderwijs.

Vanwege de verschillen in wetgeving zijn enkele standaarden en kwaliteitsgebieden specifiek aangepast op (wetgeving voor) de doorlopende leerroutes vmbo-mbo. Dit betreffen:

De standaarden Aanbod, (Zicht op) Ontwikkeling en begeleiding, Pedagogisch-didactisch handelen, (Beroeps)Praktijkvorming/stage, Veiligheid en Schoolklimaat kennen slechts nuanceverschillen tussen de sectorale kaders vo en mbo. De omschrijving van deze standaarden is – op basis van de sectorale kaders – aangepast aan de specifieke situaties van de doorlopende leerroutes vmbo-mbo.

De standaarden OR2 (Sociale en maatschappelijke competenties) en OR3 (Vervolgsucces) zijn beide opgenomen in het waarderingskader voor de doorlopende leerroutes vmbo-mbo, met dien verstande dat de standaard OR2 alleen van toepassing is in het voortgezet onderwijs en de standaard OR3 alleen in het middelbaar beroepsonderwijs.

Normering

Bij een onderzoek op niveau van de leerroute vmbo-mbo trekken we op basis van onze oordelen op de standaarden een conclusie over de kwaliteit van het onderwijs volgens de volgende beslisregels.

1 Onvoldoende examenkwaliteit is alleen van toepassing op het mbo-deel.

Het oordeel Zeer zwak kunnen we – op basis van de huidige wetgeving (anno 2020) – niet vellen over de doorlopende leerroutes vmbo-mbo.

Bijlage 6 bevat het volledige waarderingskader voor de leerroutes vmbo-mbo.

9.7.3. Werkwijze

We beschouwen de doorlopende leerroutes als een eigenstandig object van toezicht, vergelijkbaar met een afdeling in het voortgezet onderwijs of een opleiding in het middelbaar beroepsonderwijs. De route wordt onderzocht of beoordeeld volgens het waarderingskader.

We onderzoeken een doorlopende leerroute in het kader van een vierjaarlijks onderzoek dat we bij een voortgezetonderwijs- of middelbaarberoepsonderwijsbestuur uitvoeren of in het kader van stelsel- of risico-onderzoeken of onderzoeken naar goed. We stellen beide besturen vooraf in kennis van het onderzoek van de doorlopende leerroute. We adresseren de oordelen met betrekking tot het onderzoek bij de doorlopende leerroute aan beide besturen, ook al wordt het vierjaarlijks onderzoek bij één van hen uitgevoerd.

De samenwerkingsovereenkomst die ten grondslag ligt aan de doorlopende leerroute en de gecombineerde PTA/OER vormen de basis voor ons toezicht. Hierin zijn de onderlinge afspraken en de verantwoordelijkheidsverdeling vastgelegd. We agenderen eventuele tekortkomingen in de doorlopende leerroute bij beide partijen. Bij concreet aantoonbare tekortkomingen die enkel en alleen onder verantwoordelijkheid van een van de twee partijen voorkomen, behouden we ons het recht voor om met het sectorspecifieke waarderingskader nader onderzoek bij het betreffende deel van de doorlopende leerroute vmbo-mbo uit te voeren.

9.8. Onderwijs in Caribisch Nederland

9.8.1. Inleiding

Sinds 10 oktober 2010 zijn Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (BES) bijzondere gemeenten van Nederland. De eilanden worden samen Caribisch Nederland genoemd. We houden toezicht op het onderwijs in Caribisch Nederland (primair onderwijs, voortgezet onderwijs, middelbaar beroepsonderwijs, hoger onderwijs, sociale kanstrajecten jongeren en expertisecentra onderwijszorg). Ook hebben we de taak van vertrouwensinspecteur voor Caribisch Nederland.

9.8.2. Aanpassing waarderingskader en normering

Het onderwijs in Caribisch Nederland beoordelen wij zoveel mogelijk aan de hand van dezelfde onderzoekskaders als in Europees Nederland (zie hoofdstuk 1 tot en met 8). Er zijn echter enkele verschillen in het waarderingskader, de normering en de werkwijze. Dat is noodzakelijk omdat voor Caribisch Nederland specifieke wet- en regelgeving geldt. Ook kunnen wij met een enigszins aangepaste werkwijze beter aansluiten op de onderwijskundige context in Caribisch Nederland. Zo is voor het overgrote deel van de leerlingen en studenten in Caribisch Nederland het Nederlands een vreemde taal. Ook kent Caribisch Nederland geen scholen voor speciaal onderwijs of samenwerkingsverbanden passend onderwijs.

Waarderingskader

Het waarderingskader voor Caribisch Nederland is gebaseerd op de Wet primair onderwijs BES (WPO BES), de Wet voortgezet onderwijs BES (WVO BES) en de Wet educatie en beroepsonderwijs BES (WEB BES). Deze wetten wijken af van de sectorwetten voor Europees Nederland. Bovendien zijn sommige wetsartikelen weliswaar in de wet opgenomen, maar nog niet van kracht.69Bepalingen die gebaseerd zijn op wetgeving die is aangenomen, maar nog niet in werking is getreden, staan tussen blokhaken ([]) in het waarderingskader. Tot slot is er nog aanvullende regelgeving voor het voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs op Sint Eustatius en Saba als het gaat om het Engelstalige onderwijs op deze eilanden.70Op 18 maart 2021 is het besluit Saba Comprehensive School en Gwendoline van Puttenschool BES gepubliceerd, dat het Tijdelijk besluit Saba Comprehensive School en Gwendoline van Puttenschool BES vervangt. Dit treedt in werking met terugwerkende kracht op 1 augustus 2020. Het Besluit geeft aan dat de genoemde scholen vallen onder de eisen van de WVO BES, met een aantal uitzonderingen en ontheffingen (waaronder de instructietaal). De betreffende scholen worden vanaf dat moment beoordeeld met de versie voor het voortgezet onderwijs van het Waarderingskader onderwijs in Caribisch Nederland (zie: wetten.nl - Regeling - Besluit Saba Comprehensive School en Gwendoline van Puttenschool BES - BWBR0045020 (overheid.nl)). Het volledige waarderingskader is te vinden in bijlage 7. Het bevat dezelfde standaarden als het waarderingskader voor Europees Nederland. Op enkele plaatsen is de beschrijving van de basiskwaliteit aangepast vanwege de afwijkende wet- en regelgeving.

Normering

Wij willen, zodra dat mogelijk, is voor Caribisch Nederland dezelfde normen hanteren in het waarderingskader als voor Europees Nederland. Voor de standaard Onderwijsresultaten kunnen wij echter nog geen oordeel uitspreken, omdat de basis voor deze standaard in de wet- en regelgeving voor Caribisch Nederland nog niet is geregeld: er zijn geen normen vastgesteld. Na herziening van de sectorwet- en regelgeving voor Caribisch Nederland en als het voorgaande daarmee wel is geregeld, zullen wij wel een oordeel uitspreken over de onderwijsresultaten. Dit zal gebeuren zodra de aangepaste wet- en regelgeving op dit punt van kracht is en er in overleg met alle betrokkenen wel eilandelijke normen voor de resultaten zijn afgesproken en in de wet- en regelgeving zijn vastgelegd.

Behalve op standaardniveau geeft de inspectie ook een eindoordeel op schoolniveau. We beperken ons vooralsnog tot het eindoordeel Voldoende of Onvoldoende. Dit oordeel komt tot stand op basis van aangepaste beslisregels, omdat wij de onderwijsresultaten nog niet kunnen beoordelen. In dit verband is ook het eindoordeel Zeer zwak in Caribisch Nederland nog niet wettelijk verankerd. Een dergelijk oordeel laten we achterwege. Zodra die verankering wel het geval is, zal ook het oordeel Zeer zwak door ons afgegeven kunnen worden. Wel geven we in dit waarderingskader de waardering Goed, onder dezelfde voorwaarden als in Europees Nederland. Tekortkomingen op de wettelijke eisen kunnen leiden tot een oordeel Onvoldoende op standaarden en eventueel ook op het eindoordeel over de school/opleiding. Een Onvoldoende op een standaard leidt tot een herstelopdracht, conform het toerzicht in Europees Nederland (paragraaf 7.5).

Praktijkonderwijs

In Caribisch Nederland zijn er enkele scholen en speciale lesplaatsen waar praktijkonderwijs wordt verzorgd. Praktijkonderwijs richt zich vooral op wonen, werken, burgerschap, leren en vrije tijd. Leerlingen leren binnen deze thema’s zo goed mogelijk functioneren binnen de school en in de maatschappij. Dat betekent dat de inhoud van enkele standaarden iets is aangescherpt voor toepassing op het praktijkonderwijs, conform de aanpassingen voor praktijkonderwijs in Europees Nederland (zie voor de bijgestelde standaarden bijlage 2):

Alle overige standaarden zijn ongewijzigd van toepassing. De standaard Praktijkvorming/stage is toegevoegd aan het waarderingskader vanwege het belang hiervan voor het praktijkonderwijs.

9.8.3. Werkwijze

Het bestuursgerichte toezicht in Caribisch Nederland wijkt enigszins af van de reguliere aanpak. Wij beoordelen wel de kwaliteitszorg en het financieel beheer op het niveau van het bestuur en schrijven ook één rapport over alle onderzoeken die zijn uitgevoerd bij scholen van een bestuur, inclusief het vervolgtoezicht. We hanteren in dit stadium een tweejaarlijkse cyclus voor de kwaliteitsonderzoeken op school- of opleidingsniveau. Een oordeel voor de kwaliteitszorg op het niveau van de instelling, evenals het bestuur, geven we eens per vier jaar. Dit laatste is in overeenstemming met onze aanpak in Europees Nederland. Alle scholen worden elke twee jaar onderzocht om vast te stellen of het onderwijs nog voldoet aan de basiskwaliteit. Tijdens deze onderzoeken geven we dan ook een oordeel over de standaarden die nodig zijn voor het oordeel over basiskwaliteit. Het onderzoek naar deze standaarden kan proportioneel uitgevoerd worden. In het tussenliggende jaar wordt met elk bestuur en de betreffende schoolleiders een voortgangsgesprek/bestuursgesprek gevoerd.

Bijlage 1. Waarderingskader besturen samenwerkingsverbanden passend onderwijs

In deze bijlage is het waarderingskader voor het toezicht op besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.2.

1 Jeugdhulp en eventuele andere domeinen uit artikel 2.2 van de Jeugdwet zoals beschreven in het jeugdplan van de gemeente.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

Bijlage 2. Waarderingskader praktijkonderwijs

In deze bijlage is het waarderingskader voor het toezicht op het praktijkonderwijs opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.3.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

2 Met het amendement (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 102, nr. 11) is geregeld dat een bekostigingssanctie alleen kan worden opgelegd aan het bestuur nadat bij AMvB een nadere invulling wordt gegeven aan het begrip ‘evident ondoelmatige besteding’. Zonder deze algemene maatregel van bestuur is handhaving op ‘evident ondoelmatige besteding’ niet mogelijk. Tot de datum van inwerkingtreding van de AMvB richt de inspectie zich op haar stimulerende taak op dit gebied en zal alleen een Onvoldoende worden gegeven als een bestuur niet voldoet aan de op dit moment bij de basiskwaliteit opgenomen elementen.

1 Scholen in Friesland geven het vak Fries, met inachtneming van de daarvoor vastgestelde kerndoelen, tenzij zij hiervoor een ontheffing hebben van gedeputeerde staten.

1 In de komende periode ontwikkelen wij een manier om te komen tot een beoordeling van de leerresultaten aan het einde van het praktijkonderwijs. Hierover voeren wij overleg met het veld.

Bijlage 3. Waarderingskader eerste opvang anderstaligen

In deze bijlage is het waarderingskader voor het toezicht op de eerste opvang anderstaligen (eoa) opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.4.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

2 Met het amendement (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 102, nr. 11) is geregeld dat een bekostigingssanctie alleen kan worden opgelegd aan het bestuur nadat bij AMvB een nadere invulling wordt gegeven aan het begrip ‘evident ondoelmatige besteding’. Zonder deze algemene maatregel van bestuur is handhaving op ‘evident ondoelmatige besteding’ niet mogelijk. Tot de datum van inwerkingtreding van de AMvB richt de inspectie zich op haar stimulerende taak op dit gebied en zal alleen een Onvoldoende worden gegeven als een bestuur niet voldoet aan de op dit moment bij de basiskwaliteit opgenomen elementen.

Bijlage 4. Waarderingskader internationaal georiënteerd voortgezet onderwijs (igvo)

In deze bijlage is het waarderingskader voor het toezicht op het internationaal georiënteerd voortgezet onderwijs opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.5.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

2 Met het amendement (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 102, nr. 11) is geregeld dat een bekostigingssanctie alleen kan worden opgelegd aan het bestuur nadat bij AMvB een nadere invulling wordt gegeven aan het begrip ‘evident ondoelmatige besteding’. Zonder deze algemene maatregel van bestuur is handhaving op ‘evident ondoelmatige besteding’ niet mogelijk. Tot de datum van inwerkingtreding van de AMvB richt de inspectie zich op haar stimulerende taak op dit gebied en zal alleen een Onvoldoende worden gegeven als een bestuur niet voldoet aan de op dit moment bij de basiskwaliteit opgenomen elementen.

Bijlage 5. Waarderingskader vavo en particuliere zelfstandige exameninstellingen (B2)

In deze bijlage is het waarderingskader voor voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo) en particuliere zelfstandige exameninstellingen (B2) opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.6.

1 In plaats van leerlingen kan hier ook studenten worden gelezen.

2 In plaats van ‘scholen’ kan ook ‘afdelingen vavo’ gelezen worden.

3 In plaats van leraren kan ook docenten worden gelezen.

1 Waar we opleiding schrijven kan ook team worden gelezen.

1 Het gemiddelde verschil tussen het centraal examencijfer en het schoolexamencijfer over alle studenten en vakken is maximaal 0,5 punt. Het percentage voldoende vakken is gelijk aan of hoger dan 65%.

Bijlage 6. Waarderingskader doorlopende leerroutes vmbo-mbo

In deze bijlage is het waarderingskader voor de leerroutes vmbo-mbo opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.7.

1 In plaats van leerlingen kan hier ook studenten worden gelezen.

2 Er is regelgeving in voorbereiding (Besluit tot wijziging van het Eindexamenbesluit VO en het Eindexamenbesluit VO BES in verband met versterking van de kwaliteit van de schoolexamenorganisatie in het voortgezet onderwijs en het voortgezet algemeen voiwassenenonderwijs) waarin besturen in het voortgezet onderwijs onder andere verplicht worden om een examencommissie in te stellen. De hiermee samenhangende passages worden alleen meegenomen in de beoordeling als bovengenoemde AMvB is aangenomen en in werking is getreden.

1 Waar leerling staat kan ook student worden gelezen.

1 Voorlopig beoordelen we deze standaard niet. De komende tijd gebruiken we om expertise op te bouwen over de resultaten van de doorlopende leerroutes vmbo-mbo en het veld te consulteren over welke normen en beslisregels we in de toekomst zouden willen hanteren.

2 De norm voor studiesucces wordt voor vier jaar vastgesteld, zoals uitgewerkt in bijlage 1 van het onderzoekskader voor het middelbaar beroepsonderwijs. We beoordelen het studiesucces aan de hand van deze norm op het niveau van het kwalificatiedossier.

Bijlage 7. Waarderingskader voortgezet onderwijs Caribisch Nederland

In deze bijlage is het waarderingskader voor het voortgezet onderwijs op Caribisch Nederland opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.8.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

2 Met het amendement (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 102, nr. 11) is geregeld dat een bekostigingssanctie alleen kan worden opgelegd aan het bestuur nadat bij AMvB een nadere invulling wordt gegeven aan het begrip ‘evident ondoelmatige besteding’. Zonder deze algemene maatregel van bestuur is handhaving op ‘evident ondoelmatige besteding’ niet mogelijk. Tot de datum van inwerkingtreding van de AMvB richt de inspectie zich op haar stimulerende taak op dit gebied en zal alleen een Onvoldoende worden gegeven als een bestuur niet voldoet aan de op dit moment bij de basiskwaliteit opgenomen elementen.

1 Er is regelgeving in voorbereiding (Besluit tot wijziging van het Eindexamenbesluit VO en het Eindexamenbesluit VO BES in verband met versterking van de kwaliteit van de schoolexamenorganisatie in het voortgezet onderwijs en het voortgezet algemeen voiwassenen onderwijs) waarin besturen in het voortgezet onderwijs onder andere verplicht worden om een examencommissie in te stellen. De hiermee samenhangende passages worden alleen meegenomen in de beoordeling als bovengenoemde AmvB is aangenomen en in werking is getreden.

Bijlage 4. Onderzoekskader 2021 voor het toezicht op het middelbaar beroepsonderwijs

Geldig per 1 augustus 2021

Samenvatting

Inleiding

Toezicht vereist actualisatie en continue verbetering om effectief te zijn en te blijven. Op basis van evaluaties, ervaringen en actuele ontwikkelingen heeft de Inspectie van het Onderwijs daarom het Onderzoekskader 2017 aangepast.71Over de evaluatie van ons toezicht is een rapport geschreven: Evaluatie vernieuwd toezicht. Voortgangsrapportage 2018/2019. U kunt dit rapport vinden op onze website (www.onderwijsinspectie.nl). Het vernieuwde toezicht dat toen in werking trad, nam de verantwoordelijkheid van besturen voor de kwaliteit van hun scholen en opleidingen als uitgangspunt. Die ontwikkeling zetten we (hiermee wordt in dit document de inspectie bedoeld) door en wordt met dit aangepaste kader verder verstevigd.

In het onderzoekskader is beschreven hoe het toezicht op het onderwijs is ingericht. Het omvat het waarderingskader op grond waarvan we oordelen en waarderen en omschrijft de werkwijze daarvoor.

Visie

Centraal in het toezicht op het onderwijs staan de belangen van de leerlingen en studenten. Het doel is het stelsel zo te laten functioneren dat het voorziet in de bagage die voor leerlingen en studenten nu en in hun verdere onderwijsloopbaan en leven essentieel is. Iedereen heeft recht op onderwijs van voldoende kwaliteit en moet erop kunnen vertrouwen dat het onderwijs op een school of opleiding op orde is. Onze missie, ‘Effectief toezicht voor beter onderwijs’, sluit daarop aan. In ons toezicht waarborgen we de kwaliteit van het onderwijs en stimuleren we de verbetering ervan.

Onze missie wordt gedragen door vijf uitgangspunten. De uitgangspunten hangen met elkaar samen en borduren op elkaar voort. Met elk uitgangspunt afzonderlijk, maar vooral in die samenhang beoogt het toezicht bij te dragen aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijsstelsel. Daarnaast sluit het toezicht aan bij de verantwoordelijkheid die besturen hebben voor het onderwijs, bewaakt het in aanvulling daarop de basiskwaliteit (waarborgen) en wil het beter onderwijs bevorderen (stimuleren). We bepalen de intensiteit van het toezicht per bestuur (proportionaliteit) en houden bij de uitvoering rekening met de organisatiekenmerken en omstandigheden van het bestuur (maatwerk).

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich op drie niveaus, die voortvloeien uit onze wettelijke opdracht(en): op het stelsel, op besturen en op hun scholen. Hierna wordt per niveau toegelicht hoe het toezicht is ingericht.

Toezicht op het onderwijsstelsel

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich op de context waarbinnen besturen en hun scholen hun werk doen: we spreken dan over het onderwijsstelsel als geheel. Voor de werking en de kwaliteit van het stelsel beschouwen we onderdelen ervan en de verbanden daartussen. We geven daarmee invulling aan de reflectieve functie van het toezicht: vanwege onze wettelijke taak op stelselniveau reflecteren we op de kwaliteit van het stelsel.

Het stelseltoezicht gaat uit van het belang dat de samenleving als geheel heeft bij het onderwijs: het publieke belang. Als onderdeel daarvan geven we in het toezicht aandacht aan specifieke kansen en bedreigingen, specifieke onderdelen van het stelsel of groepen leerlingen. Als toezichthouder moeten we daarom weten hoe het onderwijs zich ontwikkelt en, als er iets niet goed loopt, de samenleving informeren. De kernfuncties van het onderwijs (kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen) nemen we in ons toezicht als uitgangspunt voor de omschrijving van de kwaliteit van het onderwijsstelsel.

