Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 26/2019 z 26. mája 2021 vo veci vyslovenia nesúladu ustanovenia § 17 zákona č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov v číslovke „50“, teda v časti zmeny tohto ustanovenia vykonanej č. IV bodom 1 zákona č. 413/2019 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia niektoré zákony, na základe ktorého «v § 17 sa číslovka „14“ nahrádza číslovkou „50“» s čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 4, čl. 26 ods. 1, 2 a 4 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 10 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 26/2019-134

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a zo sudcov Jany Baricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša (sudca spravodajca), Rastislava Kaššáka, Jany Laššákovej, Miloša Maďara, Petra Molnára, Petra Straku, Roberta Šorla, Ľuboša Szigetiho a Martina Vernarského o návrhu prezidentky Slovenskej republiky, zastúpenej JUDr. Petrom Kubinom, poradcom prezidentky Slovenskej republiky pre oblasť práva a spravodlivosti a advokátom, Štefánikova 15, Bratislava, na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade ustanovenia § 17 zákona č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov v znení zákona č. 413/2019 Z. z. s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 1, 2 a 4, čl. 13 ods. 4, čl. 26 ods. 1, 2, 3 a 4 a čl. 31 Ústavy Slovenskej republiky a čl. 10 a 14 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd za účasti vlády Slovenskej republiky ako vedľajšieho účastníka konania takto

r o z h o d o l :

1.

Ustanovenie § 17 zákona č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov v číslovke „50“, teda v časti zmeny tohto ustanovenia vykonanej čl. IV bodom 1 zákona č. 413/2019 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia niektoré zákony, na základe ktorého «v § 17 sa číslovka „14“ nahrádza číslovkou „50“», nie je v súlade s čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 4, čl. 26 ods. 1, 2 a 4 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 10 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

2.

Vo zvyšnej časti návrhu n e v y h o v u j e.

3.

Odo dňa vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky zaniká pozastavenie účinnosti napadnutého právneho predpisu v rozsahu a s účinkami vyvolanými uznesením Ústavného súdu Slovenskej republiky č. k. PL. ÚS 26/2019-77 z 18. decembra 2019 uverejneným v Zbierke zákonov Slovenskej republiky pod č. 501/2019 Z. z. dňa 31. decembra 2019. Zároveň sa obnovuje platnosť a účinnosť § 17 zákona č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov v znení platnom a účinnom do 3. decembra 2019.

1.

Ústavnému súdu bol 5. decembra 2019 doručený návrh prezidentky Slovenskej republiky (ďalej aj „navrhovateľka“ alebo „prezidentka“) na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) o súlade ustanovenia § 17 zákona č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov v znení zákona č. 413/2019 Z. z. (ďalej aj „napadnuté ustanovenie“) s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 1, 2 a 4, čl. 13 ods. 4, čl. 26 ods. 1, 2, 3 a 4 a čl. 31 ústavy a čl. 10 a 18 (správne 14, pozn.) Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“).

2.

Ústavný súd uznesením č. k. PL. ÚS 26/2019-77 z 18. decembra 2019 prijal na ďalšie konanie návrh navrhovateľky v celom rozsahu. Zároveň tým istým uznesením pozastavil účinnosť § 17 zákona č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon č. 181/2014 Z. z.“), a to v časti jeho zmeny vykonanej čl. IV bodom 1 zákona č. 413/2019 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia niektoré zákony (ďalej aj „zákon č. 413/2019 Z. z.“), na základe ktorého «v § 17 sa číslovka „14“ nahrádza číslovkou „50“». Uznesenie ústavného súdu o pozastavení účinnosti bolo vyhlásené v Zbierke zákonov Slovenskej republiky pod č. 501/2019 Z. z. z 31. decembra 2019.

3.

Navrhovateľka vo svojom návrhu napáda ustanovenie § 17 zákona č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov spočívajúce v predĺžení času zákazu zverejňovať výsledky volebných prieskumov z pôvodných 14 dní predo dňom konania volieb a v deň konania volieb až do skončenia hlasovania na 50 dní predo dňom konania volieb a v deň konania volieb až do skončenia hlasovania.

4.

Námietky navrhovateľky k spornému právnemu predpisu možno rozdeliť do nasledujúcich oblastí:

I.1. Nedostatky legislatívneho procesu:

5.