Stelseltoezicht was al onderdeel van het toezicht van de inspectie, maar nieuw is dat we de kwaliteit hebben gedefinieerd in een raamwerk. Dat is geen kader waarmee we een individueel bestuur of een individuele school of opleiding beoordelen of waarderen, het is een raamwerk om het onderwijs als geheel te beschouwen. Het biedt sturing en focus voor het krijgen van zicht op trends en knelpunten in het stelsel. Op basis daarvan agenderen we de risico’s en interveniëren we, op het niveau van het stelsel, wanneer dat vanuit de stimulerende functie van het toezicht passend of nodig is.

We duiden en waarderen jaarlijks in ‘De Staat van het Onderwijs’ hoe het met de kernfuncties en voorwaarden van het onderwijsstelsel is gesteld. Daarnaast maken we vaak aparte themarapporten.

Toezicht op het bestuur en zijn opleidingen

Besturen zijn ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs op hun scholen van voldoende kwaliteit is en dat het financieel beheer op orde is. Door het aangepaste onderzoekskader worden besturen daarnaast nog nadrukkelijker gestimuleerd om na te denken over hun eigen ambitie. Elke vier jaar onderzoekt de inspectie in het ‘Vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en opleidingen’ de mate waarin het bestuur deze verantwoordelijkheid neemt en of de (be)sturing op de kwaliteit van de scholen op orde is.

We beoordelen de kwaliteit van de besturing in het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. De kern van het kwaliteitsgebied is dat het bestuur zorgt voor besturing van de onderwijskwaliteit op de scholen en voor een goede organisatie en kwaliteitscultuur. Uit het oordeel op dit kwaliteitsgebied blijkt of het bestuur in staat is om met zijn (be)sturing de kwaliteit en het financieel beheer van het onderwijs op de scholen te waarborgen en verder te ontwikkelen. Wat nieuw is, is dat het financieel beheer integraal onderdeel van de standaarden in dit kwaliteitsgebied is.

Om te onderzoeken in hoeverre de besturing door het bestuur op orde is, ondernemen we onderzoeksactiviteiten op bestuurs- en school/opleidingsniveau die we vooraf vastleggen in een onderzoeksplan. Met verificatie-activiteiten toetsen we bij besturen en scholen in hoeverre het bestuur zicht heeft op de kwaliteit van zijn onderwijs, het financieel beheer en hoe het bestuur daarop stuurt. Zo spreken we onder andere met de medezeggenschapsraad of studentenraad en het interne toezicht. Daarnaast voeren we activiteiten op scholen uit, zoals het voeren van gesprekken met leerlingen of studenten, ouders en schoolleiders of management van de opleiding, of het afleggen van lesbezoeken. Ook kunnen we een risico-onderzoek of een onderzoek naar de waardering Goed uitvoeren. Het onderzoek leidt tot een oordeel of waardering per standaard. Op basis van de beslisregels beoordelen we de besturing ook op het niveau van het gehele kwaliteitsgebied. Dit laatste is voor sommige sectoren nieuw ten opzichte van 2017. De waardering Goed kunnen we zowel op het niveau van de standaard als op het niveau van het kwaliteitsgebied toekennen als het bestuur niet alleen voldoet aan de deugdelijkheidseisen, maar ook ambities realiseert die daarboven uitstijgen. Het rapport van het onderzoek, inclusief de oordelen en waarderingen, maken we openbaar via onze website.

Afhankelijk van de kwaliteit van de besturing en eventuele tekortkomingen bepalen we het vervolgtoezicht. Er kan gekozen worden om het toezicht te intensiveren of juist minder intensief te laten zijn. Dit vervolgtoezicht kan uitgevoerd worden door het bestuur of door de inspectie. Daarnaast is het mogelijk dat er een tussentijds onderzoek plaatsvindt, als dit op basis van bepaalde informatie, zoals signalen of financiële kengetallen, nodig blijkt. Bij een bestuur dat er niet in slaagt zijn besturing op (delen van) de kwaliteit van scholen te waarborgen, voeren wij zelf (delen van) het tussentijds onderzoek uit.

Toezicht op individuele opleidingen

Het bestuur is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs op zijn scholen of opleidingen, waarbinnen schoolleiders of het management van opleidingen hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit op school of opleiding vormgeven. De waarborgfunctie van de inspectie sluit daarop aan. Deze waarborgfunctie wordt versterkt door meer en beter gebruik te maken van signalen en andere gegevens en informatie, waaronder opleidingseigen informatie. Het toezicht op individuele opleidingen is daarmee ook aanvullend op wat het bestuur zelf uitvoert en waarover het bestuur zich verantwoordt. Naast verificatie-activiteiten op opleidingen waar we onderdelen van de kwaliteit onderzoeken, is het mogelijk dat we op het niveau van een opleiding op (een selectie van) standaarden oordelen geven of een waardering uitspreken. Dit doen we bij een onderzoek naar risico’s en bij een onderzoek naar de waardering Goed. Wanneer wij risico’s signaleren, voeren wij (afhankelijk van de aard van de risico’s) het onderzoek op de opleiding geheel of gedeeltelijk uit. Dit kan zowel binnen als buiten het vierjaarlijks onderzoek plaatsvinden. Op verzoek van het bestuur kunnen we tevens een onderzoek naar de waardering Goed uitvoeren indien het bestuur onderbouwt waarom de betreffende opleiding de waardering Goed verdient.72In het middelbaar beroepsonderwijs kan dit uitsluitend binnen het vierjaarlijks onderzoek.

Wanneer we een onderzoek naar risico’s of naar de waardering Goed uitvoeren, gebruiken we standaarden uit het waarderingskader voor opleidingen. We beoordelen standaarden binnen de kwaliteitsgebieden Onderwijsproces, Veiligheid en schoolklimaat, Onderwijsresultaten en Sturen, kwaliteitszorg en ambitie.73In het middelbaar beroepsonderwijs gaat het ook om Borging en afsluiting. De standaarden krijgen een oordeel of waardering. Daarnaast kan een opleiding, op basis van een beslisregel, het eindoordeel Zeer zwak, Onvoldoende, Voldoende (basiskwaliteit) of de waardering Goed krijgen. De oordelen en/of waarderingen, die vaak onderdeel zijn van het rapport van het vierjaarlijks onderzoek, maken we openbaar via onze website.

Net zoals bij besturen is ook op opleidingen vervolgtoezicht mogelijk bij tekortkomingen en bij het oordeel Onvoldoende of Zeer zwak. Ook bij scholen is het, zoals hierboven aangegeven, mogelijk dat we tussentijds een onderzoek naar risico’s uitvoeren, bijvoorbeeld bij ernstige signalen. De intensiteit van het vervolgtoezicht hangt net als bij besturen af van de kwaliteit van het bestuur. We gaan er namelijk van uit dat het bestuur er in eerste instantie zelf voor zorgt dat er effectieve maatregelen worden getroffen. Een laatste type onderzoek waarbij we scholen bezoeken, is het themaonderzoek. De uitkomsten van themaonderzoeken brengen we op verschillende manieren onder de aandacht van besturen, scholen en de samenleving.

Afsluiting

Hierboven is het toezicht op het funderend onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs beschreven. Voor elke sector is een specifiek onderzoekskader gemaakt op basis van de relevante wet- en regelgeving en de ontwikkelingen in de sector. Daarnaast zijn er specifieke toepassingen van en uitzonderingen op het reguliere onderzoekskader, zoals bij de samenwerkingsverbanden voor passend onderwijs en bij onderwijssoorten en voorzieningen waarvoor specifieke wet- en regelgeving geldt.

In het onderzoekskader is beschreven hoe het toezicht is vormgegeven en wat de inspectie verwacht van het onderwijs. Uiteindelijk begint de verantwoordelijkheid voor beter onderwijs voor alle leerlingen en studenten op de school en opleiding zelf. Het bestuur kan scholen en opleidingen daarin activeren en dit borgen. De inspectie zal hierop toezien, zo nodig ingrijpen en verdere kwaliteitsverbetering stimuleren.

1. Inleiding

1.1. Inleiding

Het onderwijs verandert voortdurend door nieuwe ontwikkelingen in de samenleving. Daarom is het nodig het toezicht op (de kwaliteit van) het onderwijs regelmatig aan te passen. In 2017 is het toezicht vernieuwd. Sinds die tijd is de verantwoordelijkheid van besturen voor de kwaliteit van hun opleidingen het uitgangspunt voor het toezicht. In het toezicht op het onderwijs in Nederland gaat het om de leerlingen en studenten74In dit onderzoekskader wordt de algemene term ‘student(en)’ gebruikt voor degenen die in het mbo onderwijs volgen, ook als het volgens de wettelijke definitie gaat om een ‘deelnemer’ (aan educatie) of een ‘vavo-student’..

De inspectie heeft inmiddels enkele jaren ervaring opgedaan met het onderzoekskader van 2017. Na evaluatie stellen we het toezicht bij. Dit doen we niet alleen op grond van de opgedane ervaringen, maar ook op basis van actuele ontwikkelingen, verbetersuggesties vanuit het onderwijsveld en aanpassingen in beleid en wet- en regelgeving. In het voorliggende onderzoekskader zijn deze bijstellingen verwerkt. Hierin gaan we uit van de wettelijke taken van de inspectie en de voorschriften in wet- en regelgeving zoals deze voor de desbetreffende sectoren gelden. Daarnaast zijn de uitgangspunten voor het toezicht, zoals al geformuleerd in het Onderzoekskader 2017, verder verankerd in dit herziene onderzoekskader.75We baseren ons op de versie die op 22 juni 2020 is vastgesteld. Het onderzoekskader wordt namelijk elk jaar geactualiseerd vanwege wijzigingen in de wet- en regelgeving.

Het door de minister vastgestelde Onderzoekskader 2021 (hierna: onderzoekskader) van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) beschrijft hoe het toezicht op het middelbaar beroepsonderwijs is ingericht. Het onderzoekskader omvat het kader, op grond waarvan we oordelen en waarderen, en de werkwijze. Het onderzoekskader is bedoeld om de werkwijze van de inspectie voor anderen inzichtelijk te maken en het toezicht transparant uit te voeren.

In dit eerste hoofdstuk beschrijven we de wettelijke basis van het onderzoekskader en geven we de belangrijke begrippen in het toezicht weer. In hoofdstuk 2 gaan we in op de visie en de uitgangspunten voor ons toezicht. Daarna volgt in hoofdstuk 3 de invulling van het stelseltoezicht en in de hoofdstukken 4 en 5 de waarderingskaders voor het toezicht op bestuurs- en opleidingsniveau. Vervolgens beschrijven we hoe we tot oordelen en waarderingen komen (hoofdstuk 6), onze werkwijze (hoofdstuk 7) en communicatie (hoofdstuk 8). Tot slot geven we een overzicht van onderwijsvoorzieningen waarvoor specifieke wetgeving geldt en waar het waarderingskader en de werkwijze afwijken (hoofdstuk 9). Deze afwijkende waarderingskaders zijn te vinden in de bijlagen.

1.2. Waar houden we toezicht op?

In de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) staat in artikel 3, eerste lid, onder meer dat de inspectie toeziet op de naleving van de onderwijswet- en regelgeving, de taak heeft om de ontwikkeling van het onderwijs en de kwaliteit daarvan te bevorderen, en de taak heeft om de financiële rechtmatigheid, doelmatigheid en continuïteit te beoordelen en bevorderen.

Het onderzoekskader heeft betrekking op alle besturen en opleidingen die onderwijs verzorgen op basis van de onderwijswetten, zoals in onderstaand tekstkader weergegeven.76Hieronder vallen: besturen van en opleidingen voor middelbaar beroepsonderwijs, niet-bekostigde instellingen, voortgezet algemeen volwassenenonderwijs, overige educatie, besturen en opleidingen betrokken bij een leerroute vmbo-mbo, en instellingen voor het onderwijs in Caribisch Nederland. Daarnaast houdt de inspectie toezicht op de besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Besturen, scholen, opleidingen en besturen van samenwerkingsverbanden zijn onze objecten van toezicht.

1 We doelen hier op de taak van de inspectie zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, sub c, WOT.

1.3. Begripsbepalingen

Hieronder definieren we een aantal begrippen die belangrijk zijn voor het toezicht.

Toezicht

De activiteiten van de inspectie, ten aanzien van scholen en samenwerkingsverbanden, die redelijkerwijs voortvloeien uit de taken op grond van artikel 3 van de WOT.

Besturen

Het bevoegd gezag bestaat uit het uitvoerend deel van het bestuur en het interne toezicht. Hoewel deze functies gescheiden zijn, zorgt men er, ieder vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid, samen voor dat de kwaliteit van hun scholen gewaarborgd is en er sprake is van deugdelijk financieel beheer. Voor de leesbaarheid spreken we over het bestuur als aanduiding voor het bevoegd gezag als geheel.

Deugdelijkheidseisen

Deugdelijkheidseisen zijn bij of krachtens de wet geregelde algemene kwaliteitsnormen, gericht aan besturen. Deugdelijkheidseisen hebben betrekking op de onderwijskwaliteit (in ruime zin) en het financieel beheer.

Waarborgen

Vanuit de waarborgfunctie van het toezicht ziet de inspectie erop toe dat de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften (de deugdelijkheidseisen) worden nageleefd. Dit gaat over wat het bestuur en de opleiding moeten. Een opleiding die niet voldoet aan die voorschriften, biedt onderwijs van onvoldoende kwaliteit. Onvoldoende onderwijskwaliteit en/of onvoldoende financieel beheer kan leiden tot vervolgtoezicht en sancties.

Stimuleren

Vanuit de stimuleringsfunctie onderzoekt de inspectie hoe eigen ambities bijdragen aan (de continue en duurzame verbetering van) de onderwijskwaliteit. Hiermee bevorderen we de kwaliteit op het niveau van opleidingen, besturen en zo ook het stelsel. Eigen ambities hebben betrekking op de ambities en doelen die een bestuur/opleiding zichzelf stelt.

Interventies

Bij alle handelingen die we ondernemen, spreken we van interventies. We onderscheiden:

Stelseltoezicht

Het beschouwen van de werking van het stelsel noemen we de reflectieve functie van het toezicht, oftewel stelseltoezicht.

1.4. Niveaus in het toezicht

We onderscheiden verschillende niveaus in het toezicht: onderwijsstelsel, besturen en opleidingen.

Onderwijsstelsel

Omdat de kwaliteit van het onderwijsstelsel als geheel meer is dan de optelsom van de kwaliteit van de besturen en opleidingen, richten we ons op de werking van het onderwijsstelsel. Vraagstukken overstijgen in toenemende mate de reikwijdte van individuele scholen, opleidingen en besturen en vergen, om deze het hoofd te bieden, bredere samenwerking. We definiëren het onderwijsstelsel als het geheel van scholen, instellingen, besturen, schooltypen en opleidingen. Als inspectie kijken we wat daarin goed gaat en waar zich knelpunten voordoen. Deze knelpunten analyseren en agenderen we op landelijk en regionaal niveau. Het beschouwen van de werking van het stelsel als geheel noemen we de reflectieve functie van het toezicht.77De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) pleit ervoor de reflectieve functie van het toezicht te versterken. Het gaat de WRR erom dat het toezicht periodiek reflecteert op ontwikkelingen, kansen, risico’s en bedreigingen binnen en buiten het domein die van invloed kunnen zijn op het eigen functioneren, op de prioritering en/of op het krachtenveld (WRR, 2013). Het kabinet ondersteunt in zijn reactie het pleidooi van de WRR om de reflectieve functie van het toezicht te versterken en daarmee de feedback-rol van het toezicht (Kabinetsreactie, september 2014). De Staat van het Onderwijs is daarvan een voorbeeld.

Besturen

Besturen zijn ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs van hun opleidingen van voldoende kwaliteit is. En ook dat het financieel beheer op orde is. In het toezicht gaan wij na of besturen hier zicht op hebben en of zij hieraan sturing geven, zodat besturen waarborgen dat de studenten op hun opleidingen onderwijs krijgen van voldoende kwaliteit.

Besturen vormen een belangrijk schakelpunt: door te werken aan de kwaliteit van hun opleidingen dragen zij bij aan de werking en de kwaliteit van het onderwijsstelsel als geheel. Zo moeten studenten, om zelfstandig te kunnen functioneren in de samenleving, in staat worden gesteld om te kunnen slagen in het vervolgonderwijs en op de arbeidsmarkt. Het onderwijs zorgt ervoor dat studenten de school voldoende geletterd en gecijferd en met de benodigde kennis en vaardigheden verlaten. Bovendien is het belangrijk dat zij gelijke kansen krijgen op een passend aanbod, waarbij het geen verschil maakt wie hun ouders zijn, waar zij vandaan komen of waar zij onderwijs volgen. Ook is het belangrijk dat leerlingen en studenten zich als persoon ontwikkelen; het onderwijs draagt eraan bij dat ze zichzelf en hun omgeving kennen en zelfstandig keuzes kunnen maken. Zo leren zij ook zelf om bij te dragen aan de sociale samenhang in de samenleving.

Opleidingen

Samen met het bestuur streven opleidingen kwaliteitsdoelen en ambities voor het onderwijs aan hun studenten na. In ons toezicht sluiten we aan bij de opleidings-eigen informatie daarover. Kernvragen voor de kwaliteit van het onderwijs zijn: leren studenten genoeg, krijgen ze goed les en zijn ze veilig?

1.5. Werking en evaluatie

Dit onderzoekskader is van kracht met ingang van 1 augustus 2021 en is vastgesteld op 24 juni 2021. Het is overeenkomstig artikel 13, derde lid, van de WOT bekendgemaakt in de Staatscourant (28 juli 2021) en is gepubliceerd op de website van de Inspectie van het Onderwijs en op www.wetten.nl.

Het onderzoekskader is vastgesteld op grond van artikel 13 van de WOT en is een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap legt met dit onderzoekskader de werkwijze van de inspectie vast met betrekking tot de uitoefening van haar onderzoekstaken en -bevoegdheden. Ook is het onderzoekskader een wetsinterpreterende beleidsregel. Bij de uitwerking van de deugdelijkheidseisen in het waarderingskader is uitgegaan van een redelijke uitleg van de wet en de daarop gebaseerde lagere regelgeving.78Bijvoorbeeld de Regeling jaarverslaggeving onderwijs (RJO). Over zowel de uitleg van wettelijke voorschriften als de werkwijze is overleg gevoerd met het veld conform artikel 13, tweede lid van de WOT.

Lopende toezichtsinterventies, waaronder die op basis van het Onderzoekskader 2017 of die tot 1 augustus 2021 voortvloeiend uit specifieke onderzoeken zijn gemaakt, blijven van toepassing. Wetsartikelen die op de dag van publicatie van dit kader in de Staatscourant nog niet in werking zijn getreden, zijn tussen blokhaken ([]) geplaatst.

Vóór 1 januari 2025 evalueren we de werking en de effecten van het onderzoekskader. Ervaringen met dit onderzoekskader en ontwikkelingen in de samenleving, in de verschillende sectoren of in politiek en beleid kunnen leiden tot eerdere bijstelling van (delen van) het onderzoekskader. In beginsel is de geldigheidsduur van het Onderzoekskader 2021 vier jaar.

Ieder jaar wordt het onderzoekskader in ieder geval geactualiseerd naar aanleiding van wijzigingen in de wet- en regelgeving. Om zicht te hebben op ervaringen en ontwikkelingen raadpleegt de inspectie periodiek het veld.

2. Visie en uitgangspunten voor het toezicht

2.1. Inleiding

Beter onderwijs voor alle studenten, daar staan wij als inspectie voor. We gaan uit van onderwijs in brede zin: het onderwijs óp school en ook op afstand door school. In de wet staat aan welke eisen het onderwijs ten minste moet voldoen. Als inspectie zien we erop toe dat deze basiskwaliteit, via besturen, wordt gewaarborgd: besturen waarborgen de kwaliteit van de opleidingen, wij waarborgen op onze beurt de kwaliteit van de sturing door besturen (het bestuurlijk handelen). Dit doen we door het beoordelen van hun zicht op kwaliteit en op de sturing op kwaliteit die we van elk bestuur verwachten. Waar nodig intensiveren we het toezicht op de besturen. Daarnaast stimuleren we besturen en opleidingen om hun ambities waar te maken en om een hogere kwaliteit dan basiskwaliteit te realiseren. Als inspectie willen we laten zien wat er goed gaat bij besturen, opleidingen en ook in het onderwijsstelsel. We reflecteren dan ook op de werking van het stelsel als geheel. In dit hoofdstuk beschrijven we onze visie op het toezicht (paragraaf 2.2). Daarna beschrijven we de uitgangspunten die we in de uitvoering van het toezicht hanteren (paragraaf 2.3).

2.2. Visie

Onderwijs vervult een belangrijke taak in de samenleving. Het onderwijs begeleidt leerlingen en studenten naar vervolgonderwijs of werk, als werknemer of ondernemer. Ook moet het onderwijs ervoor zorgen dat kinderen leren hoe zij als burger volwaardig deel kunnen uitmaken van de samenleving. Om elke student daadwerkelijk in staat te stellen te werken en mee te doen, geeft het onderwijs hun de benodigde kennis en vaardigheden mee. Het is immers aan het onderwijs om de talenten van álle studenten tot bloei te laten komen. Anders gezegd: het leren (kwalificatie), de vaardigheden aanleren om mee te doen en bij te dragen aan de samenleving (socialisatie), en de weg vrijmaken naar vervolgonderwijs en arbeidsmarkt (allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen), zijn de kernfuncties van het Nederlandse onderwijs.

Visie en missie

Iedereen heeft recht op onderwijs van voldoende kwaliteit. Elke dag zetten leraren, besturen en andere professionals zich met dit doel in voor hun leerlingen en studenten. Al deze inspanningen dragen bij aan de werking en daarmee de kwaliteit van het onderwijsstelsel om zo een goede onderwijsloopbaan voor alle leerlingen en studenten te realiseren. Onze missie, 'Effectief toezicht voor beter onderwijs', sluit daarop aan. In ons toezicht waarborgen én stimuleren we de kwaliteit van het onderwijs. We richten ons daarbij op de werking van het stelsel als geheel (stimuleren) en op besturen en hun scholen en opleidingen waarborgen en stimuleren). Besturen waarborgen de kwaliteit van hun opleidingen en het onderwijs aan de studenten. De intensiteit van het toezicht en het vervolgtoezicht stemmen we af op de mate waarin het bestuur de deugdelijkheidseisen naleeft en de kwaliteit van zijn opleidingen waarborgt.

Alle besturen, scholen en opleidingen maken deel uit van het onderwijsstelsel en dragen daarmee bij aan de werking ervan. Het beschouwen van de werking van het stelsel noemen we de reflectieve functie van het toezicht, oftewel stelseltoezicht.79Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2013). Toezien op publieke belangen. Naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht (nr. 89). Den Haag/Amsterdam: Amsterdam University Press. De versterking van de rol van het toezicht hierin is bepleit door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en wordt ondersteund door het kabinet.

2.3. Uitgangspunten voor het toezicht

Onze missie, ‘Effectief toezicht voor beter onderwijs’, wordt gedragen door vijf uitgangspunten (zie figuur 2.3a). De uitgangspunten hangen met elkaar samen en borduren op elkaar voort. Met elk uitgangspunt afzonderlijk, maar vooral in die samenhang beoogt het toezicht bij te dragen aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijsstelsel. Daarnaast sluit het toezicht aan bij de verantwoordelijkheid die besturen hebben voor het onderwijs, bewaakt het in aanvulling daarop de basiskwaliteit (waarborgen) en wil het beter onderwijs bevorderen (stimuleren). We bepalen de intensiteit van het toezicht per bestuur (proportionaliteit) en houden bij de uitvoering rekening met de organisatiekenmerken en omstandigheden van het bestuur (maatwerk). We lichten de uitgangspunten hierna toe.

2.3.1. Verbeteren stelselkwaliteit

Opleidingen en besturen maken onderdeel uit van het onderwijsstelsel. Het stelsel vormt ook de context waarbinnen zij hun werk doen. Onder stelselkwaliteit verstaan we de mate waarin alle besturen, scholen en opleidingen er samen met anderen in slagen om voor alle leerlingen en studenten bij te dragen aan de realisatie van de kernfuncties van het onderwijs. Zij zorgen er samen voor dat deze kernfuncties van onderwijs (kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen) met succes én in evenwicht gerealiseerd worden.

Stelseltoezicht (stimuleren) en het toezicht op besturen en opleidingen (stimuleren en waarborgen) hangen met elkaar samen, elk met een eigen plaats in het toezicht. Besturen en opleidingen zijn afzonderlijke objecten van toezicht. Het stelseltoezicht richt zich vanuit een stimulerende en agenderende invalshoek vooral op de samenhang: zowel de inspanningen van besturen, scholen, opleidingen en samenwerkingsverbanden als andere zaken die meespelen bij de totstandkoming van de kernfuncties van het onderwijs, zijn daarin belangrijk. We gebruiken de kernfuncties van het onderwijsstelsel om inhoud te geven aan het stelseltoezicht. Dat kan leiden tot stimulerende interventies op stelsel-, bestuurs- en opleidingsniveau.

De werking van het stelsel omvat dus meer dan de optelsom van de resultaten van het toezicht op besturen en scholen en opleidingen. Daarom monitoren we ook de ontwikkelingen op stelselniveau, bijvoorbeeld de mate waarin alle kinderen gelijke kansen krijgen in het onderwijs. We onderzoeken en agenderen positieve voorbeelden en knelpunten en kijken hoe we in afstemming met het onderwijsveld de kwaliteit van het stelsel kunnen verhogen. Jaarlijks rapporteren we over de kwaliteit van het stelsel in ‘De Staat van het Onderwijs’, een taak die ons in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) is toebedeeld. Ook bespreken we tijdens onderzoeken, in een open dialoog, met besturen hoe zij met de opleidingen aan de kwaliteit van het stelsel bijdragen, zonder dat dit tot oordelen of een waardering leidt. Bij opleidingen onderzoeken we via themaonderzoeken ook thema’s die de kernfuncties raken. Dit alles samen noemen we stelseltoezicht.

2.3.2. Verantwoordelijkheid bij besturen

Onder ‘bestuur’ verstaan we het bevoegd gezag van een of meer opleidingen. Dit omvat ook het interne toezicht. Omdat we besturen aanspreken op hun verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs op hun opleidingen, noemen we het toezicht bestuursgericht. Besturen waarborgen de kwaliteit van hun opleidingen en het onderwijs aan de studenten. In de uitoefening van hun taken zijn zij ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs op hun opleidingen van voldoende kwaliteit is en dat het financieel beheer deugdelijk is.

Besturen hebben daarnaast een wettelijke verantwoordelijkheid voor passend onderwijs. De kern daarvan is dat voor alle studenten met een specifieke onderwijsbehoefte zo passend mogelijk onderwijs wordt gerealiseerd.

Wij zien erop toe dat besturen hun taken (het bewaken en bevorderen van de basiskwaliteit en de continuïteit) voldoende uitvoeren. Gebeurt dat niet of in onvoldoende mate, dan houden we verscherpt toezicht op het bestuur en de opleidingen. Dat maakt onderdeel uit van onze waarborgfunctie. In aanvulling op dit bestuursgerichte toezicht, onderzoeken en beoordelen we ook opleidingen als het besturen niet lukt de basiskwaliteit te realiseren. Verder geeft het bestuur met het onderwijs ook invulling aan eigen ambities, waaronder vaak ook ambities die de kernfuncties van het onderwijsstelsel raken. Daarop sluiten we aan vanuit onze stimulerende rol.

2.3.3. Waarborgen

De samenleving moet erop kunnen vertrouwen dat leerlingen en studenten onderwijs volgen dat van voldoende kwaliteit is. Temeer omdat er een leerplicht geldt voor leerlingen tot 16 jaar en een kwalificatieplicht tot 23 jaar.80Voor een leerling die nog geen startkwalificatie heeft, geldt een verlengde leerplicht tot 18 jaar en een kwalificatieplicht tot 23 jaar. De norm voor basiskwaliteit is dat besturen en opleidingen voldoen aan de deugdelijkheidseisen voor de onderwijskwaliteit, de kwaliteitszorg en het financieel beheer. Deze eisen hebben we in het waarderingskader voor besturen en opleidingen opgenomen (zie hoofdstuk 4 en 5).

Zo spreken we besturen die het onvoldoende lukt om de basiskwaliteit van hun opleidingen te waarborgen, aan. Waarborgen zij de basiskwaliteit niet of onvoldoende, dan geven wij het bestuur een of meerdere herstelopdrachten. Dat kan betekenen dat we ons dan ook op opleidingen richten. Bij een of meerdere onvoldoendes op standaarden krijgen opleidingen, na toepassing van de beslisregels, een eindoordeel Onvoldoende of Zeer zwak. Waar nodig intensiveren we het toezicht.

2.3.4. Stimuleren

Naast ingrijpen waar het niet goed gaat, stimuleren we ook verdere ontwikkeling van het onderwijs en de kwaliteit ervan. We doen dit op meerdere niveaus. Op stelselniveau monitoren we met onderzoek en gegevensverzameling hoe de kernfuncties van het onderwijs zich ontwikkelen. Als we hierin risico’s signaleren, agenderen we deze, passend bij de urgentie ervan. We signaleren en agenderen belangrijke onderwerpen in bijvoorbeeld ‘De Staat van het Onderwijs’ en in themarapportages. Op stelselniveau geven we kansen en mogelijkheden voor verbetering aan, waarmee we het stelsel beogen te stimuleren. We brengen de uitkomsten en analyses van onderzoek op verschillende manieren en bij verschillende betrokkenen onder de aandacht, om zo bij te dragen aan inzicht en oplossingen voor gesignaleerde problemen. Soms is het belangrijk dat betrokkenen rond een thema samen in gesprek gaan. We brengen de uitkomsten ook onder de aandacht van besturen en opleidingen door met hen in een open dialoog te bespreken of zij kansen zien om bij te dragen aan het verbeteren van een stelselknelpunt.

Naast stimuleren door aan te geven wat er beter kan, doen we dat ook door goede kwaliteit zichtbaar te maken. We onderzoeken ook de kwaliteit van besturen en opleidingen die boven basiskwaliteit uitstijgt. We kunnen daarvoor de waardering Goed toekennen. We geven deze waardering op het moment dat een opleiding of bestuur niet alleen voldoet aan de wettelijke vereisten maar ook aanvullende ambities realiseert. Op verzoek van het bestuur onderzoeken we of de onderwijskwaliteit van een opleiding de waardering Goed kan krijgen. Ten slotte nemen we de (realisatie van de) ambities van het bestuur mee in de onderzoeken en streven we ernaar om tijdens het uitvoeren van onze onderzoeken en in de rapportage daarvan stimulerend te werk te gaan: we geven op een positieve manier feedback en benoemen naast wat er beter moet of kan, ook wat er goed gaat.

2.3.5. Proportionaliteit en maatwerk

Besturen en opleidingen verschillen van elkaar. De kwaliteit die ze realiseren is anders en ook kunnen ze anders georganiseerd zijn. De manier van ontwikkelen en hun omstandigheden kunnen ook verschillend zijn. Wij sluiten daar in ons toezicht op aan: de intensiteit van het toezicht bepalen we proportioneel in relatie tot de kwaliteit van het bestuur. Daarnaast is de uitvoering van het onderzoek op maat, rekening houdend met de kenmerken van het bestuur en de opleidingen. Zo komen we zo effectief mogelijk tot een deugdelijk oordeel en beperken we de toezichtslast.

De samenleving verwacht dat besturen en opleidingen voldoen aan de basiskwaliteit. Voor het toezicht is het belangrijk hoe effectief het bestuur is in het zorgen voor basiskwaliteit op zijn opleidingen. Het gaat dan om de kwaliteit van het onderwijs, de wijze waarop de professionaliteit van de instelling en het bestuur is gewaarborgd, om de mate van naleving van wettelijke voorschriften en de financiële situatie van de instelling.Naarmate een bestuur er beter in slaagt de kwaliteit van de opleidingen te bewaken en te bevorderen, is het toezicht minder intensief. Dan ligt het accent bijvoorbeeld meer op gesprekken over ambities over hun maatschappelijke opdracht en vragen we het bestuur vanuit zijn zicht op de kwaliteit te rapporteren over kwaliteitsontwikkeling en -verbetering. Indien dit aan de orde is, vragen we het bestuur ook over herstel van tekortkomingen te rapporteren.

Wanneer een bestuur er minder of niet in slaagt de kwaliteit van opleidingen te realiseren, intensiveren we het toezicht (proportioneel). We kunnen dan bijvoorbeeld in een kort tijdsbestek meerdere onderzoeken naar onderwijskwaliteit uitvoeren of meerdere personen of instanties binnen of rondom het bestuur bij het onderzoek betrekken.

In het kader van onze waarborgfunctie monitoren we jaarlijks de ontwikkeling en de prestaties van een bestuur en de opleidingen. Op basis van eerder toezicht en kwaliteitsgegevens die we hebben vanuit monitoring, houden we de kwaliteit van bestuur en opleidingen in beeld. Dit is van belang voor de uitvoering van onze waarborgfunctie.

Bij de uitvoering van het (proportionele) toezicht stemmen we de onderzoeksactiviteiten af op de omstandigheden van het bestuur. Dat is het maatwerk. Hoe we proportionaliteit en maatwerk inzetten, beschrijven we in hoofdstuk 7. Dat hoofdstuk gaat over onze werkwijze.

3. Stelseltoezicht

3.1. Inleiding

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich ook op de context waarbinnen besturen en hun opleidingen hun werk doen: we spreken dan over het onderwijsstelsel als geheel. Voor de werking en de kwaliteit van het stelsel beschouwen we onderdelen ervan en de verbanden daartussen. We geven daarmee invulling aan de reflectieve functie van het toezicht: vanwege onze wettelijke taak op stelselniveau, reflecteren we op de kwaliteit van het stelsel. Uitkomsten daarvan gebruiken we voor stimulerende interventies op stelsel-, bestuurs- en opleidingsniveau. In dit hoofdstuk geven we in een raamwerk weer wat we verstaan onder stelselkwaliteit. Dit raamwerk is opgebouwd aan de hand van de kernfuncties van het onderwijs.

In paragraaf 3.2 definiëren we eerst wat we verstaan onder stelselkwaliteit en stelseltoezicht. We geven aan welke wettelijke taken daarbij van belang zijn. Paragraaf 3.3 bevat het raamwerk voor stelselkwaliteit.

3.2. Stelselkwaliteit en stelseltoezicht

3.2.1. Een stelsel van onderwijsvoorzieningen

In Nederland zorgt de overheid voor de inrichting en het functioneren van een stelsel van onderwijsvoorzieningen. We willen als samenleving dat studenten kennis en vaardigheden opdoen die bij hun mogelijkheden en talenten passen, zodat zij kunnen bijdragen aan de samenleving en de arbeidsmarkt. Goed onderwijs is essentieel om ervoor te zorgen dat alle kernfuncties van het onderwijs gerealiseerd worden. Dit is nodig voor een pluriforme samenleving. Onderdeel van goed onderwijs is dat álle studenten zich maximaal kunnen ontwikkelen en gelijke kansen hebben. Het gaat erom dat ons onderwijsstelsel goed werkt en er voor alle leerlingen en studenten in slaagt de kernfuncties van het onderwijs te realiseren: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen.

Binnen het stelsel van onderwijsvoorzieningen is er sprake van wederzijdse afhankelijkheid: onderwijssectoren zijn nauw met elkaar en met andere voorzieningen in de samenleving verweven. Belangrijke maatschappelijke problemen raken onderwijsinstellingen en ook knelpunten op instellingsniveau en vragen om een breder stelselperspectief.

Om de werking van het stelsel te kunnen duiden, beschrijven we de kwaliteit van het onderwijs als geheel aan de hand van de kernfuncties van het onderwijs (paragraaf 3.3). Zowel stelselkwaliteit als stelseltoezicht vindt een basis in de stelselverantwoordelijkheid van de overheid (artikel 23, Grondwet en artikel 3, eerste lid, sub d, artikel 4, vierde lid, en artikel 8, eerste lid, WOT). Hierbij gaat het om een stimulerende rol en de reflectieve functie van het toezicht.

We omschrijven stelselkwaliteit als de mate waarin het stelsel van besturen, opleidingen en andere actoren erin slaagt de kernfuncties van het onderwijs (kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen) met succes én in evenwicht te realiseren. Deze kernfuncties nemen we in ons toezicht als uitgangspunt voor de omschrijving van de kwaliteit van het onderwijsstelsel.

3.2.2. Stelseltoezicht

Het toezicht gaat uit van het belang dat de samenleving als geheel heeft bij het onderwijs: het publieke belang. Als onderdeel daarvan geven we in het toezicht aandacht aan specifieke kansen en bedreigingen, specifieke onderdelen van het stelsel of groepen studenten. Als toezichthouder moeten we daarom weten hoe het onderwijs zich ontwikkelt, daarop reflecteren en, als er iets niet goed loopt, de samenleving informeren. Wij vatten stelseltoezicht dan ook op als het beschouwen van de werking en de kwaliteit van het stelsel als geheel. Omdat dit het niveau van individuele besturen overstijgt, ondernemen we activiteiten die tot doel hebben de werking en de kwaliteit van het stelsel te stimuleren. We doorlopen een cyclus van waarnemen (monitoren), analyseren, agenderen en stimulerend interveniëren en zien daarmee toe op de kwaliteit van het stelsel. De uitkomsten van het stelseltoezicht zijn van belang voor de samenleving, het parlement en de regering en helpen ons om gericht en slagvaardig toezicht uit te oefenen. Informatie op stelselniveau laat zo zien hoe het totale onderwijsstelsel functioneert en met welke problemen besturen en opleidingen te maken hebben. Bij besturen en opleidingen stellen we deze problemen aan de orde en bespreken we hoe zij hiermee omgaan in een open gesprek.

Onderzoeken naar de kwaliteit van het stelsel doen we ook in samenhang met de onderzoeken naar besturen en opleidingen. De informatie daaruit vormt een bron voor ‘De Staat van het Onderwijs’, voor afzonderlijke publicaties (bijvoorbeeld themarapporten) en voor stimulerende interventies.

Het stelseltoezicht is gebaseerd op de taken van de inspectie zoals beschreven in de WOT. Zo ligt er een taak voor de inspectie in het rapporteren over de ontwikkeling van, in bijzonder van de kwaliteit van, het onderwijs en over de uitoefening van de taken door de instellingen, de samenwerkingsverbanden en de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven, in het bijzonder over de kwaliteit daarvan (artikel 3, eerste lid, sub d, WOT).

Vanuit onze ervaring in de onderwijspraktijk zien wij hierbij het verband met een andere inspectietaak: het bevorderen van de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs aan en het bestuur van instellingen als bedoeld in de onderwijswetten (artikel 3, eerste lid, sub b, WOT).

Ook is de taakuitoefening van de inspectie er mede op gericht betrokkenen te informeren over de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs (artikel 4, vierde lid, WOT). Verder is omschreven dat “[d]e inspectie […] desgevraagd en uit eigen beweging [rapporteert] aan Onze Minister over de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs en doet op grond daarvan voorstellen die zij in het belang van het onderwijs nodig acht” (artikel 8, eerste lid, WOT).

Hoewel stelseltoezicht een grondslag heeft in de WOT, verschilt het van het toezicht op besturen en opleidingen. In het toezicht op besturen en opleidingen gaat het om toezicht op de naleving van onderwijswet- en regelgeving. Daarmee kunnen we besturen en opleidingen, waar nodig, met onze oordelen en herstelopdrachten aanzetten om het onderwijs te verbeteren. In het stelseltoezicht daarentegen kunnen we stelselproblemen signaleren, agenderen en op diverse manieren stimuleren81Voor het beschrijven van de stimulerende taak van de inspectie wordt consequent de aanduiding ‘de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs’ gehanteerd. Deze omschrijving ziet zowel op de ontwikkeling en de kwaliteit van het onderwijsstelsel als op het onderwijs aan afzonderlijke instellingen. De formulering sluit eveneens aan bij het voornemen van de regering om naast de momentopname ook de ontwikkeling in de kwaliteit van het onderwijs aan instellingen beter inzichtelijk te maken. Tweede Kamer vergaderjaar 2014-2015, 33 862, nr. 12., maar daarbij geven we geen opdrachten tot herstel. Het gaat hierbij immers niet om toezicht op naleving.

In hoofdstuk 2 gaven we aan dat het stelseltoezicht raakvlakken heeft met het toezicht op besturen en opleidingen, vooral waar het de ambities van besturen en opleidingen raakt. Knelpunten op stelselniveau, zoals bijvoorbeeld blijkt uit een themaonderzoek, kunnen in dat geval aan de orde komen in het stimulerende toezicht op besturen en opleidingen.