Pokiaľ ide o tvrdený nesúlad napadnutého ustanovenia s čl. 2 ods. 2 ústavy, navrhovateľka argumentuje tým, že «... napadnuté ustanovenie bolo v zákonodarnom procese schválené formou tzv. „prílepku“, kedy jedným právnym predpisom, ktorým sa novelizoval zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o podmienkach výkonu volebného práva“), bol novelizovaný formou pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu aj zákon o volebnej kampani, ktorým bolo zmenené práve napadnuté ustanovenie. Zákon č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v § 6 ods. 2 ustanovuje, že „jedným právnym predpisom možno priamo novelizovať viac právnych predpisov, len ak je novelizácia týchto právnych predpisov vzájomne obsahovo súvisiaca“. V tomto prípade je obsahová súvislosť novelizácií týchto dvoch právnych predpisov prinajmenšom diskutabilná. Novela zákona o podmienkach výkonu volebného práva sa týka úpravy údajov uvádzaných na kandidátnych listinách, pričom novela zákona o volebnej kampani (vo forme prílepku) sa týka sprísnenia moratória na zverejňovanie prieskumov. Aj keď spoločnou množinou týchto dvoch právnych predpisov je tematika volieb, predmet novelizácie týchto právnych predpisov je obsahovo rozdielny a týka sa právnej úpravy rozdielnych oblastí volebného práva. V súvislosti s uvedeným poukazujem aj na nález Ústavného súdu Českej republiky, sp. zn. Pl. ÚS 77/06, ktorým bola zrušená časť zákona prijatého parlamentom iba preto, že išlo o prílepky prijaté v rozpore so zákonnými pravidlami legislatívneho procesu...».

6.

Navrhovateľka preto uzavrela, že napadnuté ustanovenie je v rozpore s čl. 2 ods. 2 ústavy. Na základe uvedeného navrhla, aby ústavný súd rozhodol, že napadnuté ustanovenie nie je v súlade s príslušnou referenčnou normou.

I.2. Namietaný nesúlad s právom slobodne vyhľadávať, prijímať a rozširovať informácie a nesplnenie stanovených podmienok na obmedzenie týchto práv:

7.

V tejto časti návrhu navrhovateľka napáda nesúlad napadnutého ustanovenia s čl. 26 ods. 1, 2, 3 a 4 a čl. 13 ods. 4 ústavy a čl. 10 dohovoru.

8.

Navrhovateľka o. i. argumentuje tým, že «20. Predĺženie moratória na zverejňovanie prieskumov z aktuálnych 14 na 50 dní by znamenalo, že takmer polovicu obdobia volebnej kampane je obmedzované právo voličov na prístup k informáciám z volebných prieskumov. Ústavný súd sa už v minulosti vyjadril, že „obdobie volebnej kampane je obdobím zvýšeného záujmu obyvateľstva štátu o verejné veci, aj obdobím zvýšeného významu informácií o verejných záležitostiach“ pričom „Informácie o okolnostiach, podľa ktorých občania uplatnia svoje právo podľa či 30 ods. 1 majú väčší význam pred uplatnením aktívneho volebného práva ako v ďalších fázach volebného obdobia“. O to dôslednejšia musí byť potom činnosť zákonodarcu a dôvody, pre ktoré chce obmedziť informačné základné práva v čase, kedy je jeho význam väčší ako inokedy. Nemožno preto legitimizovať obmedzenie informačných základných práv odôvodnením, že ide o „snahu chrániť voliča pred dezinformáciami a účelovými informáciami“...

23. Vzhľadom na to je bez rozumných pochybností zrejmé, že zákonodarca pri obmedzení informačných základných práv napadnutým ustanovením zanedbal účel a podstatu týchto práv. Účelom a podstatou týchto práv je v súlade s ústavnou požiadavkou slobody volieb zabezpečiť informovanosť občanov v čo najvyššej možnej miere a bez zbytočných a neodôvodnených informačných bariér. Cieľom je zabezpečenie možnosti kvalifikovaného volebného rozhodovania voličov. Napadnuté ustanovenie však spôsobuje pravý opak, čím podstatu a zmysel týchto práv popiera.

24. Napadnuté ustanovenie nespĺňa ani osobitné podmienky vyžadované podľa čl. 26 ods. 4 ústavy, resp. čl. 10 ods. 2 dohovoru pre obmedzenie informačných základných práv...

26. Druhou, v tomto prípade už materiálnou podmienkou obmedzenia informačných základných práv, je legitímnosť sledovaného cieľa, pre ktorý dochádza k takémuto obmedzeniu. Podľa zverejneného odôvodnenia napadnutého ustanovenia cieľom napadnutého ustanovenia má byť „ochrana voliča pred dezinformáciami a účelovými informáciami“, ktoré majú podľa názoru zákonodarcu zrejme spočívať v neodborne vykonaných alebo priamo zmanipulovaných prieskumoch. Odhliadnuc od toho, že zákonodarca zvolil veľmi selektívny a úzkoprofilový prístup k vymedzeniu okruhu dezinformácií a účelových informácií, pred ktorými pocítil potrebu voliča chrániť, pričom ponechal bez povšimnutia oveľa širší a v zásade neobmedzený okruh dezinformácii a účelových informácií, pred ktorými už rovnakú alebo podobnú potrebu chrániť voliča necítil (konšpiračné a dezinformačné médiá, fake news, šírenie hoaxov a podobné), hoci sú spôsobilé ovplyvniť jeho volebné správanie prinajmenšom rovnako, ak nie ešte viac, ako volebné prieskumy, v teste legitímnosti sledovaného cieľa neobstojí ani takto úzko a špecificky zákonodarcom vymedzený cieľ.