3.3. Raamwerk voor stelselkwaliteit

Om de kwaliteit van het stelsel te monitoren, hanteren we een raamwerk. Dit raamwerk beschrijft de werking en de kwaliteit van het stelsel aan de hand van de kernfuncties van het onderwijs. Dit biedt focus voor het krijgen van zicht op de kwaliteit van de werking van het stelsel als geheel en op de trends en knelpunten. Het raamwerk geeft de thema’s aan voor de activiteiten die we ondernemen op het gebied van waarnemen, analyseren en agenderen. Om de kwaliteit van het onderwijsstelsel op niveau te houden en te bevorderen, zijn inspanningen nodig van alle betrokkenen samen. Daarbij helpt het om de aandacht te richten op wat belangrijk is met het oog op de studenten en de samenleving, maar ook op wat urgent is, gegeven de actuele ontwikkelingen en trends op de langere termijn. We formuleren daarom focuspunten om andere actoren te stimuleren om samen aan het oplossen van knelpunten te werken. Enkele voorbeelden: ‘Elke student (digitaal) geletterd en gecijferd’, ‘Elke student krijgt gelijke kansen op een passend aanbod’, ‘Studenten zijn toegerust om bij te dragen aan de samenleving’, ‘Studenten slagen in het vervolgonderwijs en op de arbeidsmarkt’ en ‘Studenten kennen zichzelf en hun omgeving, en kunnen zelfstandig keuzes maken’. Deze vormen ook onderwerp van gesprek met besturen en raken het onderwijs op de opleidingen.

In het onderstaande Raamwerk voor stelselkwaliteit hebben we de kernfuncties weergegeven. In de beschrijving onderscheiden we drie kernfuncties: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen. Persoonsvorming maakt daarbij onderdeel uit van de kernfunctie socialisatie. Naast de drie kernfuncties beschrijven we ook de voorwaarden die cruciaal zijn voor realisatie van de kernfuncties. De beschrijving geeft de essentie van de kernfunctie weer. In hoofdstuk 7 (Werkwijze) werken we uit hoe we invulling geven aan het stelseltoezicht.

RAAMWERK VOOR STELSELKWALITEIT

1 Basiswaarden van de democratische rechtsstaat

Bevordering van basiswaarden vormt een belangrijk aspect van de wettelijke burgerschapsopdracht. Basiswaarden van de democratische rechtsstaat (hierna: basiswaarden) weerspiegelen de algemene, breed erkende essentiële waarden waarop onze democratische manier van samenleven is gebaseerd. Ze zijn breed gelegitimeerd, verankerd in de nationale en internationale rechtsorde en neergelegd in onder meer de Nederlandse Grondwet en de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Basiswaarden zijn kort gezegd basale, minimale en breed onderschreven waarden die de democratische rechtsstaat schragen.

Basiswaarden van de democratische rechtsstaat

Het respect voor de menselijke waardigheid zonder onderscheid des persoons staat aan de basis van de drie basiswaarden van de democratische, pluriforme en Nederlandse rechtsstaat: vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit. De basiswaarde vrijheid wordt bevorderd door aandacht voor vrijheid van meningsuiting en autonomie. Gelijkwaardigheid wordt bevorderd in de vorm van het gelijkheidsbeginsel en het afwijzen van discriminatie. Solidariteit wordt bevorderd door verdraagzaamheid, begrip en verantwoordelijkheidsbesef en het afwijzen van onverdraagzaamheid.

Dit betekent dat opleidingen aandacht besteden aan vrijheid van meningsuiting, het gelijkheidsbeginsel, begrip, verdraagzaamheid, het afwijzen van onverdraagzaamheid en discriminatie, en autonomie en verantwoordelijkheidsbesef.

In het inspectietoezicht wordt in de op de praktijk gerichte operationalisering uitgegaan van de volgende uitwerkingen. Deze uitwerkingen zijn gericht op concrete toepassing in de dagelijkse praktijk en geformuleerd op voor alle betrokkenen toegankelijke wijze:

• Vrijheid van meningsuiting betekent dat je mag zeggen of schrijven wat je denkt of tegen de opvatting van anderen in mag gaan. Iedereen mag dus ook zijn of haar geloof uitdragen, of zijn of haar mening aan anderen voorhouden. Daarbij moet je je wel houden aan de wet.

• Het gelijkheidsbeginsel (ook wel gelijkheid of gelijkwaardigheid genoemd) betekent dat mensen van gelijke waarde zijn. Daarbij maakt het niet uit wat je denkbeelden zijn of wat je gelooft. Je hoeft niet te vinden dat die denkbeelden of gebruiken zelf waardevol zijn, maar wel dat mensen met andere denkbeelden en gebruiken niet minder waard zijn dan jij of dan jouw groep.

• Begrip voor anderen betekent dat je probeert te begrijpen waarom mensen of groepen bepaalde denkbeelden of gebruiken hebben: wat is de achtergrond daarvan en waarom is dat belangrijk voor een ander?

• Verdraagzaamheid (ook wel tolerantie genoemd) betekent dat je de mening of het gedrag van een ander accepteert, ook al ben je het er helemaal niet mee eens. En het betekent ook dat je iedereen de ruimte wilt geven om zo’n mening of zulk gedrag te hebben. Natuurlijk moet iedereen zich daarbij wel houden aan de wet.

• Afwijzen van onverdraagzaamheid: onverdraagzaamheid (ook wel intolerantie genoemd) is het tegenovergestelde van tolerantie. Het betekent dat je vindt dat andere mensen of groepen, dingen waar jij het niet mee eens bent niet zouden mogen denken of doen; en dat je het niet nodig vindt dat ieder de ruimte krijgt om zo’n mening of zulk gedrag te hebben.

• Afwijzen van discriminatie: discriminatie betekent dat mensen of groepen bij anderen achtergesteld worden of dat je vindt dat er voor mensen met andere denkbeelden of gebruiken niet zoveel ruimte hoeft te zijn of dat die denkbeelden of gebruiken misschien zelfs verboden moeten worden.

• Autonomie betekent dat iedereen zelf kan bepalen wie hij/zij wil zijn en hoe hij/zij zijn/haar leven wil leiden. Iedereen is dus bijvoorbeeld vrij om zelf te bepalen welke denkbeelden of welk geloof voor hem/haar belangrijk zijn/is. Daarbij moet je je wel houden aan de wet.

• Verantwoordelijkheidsbesef betekent dat mensen verantwoordelijkheid willen nemen voor wat ze zeggen en doen (en wat ze niet zeggen en doen) en dat ze daarbij rekening willen houden met wat dat voor anderen betekent. Daarbij is vooral belangrijk dat je probeert anderen niet te schaden en dat je de samenleving en de democratie wilt helpen om goed te functioneren. Hoe je dat doet, mag iedereen zelf weten.

Reikwijdte

Actieve bevordering van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat neemt binnen de wettelijke opdracht een centrale plaats in. Van opleidingen wordt verwacht dat zij werken aan borging en overdracht van de basiswaarden. Ten overvloede zij daarbij opgemerkt dat uit deze opdracht ook volgt dat onderwijs of handelen van de opleiding niet in strijd met basiswaarden kan zijn. Goed burgerschapsonderwijs sluit aan bij de leefwereld van studenten en de interesses, problemen en risico’s die hiermee gepaard gaan. Uitgangspunt bij het toezicht is dat opleidingen blijk geven van inzicht in hun studentenpopulatie en hun leefwereld en dit, indien nodig, vertalen naar het onderwijs. Verder is van belang dat basiswaarden structureel onderdeel zijn van de schoolcultuur en dat deze daarmee in overeenstemming is. De inspectie ziet toe op de naleving daarvan via de zorg van het bestuur voor een schoolcultuur waarin alle betrokkenen basiswaarden als centrale spelregels hanteren en voorleven en voor een omgeving waarin studenten worden gestimuleerd actief te oefenen met de omgang met basiswaarden.

4. Waarderingskader besturen

4.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we het kader voor de beoordeling van de besturing door het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag bestaat uit het uitvoerend deel van het bestuur (hiermee wordt in het middelbaar beroepsonderwijs het college van bestuur bedoeld) en het interne toezicht. Hoewel de functies gescheiden zijn, zorgt men er, ieder vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid, samen voor dat de kwaliteit van hun opleidingen gewaarborgd is en er sprake is van deugdelijk financieel beheer. Voor de leesbaarheid spreken we over het bestuur als aanduiding voor het bevoegd gezag.

We willen nagaan of het bestuur in staat is de basiskwaliteit van het onderwijs op zijn opleidingen te borgen, verder te verbeteren en te zorgen voor deugdelijk financieel beheer voor continuïteit in de toekomst. We beoordelen de kwaliteit van de besturing op basis van de geldende wet- en regelgeving (hierna: wettelijke vereisten) die is genoemd in het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. Ook de invulling van de kernfuncties van het stelsel door het bestuur (zie hoofdstuk 3) heeft hier een plek. Uit het oordeel op dit kwaliteitsgebied blijkt of het bestuur in staat is om met zijn (be)sturing de kwaliteit van het onderwijs op de opleidingen te waarborgen en verder te ontwikkelen. Met deze kennis over de kwaliteit van de sturing, richten we het (vervolg)toezicht proportioneel in (zie hoofdstuk 7).

Naast het waarderingskader met standaarden voor besturing, kwaliteitszorg en ambitie op bestuursniveau (BKA) zijn er ook standaarden voor sturen, kwaliteitszorg en ambitie op school- en opleidingsniveau (SKA). Deze standaarden zijn opgenomen in het waarderingskader voor opleidingen en beschrijven we in hoofdstuk 5. We maken onderscheid tussen besturen en opleidingen, omdat de besturing (van een of meerdere opleidingen) door het bestuur en de sturing (op een opleiding) van elkaar verschillen. Met dit onderscheid kunnen we het toezicht beter laten aansluiten bij de verantwoordelijkheden en werkwijzen van besturen en opleidingen. Deze niveaus staan allerminst los van elkaar. Het bestuur geeft de kaders voor kwaliteit en financieel beheer aan waarbinnen de opleidingen hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit op opleidingsniveau vormgeven. Het bestuur en de opleidingen zorgen gezamenlijk voor het behalen van beoogde resultaten rondom onderwijskwaliteit en financiële kwaliteit.

In paragraaf 4.2 lichten we toe hoe het waarderingskader voor besturen is opgebouwd. In aansluiting daarop beschrijven we in paragraaf 4.3 de inhoud van dat waarderingskader.

4.2. Opbouw van het kader

De kern van het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (BKA) is dat het bestuur zorgt voor besturing van de onderwijskwaliteit op de opleidingen en voor een goede organisatie en kwaliteitscultuur. Dat maakt dat studenten kunnen leren en zich kunnen ontwikkelen in een veilige omgeving. Ook het financieel beheer, waaronder financiële continuïteit, rechtmatigheid en doelmatigheid, is hiervan integraal onderdeel. Wij beschouwen de besturing als een cyclisch proces. De drie standaarden van het waarderingskader samen geven zicht op de kwaliteitscyclus van het bestuur. Als deze cyclus op orde is, is het bestuur in staat de basiskwaliteit te realiseren en te borgen, het onderwijs te verbeteren en te zorgen voor deugdelijk financieel beheer. Hiermee draagt het bestuur bij aan de kernfuncties van het stelsel. Bovendien bestaat er dan een ontwikkelingsgerichte kwaliteitscultuur: beleid wordt opgevolgd en na evaluatie bijgesteld.

In de eerste standaard (BKA1) beoordelen we de manier waarop het bestuur de besturing en de randvoorwaarden inricht aan de hand van een visie op onderwijs, uitgewerkt in ambities en doelen. Dit raakt ook de kernfuncties van het stelsel, zoals verwoord in hoofdstuk 3. In de tweede standaard (BKA2) staat de uitvoering centraal: hoe stuurt het bestuur op het realiseren van de visie, ambities en doelen en wat voor kwaliteitscultuur is er? In de derde standaard (BKA3), ten slotte, onderzoeken we hoe het bestuur evalueert en analyseert, verantwoording aflegt aan anderen en de samenleving, reflecteert op de resultaten en erover in gesprek gaat. Dit leidt tot bijstelling en verdere ontwikkeling van de visie, ambities en doelen, zoals bedoeld in de eerste standaard, en maakt de cyclus van (in)richten, uitvoeren en evalueren compleet. De kwaliteitscultuur is van belang voor een effectieve sturing op deze cyclus (de standaarden samen). Daardoor wordt de kwaliteit van het onderwijs gewaarborgd.

4.3. Kwaliteitsgebied en standaarden

Het waarderingskader voor besturen, het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (BKA), is onderverdeeld in drie standaarden die (in)richting, uitvoering en evaluatie omvatten. Deze standaarden zijn met elkaar verbonden en vertegenwoordigen samen het stelsel van kwaliteitszorg. Dit betekent dat we deze standaarden in samenhang onderzoeken.

Bij elke standaard geven we aan wat we onder basiskwaliteit verstaan en wat de wet van besturen vraagt (wat moet het bestuur?). We gaan ervan uit dat besturen (be)sturen vanuit visie en ambitie. Naast de ambities die besturen hebben om de wettelijke verplichtingen na te leven, zijn er ambities die meer omvatten dan de basiskwaliteit. Wij noemen dit de aanvullende ambities. Ook over deze ambities gaan we met besturen in gesprek. We kunnen daaraan een waardering koppelen, namelijk de waardering Goed. Het is de invulling van de stimulerende functie van het toezicht. In het waarderingskader komt dit tot uitdrukking in vragen naar de realisatie van aanvullende ambities van het bestuur. Met het geheel aan ambities dragen besturen bij aan de kernfuncties van het onderwijsstelsel.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

5. Waarderingskader opleidingen

5.1. Inleiding

In het vorige hoofdstuk beschreven we het kader voor de beoordeling van de besturing door het bestuur. In dit hoofdstuk beschrijven we het waarderingskader voor het beoordelen van de kwaliteit op opleidingen. Deze kaders hangen nauw met elkaar samen. Het bestuur geeft de kaders voor kwaliteit en financieel beheer aan waarbinnen opleidingen hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit vormgeven. Dit waarderingskader bevat naast standaarden over sturen en kwaliteit ook standaarden over het onderwijsproces, het schoolklimaat en de onderwijsresultaten. De standaarden over sturen, kwaliteitszorg en ambitie op opleidingsniveau (SKA) hangen samen met die over besturing, kwaliteitszorg en ambitie op bestuursniveau (BKA) en zijn toegespitst op de wettelijke eisen op opleidingsniveau.

We gebruiken het waarderingskader voor opleidingen wanneer we onderzoek doen op opleidingsniveau.

We beschrijven de opbouw van het kader in paragraaf 5.2. In paragraaf 5.3 is vervolgens het waarderingskader op opleidingsniveau opgenomen. In de laatste paragraaf, 5.4, gaan we in op de overige wettelijke vereisten, die niet aan een standaard zijn gekoppeld.

5.2. Opbouw van het kader

In het waarderingskader middelbaar beroepsonderwijs op opleidingsniveau onderscheiden we vijf kwaliteitsgebieden: Onderwijsproces, Veiligheid en schoolklimaat, Borging en afsluiting, Onderwijsresultaten, en Sturen, kwaliteitszorg en ambitie. Met het waarderingskader krijgen we antwoord op de drie elementaire vragen over het onderwijs voor studenten: krijgen ze goed onderwijs (Onderwijsproces), voelen ze zich veilig (Veiligheid en schoolklimaat), en leren ze genoeg (Onderwijsresultaten)? Daarnaast kijken we naar de borging van de diplomering (Borging en afsluiting) en de sturing op en de verbetering van de kwaliteit (Sturen, kwaliteitszorg en ambitie). Dit zijn belangrijke aspecten voor de kwaliteit en ontwikkeling van het onderwijs aan studenten. We beoordelen bij de kwaliteit van het onderwijs het geheel van de prestaties van de opleiding op deze vijf gebieden. Het financieel beheer beoordeelt de inspectie op het niveau van het bestuur.

Het waarderingskader middelbaar beroepsonderwijs heeft de volgende opbouw:De waarderingskaders zijn in alle sectoren zo veel mogelijk gelijk. Voor de kwaliteitsgebieden worden in alle sectoren dezelfde lettercodes gehanteerd. De nummering van de standaarden loopt niet altijd door, omdat de sectoren verschillen in de uitwerking van de kwaliteitsgebieden en soms ook in het aantal standaarden dat een kwaliteitsgebied omvat.

5.3. Kwaliteitsgebieden en standaarden

Het waarderingskader op opleidingsniveau telt per gebied een aantal standaarden, in totaal dertien. Bij elke standaard is aangegeven wat we verstaan onder de basiskwaliteit (wat móet de opleiding op orde hebben?).82We parafraseren de wettelijke vereisten. Voor de letterlijke teksten verwijzen we naar de genoemde wetsartikelen. Ter onderbouwing van de eisen voor basiskwaliteit geven we per standaard de wettelijke eisen weer die van toepassing zijn. We noemen de wettelijke eisen ook wel deugdelijkheidseisen.

In de praktijk hebben opleidingen ambities die raken aan basiskwaliteit. Opleidingen doen echter vaak meer. Naast de ambities binnen de basiskwaliteit hebben opleidingen ook ambities die daarboven uitstijgen en die opleidingen met het bestuur hebben geformuleerd. Over het geheel aan ambities gaan we met de opleidingen in gesprek. We kunnen daaraan een waardering koppelen, namelijk de waardering Goed. Dit is de invulling van de stimulerende functie van ons toezicht. In het waarderingskader komt dit tot uitdrukking in vragen naar de realisatie van aanvullende ambities.

Met het geheel aan ambities, zowel voor de basiskwaliteit als ambities die daarboven uitstijgen, dragen opleidingen met hun besturen bij aan de kwaliteit van de kernfuncties van het onderwijsstelsel.

1 Deze regeling wordt per 1 augustus 2021 van kracht.

2 Waar we opleiding schrijven, kan ook team worden gelezen.

1 De norm voor studiesucces wordt voor vier jaar vastgesteld, zoals uitgewerkt in bijlage 1 van dit onderzoekskader. We beoordelen het studiesucces aan de hand van deze norm op het niveau van het kwalificatiedossier.

2 Deze standaard is nieuw; we doen er in 2021 tot 2025 ervaring mee op. Tijdens deze periode zullen we niet oordelen op deze standaard. Bij de doorontwikkeling van deze standaard en het gebruik van data zullen we aansluiten bij de ontwikkelingen in de sector.

5.4. Overige wettelijke vereisten

Niet alle deugdelijkheidseisen zoals die in de onderwijswet- en regelgeving staan vermeld, zijn opgenomen in het onderzoekskader. Dit geldt bijvoorbeeld voor die over de Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) en de vrijwillige ouderbijdrage. De deugdelijkheidseisen die niet aan een standaard in het waarderingskader zijn verbonden, vatten we samen onder de noemer ‘overige wettelijke vereisten’.

In ons jaarwerkplan, dat op de website van de inspectie wordt gepubliceerd, geven we aan welke thema’s we in dat jaar onderzoeken. Ook op grond van meldingen en signalen kunnen we besturen en opleidingen bevragen op het mogelijk niet-naleven van de overige wettelijke vereisten. Niet-naleving van (een of meer van) de overige wettelijke vereisten kan op opleidingsniveau in dat geval niet leiden tot een oordeel Onvoldoende of tot het oordeel Zeer Zwak. Wel moet de opleiding/het bestuur de tekortkoming binnen een door de inspectie te bepalen termijn herstellen. Om voor de waardering Goed in aanmerking te komen, moet een opleiding, in aanvulling op de wettelijke eisen van de standaarden, ook aan alle overige wettelijke vereisten voldoen.

6. Oordelen en waarderen

6.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we oordelen en waarderen. We doen dat zo transparant mogelijk, aan de hand van het waarderingskader op bestuurs- en opleidingsniveau en met de beschrijving van de oordeelsvorming, zoals opgenomen in dit hoofdstuk. Onze oordelen gaan altijd over de gerealiseerde kwaliteit van de (be)sturing en over het onderwijs dat studenten ontvangen.

We gaan in dit hoofdstuk eerst in op hoe we omgaan met het raamwerk van de kernfuncties op stelselniveau (paragraaf 6.2), zoals opgenomen in hoofdstuk 3. Dat hanteren we uitsluitend vanuit onze stimulerende rol. Daarna leggen we uit hoe we op basis van de waarderingskaders voor besturen en opleidingen (hoofdstuk 4 en 5) oordelen en waarderen. In het algemeen bepaalt het al dan niet voldoen aan de deugdelijkheidseisen of een standaard Voldoende of Onvoldoende is. De waardering Goed spreken we uit als ambities, rondom basiskwaliteit en/of daarboven uitstijgend, gerealiseerd worden. We beschrijven dit in paragraaf 6.3. In paragraaf 6.4 zijn beslisregels voor de beoordeling van de standaarden voor het bestuur beschreven, gevolgd door de beslisregels voor de beoordeling van onderwijskwaliteit van opleidingen in paragraaf 6.5.

6.2. Stimuleren op stelselniveau

In hoofdstuk 3 is het stelseltoezicht beschreven. We reflecteren daarop en spreken geen oordelen uit. We gebruiken het raamwerk om de drie kernfuncties van het onderwijs, namelijk kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen en daarnaast de belangrijke voorwaarden daarvoor te beschouwen. We beschrijven jaarlijks in ‘De Staat van het Onderwijs’ (paragraaf 7.2) hoe het met de kernfuncties en voorwaarden van het onderwijsstelsel is gesteld.

We bespreken deze thema’s bij onderzoeken bij besturen en opleidingen. Uit onze gegevens op stelselniveau kan blijken dat de kwaliteit van (een deel van) de kernfuncties in een bepaalde regio in hoge of juist mindere mate gerealiseerd wordt. Door ambities van besturen rondom kernfuncties in een open dialoog te bespreken en te verkennen, leggen we een verbinding tussen opleidingen en hun invulling van de kernfuncties.

6.3. Oordelen en waarderen standaarden bestuur en opleidingen

Voor het beoordelen en waarderen van de kwaliteit van besturen en opleidingen gebruiken we de standaarden zoals beschreven in de hoofdstukken 4 en 5. Een standaard bestaat uit een beschrijving van de basiskwaliteit, gebaseerd op de deugdelijkheidseisen. Per standaard besteden we daarnaast aandacht aan de vragen naar aanvullende ambities.

Of een standaard als Voldoende of Onvoldoende wordt beoordeeld, is gebaseerd op de vraag of het bestuur/de opleiding voldoet aan de deugdelijkheidseisen en daarmee basiskwaliteit realiseert. Voor de waardering Goed wordt de realisatie van ambities betrokken. Onderstaande tabel geeft aan hoe het oordeel en de waardering op standaardniveau tot stand komt:

6.4. Oordelen en waarderen op bestuursniveau

Om basiskwaliteit op de opleidingen te kunnen waarborgen, gaan we ervan uit dat het bestuur in staat is om de kwaliteitscyclus, zoals uitgedrukt in de wettelijke eisen van de drie standaarden van het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (zie hoofdstuk 4), uit te voeren. Daar waar dat niet het geval is, leidt dit tot een Onvoldoende op het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. Als het bestuur aan de deugdelijkheidseisen voldoet en ambities realiseert, waarderen we het kwaliteitsgebied als Goed. Hoe het oordeel of de waardering op bestuursniveau tot stand komt, ziet er als volgt uit:

Het niet voldoen aan een deugdelijkheidseis van financiële continuïteit of rechtmatigheid leidt in alle gevallen tot een herstelopdracht voor het bestuur. Dit geldt ook als de jaarstukken van het bestuur niet zijn ingediend zoals wettelijk vereist is. De mate waarin het oordeel of waardering van de betreffende standaard binnen het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie wordt aangepast is afhankelijk van de ernst van de tekortkoming.

6.5. Oordelen en waarderen op opleidingsniveau

Het oordeel of de waardering over de kwaliteit van de opleiding (eindoordeel) komt tot stand op basis van de volgende normen.

De waardering Goed is bedoeld om goede kwaliteit op opleidingen te waarderen en te stimuleren. We gaan ervan uit dat deze opleidingen een brede basiskwaliteit hebben. Dat betekent dat er onomwonden een positief antwoord gegeven kan worden op de kernvragen voor goed onderwijs. Deze kernvragen zijn: krijgen studenten goed onderwijs (Onderwijsproces), voelen ze zich veilig (Veiligheid en schoolklimaat) en leren ze genoeg (Onderwijsresultaten)? Dit vraagt een expertoordeel over de integrale kwaliteit van de opleiding. Dit betekent dat wij van goede opleidingen verwachten dat zij aan ons laten zien hoe zij hun visie, ambities en doelen uitvoeren (SKA2) en welke kwaliteit dit in de praktijk oplevert, zoals te zien aan de standaarden voor Onderwijsproces en Veiligheid en schoolklimaat.

6.5.1. Wettelijke norm Zeer zwak onderwijs83Met het aannemen van het amendement van Kamerlid Bisschop (van 26 september 2019) wordt in de wet vastgelegd wanneer sprake is van Zeer Zwak onderwijs in het mbo. Hiermee sluit de WEB aan op de wetgeving voor funderend onderwijs en krijgen besturen de mogelijkheid om ook tegen de beoordeling Zeer Zwak bezwaar en beroep aan te tekenen. Dit amendement wordt door OCW uitgewerkt.

Zeer zwak onderwijs wordt beschouwd als onderwijs van onvoldoende kwaliteit in de zin van artikel 6.1.4 en 6.2.2, WEB (zie verder hoofdstuk 9). Een bestuur kan bezwaar en beroep aantekenen tegen de uit het oordeel Zeer zwak voortvloeiende waarschuwing (artikel 6.1.5 en artikel 6.2.3, WEB).

6.5.2. Normering bij niet te beoordelen resultaten

Als de onderwijsresultaten niet worden beoordeeld of niet kunnen worden beoordeeld, dan baseren we ons oordeel op opleidingsniveau niet op de standaard Studiesucces.

6.6. Oordeelsvorming

6.6.1. Beoordelen naleving deugdelijkheidseisen

Bij onze oordeelsvorming hanteren we bovengenoemde normering als richtlijn. De mate waarin de onderwijspraktijk de essentie en de bedoeling van met name de deugdelijkheidseisen tentoonspreidt, is bepalend voor ons oordeel. Voor het oordeel Voldoende gaan we er in principe van uit dat aan alle deugdelijkheidseisen die horen bij de standaard is voldaan. We beoordelen de kwaliteit zoals in de standaard is omschreven integraal en niet elke deugdelijkheidseis van de standaard op zichzelf. Het kan zijn dat een bestuur of opleidingen op een standaard een positief beeld laat zien, maar op een bepaald element van de standaard (nog) niet. Als dit beperkt van invloed is op de aangetroffen kwaliteit van de opleidingen of voor studenten én als de tekortkoming eenvoudig en op korte termijn kan worden hersteld, dan geven we het oordeel Voldoende op de standaard. Het bestuur krijgt dan een opdracht tot herstel (herstelopdracht) voor dit bepaalde onderdeel van de standaard en zorgt voor de naleving. Wanneer niet is voldaan aan de deugdelijkheidseisen van financiële continuïteit of rechtmatigheid, kan de betreffende standaard binnen het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambities niet als Voldoende worden beoordeeld of als Goed worden gewaardeerd.

6.6.2. Waarderen van ambities

Zowel besturen als opleidingen hebben vanuit hun visie ambities. Deze ambities kunnen gaan over de basiskwaliteit en er zijn ambities die daarboven uitstijgen. Naast het voldoen aan de deugdelijkheidseisen, baseren we een waardering Goed op het geheel aan gerealiseerde ambities door het bestuur of door de opleiding bij een betreffende standaard. We onderzoeken of het bestuur (bij een vierjaarlijksonderzoek) of de opleiding (bij een onderzoek op opleidingsniveau) de voorgenomen ambities uitvoert en realiseert. De waardering Goed op opleidingsniveau is vier jaar geldig.

6.6.3. Omgeving van bestuur en opleiding

De omgeving en de condities waarin het bestuur en de opleiding opereren, kunnen in positieve of negatieve zin de onderwijskwaliteit en het financieel beheer beïnvloeden. Omgevingsfactoren en condities zijn bijvoorbeeld de kenmerken en de ontwikkeling van de studentenpopulatie, de beschikbaarheid van personeel, een fusiegeschiedenis, de huisvesting, de organisatieontwikkeling en de ontwikkeling van het bestuur. We verwachten dat besturen en opleidingen met hun visie, ambities, doelen en beleid op deze factoren inspelen om de kernfuncties voor het onderwijs voor al hun studenten te realiseren. Onze oordelen gaan altijd over de gerealiseerde kwaliteit van de (be)sturing en van het onderwijs dat studenten ontvangen. Omgeving en condities spelen hoofdzakelijk een rol bij het bepalen van de invulling van het onderzoek en eventueel bij het vervolgtoezicht.

7. Werkwijze toezicht

7.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we het toezicht uitvoeren. We beschrijven in paragraaf 7.2 eerst onze werkwijze voor het stelseltoezicht. Aan de kernfuncties van het stelsel geven besturen en opleidingen invulling. Daarnaast waarborgen besturen de uitvoering en kwaliteit van het onderwijs op de opleidingen onder hun bestuur. In paragraaf 7.3 beschrijven we de werkwijze voor het toezicht op besturen en opleidingen. In paragraaf 7.4 staat welke activiteiten we hiervoor ondernemen. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk gaan we in op onze werkwijze bij het vervolgtoezicht.

7.2. Stelseltoezicht

7.2.1. Werkwijze van het stelseltoezicht

Via het stelseltoezicht geven we een beeld van de kwaliteit van het Nederlandse onderwijsstelsel. We

signaleren waar het goed gaat en waar niet, agenderen thema’s en dragen bij aan het oplossen van knelpunten. Door het stelsel als geheel in ogenschouw te nemen, krijgen we bijvoorbeeld zicht op

onderwijsloopbanen, knelpunten bij overgangen tussen sectoren en (on)gelijkheid van kansen. Zo kunnen we bevorderen dat het onderwijs aan studenten steeds beter wordt. In hoofdstuk 3 is hiervoor een raamwerk met een beschrijving van stelselkwaliteit opgenomen.

In het stelseltoezicht zetten we een aantal stappen (zie figuur 7.2.1a):

In paragraaf 7.2.2 gaan we verder in op hoe we monitoren en analyseren. In paragraaf 7.2.3 beschrijven we hoe we agenderen en interveniëren.

7.2.2. Monitoring en analyse van ontwikkelingen

Aan de hand van het raamwerk van de kwaliteitsbeschrijving van het stelsel (zie hoofdstuk 3) volgen we systematisch de ontwikkelingen in het onderwijsstelsel. We kijken naar hoe het geheel van besturen en opleidingen samen de drie kernfuncties vervult: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen. Ook kijken we naar de essentiële voorwaarden om deze te verwezenlijken: de doelmatigheid, zoals te zien aan beschikbaarheid en besteding van financiële middelen, het personeelsbeleid, de kwaliteitszorg en het bestuurlijk handelen.

Voor de monitoring en aansluitende analyse verzamelen we gegevens uit verschillende bronnen. We gebruiken bestaande gegevens, gegevens uit stelsel- en instellingstoezicht, signalen en we verzamelen zelf gegevens door thematisch onderzoek.

Bestaande gegevens, gegevens uit stelsel- en instellingstoezicht en signalen

We gebruiken gegevens uit het toezicht op besturen en opleidingen, waaronder gegevens die het bestuur zelf beschikbaar heeft. Daarnaast gebruiken we signalen die we over het onderwijs ontvangen. Verder maken we gebruik van gegevens van andere organisaties en van wetenschappelijk onderzoek. We analyseren het grootste gedeelte van de gegevens minimaal jaarlijks, maar het kan ook zijn dat we meerdere keren per jaar analyses maken. We analyseren ook prestaties in brede zin en kijken specifiek naar risico’s voor de kwaliteit van onderwijs.

Themaonderzoek

We monitoren ontwikkelingen door besturen en opleidingen te onderzoeken of door samen te werken met anderen om gegevens te verzamelen. We noemen dit themaonderzoek. Verschillende doelstellingen voor een themaonderzoek zijn bijvoorbeeld:

We richten het themaonderzoek in op basis van actuele vraagstukken of gesignaleerde stelselproblemen. Dit doen we soms bij een bestuur of een opleiding. In dat geval combineren we het themaonderzoek eventueel met het vierjaarlijks onderzoek bij het bestuur en opeidingen, zoals beschreven in paragraaf 7.3. Ook is het mogelijk dat we op een andere manier onderzoek doen, bijvoorbeeld door vragenlijsten uit te zetten, mee te kijken in het onderwijsproces, gesprekken te voeren met meerdere besturen of opleidingen tegelijk of gesprekken te voeren met bijvoorbeeld wetenschappers en deskundigen.

Met ons thematisch onderzoek willen we in kaart brengen in hoeverre het onderwijsstelsel erin slaagt de eerdergenoemde kernfuncties van het onderwijs te realiseren. Daarbij zoeken we naar verklaringen voor wat niet goed gaat en willen we laten zien wat wel en niet bijdraagt aan het realiseren van de kernfuncties. Hierover gaan we actief de dialoog aan met betrokkenen.

Wat we willen onderzoeken, nemen we op in het Jaarwerkplan. Hierin beschrijven we meerjarige onderzoeksprogramma’s en eenmalige themaonderzoeken die gericht zijn op het in beeld brengen van de kernfuncties of gesignaleerde knelpunten in het stelsel. Urgente thema’s kunnen leiden tot verschuiving of uitbreiding van onze onderzoeksagenda.

7.2.3. Agenderen en interveniëren

Voor het agenderen en interveniëren in het stelseltoezicht onderscheiden we vier soorten activiteiten. Deze beschrijven we hierna. Agenderen en interveniëren liggen soms dicht bij elkaar, omdat agenderen een vorm van interveniëren is.

De Staat van het Onderwijs

Jaarlijks brengen we ‘De Staat van het Onderwijs’ uit. Hierin geven we weer hoe het onderwijsstelsel in Nederland ervoor staat. Wat gaat er goed en waar zijn knelpunten, kansen en risico’s? Ook de informatie over onze verrichte (thema)onderzoeken maakt deel uit van ‘De Staat van het Onderwijs’. Deze rapportagetaak van de inspectie is vastgelegd in de Grondwet (artikel 23, achtste lid) en in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT).

Thematisch rapporteren

De uitkomsten van themaonderzoeken brengen we op verschillende manieren onder de aandacht van besturen, opleidingen en de samenleving. Het doel hiervan is om de stand van zaken over het betreffende thema weer te geven en om risico’s en knelpunten te agenderen. Ook stimuleren we samenwerking zodat (verdere) verbeteringen kunnen plaatsvinden. Dat doen we vaak in de vorm van een onderzoeksrapport, maar ook in de vorm van een symposium, een bezoek van inspecteurs, een podcast of een webinar. We richten ons hierbij zo direct mogelijk op de doelgroep die het meest betrokken is, zoals leraren of bijvoorbeeld op alle partners in een specifieke regio.

Thema’s als onderdeel van het toezicht bij besturen en opleidingen

Bij de uitvoering van ons toezicht bij besturen en opleidingen bespreken we soms thema’s, specifieke knelpunten en goede voorbeelden vanuit de regionale of lokale context. Zo hebben we aanknopingspunten om met bestuur en opleidingen over hun ambities die de kernfuncties raken in gesprek te gaan in aansluiting op hun omgeving, of risico’s.

Interventies op maat

Naast de hiervoor genoemde activiteiten zetten we waar dat passend is ook specifieke interventies in. Uit diverse bronnen komen onderwerpen van het onderwijsstelsel naar voren die we, met het oog op het publiek belang, willen adresseren. Zo kan er een knelpunt zijn waar op lokaal niveau meerdere besturen, een samenwerkingsverband, groepen werkgevers en de gemeente een rol in hebben. En dan loont het om het knelpunt bij deze actoren samen te agenderen. Voorbeelden daarvan zijn regionale gesprekken over de aanpak van het lerarentekort, krimp of zorg voor specifieke groepen studenten.

7.3. Toezicht op besturen en opleidingen

Bij het toezicht op de besturen en opleidingen staat centraal hoe besturen de (financiële) kwaliteit van het onderwijs waarborgen en bevorderen. Om deze vragen te beantwoorden doen we onderzoek op het niveau van bestuur en opleidingen. We lichten hieronder eerst onze werkwijze toe en gaan vervolgens in op de toezichtsactiviteiten.

7.3.1. Werkwijze toezicht op besturen en opleidingen

De eindverantwoordelijkheid voor de onderwijskwaliteit op de opleidingen ligt bij de besturen. Bij de uitvoering van het toezicht op besturen en opleidingen gaan we uit van proportionaliteit, maatwerk, transparantie en verantwoording. We lichten in paragraaf 7.3.2 proportionaliteit en maatwerk verder toe.

7.3.2. Proportionaliteit en maatwerk

We stemmen de intensiteit van het toezicht af op de kwaliteit van het bestuur. Het toezicht is daarmee proportioneel. Hoe effectiever het bestuur in staat is om te sturen op de kwaliteit van het onderwijs en het financieel beheer, de kwaliteit waarborgt op zijn opleidingen en zich daarover verantwoordt, hoe minder intensief het toezicht. Het omgekeerde geldt ook: hoe minder goed het bestuur in staat is de (financiële) kwaliteit te waarborgen en zich erover te verantwoorden, hoe intensiever we het toezicht inrichten. Urgente signalen of klachten kunnen in alle gevallen aanleiding zijn voor onderzoek, ook als de eerdere kwaliteitsbeoordeling van het bestuur Voldoende of Goed was. Om te bepalen of dit nodig is, zullen wij, indien mogelijk, het signaal eerst bespreken met het bestuur.

We bepalen de intensiteit van het toezicht op basis van onze gegevens over de kwaliteit van het bestuur. Deze inschatting bouwen we op uit een analyse van de bij ons beschikbare gegevens en aanvullende andere bronnen:

De analyse van het geheel aan informatie gebruiken we om de intensiteit van het toezicht te bepalen. Het geeft ons zicht op het al dan niet aanwezig zijn van (mogelijke) risico’s voor de onderwijskwaliteit en/of risico’s voor de kwaliteit van het bestuur. Dit is de basis van waaruit we de proportionaliteit van het toezicht bepalen: het toezicht kan intensief zijn, maar ook minder intensief.

Daarna werken we de toezichtsactiviteiten uit die aansluiten op de omstandigheden van het bestuur. Welke onderzoekinstrumenten hebben we nodig om bij het desbetreffende bestuur de kwaliteit te beoordelen? Is er sprake van een eenpitter of vallen er meerdere opleidingen onder het bestuur? Bij kleine besturen en eenpitters houden we in onze benadering rekening met de gekozen samenhang van de sturing tussen het opleidings- en bestuursniveau. Met wie voeren we gesprekken, waar en hoe kijken we mee in het onderwijs? Dit is het maatwerk in het toezicht. Hoe dit intensieve en minder intensieve (vervolg)toezicht eruitziet, lichten we toe in paragraaf 7.4 en 7.5.

7.3.3. Jaarlijkse prestatie- en risicoanalyse

De monitoring van de prestaties op het niveau van het bestuur en hun opleidingen helpt ons om tijdig eventuele risico’s op het spoor te komen en inzicht te krijgen in het functioneren van het bestuur. We doen dit conform artikel 11 van de WOT aan de hand van een aantal indicatoren. Die indicatoren betreffen onder andere financiële gegevens, gegevens over het personeel, over de veiligheid op opleidingen en de resultaten en doorstroom van studenten. Ten minste eenmaal per jaar voeren we een analyse uit op de data die we met de monitor verkrijgen. Als er een vermoeden van risico’s is, voeren we een risicoanalyse uit.

Deze zogeheten expertanalyse bevestigt al dan niet de vermoedens van tekortkomingen ten aanzien van de onderwijskwaliteit en/of het financieel beheer. De analyse wordt uitgevoerd door een expertteam, waarin kennis en deskundigheid op het terrein van data-analyse, onderwijskwaliteit en financieel beheer aanwezig zijn. Zo ontstaat een integraal beeld van de onderwijskwaliteit, de sturingskwaliteit en de financiën.