27. K cieľu napadnutého ustanovenia, tak ako ho formuloval zákonodarca, považujem za potrebné uviesť, že volič nežije vo vzduchoprázdne, ale je pri svojom rozhodovaní ovplyvňovaný širokou paletou najrôznejších okolností. Ako príklady takýchto okolností, ktoré môžu voliča ovplyvniť v jeho volebnom rozhodovaní, si dovolím uviesť tieto: počasie, zdravotný stav, požívanie alkoholických nápojov, cestovanie, rozchod so životným partnerom, úmrtie blízkeho človeka. Toto všetko (a ešte mnoho iných faktorov) môže mať vplyv na rozhodovanie voliča vo voľbách a najmä na zásadnú časť tohto rozhodovania - či sa volieb vôbec zúčastní. Vplyv takýchto okolností môže byť dokonca omnoho významnejší ako vplyv zverejneného volebného prieskumu. To isté je možné povedať aj o rôznych falošných správach (fake news) a hoaxoch šíriacich strach, nenávisť či myšlienkach smerujúcich priamo proti demokratickému ústavnému zriadeniu...

29. Čl. 26 ods. 4 ústavy a obdobne tak čl. 10 ods. 2 dohovoru taxatívne vymedzuje dôvody, pre ktoré môžu byť informačné základné práva obmedzené. Týmito dôvodmi sú: ochrana práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochrana verejného zdravia a mravnosť (podľa ústavy) a národná bezpečnosť, územná celistvosť, verejná bezpečnosť, predchádzanie nepokojom alebo zločinnosti, ochrana zdravia alebo morálky, zabránenie úniku dôverných informácií a nestrannosť súdnej moci (podľa dohovoru). Z iných ako práve z týchto dôvodov informačné základné práva obmedzené byť nemôžu. Je zjavné, že napadnuté ustanovenie spočívajúce v predĺžení moratória na zverejňovanie prieskumov túto podmienku nespĺňa. Dôvod prijatia napadnutého ustanovenia spočívajúci v „ochrane voliča pred dezinformáciami a účelovými informáciami“, tak ako bol formulovaný zákonodarcom, nespadá ani pod jeden z vyššie uvedených taxatívne vymedzených dôvodov, pre ktoré ústava a dohovor umožňujú obmedziť informačné základné práva.

30. Ústava ani dohovor nepoznajú právo na „ochranu pred dezinformáciami a účelovými informáciami“. Okrem toho, nie je možné obmedziť jedno základné ľudské právo alebo skupinu základných ľudských práv určitej skupiny osôb z dôvodu ochrany tej istej skupiny osôb pred realizáciou toho istého základného ľudského práva alebo skupiny základných ľudských práv. Preto zastávam názor, že napadnuté ustanovenie nespĺňa ani podmienku legitímnosti sledovaného cieľa podľa čl. 26 ods. 4 ústavy a čl. 10 ods. 2 dohovoru.

31. „Opatrenie v demokratickej spoločnosti nevyhnutné“ predstavuje tretiu, opäť materiálnu, podmienku nevyhnutnosti, ktorú musí zákonodarca splniť, ak ním ustanovené obmedzenie informačných základných práv má byť v súlade s ústavou a dohovorom. Pri určení nevyhnutnosti obmedzenia základného ľudského práva je potrebné zohľadniť rozhodnutia Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“), podľa ktorých pojem „nevyhnutný“ nemá takú flexibilitu, aby obsahoval význam výrazov „užitočný“, „primeraný“ alebo „žiadúci“ ale „vzťahuje sa len na existenciu naliehavej spoločenskej potreby vykonať daný zásah“. Pritom obmedzenie práva priznaného dohovorom nemožno pokladať za nevyhnutné v demokratickej spoločnosti, ak nie je primerané sledovanému legitímnemu cieľu; pri určovaní rozsahu obmedzenia nie je dôležitý iba cieľ sledovaný obmedzením, ale aj podstata práva, ktoré sa má obmedziť.

32. Z uvedeného vyplýva, že obmedzenia informačných základných práv je v demokratickej spoločnosti nevyhnutné v prípade naliehavej spoločenskej potreby, kedy cieľ obmedzenia nie je možné dosiahnuť inak.

33. Napadnuté ustanovenie nespĺňa ani túto tretiu podmienku nevyhnutnosti v demokratickej spoločnosti. Pri ustanovení obmedzenia základného ľudského práva treba vždy dôkladne zvážiť, či neexistujú aj iné prostriedky na dosiahnutie deklarovaného legitímneho cieľa za použitia menej invazívnych prostriedkov, t. j. takých, ktoré nebudú vôbec alebo v menšej miere zasahovať do predmetného základného ľudského práva. V tomto prípade zákonodarca pre dosiahnutie ním deklarovaného cieľa ochrany pred dezinformáciami a účelovými informáciami zvolil prostriedok, ktorý závažným spôsobom zasahuje do informačných základných práv a priamo ich obmedzuje, pričom sa ani len nepokúsil nájsť iné, menej obmedzujúce riešenie (prostriedok), ktorým by tento cieľ mohol dosiahnuť.».

9.

Navrhovateľka preto uzavrela, že napadnuté ustanovenie je v rozpore s čl. 26 ods. 1, 2, 3 a 4 a čl. 13 ods. 4 ústavy a čl. 10 dohovoru. Na základe uvedeného navrhla, aby ústavný súd rozhodol, že napadnuté ustanovenie nie je v súlade s príslušnými referenčnými normami.

I.3. Namietaný nesúlad s princípom rovnosti a ústavným zákazom postihu za uplatňovanie základných práv a slobôd:

10.

V tejto časti návrhu navrhovateľka napáda nesúlad napadnutého ustanovenia s čl. 12 ods. 1, 2 a 4 ústavy a čl. 14 dohovoru.

11.

Navrhovateľka o. i. argumentuje tým, že „55. Vyššie opísaná realita však znamená, že aplikáciou napadnutého ustanovenia vznikne nerovnosť (v podobe informačnej asymetrie a nerovnakého prístupu k informačným základným právam) medzi dvomi skupinami účastníkov politickej súťaže a aj medzi dvomi skupinami voličov.

56. Keďže realizácia volebných prieskumov zostáva aj počas moratória na zverejňovanie prieskumov povolená a tieto ostanú k dispozícii kandidujúcim subjektom, tak jedna skupina účastníkov politickej súťaže (politické strany a ich kandidáti, prípadne aj členovia volebných štábov a členovia politických strán s prístupom k výsledkom prieskumov) prístup k týmto informáciám mať bude, zatiaľ čo druhej skupine účastníkov tej istej politickej súťaže (verejnosť, voliči) zákonodarca bez splnenia ústavných podmienok prístup k týmto informáciám odoprel. Kým teda prvá skupina účastníkov politickej súťaže má zabezpečenú úplnú realizáciu jej základných informačných práv, druhá skupina účastníkov tej istej politickej súťaže je na jej základných informačných právach (týkajúcich sa tých istých skutočností) bezdôvodne a protiústavné ukrátená...

60. Okrem toho, porušenie zákazu zverejňovania volebných prieskumov je správnym deliktom. Za spáchanie tohto správneho deliktu hrozia príslušným osobám administratívnoprávne sankcie (pokuty). To znamená, že takýmto osobám hrozí za realizovanie ich základných informačných práv ujma, čo je v rozpore aj s ústavným zákazom postihu za uplatňovanie základných práv a slobôd podľa čl. 12 ods. 4 ústavy.“.

12.

Navrhovateľka preto uzavrela, že napadnuté ustanovenie je v rozpore s čl. 12 ods. 1, 2 a 4 ústavy a čl. 14 dohovoru. Na základe uvedeného navrhla, aby ústavný súd rozhodol, že napadnuté ustanovenie nie je v súlade s príslušnými referenčnými normami.

I.4. Namietaný nesúlad s princípom ochrany slobodnej súťaže politických síl v demokratickej spoločnosti:

13.

V tejto časti návrhu navrhovateľka napáda nesúlad napadnutého ustanovenia s čl. 31 ústavy.

14.

Navrhovateľka o. i. argumentuje tým, že «64. Ochrana slobodnej súťaže politických síl v demokratickej spoločnosti v zmysle čl. 31 ústavy sa týka normotvornej a aplikačnej činnosti orgánov verejnej moci (štátnych orgánov) ako aj činnosti politických strán, resp. nezávislých kandidátov v súvislosti s voľbami. Tieto orgány môžu porušiť právo na rovnosť šancí tým, že v rámci volebnej kampane nezákonným alebo neústavným spôsobom pôsobia v prospech alebo neprospech jednej politickej sily...