7.4. Toezichtsactiviteiten bij besturen en opleidingen

Het toezicht op besturen en opleidingen omvat meerdere activiteiten. We onderzoeken besturen eens in de vier jaar. Dit onderzoek heet ‘Het vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en opleidingen’ (hierna: vierjaarlijks onderzoek). Zoals in paragraaf 7.3 is beschreven, doen we dat proportioneel en op maat. Binnen het vierjaarlijks onderzoek kijken we ook naar opleidingen want op opleidingsniveau verifiëren we of de besturing door het bestuur effectief is en of het bestuur (be)stuurt op basis van een actueel beeld van de kwaliteit. We beschrijven dit type onderzoek in paragraaf 7.4.1.

Ook tussentijds doen we onderzoek op opleidingen. Dit doen we als er risico’s zijn, bij aanvragen om de waardering Goed te verkrijgen en bij themaonderzoeken die in relatie staan tot het stelseltoezicht. Onderzoeken kunnen zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. We beschrijven de onderzoeken op opleidingsniveau in paragraaf 7.4.2.

Er kunnen zowel binnen het vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en opleidingen als tussentijds onderzoeken plaatsvinden rondom financieel beheer. Dit beschrijven we in paragraaf 7.4.3. Ten slotte zijn er nog enkele andere onderzoeksactiviteiten; die zijn beschreven in paragraaf 7.4.4.

7.4.1. Vierjaarlijks onderzoek bestuur en opleidingen

In het vierjaarlijks onderzoek willen we weten of de (be)sturing door het bestuur op de kwaliteit van de opleidingen op orde is, of er sprake is van deugdelijk financieel beheer en hoe dit bijdraagt aan de kernfuncties van het onderwijs (stelselthema’s). We hanteren daarvoor het waarderingskader voor besturen, zoals beschreven in hoofdstuk 4.

Het vierjaarlijks onderzoek bestaat doorgaans uit de onderdelen die in figuur 7.4.1a zijn beschreven. We bepalen de intensiteit van het toezicht (proportionaliteit) op basis van onze gegevens en we houden in de uitvoering van het onderzoek rekening met de specifieke inrichting en context van het bestuur en de opleidingen (maatwerk).

Een belangrijk onderdeel van onze werkwijze in het vierjaarlijks onderzoek is verificatie. Met verificatie-activiteiten toetsen we bij besturen, opleidingen en andere betrokkenen in hoeverre het bestuur zicht heeft op de kwaliteit van het onderwijs en het financieel beheer en hoe het bestuur daarop stuurt.

7.4.2. Onderzoeken op opleidingsniveau

Op opleidingsniveau zetten we verschillende typen onderzoeken in, zowel binnen het vierjaarlijks onderzoek (zie paragraaf 7.4.1) als daarbuiten. Wanneer een onderzoek op opleidingsniveau binnen het vierjaarlijks onderzoek plaatsvindt, worden de activiteiten opgenomen in het onderzoeksplan. Dit plan bevat in elk geval verificatie-activiteiten zoals in de voorgaande paragraaf zijn beschreven.

Onderzoek naar de waardering Goed

Een bestuur kan een opleiding voordragen waarvan het de kwaliteit goed vindt. Het bestuur onderbouwt vooraf waarom de betreffende opleiding de waardering Goed verdient. Wij verifiëren en beoordelen dat aan de hand van het waarderingskader op opleidingsniveau (zie hoofdstuk 5). Op basis van de kwaliteit van de onderbouwing van de kwaliteit van de opleiding door het bestuur richten we het onderzoek op maat in.

Zo’n verzoek kan gedaan worden bij aanvang van het vierjaarlijks onderzoek. Om een waardering Goed te verkrijgen, moet het financieel beheer door het bestuur op orde zijn.

Risico-onderzoek

Onderzoeken naar risico’s nemen we mee in het vierjaarlijks onderzoek. Maar ze kunnen ook daarbuiten plaatsvinden, naar aanleiding van de jaarlijkse prestatieanalyse en signalen. We houden hiermee zicht op mogelijke risico’s, maar we verwachten dat besturen die te allen tijde zelf ook in beeld hebben, als onderdeel van de kwaliteitscyclus. Bij een bestuur dat de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit goed invult, verwachten we dat als wij mogelijke risico’s detecteren, het bestuur zelf de oorzaken onderzoekt, passende maatregelen neemt en zich hierover verantwoordt aan de inspectie. Bij een bestuur dat er niet in slaagt de kwaliteit van het onderwijs te waarborgen, voeren wij (afhankelijk van de aard van de risico’s) zelf het risico-onderzoek geheel of gedeeltelijk uit. We onderzoeken en beoordelen dan een of meerdere standaarden van het waarderingskader op opleidingsniveau (zie hoofdstuk 5) en maken afspraken over de rapportage en verantwoording van de bevindingen.

Themaonderzoeken

Meer informatie over thematische onderzoeken is te vinden in paragraaf 7.2, maar we nemen ze hier voor de volledigheid op. Vanuit het stelseltoezicht zijn er thema’s die we verder onderzoeken. Hiervoor bezoeken we opleidingen en/of besturen. Deze themaonderzoeken kunnen samenvallen met het vierjaarlijks onderzoek en ook los plaatsvinden. In de regel geven we geen oordelen bij dit type onderzoek.

7.4.3. Onderzoeken specifiek gericht op financieel beheer

Toezicht op financiële continuïteit

Besturen leveren elk jaar een jaarrekening inclusief een bestuursverslag met daarin een meerjarenbegroting aan bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). Op basis daarvan analyseren we jaarlijks de actuele en toekomstgerichte financiële kengetallen van elk bestuur. Bij mogelijke risico’s voor de continuïteit van het onderwijs starten we een onderzoek naar de financiële continuïteit op bestuursniveau. Dit onderzoek kan ook plaatsvinden tijdens een vierjaarlijks onderzoek. Als daar vanuit de monitoring van financiële kengetallen of vanuit signalen aanleiding voor is, kunnen we op elk moment een onderzoek naar de financiële continuïteit starten.

We stellen aangepast financieel toezicht in wanneer blijkt dat de continuïteit van het onderwijs binnen afzienbare termijn in het geding is en onvoldoende wordt voldaan aan de wet- en regelgeving op dit gebied. In het rapport nemen we op welke herstelopdrachten worden gegeven en welke afspraken met het bestuur worden gemaakt, zoals welke informatie het bestuur op welk moment aanlevert. Deze interventie is erop gericht dat de risico’s of tekorten binnen afzienbare termijn zijn opgeheven. Als het bestuur niet in staat blijkt om herstel te realiseren, dan wordt het toezicht geïntensiveerd (zie paragraaf 7.5).

Toezicht op financiële rechtmatigheid

Het bestuur legt verantwoording af over de verwerving en besteding van de rijksbekostiging. Deze verantwoording wordt beoordeeld door een accountant die wordt aangesteld door het interne toezicht. Deze accountant moet opereren volgens de beroepsmaatstaven van de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) en volgens het Onderwijsaccountantsprotocol dat door de inspectie in overleg met belanghebbenden84Onder andere het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), onderwijskoepels, de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) en accountantskantoren. is opgesteld. Elk jaar controleren wij bij een selectie van accountants of hun controle voldoet aan de regels. Aandachtspunten uit deze toezichtactiviteit worden jaarlijks besproken met de NBA en kunnen aanleiding zijn het Onderwijsaccountantsprotocol aan te passen.

Bij signalen van mogelijk onrechtmatige verkrijging of besteding van middelen voeren we onderzoek uit bij een bestuur. Als we oordelen dat sprake is van onrechtmatige verkrijging of besteding, dan volgen daarna in de regel een wijziging in de bekostiging en een terugvordering van de bekostiging.

De inspectie is, naast het toezicht op onderwijswetgeving in een vierjaarlijks onderzoek, ook belast met het toezicht op en de handhaving van de Wet normering topinkomens (WNT) binnen het onderwijs. De WNT is geen onderwijswet, maar wetgeving die van toepassing is op de gehele publieke en semipublieke sector. Het toezicht op onderwijswetgeving in een vierjaarlijks onderzoek en het toezicht op de WNT worden daarom door de inspectie gescheiden van elkaar uitgevoerd.

7.4.4. Overige toezichtsactiviteiten

Specifiek onderzoek

Ernstige signalen of andere informatie kunnen aanleiding zijn om een onderzoek over een specifiek onderwerp in te stellen bij een bestuur of een opleiding. Dit kan tijdens het vierjaarlijks onderzoek of daarbuiten. Bij urgente signalen en ernstige incidenten interveniëren we vanzelfsprekend meteen op een passende manier.

Wij onderzoeken bij een specifiek onderzoek bepaalde aspecten van het besturen, het financieel beheer of het onderwijs (artikel 15, WOT). Ook hier geldt dat we de intensiteit van het onderzoek afstemmen op de kwaliteit van het bestuur.

Bestuursgesprekken

Besturen en inspectie hebben de mogelijkheid om periodiek een gesprek met elkaar te voeren. Aan elk bestuur is een contactinspecteur gekoppeld die het contact onderhoudt. Dit gaat in ieder geval over onderzoeken en vervolgtoezicht (inclusief herstelopdrachten, zie paragraaf 7.5). Ook heeft de contactinspecteur gesprekken met het bestuur over risico’s, signalen en incidenten. Het bestuur kan de contactinspecteur hierover informeren. Het kan ook zijn dat de contactinspecteur het bestuur bevraagt of (afhankelijk van de kwaliteit van het bestuur) verzoekt om zelf nader onderzoek te doen bij mogelijke risico’s. Daarnaast kan het gesprek gaan over relevante ontwikkelingen binnen of buiten de onderwijsinstelling. We betrekken daarbij ook vraagstukken op het niveau van het onderwijsstelsel als geheel.

Het leggen van het contact is een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Het bestuur kan ervoor kiezen de contactinspecteur gedurende het jaar op de hoogte te houden van relevante ontwikkelingen en hem te informeren bij urgente zaken, zoals (ernstige) signalen. Ook kan de contactinspecteur geregeld contact leggen met het bestuur om een vinger aan de pols te houden of urgente zaken te bespreken. De informatie uit deze contacten nemen we mee in de eerdergenoemde monitoring.

7.5. Vervolgtoezicht, intensivering en sancties

Vervolgtoezicht is nodig wanneer er tijdens een vierjaarlijks onderzoek tekortkomingen worden vastgesteld bij het bestuur en de opleidingen of wanneer andere onderzoeken of toezichtsactiviteiten hiertoe aanleiding geven.

7.5.1. Vervolgtoezicht bij herstelperiode

Natuurlijk is vervolgtoezicht lang niet altijd nodig. Als tijdens een onderzoek tekortkomingen zijn geconstateerd, wordt vervolgtoezicht afgesproken. De intensiteit hiervan is ook hier afhankelijk van de kwaliteit van het bestuur. We kunnen tekortkomingen constateren op bestuursniveau en/of op opleidingsniveau.

Geen tekortkomingen

Als uit een onderzoek blijkt dat het bestuur voor basiskwaliteit heeft gezorgd en dat het daarmee aan de deugdelijkheidseisen en financiële voorwaarden voor bestuur en opleiding voldoet, is er geen vervolgtoezicht. Het bestuur en de opleidingen vallen dan onder het reguliere toezicht, waarbij we prestaties en risico’s jaarlijks monitoren en elke vier jaar het bestuur beoordelen. Wanneer nodig of gewenst, is er tussentijds contact.

Tekortkomingen bij het bestuur

Bij tekortkomingen op bestuursniveau, bijvoorbeeld bij onvoldoende (financiële) basiskwaliteit en daardoor niet voldoen aan wet- en regelgeving, spreken we met het bestuur af binnen welke termijn de geconstateerde tekortkomingen hersteld moeten zijn. Afhankelijk van de zwaarte en omvang van de tekortkoming verantwoordt het bestuur zich over het herstel aan de inspectie en gaan wij na of de tekortkoming is hersteld. De intensiteit waarmee we dat doen, bepalen we ook in relatie tot de kwaliteit van het bestuur.

Tekortkomingen op opleidingen

Bij tekortkomingen in de basiskwaliteit op een opleiding maken we met het bestuur afspraken over de termijn waarbinnen de kwaliteit hersteld moet zijn. Wanneer de zwaarte en omvang van de tekortkomingen hiertoe aanleiding geven, bijvoorbeeld bij het oordeel Zeer zwak, kunnen we een toezichtsplan opstellen of door het bestuur laten opstellen om het verloop van het herstel te monitoren en voeren we mogelijk zelf een herstelonderzoek uit. Bij kleinere tekortkomingen en als de kwaliteit van het besturen op orde is, verantwoordt het bestuur zich bij ons over het herstel. We spreken, afhankelijk van de kwaliteit van het bestuur, af hoe we omgaan met het herstelonderzoek.

Gevolgen uitkomst herstelonderzoek

Wanneer het herstel of de kwaliteit van de gevraagde verantwoording ontoereikend is, heeft dit gevolgen voor welke toezichtsinterventies we kiezen en hoe we de kwaliteit van het bestuur inschatten. Wanneer we concluderen dat het vermogen van het bestuur om zelf de kwaliteit te waarborgen niet voldoende is, neemt de intensiteit van ons vervolgtoezicht toe. Ook dit is proportioneel.

Bovenstaande geven we in tabel 7.5.1a schematisch weer. De invulling is maatwerk per onderzoek.

7.5.2. Escaleren

Escaleren heeft betrekking op interventies om besturen aan te sporen de door ons noodzakelijk geachte verbeteringen door te voeren. Escalatie gaat stapsgewijs, waarbij steeds wordt gekeken welk middel nodig is. Dit zodat de verbeteringen plaatsvinden. Naarmate een bestuur of een opleiding daar minder goed in slaagt, intensiveren we het toezicht. Dit kan verder en verdiepend onderzoek inhouden, bijvoorbeeld een specifiek onderzoek naar het bestuurlijk handelen. In het uiterste geval, wanneer we zien dat verbetering uitblijft, kunnen we verschillende sancties inzetten of maatregelen nemen.

Naarmate verbetering uitblijft en de risico’s op kwaliteitsverlies groter worden, treedt een volgende fase van escalatie in werking. De escalatie sluit aan op de bevoegdheden van de inspectie en vervolgens op die van de minister. Een escalatietraject is bij elke toezichtsituatie anders. De volgorde van interventie- en escalatiestappen wordt per situatie bepaald.

Interventies kunnen verschillen van een herstelopdracht om tekortkomingen op te heffen op opleidingsniveau tot zeer ingrijpende maatregelen op het niveau van bekostiging van instellingen en op het niveau van besturen. Vanzelfsprekend wegen we in alle gevallen af wat de ernst en de langdurigheid van de risico’s zijn en of het bestuur voldoende perspectief op verbetering van de situatie biedt.

8. Communicatie en rapportage

8.1. Inleiding

Als inspectie hebben we een publieke taak om ouders en de samenleving te informeren over onze bevindingen en oordelen over de kwaliteit van de (be)sturing en het onderwijs. Daarom geven we op verschillende manieren actief inzicht in onze onderzoeksresultaten en oordelen. Zo dragen we bij aan de informatie die over het onderwijsstelsel, de besturen en opleidingen beschikbaar is. Naast de informatie waarin de inspectie voorziet, leveren besturen, opleidingen en anderen, elk vanuit hun rol en (publieke) verantwoordelijkheid, een bijdrage aan de informatie die over de opleidingen en het onderwijs beschikbaar is.

Naast communicatie via het meldpunt van de inspectie, de website en ‘De Staat van het Onderwijs’ zijn er rapportages over themaonderzoeken en onderzoeken bij besturen en opleidingen beschikbaar. Al onze rapporten zijn in beginsel openbaar.85In artikel 15, tweede lid, WOT is bepaald dat rapporten van een specifiek onderzoek openbaar zijn, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet. We zijn daarmee transparant in onze werkwijze en onze oordelen en waarderingen. Onze website is de centrale plek waar onze rapporten terug te vinden zijn. In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we communiceren en geven we een toelichting op de verschillende rapportagevormen.

8.2. Communicatie

Onze communicatie over de resultaten van onderzoeken kent meerdere vormen. We richten ons ten eerste op de vraag welke doelgroep het meest zou kunnen doen met onze toezichtsinformatie. We bepalen wie mogelijk betrokken is bij het verhogen van de onderwijskwaliteit of bij het oplossen van problemen. Vervolgens stemmen we de vorm van de communicatie daarop af. Naast de verschillende – meer formele – vormen van rapportage die hierna zijn beschreven, maken we gebruik van andere vormen van communicatie. Bijvoorbeeld van infographics of animaties. Ook de inzet van sociale media, bijdragen aan relevante congressen, het geven van lezingen en het zelf organiseren van conferenties of rondetafelgesprekken, maken deel uit van onze communicatie. Een belangrijke communicatievorm daarin is ons jaarlijkse congres, waar we ‘De Staat van het Onderwijs’ presenteren.

We communiceren over de uitkomsten van onze onderzoeken, maar hebben daarnaast ook een informatiefunctie. Via het meldpunt van de inspectie kunnen ouders, besturen en opleidingen bijvoorbeeld vragen stellen over het onderwijs, ons toezicht in het algemeen of specifieke opleidingen. Ook kunnen hier zorgen over het onderwijs worden gemeld. Vertrouwenskwesties kunnen worden gemeld bij vertrouwensinspecteurs.

Meldingen over het onderwijs hebben voor ons een signaalfunctie en we nemen deze mee bij de jaarlijkse prestatieanalyse en de expertanalyse ter voorbereiding van het vierjaarlijks onderzoek. Soms is de signalering zo ernstig van aard dat deze meteen aanleiding voor onderzoek vormt.

8.3. Rapportage

We rapporteren op stelselniveau en op het niveau van besturen en opleidingen. In beginsel maken we onze rapporten over besturen en opleidingen in de vijfde week na vaststelling openbaar (artikel 21, eerste lid, WOT).86In artikel 15, tweede lid, WOT is bepaald dat rapporten van een specifiek onderzoek openbaar zijn, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet.

8.3.1. Stelselniveau

Onderzoeken op stelselniveau kennen de volgende rapportagevormen.

De Staat van het Onderwijs

Jaarlijks rapporteren we over het onderwijsstelsel als geheel in ‘De Staat van het Onderwijs’. Dit rapport publiceren we elk voorjaar. Hierin beschrijven we hoe het staat met de realisatie van de kernfuncties van het onderwijsstelsel. Ook geven we een beeld van de kwaliteit van de besturen en instellingen, de positieve ontwikkelingen en de mogelijke zorgen. Voor ‘De Staat van het Onderwijs’ gebruiken we onder andere de onderzoeksgegevens uit onze vierjaarlijkse onderzoeken, themaonderzoeken en gegevens uit (internationaal) wetenschappelijk onderzoek. Zo geven we een actueel beeld van de prestaties van het stelsel als geheel (zie hoofdstuk 7).

Jaarlijks rapporteren we ook over de financiële toestand van de instellingen en het onderwijsstelsel. Wij baseren ons daarbij op financiële gegevens van de instellingen zelf en verder op toezichtactiviteiten en onderzoeken die wij uitvoeren rond het financieel beheer van instellingen. Daarbij geven we aan wat goed gaat en wijzen we op risico’s.

Themarapporten

We rapporteren op diverse manieren over onze themaonderzoeken. Zo rapporteren we hierover in ‘De Staat van het Onderwijs’. Vaak brengen we daarnaast een apart themarapport uit.

8.3.2. Bestuursniveau

Over onderzoeken op bestuursniveau rapporteren we in het rapport van het vierjaarlijks onderzoek. Dit rapport is gericht aan het bestuur en geeft een totaalbeeld van de bevindingen en oordelen op bestuursniveau en van de onderzoeksactiviteiten die in dit kader op opleidingen plaatsvonden. We rapporteren in dit rapport kort over verificatie-activiteiten en – wanneer uitgevoerd – kwaliteitsonderzoeken naar risico’s en/of onderzoeken naar de waardering Goed en/of onderzoeken naar financiële risico’s. Bij verificatie-activiteiten op opleidingsniveau geven we geen oordelen of waarderingen. De rapportage hierover is daarom beknopt.

In het rapport maken we onderscheid tussen enerzijds de beoordeling van de naleving van de deugdelijkheidseisen (voldoen het bestuur en zijn opleidingen aan de basiskwaliteit?) en anderzijds onze waardering van de ambities. Tot slot worden in beginsel in het rapport eventuele herstelopdrachten en

-onderzoeken vastgelegd die betrekking hebben op het herstel van niet-naleving van de deugdelijkheidseisen. Dan leggen we ook de termijnen vast waarbinnen de tekortkoming(en) moet(en) zijn hersteld (zie paragraaf 7.5).