66. Miera prístupu všetkých účastníkov politickej súťaže k informačným základným právam a k možnosti ich v čo najširšej miere realizovať má priamy dopad na mieru slobody súťaže politických síl, pričom ide doslova o „spojené nádoby“. Možno to pozorovať na príkladoch krajín, v ktorých je demokratická a slobodná súťaž politických síl potláčaná alebo neexistuje, čoho sprievodným javom je cenzúra a obmedzovanie verejnosti na ich informačných základných právach (ako tomu bolo aj v Československu pred rokom 1989).».

15.

Navrhovateľka preto uzavrela, že napadnuté ustanovenie je v rozpore s čl. 31 ústavy. Na základe uvedeného navrhla, aby ústavný súd rozhodol, že napadnuté ustanovenie nie je v súlade s príslušnou referenčnou normou.

I.5. Namietaný nesúlad s princípom právnej istoty a ochrany legitímnych očakávaní:

16.

V tejto časti návrhu navrhovateľka napáda nesúlad napadnutého ustanovenia s čl. 1 ods. 1 ústavy.

17.

Navrhovateľka o. i. argumentuje tým, že „70. Jedným z princípov právneho štátu je aj princíp právnej istoty a ochrany legitímnych očakávaní. Legislatívnym zásahom, ktorý možno považovať za náhlu, resp. neočakávanú zmenu pravidiel, na ktoré sa adresáti právnych noriem spoliehali, môže štát porušiť princíp právneho štátu a to aj vtedy, ak nekoná retroaktívne alebo nezasiahne do nadobudnutých práv.

71. V súlade s princípom právnej istoty a ochrany legitímnych očakávaní by mal zákonodarca v procese prijímania zákonov a obzvlášť pri ich novelizácii zohľadňovať doterajší právny stav a zmeny realizovať len v miere nevyhnutnej na dosiahnutie legitímneho cieľa v kontexte s legitímnym verejným záujmom. Zákonodarca by mal pri zmene právnej úpravy voliť také spôsoby, ktoré budú v čo najväčšej možnej miere zohľadňovať fakt, že adresáti týchto právnych noriem dosiaľ museli prispôsobovať svoje správanie existujúcej právnej úprave. Účelom legitímneho očakávania by teda mala byť najmä ochrana adresátov pred nepredvídateľnými mocenskými zásahmi do právnej situácie, na vyústenie ktorej do určitého výsledku sa spoliehali. Tieto princípy teda chránia adresátov právnych noriem pred zmenou pravidiel hry „počas hry“. Opäť je možné odkázať aj na nález ústavného súdu citovaný v bode 65 ohľadne potrebnej miery zdržanlivosti štátnych orgánov počas volebnej kampane.“.

18.

Navrhovateľka preto uzavrela, že napadnuté ustanovenie je v rozpore s čl. 1 ods. 1 ústavy. Na základe uvedeného navrhla, aby ústavný súd rozhodol, že napadnuté ustanovenie nie je v súlade s príslušnou referenčnou normou.

II.1. Stanovisko Národnej rady Slovenskej republiky:

19.

Národná rada Slovenskej republiky (ďalej aj „národná rada“) listom jej predsedu č. PREDS-12/2020 z 13. júla 2020, doručeným ústavnému súdu 14. júla 2020, oznámila, že nebude zaujímať stanovisko k predmetnej veci.

II.2. Stanovisko vlády Slovenskej republiky:

20.

Vláda Slovenskej republiky, zastúpená Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky, listom č. 03206/2020/100 z 19. februára 2020, doručeným ústavnému súdu 25. februára 2020, oznámila, že sa nebude k návrhu vyjadrovať.

II.3. Stanovisko verejnej ochrankyne práv:

21.

K návrhu sa podaním č. 4258/2019/VOP zo 16. decembra 2019, doručeným ústavnému súdu 16. decembra 2019, vyjadrila verejná ochrankyňa práv, ktorá predložila podľa § 86 ods. 4 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) „Stanovisko verejnej ochrankyne práv k návrhu prezidentky Slovenskej republiky na začatie konania o súlade právnych predpisov (amicus curiae)“, v ktorom sa plne stotožnila s návrhom prezidentky.

II.4. Stanovisko Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky:

22.

Generálna prokuratúra Slovenskej republiky listom č. k. 1 GÚp 5/20/1000-3 z 20. februára 2020, doručeným ústavnému súdu 26. februára 2020, vo svojom stanovisku uviedla, že «V prípade prieskumov verejnej mienky spočívajúcej v predvolebných prieskumoch je však cieľom skôr snaha o eliminovanie voličského taktizovania, pod ktorým si možno predstaviť výkon aktívneho volebného práva, ktorý je ovplyvnený snahou voliča maximalizovať vplyv a význam svojho hlasu. V pomernom volebnom systéme súvisí volebné taktizovanie najmä s uzatváracou klauzulou, ktorá je opatrením proti veľkej roztrieštenosti odovzdaných hlasov. V prípade, že sa kandidujúci subjekt v prieskumoch verejnej mienky nachádza v štatistickej odchýlke uzatváracej klauzuly (pri samostatnej kandidujúcej strane ide o hranicu 5%), má volič tendenciu zvažovať voľbu iného politického subjektu, ktorý má jeho prvotne zamýšľaný politický subjekt najväčší názorový a hodnotový prienik. Cieľom voliča je v tomto prípade maximalizácia sily jeho hlasu a snaha o to, aby neprepadol, resp. aby sa pomerne nerozdelil medzi ostatné politické subjekty, ktoré volič nepodporuje.

2. K 50-dňovému zákazu zverejňovania výsledkov volebných prieskumov konkrétne...

Za úskalie prieskumov verejnej mienky sa považuje pochybné pozadie niektorých subjektov, ktoré ich vykonávajú. Práve týmto argumentom dôvodil zákonodarca pri prijímaní zákona o volebnej kampani. V procese prijímania zákona o volebnej kampani bol pôvodne navrhovaný 21-dňový zákaz zverejňovania volebných prieskumov. Od tejto hranice zákonodarca ustúpil a pristúpil k miernejšiemu, 14-dňovému zákazu, ktorý bol však prekvapivo zákonom č. 413/2019 Z. z. ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia niektoré zákony zmenený na 50 dní.

Keďže dôvodová správa k predmetnému zákonu sa uvedenej novelizácii nevenuje, nie je možné skúmať, čo viedlo zákonodarcu k takejto zásadnej zmene, ktorá sa vymyká doterajšej slovenskej volebnej tradícii, ako aj trendom volebných pravidiel okolitých štátov. Relatívne dlho trvajúci zákaz zverejňovania volebných prieskumov teda nie je na území Slovenskej republiky historicky daný, ani podmienený lokálnymi špecifikami, ktoré by odôvodňovali špecifickú právnu úpravu predvolebnej kampane. Aj predchádzajúca právna úprava obsiahnutá v § 23 ods. 5 zákona č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady dovoľovala zverejňovať výsledky predvolebných prieskumov verejnej mienky najviac do štrnásteho dňa pred dňom volieb...

3. Zákaz zverejňovania výsledkov volebných prieskumov v medziach slobody prejavu

Sloboda prejavu je základným inštrumentom demokratického právneho štátu, pričom sa zvykne radiť na čelo politických práv. Možnosti obmedzenia slobody prejavu sú obsiahnuté v čl. 10 ods. 2 „Dohovoru“ a čl. 26 ods. 4 „Ústavy“. V zmysle oboch základných ústavnoprávnych dokumentov je jedinou formálnou podmienkou skutočnosť, že zásah do slobody prejavu musí byť vykonaný zákonom. Uvedená podmienka je bezpochyby splnená.

Pokiaľ ide o materiálne podmienky možnosti obmedzenia slobody prejavu, tieto sú dve. Prvou je, že zásah do slobody prejavu musí byť v demokratickej spoločnosti nevyhnutný a druhou, že musí vystúpiť na ochranu taxatívne vymedzených verejných záujmov. K uvedeným podmienkam ústavný súd vytvoril rozsiahlu judikatúru, pričom tento test bude musieť podstúpiť aj § 17 zákona o volebnej kampani.

Pokiaľ ide o skutočnosť, či zákaz zverejňovania výsledkov volebných prieskumov sleduje legitímny cieľ, tu je potrebné zopakovať, že zákaz má slúžiť na čo najúčinnejšie zamedzenie fenoménu voličského taktizovania. Taktizovanie spôsobuje, že výsledky volieb nemusia reflektovať skutočné hodnotové a politické rozvrstvenie v spoločnosti, čím dochádza k negovaniu významu a účelu volieb. Pokiaľ ústavný súd prijme tézu, že voľby majú čo najvierohodnejšie odrážať hodnotovú vôľu voličov, tak opatrením spôsobilým chrániť volebné právo je aj zákaz zverejňovania výsledkov volebných prieskumov v období bezprostredne pred voľbami.

Aplikácia testu nevyhnutnosti však v uvedenom prípade nebude jednoduchá. Sloboda prejavu sa môže dostať do kolízie s iným právom alebo slobodou zaručenou v „Dohovore“, napr. so subjektívnym volebným právom podľa čl. 3 Dodatkového protokolu, aj napriek tomu, že ide o práva silne prepojené. V otázke nevyhnutnosti je potrebné sa zamyslieť nad následkom prípadného voličského taktizovania, ku ktorému môže neexistencia zákazu zverejňovania výsledkov volebných prieskumov viesť.