De oordelen op bestuursniveau presenteren we samen met het betreffende onderzoeksrapport op onze website. Het doel hiervan is om belanghebbenden over de resultaten van het toezicht te informeren. Als daarna uit herstelonderzoek blijkt dat een bestuur de aangetroffen tekortkomingen heeft hersteld, dan wordt dit nieuwe oordeel ook zichtbaar gemaakt op de website.

Specifieke onderzoeken

Als uit eerder onderzoek blijkt dat een bestuur niet in staat is noodzakelijke verbetermaatregelen te treffen of als uit signalen problemen naar voren komen die direct om onderzoek naar een specifiek knelpunt vragen, voert de inspectie een specifiek onderzoek uit. Deze onderzoeken worden uitgevoerd in het kader van artikel 15 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT). Over de bevindingen en conclusies wordt een rapport gemaakt dat in beginsel op de website van de inspectie openbaar wordt gemaakt.

Onderzoeken naar financieel beheer

We rapporteren apart op bestuursniveau over de onderzoeken die buiten een vierjaarlijks onderzoek vallen en uitgevoerd worden bij financiële risico’s.

8.3.3. Opleidingsniveau

We rapporteren over onze bevindingen uit onderzoeken op opleidingen vaak als onderdeel van andere rapportages over besturen of het stelsel. In themaonderzoeken presenteren we een algemeen beeld, waardoor bevindingen van een individuele opleiding niet herkenbaar zijn in het rapport. Het rapport ‘Vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en opleidingen’ bevat deelrapportages over onderzoeks- en verificatie-activiteiten die binnen het bestuursonderzoek op opleidingen plaatsvonden. We rapporteren afzonderlijk over onderzoeken die we op opleidingen uitvoeren, buiten de thema- en bestuursonderzoeken om. Zo kunnen ouders en andere belangstellenden, naast de informatie die vanuit het bestuur beschikbaar is, van onze toezichtsresultaten kennisnemen. Dat doen we in de volgende gevallen.

Kwaliteitsonderzoek naar risico’s

Als we een kwaliteitsonderzoek naar risico’s hebben uitgevoerd, rapporteren we over de uitkomsten in een rapport gericht aan het bestuur. Bij het oordeel Zeer zwak zenden we het bestuur ook een rapport toe dat bedoeld is voor ouders. Naast een beschrijving van de bevindingen worden de oordelen op de standaarden weergegeven. Ook wordt het eindoordeel toegevoegd. Het rapport van de opleiding plaatsen we op onze website.

Wanneer het bestuur in opdracht van de inspectie zelf een (herstel)onderzoek uitvoert, worden de resultaten na herstel op de inspectiewebsite in principe vermeld via een verwijzing naar de website van het bestuur.

Onderzoeken naar Goed

Ook over onderzoeken naar Goed brengen we een afzonderlijk rapport uit als deze buiten een vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en opleidingen plaatsvinden. Naast een beschrijving van de bevindingen geven we hierin de waarderingen en oordelen op de standaarden weer. Ook voegen we het eindoordeel toe. Het rapport plaatsen we op onze website.

Specifieke onderzoeken

Net als bij besturen kunnen we ook op opleidingsniveau een specifiek onderzoek uitvoeren. Dit kan met het onderzoek op bestuursniveau samenhangen, maar ook afzonderlijk worden uitgevoerd. Dergelijke onderzoeken worden uitgevoerd in het kader van artikel 15, WOT. Over de bevindingen en conclusies schrijven we een rapport, dat op de website van de inspectie openbaar wordt gemaakt.

8.4. Openbaarmaking, zienswijze en bezwaar

Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk staat, maken we al onze rapporten in beginsel openbaar.87In artikel 15, tweede lid, WOT is bepaald dat rapporten van een specifiek onderzoek openbaar zijn, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet. Nadat we het bestuur gevraagd hebben op basis van het conceptrapport een (beleids)reactie op te stellen, voegen we deze aan het rapport toe en stellen we het rapport definitief vast.

Als met het bestuur geen overeenstemming is bereikt over de door het bestuur gewenste wijzigingen van het conceptrapport, heeft het bestuur een andere zienswijze op de oordelen en waarderingen. Deze zienswijze voegen we als bijlage toe aan het definitieve rapport.

Een bestuur kan bezwaar maken tegen de openbaarmaking van een rapport als het een onderzoek is dat wordt uitgevoerd op basis van artikel 15 van de WOT (specifiek onderzoek, paragraaf 5.3) en daarnaast kan een bestuur bezwaar maken tegen het eindoordeel Zeer zwak.

In bepaalde gevallen is het mogelijk om een klacht in te dienen over een gedraging van de inspectie. Wij verwijzen u voor de klachtenprocedure naar onze website (www.onderwijsinspectie.nl).

9. Specifieke toepassingen van het onderzoekskader

9.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we enkele specifieke toepassingen van en uitzonderingen op het reguliere onderzoekskader. Het betreft onderwijssoorten en -voorzieningen waarvoor specifieke wet- en regelgeving geldt, zodat aanpassingen van het waarderingskader of de werkwijze nodig zijn.

Er zijn ook onderwijssoorten en -voorzieningen waar we wel toezicht op houden, maar niet op grond van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT),bijvoorbeeld het Nederlands onderwijs in het buitenland (NOB) en niet-bekostigde instellingen (B3-scholen in primair en voortgezet onderwijs). Daarvoor zijn aparte waarderingskaders opgesteld. Hoe het toezicht op deze vormen eruitziet, is te vinden op onze website.88Zie www.onderwijsinspectie.nl.

Ook zijn er onderwijssoorten of -voorzieningen in de vorm van een pilot. In die gevallen is er wel sprake van inspectiebetrokkenheid, maar is de wet- en regelgeving nog niet volledig uitgekristalliseerd. Vanwege het tijdelijke karakter van pilots en experimenten zijn deze niet beschreven in dit onderzoekskader.

Het onderwijsstelsel laat de afgelopen jaren ontwikkelingen zien naar meer variatie in bijvoorbeeld onderwijsroutes, diplomering en samengestelde trajecten. Besturen hebben de verantwoordelijkheid voor al het onderwijs dat zij aanbieden. De beoordeling van de kwaliteit hiervan vindt in beginsel plaats binnen de reikwijdte van het vierjaarlijks onderzoek. Wij baseren ons hierbij op geldende wet- en regelgeving die voor deze routes van toepassing zijn.

Achtereenvolgens beschrijven we het toezicht op niet-bekostigde instellingen (paragraaf 9.2.), voortgezet algemeen volwassenonderwijs (vavo) en particuliere zelfstandige exameninstellingen (paragraaf 9.3), overige educatie (paragraaf 9.4), de leerroute vmbo-mbo (paragraaf 9.5), het toezicht op het middelbaar beroepsonderwijs in Caribisch Nederland (paragraaf 9.6), het samenwerkingscollege (paragraaf 9.7) en zelfstandige exameninstellingen (paragraaf 9.8).

In de tekst hieronder staat een overzicht van de standaarden uit het waarderingskader (hoofdstuk 4 en/of 5) die al dan niet, of met wijziging, van toepassing zijn op genoemde voorzieningen. De overige wettelijke vereisten (paragraaf 5.4) zijn ook van toepassing op de bijlagen. Verder zijn afwijkingen in de normering (hoofdstuk 6) en de werkwijze (hoofdstuk 7) opgenomen. Voor de leesbaarheid zijn de volledige waarderingskaders per onderwijssoort in de bijlagen opgenomen.

9.2. Niet-bekostigd mbo

9.2.1. Inleiding

Naast bekostigde instellingen kunnen ook niet-bekostigde instellingen mbo-opleidingen met een erkend diploma aanbieden. Om in aanmerking te (blijven) komen voor het recht op diploma-erkenning moeten opleidingen van niet-bekostigde instellingen aan de eisen genoemd in artikel 1.4.1 WEB voldoen.89Niet-bekostigde opleidingen kunnen ook worden verzorgd door bekostigde mbo-instellingen. In zo’n geval hanteren we op bestuursniveau de standaarden uit het waarderingskader middelbaar beroepsonderwijs (hoofdstuk 4) en op opleidingsniveau de standaarden uit het waarderingskader voor niet-bekostigd middelbaar beroepsonderwijs, zoals opgenomen in bijlage 2. De diploma-erkenning kan de beroepsopleidende leerweg (bol), beroepsbegeleidende leerweg (bbl), of de derde leerweg betreffen (overig onderwijs, ovo).

9.2.2. Aanpassingen waarderingskader en normering

Voor niet-bekostigde instellingen gelden enkele uitzonderingen op en afwijkingen van het waarderingskader mbo 2021 en de totstandkoming van het eindoordeel/waardering. Hieronder geven we voor niet-bekostigde instellingen uitgezonderde wettelijke bepalingen in een overzicht weer. Vervolgens geven we de afwijkingen aan voor de beoordeling van het kwaliteitsgebied Onderwijsresultaten. De aanpassingen in de standaarden zijn gemaakt op basis van deze wettelijke bepalingen.

De volgende wettelijke bepalingen uit de verantwoording van de standaarden zijn niet van toepassing op niet-bekostigde instellingen.

Binnen het kwaliteitsgebied Onderwijsresultaten is de standaard Studiesucces voor niet-bekostigde mbo-instellingen dezelfde als die voor bekostigde mbo-instellingen, maar wordt deze beoordeeld aan de hand van een andere indicator, namelijk Cohortrendement. Cohortrendement wordt op basis van een norm beoordeeld. Zie voor de uitwerking bijlage 1. De standaard Vervolgsucces (OR3) is niet van toepassing voor niet-bekostigd mbo en is om die reden geschrapt. Het volledige waarderingskader niet-bekostigd mbo is opgenomen in bijlage 2.

Normering

De normering voor het niet-bekostigd mbo is deels vergelijkbaar met de normering voor het bekostigd mbo voor wat betreft de normering voor standaarden en voor het bestuursniveau. Bij niet-bekostigd onderwijs zien wij niet toe op het financieel beheer, dit is dus geen voorwaarde voor de waardering Goed.

Normering als Studiesucces niet wordt beoordeeld

9.2.3. Werkwijze

De werkwijze van het toezicht is zoals beschreven in hoofdstuk 7. Bij nieuwe instellingen voeren we een Start kwaliteitsonderzoek uit.

Start kwaliteitsonderzoek

Bij nieuwe instellingen voeren we een kwaliteitsonderzoek uit op drie of vier kwaliteitsgebieden. Dit is het gebied Onderwijsproces, het gebied Veiligheid en, wanneer de instelling al studenten heeft gediplomeerd, het gebied Borging Diplomering. Ook onderzoeken we de stand van zaken op het gebied van Besturing, kwaliteitszorg en ambitie, maar geven geen oordeel. Het toezicht bestaat uit een kwaliteitsonderzoek bij één opleiding. De uitkomst van dit onderzoek bepaalt of de beschikking tot het verlenen van de voorlopige diploma-erkenning automatisch (van rechtswege) verlengd wordt in een beschikking voor onbepaalde tijd.

9.3. Toezicht op vavo en particuliere zelfstandige exameninstellingen (B2-scholen)

9.3.1. Inleiding

In deze paragraaf beschrijven wij het toezicht op voortgezet onderwijs dat wordt uitgevoerd door:

De twee laatste soorten worden in samenhang verzorgd door particuliere instellingen.

Bekostigde (op grond van artikel 1.3.1, eerste en tweede lid, WEB) en niet-bekostigde vavo-opleidingen (op grond van artikel 1.4a.1, WEB) leiden op tot het behalen van een geheel diploma of een of meer certificaten.

Particuliere zelfstandige exameninstellingen, ook wel B2-scholen genoemd (op grond van artikel 56, WVO), leiden op tot het behalen van een geheel diploma voortgezet onderwijs. Deze opleidingen worden verzorgd door besturen die ook voor niet-bekostigde opleidingen vavo een diploma-erkenning hebben. De leerlingen van B2 en niet-bekostigd vavo zitten vaak in dezelfde klas en volgen hetzelfde onderwijs.

Voor deze typen scholen zijn twee wetten van toepassing: de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) en de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB).

Vavo-opleidingen op roc’s voldoen aan de eisen van de WEB voor zover die betrekking hebben op vavo. Niet-bekostigde (particuliere) opleidingen voldoen aan de WVO (op grond van artikel 56) en de WEB (op grond van artikel 1.4a.1).

Vanwege de grote overeenkomsten tussen deze vormen van onderwijs is één waarderingskader opgesteld. Onder basiskwaliteit wordt ten eerste beschreven aan welke basiskwaliteit beide onderwijsvormen moeten voldoen. Daaronder geven we, voor zover van toepassing, de aanvullende eisen voor de basiskwaliteit voor vavo dan wel de B2-scholen. Bij vavo kan er onderscheid gemaakt worden tussen de wettelijke eisen voor particuliere vavo-scholen en voor bekostigde vavo-scholen onder een roc-bestuur. Ook is in de wettelijke onderbouwing, waar van toepassing, onderscheid aangegeven.

Op bestuursniveau sluit het waarderingskader grotendeels aan op de kaders voor middelbaar beroepsonderwijs en voortgezet onderwijs; voor B2-instellingen sluit het waarderingskader grotendeels aan bij het waarderingskader voor niet-bekostigde instellingen in het middelbaar beroepsonderwijs. Dit laatste waarderingskader is opgenomen in bijlage 2.

9.3.2. Aanpassingen waarderingskader en normering

Vavo-opleidingen op roc’s moeten voldoen aan de eisen van de WEB, voor zover die betrekking hebben op vavo, en niet bekostigde (particuliere) opleidingen moeten voldoen aan de WVO en de WEB.

De aanpassingen in het waarderingskader ten opzichte van het waarderingskader middelbaar beroepsonderwijs en voortgezet onderwijs betreffen alle standaarden. Voor vavo en B2-scholen zijn er geen wettelijke eisen rond burgerschapsvorming, achterstandsbestrijding, deelname aan een samenwerkingsverband passend onderwijs en medezeggenschap.

Enkele standaarden zijn niet in dit waarderingskader opgenomen, te weten Schoolklimaat en Sociale en maatschappelijke competenties. De standaard Stage/praktijkvorming geldt alleen voor B2-instellingen voor zover het de onderwijssoort vmbo-b, -k en -g betreft.

Ook zijn met deze scholen andere afspraken gemaakt over de leerresultaten. Voor de Resultaten (standaard OR1) zijn twee indicatoren vastgesteld, over de vakken die met een voldoende zijn afgesloten en het verschil tussen de cijfers voor het schoolexamen en het centraal examen. Bijlage 3 bevat het volledige waarderingskader.

Daarnaast is een aantal wettelijke bepalingen dat van toepassing is op vavo-opleidingen op roc’s niet van toepassing op niet-bekostigde vavo-opleidingen. Deze artikelen staan in onderstaande tabel.

Normering

Voor het bepalen van een oordeel over de kwaliteit van het onderwijs gelden de beslisregels uit paragraaf 6.5. B2-scholen en particulier vavo komen niet in aanmerking voor de waardering Goed.

Normering vavo

Normering vavo, als de standaard Resultaten niet wordt beoordeeld

9.3.3. Werkwijze

De werkwijze van het toezicht is zoals beschreven in hoofdstuk 7. De maatregelen in het kader van herstel en verbetering zijn in voorkomende situaties ook van toepassing op deze scholen. Als escalatie van het toezicht noodzakelijk blijkt, kunnen bevoegdheden worden ingetrokken door de minister.

Ten aanzien van bekostigd vavo geldt dat de examenlicentie bij onvoldoende examinering kan worden ingetrokken op basis van artikel 6a.2.1, WEB.

Ten aanzien van onbekostigd vavo geldt dat ook de diploma-erkenning kan worden ontnomen bij onderwijs van onvoldoende kwaliteit op basis van artikel 6a.1.2, WEB.

Daarnaast kan óók de examenlicentie worden ingetrokken bij onvoldoende examenkwaliteit op grond van 6a.2.1, WEB.

Voor onbekostigde scholen met examenlicentie kan de aanwijzing om diploma’s te mogen uitreiken worden ingetrokken (artikel 59, WVO).

9.3.4. Werkwijze start kwaliteitsonderzoek

Bij nieuwe instellingen voeren we een kwaliteitsonderzoek uit op drie of vier kwaliteitsgebieden: het gebied Onderwijsproces, het gebied Veiligheid en schoolklimaat en, indien de instelling reeds deelnemers heeft gediplomeerd, het gebied Diplomering. Tevens onderzoeken we de stand van zaken op het gebied van Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. Het toezicht bestaat uit een kwaliteitsonderzoek bij één opleiding. De uitkomst van dit onderzoek bepaalt de planning van het vierjaarlijks onderzoek.

9.4. Overige educatie

9.4.1. Inleiding

Het waarderingskader overige educatie dat in het Onderzoekskader 2021 is opgenomen heeft een tijdelijk karakter, maar sluit wel aan bij de waarderingskaders voor de sector.

Alle vormen van overige educatie richten zich op de doelgroep van laaggeletterde volwassenen en anderstaligen zonder inburgeringsplicht en jonge anderstaligen met inburgeringsplicht. De inhoud van het onderwijs richt zich op taal (Nederlands), rekenen, digitale vaardigheden en aanbod op andere gebieden met als doel instroom in een mbo- of hbo-opleiding. Voor alle opleidingen zijn eindtermen vastgesteld. Het doel is divers, het kan deelnemers (beter) in staat stellen deel te nemen aan onderwijs, werk en samenleving.

Momenteel zijn er twee routes, diplomagericht (formeel) en niet-diploma gericht (non-formeel). Inhoudelijk zijn er geen verschillen, maar uitvoering en toezicht lopen uiteen. Daarnaast krijgt de inburgering een nieuwe vorm en inhoud met als een van de doelen dat een deel van de inburgering als een opleiding educatie benoemd zal worden.

Om op deze verschillende vormen passend toezicht te houden ontwikkelen betrokken instanties (ministeries en toezichthouders) een vorm van toezicht waardoor instellingen die één of meer van dergelijke opleidingen aanbieden met een meer integrale vorm van toezicht te maken gaan krijgen. Op een later moment zal die integrale vorm duidelijk zijn. Reden waarom het waarderingskader overige educatie op een later moment gewijzigd kan worden.

9.4.2. Aanpassingen waarderingskader en normering

Waarderingskader

Voor overige educatie gelden uitzonderingen op en afwijkingen van het waarderingskader niet-bekostigd mbo 2021 en de totstandkoming van het eindoordeel/waardering. Hieronder geven we voor overige educatie in een tabel uitgezonderde wettelijke bepalingen ten opzichte van het waarderingskader niet-bekostigd mbo 2021 weer. De aanpassingen in deze standaarden zijn gemaakt op basis van deze wettelijke bepalingen.

Een deel van de wettelijke bepalingen die van toepassing zijn op overige educatie zijn anders dan voor beroepsopleidingen, omdat de inhoud van de opleidingen anders is. Het betreft bepalingen over de inrichting en examinering voor andere instellingen die een opleiding educatie verzorgen. Die wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage waarderingskader overige educatie.

De volgende wettelijke bepalingen uit de verantwoording van de standaarden zijn niet van toepassing op overige educatie.

Het volledige waarderingskader overige educatie is opgenomen in bijlage 4.

Normering

De normering voor overige educatie is deels vergelijkbaar met de normering voor het niet-bekostigd mbo voor wat betreft de normering voor standaarden en voor het bestuursniveau. Bij overige educatie zien wij niet toe op het financieel beheer, dit is dus geen voorwaarde voor de waardering Goed.

De werkwijze van het toezicht is zoals beschreven in hoofdstuk 7. Bij nieuwe instellingen voeren we een Start kwaliteitsonderzoek uit.

9.4.3. Werkwijze start kwaliteitsonderzoek

Bij nieuwe instellingen voeren we een kwaliteitsonderzoek uit op drie of vier kwaliteitsgebieden. Dit is het gebied Onderwijsproces, het gebied Veiligheid en schoolklimaat en, indien de instelling reeds deelnemers heeft gediplomeerd, het gebied Diplomering. Tevens onderzoeken we de stand van zaken op het gebied van Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. Het toezicht bestaat uit een kwaliteitsonderzoek bij één opleiding. De uitkomst van dit onderzoek bepaalt de planning van het vierjaarlijks onderzoek.