V prvom rade sa môže volič (napr. v prípade volieb do Národnej rady Slovenskej republiky) prikloniť na stranu subjektu, ktorý atakuje hranicu zvoliteľnosti, aby jej pomohol. Naopak, ako už bolo spomenuté, môže zmeniť názor a rozhodnúť sa uvedený subjekt nevoliť, aby jeho hlas neprepadol. Okrem toho môžu výsledky zverejnených volebných prieskumov voliča motivovať ísť voliť (aj keď voliť ísť nechcel), ale aj demotivovať ísť voliť (ak mal v pláne ísť k voľbám). Volič sa pod vplyvom zverejneného predvolebného prieskumu môže rozhodnúť ísť voliť aj s cieľom zvrátiť zverejnené informácie v snahe dokázať, že sa prieskum mýlil. Z uvedeného je zrejmé, že samotné volebné taktizovanie môže meniť názor niektorého typu voliča. Rozhodovanie voliča a menenie jeho preferencií aj v relatívne krátkom čase pred konaním volieb je však jeho legitímnou možnosťou a predstavuje realizáciu aktívneho volebného práva...

Ak teda zákonodarca predpokladá neobjektívnosť prieskumu, možno takýto teoretický negatívny dôsledok odstrániť menej závažným zásahom do slobody prejavu a práva na informácie, ale upraviť podmienky vykonávania predvolebných prieskumov tak, aby zásah do základných práv nebol taký závažný.

4. Záver

Vzhľadom na vyššie uvedené zastávam názor, že ustanovenie § 17 zákona č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov v znení zákona č. 413/2019 Z. z. nie je v súlade s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 1, 2, čl. 13 ods. 4, čl. 26 ods. 1, 2, a 4, čl. 31 „Ústavy“ a čl. 10, čl. 18 „Dohovoru“.».

II.5. Stanovisko Najvyššieho súdu Slovenskej republiky:

23.

Najvyšší súd Slovenskej republiky v liste č. k. KP 3/2020-25 z 20. februára 2020, doručenom ústavnému súdu 2. marca 2020, uviedol: „V plnom rozsahu sa stotožňujem s dôvodmi ústavnej sťažnosti uvedenými v návrhu prezidentky republiky a nepovažujem za účelné tam uvedené kvalifikované dôvody opakovať. Dovoľujem si preto len niekoľko stručných poznámok...

Samotný proces prijatia zákona, na ktorý prezidentka republiky rovnako poukázala, je možné považovať za príčinu toho, že sa náležíte nepreskúmali všetky potencionálne negatívne dôsledky prijatej zákonnej úpravy o predĺžení moratória na publikovanie volebných prieskumov. V tejto súvislosti považujem za osobitne závažné dôvody uvedené v bodoch 80, 84 a nasl. návrhu prezidentky republiky...

Prezidentka republiky pre prípad vyhovenia návrhu vo veci samej požiadala, aby ústavný súd rozhodol, že stratou účinnosti napadnutého ustanovenia sa neobnovuje platnosť predchádzajúceho znenia § 17 zákona o volebnej kampani a navrhované riešenie je efektívne. I keď možno súhlasiť s argumentáciou , že dôvody vyslovenia neústavnosti sa môžu vzťahovať rovnako aj na 14 dňové moratórium zverejňovania prieskumov, som toho názoru, že zmena by sa mala udiať v riadnom legislatívnom procese, po náležitej diskusii v zákonodarnom zbore (či vôbec je potrebné moratórium a v akom trvaní). K takej diskusii by malo inšpirovať zákonodarcu práve odôvodnenie ústavného súdu.“

II.6. Replika navrhovateľky:

24.

Navrhovateľka vo svojej replike z 10. septembra 2020 uviedla:

„1. Keďže doručené stanoviská účastníka konania a iných oslovených orgánov Slovenskej republiky sa buď priamo stotožňujú s návrhom na začatie konania (GP SR, NS SR) alebo sa k nemu nevyjadrujú (NR SR, vláda SR), nepovažujeme za potrebné sa k nim ďalej vyjadrovať. 2. Napriek tomu navrhujeme vykonať verejné ústne pojednávanie o návrhu na začatie konania, na ktorom bude priestor (a) zodpovedať prípadné otázky členov pléna Ústavného súdu a (b) prerokovať otázky (ne)obnovenia platnosti a účinnosti právnej úpravy novelizovanej napadnutým právnym predpisom a dopadov návrhu na začatie konania a rozhodnutia o ňom na moratórium na zverejňovanie volebných prieskumov pred druhým kolom volieb prezidenta Slovenskej republiky (druhá veta § 17 zákona č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani).“.

Následne navrhovateľka 30. marca 2021 oznámila, že na ústnom pojednávaní netrvá.

25.