9.5. Doorlopende leerroutes vmbo-mbo

9.5.1. Inleiding

Een doorlopende of geïntegreerde leerroute is een gezamenlijk onderwijsprogramma vanaf het derde leerjaar van het vmbo tot en met een mbo-diploma (op niveau 2, 3 of 4).

Een doorlopende leerroute vmbo-mbo leidt uiteindelijk tot een mbo-diploma op niveau 2, 3 of 4. De leerling behaalt daarnaast ook een vmbo-diploma. De geïntegreerde leerroute die opleidt tot een diploma op niveau 2 kan afgerond worden zonder het behalen van een vmbo-diploma. De examenleerstof moet wel behandeld zijn.

Bij een doorlopende of geïntegreerde leerroute vmbo-mbo is de leerling in de eerste twee jaar van de leerroute (het derde en vierde leerjaar van het vmbo) ingeschreven bij de vmbo-school. Vanaf het derde jaar van de leerroute wordt de leerling ingeschreven bij de mbo-instelling.90De eerste twee jaar van de leerroute staat de leerling ingeschreven op de school voor voortgezet onderwijs, is de wet- en regelgeving voor voortgezet onderwijs van toepassing en is de school voor voortgezet onderwijs verantwoordelijk (met uitzondering van het onderwijs aan het middelbaar beroepsonderwijs en de examinering die in die periode worden aangeboden, daarvoor blijft de school voor middelbaar beroepsonderwijs verantwoordelijk). Na twee jaar wordt de jongere overgeschreven naar het middelbaar beroepsonderwijs; dan is de wet- en regelgeving voor het middelbaar beroepsonderwijs van toepassing (met uitzondering van het onderwijs, de examinering en de diplomering voortgezet onderwijs die in deze periode plaatsvinden, daarvoor blijft het vmbo verantwoordelijk).

De vmbo-school en de mbo-instelling werken samen op basis van een samenwerkingsovereenkomst en leggen daarin onder meer de inhoud van de leerroute vast en hoe de dagelijkse leiding over de leerroute is vormgegeven. Het onderwijs- en examenprogramma wordt vastgelegd in de gecombineerde PTA/OER.

9.5.2. Aanpassingen waarderingskader en normering

We beschouwen doorlopende leerroutes vmbo-mbo als een afzonderlijk object van toezicht, waarop de wetgeving van toepassing is die ook geldt voor de sectorale kaders voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs (zie hoofdstuk 1 van beide kaders).

Wanneer we een doorlopende leerroute onderzoeken, doen we dat met een speciaal daarvoor ontwikkeld waarderingskader dat kenmerken bevat van zowel het waarderingskader voor het voortgezet onderwijs als het waarderingskader voor het middelbaar beroepsonderwijs.

Vanwege de verschillen in wetgeving zijn enkele standaarden en kwaliteitsgebieden specifiek aangepast op (wetgeving voor) de doorlopende leerroutes vmbo-mbo. Dit betreffen:

•

De standaarden Aanbod, (Zicht op) Ontwikkeling en begeleiding, Pedagogisch-didactisch handelen, (Beroeps)Praktijkvorming, Veiligheid en Schoolklimaat kennen slechts nuanceverschillen tussen de sectorale kaders vo en mbo. De omschrijving van deze standaarden is – op basis van de sectorale kaders – aangepast aan de specifieke situaties van de doorlopende leerroutes vmbo-mbo.

De standaarden OR2 (Sociale en maatschappelijke competenties) en OR3 (Vervolgsucces) zijn beide opgenomen in het waarderingskader voor de doorlopende leerroutes vmbo-mbo, met dien verstande dat de standaard OR2 alleen van toepassing is in het voortgezet onderwijs en de standaard OR3 alleen in het middelbaar beroepsonderwijs.

Normering

Bij een onderzoek op niveau van de leerroute vmbo-mbo trekken we op basis van onze oordelen op de standaarden een conclusie over de kwaliteit van het onderwijs volgens de volgende beslisregels.

1 Onvoldoende examenkwaliteit is alleen van toepassing op het mbo-deel.

Het oordeel Zeer zwak kunnen we – op basis van de huidige wetgeving (anno 2020) – niet vellen over de doorlopende leerroutes vmbo-mbo.

Bijlage 5 bevat het volledige waarderingskader voor de leerroutes vmbo-mbo.

9.5.3. Werkwijze

We beschouwen de doorlopende leerroutes als een eigenstandig object van toezicht, vergelijkbaar met een afdeling in het voortgezet onderwijs of een opleiding in het middelbaar beroepsonderwijs. De route wordt onderzocht of beoordeeld volgens het waarderingskader.

We onderzoeken een doorlopende leerroute in het kader van een vierjaarlijks onderzoek dat we bij een voortgezet onderwijs- of middelbaar beroepsonderwijsbestuur uitvoeren of in het kader van stelsel- of risico-onderzoeken of onderzoeken naar goed. We stellen beide besturen vooraf in kennis van het onderzoek van de doorlopende leerroute. We adresseren de oordelen met betrekking tot het onderzoek bij de doorlopende leerroute aan beide besturen, ook al wordt het vierjaarlijks onderzoek bij één van hen uitgevoerd.

De samenwerkingsovereenkomst die ten grondslag ligt aan de doorlopende leerroute en de gecombineerde PTA/OER vormen de basis voor ons toezicht. Hierin zijn de onderlinge afspraken en de verantwoordelijkheidsverdeling vastgelegd. We agenderen eventuele tekortkomingen in de doorlopende leerroute bij beide partijen. Bij concreet aantoonbare tekortkomingen die enkel en alleen onder verantwoordelijkheid van een van de twee partijen voorkomen, behouden we ons het recht voor om met het sectorspecifieke waarderingskader nader onderzoek bij het betreffende deel van de doorlopende leerroute vmbo-mbo uit te voeren.

9.6. Onderwijs in Caribisch Nederland

9.6.1. Inleiding

Sinds 10 oktober 2010 zijn Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES) bijzondere gemeenten van Nederland. De eilanden worden samen Caribisch Nederland genoemd. We houden toezicht op het onderwijs in Caribisch Nederland (primair onderwijs, voortgezet onderwijs, middelbaar beroepsonderwijs, hoger onderwijs, sociale kanstrajecten jongeren en expertisecentra onderwijszorg). Ook hebben we de taak van vertrouwensinspecteur voor Caribisch Nederland.

9.6.2. Aanpassing waarderingskader en normering

Het onderwijs in Caribisch Nederland beoordelen wij zoveel mogelijk aan de hand van dezelfde onderzoekskaders als in Europees Nederland (zie hoofdstuk 1 tot en met 8). Er zijn echter enkele verschillen in het waarderingskader, de normering en de werkwijze. Dat is noodzakelijk, omdat voor Caribisch Nederland specifieke wet- en regelgeving geldt. Ook kunnen wij met een enigszins aangepaste werkwijze beter aansluiten op de onderwijskundige context in Caribisch Nederland. Zo is voor het overgrote deel van de leerlingen en studenten in Caribisch Nederland het Nederlands een vreemde taal.

Waarderingskader

Het waarderingskader voor Caribisch Nederland is gebaseerd op de Wet educatie en beroepsonderwijs BES. Deze wet wijkt af van de sectorwetten voor Europees Nederland. Bovendien zijn sommige wetsartikelen weliswaar in de wet opgenomen, maar nog niet van kracht.91Bepalingen die gebaseerd zijn op wetgeving die is aangenomen, maar nog niet in werking is getreden, staan tussen blokhaken ([]) in het waarderingskader. Tot slot is er nog aanvullende regelgeving voor het voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs op Sint Eustatius en Saba als het gaat om het Engelstalige onderwijs op deze eilanden.92Op 18 maart 2021 is het besluit Saba Comprehensive School en Gwendoline van Puttenschool BES gepubliceerd, dat het Tijdelijk besluit Saba Comprehensive School en Gwendoline van Puttenschool BES vervangt. Dit treedt in werking met terugwerkende kracht op 1 augustus 2020. Het Besluit geeft aan dat de genoemde scholen vallen onder de eisen van de WVO BES, met een aantal uitzonderingen en ontheffingen (waaronder de instructietaal). De betreffende scholen worden vanaf dat moment beoordeeld met de versie voor het voortgezet onderwijs van het Waarderingskader onderwijs in Caribisch Nederland (zie: wetten.nl - Regeling - Besluit Saba Comprehensive School en Gwendoline van Puttenschool BES - BWBR0045020 (overheid.nl)). Het volledige waarderingskader is te vinden in bijlage 6. Het bevat dezelfde standaarden als het waarderingskader voor Europees Nederland. Op enkele plaatsen is de beschrijving van de basiskwaliteit aangepast vanwege de afwijkende wet- en regelgeving.

Normering

Wij willen, zodra dat mogelijk is, voor Caribisch Nederland dezelfde normen hanteren in het waarderingskader als voor Europees Nederland. Voor de standaard Onderwijsresultaten kunnen wij echter nog geen oordeel uitspreken, omdat de basis voor deze standaard in de wet- en regelgeving voor Caribisch Nederland nog niet is geregeld: er zijn geen normen vastgesteld. Na herziening van de sectorwet- en regelgeving voor Caribisch Nederland en als het voorgaande daarmee wel is geregeld, zullen wij wel een oordeel uitspreken over de onderwijsresultaten. Dit zal gebeuren zodra de aangepaste wet- en regelgeving op dit punt van kracht is en er in overleg met alle betrokkenen wel eilandelijke normen voor de resultaten zijn afgesproken en in de wet- en regelgeving zijn vastgelegd.

Behalve op standaardniveau geeft de inspectie ook een eindoordeel op schoolniveau. We beperken ons vooralsnog tot het eindoordeel Voldoende of Onvoldoende. Dit oordeel komt tot stand op basis van aangepaste beslisregels, omdat wij de onderwijsresultaten nog niet kunnen beoordelen. In dit verband is ook het eindoordeel Zeer zwak in Caribisch Nederland nog niet wettelijk verankerd. Een dergelijk oordeel laten we achterwege. Zodra die verankering wel het geval is, zal ook het oordeel Zeer zwak door ons afgegeven kunnen worden. Wel geven we in dit waarderingskader de waardering Goed, onder dezelfde voorwaarden als in Europees Nederland. Tekortkomingen op de wettelijke eisen kunnen leiden tot een oordeel Onvoldoende op standaarden en eventueel ook op het eindoordeel over de school/opleiding. Een Onvoldoende op een standaard leidt tot een herstelopdracht, conform het toerzicht in Europees Nederland (paragraaf 7.5).

9.6.3. Werkwijze

Het bestuursgerichte toezicht in Caribisch Nederland wijkt enigszins af van de reguliere aanpak. Wij beoordelen wel de kwaliteitszorg en het financieel beheer op het niveau van het bestuur en schrijven ook één rapport over alle onderzoeken die zijn uitgevoerd bij scholen van een bestuur, inclusief het vervolgtoezicht. We hanteren in dit stadium een tweejaarlijkse cyclus voor de kwaliteitsonderzoeken op school- of opleidingsniveau. Een oordeel voor de kwaliteitszorg op het niveau van de instelling, evenals het bestuur, geven we eens per vier jaar. Dit laatste is in overeenstemming met onze aanpak in Europees Nederland. Alle opleidingen worden elke twee jaar onderzocht om vast te stellen of het onderwijs nog voldoet aan de basiskwaliteit. Tijdens deze onderzoeken geven we dan ook een oordeel over de standaarden die nodig zijn voor het oordeel over basiskwaliteit. Het onderzoek naar deze standaarden kan proportioneel uitgevoerd worden. In het tussenliggende jaar wordt met elk bestuur en de betreffende schoolleiders of het management van de opleiding(en) een voortgangsgesprek/bestuursgesprek gevoerd.

9.7. Het samenwerkingscollege

9.7.1. Inleiding

Sinds 1 augustus 2018 kunnen instellingen onder gezamenlijke verantwoordelijkheid één of meer opleidingen verzorgen binnen een samenwerkingscollege. De eisen waaraan zo’n samenwerking moet voldoen, zijn opgenomen in de WEB. Zo moeten de deelnemende instellingen een samenwerkingsovereenkomst sluiten en daarin onder andere afspraken maken over de leiding van het samenwerkingscollege (artikel 8.6.1, WEB). Verder moet in BRON geregistreerd worden welke studenten van de deelnemende instellingen onderwijs volgen aan het samenwerkingscollege (artikel 2.3.6a, tweede lid, onder n, en 2.5.5a, tweede lid, onder t, WEB).93Op dit moment is registratie op het niveau van het samenwerkingscollege in BRON nog niet mogelijk. Dit zal op korte termijn mogelijk worden gemaakt door DUO. Ook moet het feit dat een student onderwijs volgt binnen het samenwerkingscollege in de onderwijsovereenkomst tot uitdrukking komen (artikel 8.1.3, derde lid, onder b, WEB).

9.7.2. Aanpassing waarderingskader en normering

Waarderingskader

De opleidingen binnen een samenwerkingscollege moeten aan dezelfde eisen voldoen als alle andere opleidingen. De standaarden op opleidingsniveau worden dus ongewijzigd gehanteerd, maar de berekening van de onderwijsresultaten kan op een andere wijze plaatsvinden.94Het is wenselijk om op het niveau van het samenwerkingscollege inzicht in de opbrengsten te hebben. De berekening van de onderwijsresultaten is namelijk mogelijk anders, omdat op de opleidingen van samenwerkingscolleges studenten van meerdere instellingen kunnen zitten. De berekening van de opbrengsten is maatwerk. Ook spreken we een oordeel uit over de standaarden uit het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (BKA). Dan lezen wij bij de standaarden van het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie in plaats van ‘het bestuur’ ‘het samenwerkingscollege’. Indien nodig bespreken we de bevindingen met het college van bestuur van de deelnemende instellingen. De uitkomst van het onderzoek kan worden neergelegd in een zelfstandig rapport dat wordt geadresseerd aan alle deelnemende besturen. Indien de uitkomst van het onderzoek naar het samenwerkingscollege daartoe aanleiding geeft, kan er een (specifiek) onderzoek worden gedaan bij de deelnemende instellingen.

Normering

De normering is gelijk aan de normering in hoofdstuk 6.5.

9.7.3. Werkwijze

Voor het toezicht op de samenwerkingscolleges kan een eigen toezichtcyclus worden gestart die los staat van het toezicht op de deelnemende instellingen.

9.8. Zelfstandige exameninstellingen

Voor exameninstellingen geldt dat zij moeten voldoen aan de eisen genoemd in artikel 1.6.1, WEB. De prestaties van de exameninstellingen maken deel uit van de jaarlijkse analyse van de inspectie en ten minste eens in de vier jaar vindt een onderzoek plaats. Het onderzoek heeft in navolging van artikel 1.6.1, WEB betrekking op de kwaliteit van de kwaliteitszorg van de examinering en op het verbeteren daarvan. Daarbij betrekken wij de standaarden Borging diplomering en Afsluiting. Daarnaast passen we een deel van standaarden op het niveau van het bestuur toe.

9.8.1. Aanpassing waarderingskader en normering

Waarderingskader

Het waarderingskader voor de exameninstellingen omvat de twee standaarden van het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. Dit betreft de standaarden BKA1, Visie ambities en doelen en BKA3, Evaluatie, verantwoording en dialoog. Onderstaande wettelijke bepalingen zijn niet van toepassing op exameninstellingen.

Daarnaast omvat het toezicht de standaarden Borging diplomering (BA1) en Afsluiting BA2. Deze twee standaarden zijn ongewijzigd van toepassing op exameninstellingen en zijn beschreven in hoofdstuk 5 van dit document.

Normering

Indien een standaard als voldoende is beoordeeld, dan voldoet deze aan de basiskwaliteit. Indien een standaard als onvoldoende wordt beoordeeld, dan vindt vervolgtoezicht plaats.

9.8.2. Werkwijze

De werkwijze is zoals beschreven in hoofdstuk 7.

Bijlage 1. Normering en beoordeling onderwijsresultaten

Het kwaliteitsgebied Onderwijsresultaten bestaat voor het bekostigd beroepsonderwijs uit twee standaarden: Studiesucces en Vervolgsucces. In deze bijlage beschrijven we de normering, de oordeelsvorming en de specifieke uitzonderingen en/of toepassingen daarvan.

Bijlage 2. Waarderingskader niet-bekostigd mbo

In deze bijlage is het waarderingskader voor het niet-bekostigd mbo opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.2.

1 Artikel 7.2.7, eerste lid, WEB geldt niet voor de derde leerweg voor wat betreft de eisen met betrekking tot voldoende begeleide onderwijsuren en uren beroepspraktijkvorming, maar wel voor wat betreft de eis dat het onderwijsprogramma evenwichtig en zodanig moet zijn ingericht dat de studenten de kwalificatie en de daarbij behorende keuzedelen binnen de vastgestelde studieduur kunnen bereiken. Artikel 7.2.7, tweede tot en met achtste lid, WEB geldt niet voor de derde leerweg.

1 Artikel 7.2.7, vijfde en zesde lid, WEB gelden in zijn geheel niet voor de derde leerweg.

1 Deze regeling wordt per 1 augustus 2021 van kracht

2 Waar we opleiding schrijven, kan ook team worden gelezen.

1 De norm voor studiesucces wordt voor vier jaar vastgesteld, zoals uitgewerkt in bijlage 1 van dit onderzoekskader. We beoordelen het studiesucces aan de hand van deze norm op het niveau van het kwalificatiedossier.

1 Artikel 7.2.7, vijfde lid, WEB geldt in zijn geheel niet voor de derde leerweg.

Bijlage 3. Waarderingskader vavo en particuliere zelfstandige exameninstellingen (B2)

In deze bijlage is het waarderingskader voor voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo) en particuliere zelfstandige exameninstellingen (B2) opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.3.

1 In plaats van leerlingen kan hier ook studenten worden gelezen.

2 In plaats van ‘scholen’ kan ook ‘afdelingen vavo’ gelezen worden.

3 In plaats van leraren kan ook docenten worden gelezen.

1 Waar we opleiding schrijven, kan ook team worden gelezen.

1 De norm voor Resultaten is uitgewerkt in bijlage 1 van dit onderzoekskader.

Bijlage 4. Waarderingskader overige educatie

In deze bijlage is het waarderingskader voor overige educatie opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.4.

1 Waar we opleiding schrijven, kan ook team worden gelezen.

Bijlage 5. Waarderingskader doorlopende leerroutes vmbo-mbo

In deze bijlage is het waarderingskader voor de leerroutes vmbo-mbo opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.5.

1 In plaats van leerlingen kan hier ook studenten worden gelezen.

2 Er is regelgeving in voorbereiding (Besluit tot wijziging van het Eindexamenbesluit VO en het Eindexamenbesluit VO BES in verband met versterking van de kwaliteit van de schoolexamenorganisatie in het voortgezet onderwijs en het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs) waarin besturen in het voortgezet onderwijs onder andere verplicht worden om een examencommissie in te stellen. De hiermee samenhangende passages worden alleen meegenomen in de beoordeling als bovengenoemd wetsvoorstel is aangenomen en in werking is getreden.

1 Waar leerling staat, kan ook student worden gelezen.

1 Voorlopig beoordelen we deze standaard niet. De komende tijd gebruiken we om expertise op te bouwen over de resultaten van de doorlopende leerroutes vmbo-mbo en het veld te consulteren over welke normen en beslisregels we in de toekomst zouden willen hanteren.

2 De norm voor studiesucces wordt voor vier jaar vastgesteld, zoals uitgewerkt in bijlage 1 van het onderzoekskader voor het middelbaar beroepsonderwijs. We beoordelen het studiesucces aan de hand van deze norm op het niveau van het kwalificatiedossier.

3 Deze standaard is nieuw; we doen er van 2021 tot 2025 ervaring mee op. Tijdens deze periode zullen we niet oordelen op deze standaard. Bij de doorontwikkeling van deze standaard en het gebruik van de data zullen we aansluiten bij de ontwikkelingen in de sector.

Bijlage 6. Waarderingskader middelbaar beroepsonderwijs Caribisch Nederland

In deze bijlage is het waarderingskader voor het middelbaar beroepsonderwijs in Caribisch Nederland opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.6.

1 Waar we opleiding schrijven, kan ook team worden gelezen.

1 Deze standaard is nieuw, we doen er in 2021 tot 2025 ervaring mee op. Tijdens deze periode zullen we niet oordelen op deze standaard. Bij de doorontwikkeling van deze standaard en het gebruik van data zullen we aansluiten bij de ontwikkelingen in de sector.

Dit besluit zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.