Ústavný súd po oboznámení sa s návrhom navrhovateľky, so stanoviskami národnej rady a vedľajšieho účastníka a so stanoviskami verejnej ochrankyne práv, Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky a Najvyššieho súdu Slovenskej republiky dospel k nasledujúcim záverom:

III.1. K namietaným nedostatkom legislatívneho procesu:

26.

Ústavný súd sa zaoberal procesom prijatia napadnutého ustanovenia. V tomto procese vidí navrhovateľka nesúlad napadnutého ustanovenia s čl. 2 ods. 2 ústavy.

Napadnuté ustanovenie v § 17 zákona č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov číslovku 14 nahradilo číslovkou 50, a tým vytvorilo znenie „V čase 50 dní predo dňom konania volieb a v deň konania volieb až do skončenia hlasovania je zakázané zverejňovať výsledky volebných prieskumov. Ak sa koná druhé kolo volieb prezidenta, výsledky volebných prieskumov je zakázané zverejňovať v čase sedem dní predo dňom konania druhého kola volieb a v deň konania volieb až do skončenia hlasovania.“.

27.

Napadnuté ustanovenie sa do právneho poriadku dostalo ako súčasť čl. IV zákona č. 413/2019 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia niektoré zákony.

Zákon č. 413/2019 Z. z., ktorý je z formálneho hľadiska novelizujúcim zákonom, má spolu šesť článkov, ktorými dochádza k novelizácii piatich zákonov, a to:

1.

Čl. I – novelizácia zákona č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon č. 180/2014 Z. z.“),

2.

Čl. II – novelizácia zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení zákona č. 88/2017 Z. z. a zákona č. 344/2018 Z. z.,

3.

Čl. III – novelizácia zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov,

4.

Čl. IV – novelizácia zákona č. 181/2014 Z. z. a

5.

Čl. V – novelizácia zákona o ústavnom súde. V čl. VI je ustanovenie o účinnosti zákona.

28.

Zákon č. 413/2019 Z. z. bol výsledkom zákonodarného procesu, ktorý začal podaním návrhu poslancov národnej rady Mariána Kéryho a Martina Nemkyho na vydanie zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, a to v VII. volebnom období národnej rady pod číslom parlamentnej tlače 1579 (ďalej len „návrh zákona“).

29.

Návrh zákona bol podľa všeobecnej časti dôvodovej správy odôvodnený najmä, ale nielen tým, že «V posledných rokoch so stúpajúcou aktivizáciou občanov v rôznych občianskych združeniach, aktivitách proti nežiaducim spoločenským javom sa stalo určitou „módou“ túto angažovanosť propagovať nielen v rámci volebnej kampane, ale uvádzať ju aj na kandidátnej listine s cieľom, aby sa tieto údaje dostali na hlasovací lístok a ovplyvňovali voliča aj v období, keď už je vedenie volebnej kampane zakázané. Zároveň tým dochádzalo k propagácii konkrétnych občianskych združení, ktoré zároveň verejne propagovali svoje sympatie k programom politických strán. Cieľom poslaneckého návrhu zákona je zabezpečiť, aby údaje o zamestnaní kandidátov na kandidátnej listine, ako aj na hlasovacom lístku boli skutočne údajmi o ich zamestnaní a aby sa tento priestor nezneužíval na propagáciu občianskych združení, prípadne iných právnických osôb, resp. aby tento údaj nebol používaný na identifikáciu príslušnosti kandidáta k hnutiu, ku konkrétnej občianskej iniciatíve, k združeniu a podobne. Kandidát má samozrejme právo hlásiť sa k rôznym občianskym aktivitám, vyjadriť svoju náklonnosť k hnutiu, avšak to všetko v rámci volebnej kampane a v rámci vysvetľovania svojich vlastných programov a cieľov.».

30.

Vytýčený cieľ návrhu zákona sa premietol do jeho štruktúry a obsahu. Návrh zákona obsahoval v čl. I novelizáciu zákona č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a menil tie jeho ustanovenia, ktoré sa týkajú náležitostí zoznamu kandidátov, resp. kandidátnych listín pre jednotlivé voľby konané na území Slovenskej republiky, a to tak, že obsahovo upravoval časť týkajúcu sa údaja o zamestnaní, ktoré kandidát vykonáva v čase podania kandidátnej listiny. Táto úprava predstavovala vecný obsah, resp. predmet úpravy návrhu zákona.

31.

Návrh zákona tak, ako bol podaný, neobsahoval okrem čl. I novelizáciu žiadneho ďalšieho zákona a v čl. II bolo ustanovenie o účinnosti zákona.

32.

Návrh zákona bol v prvom čítaní prerokovaný na 49. schôdzi národnej rady 18. septembra 2019 a táto uznesením č. 2044 rozhodla o jeho prerokovaní v druhom čítaní. Národná rada týmto uznesením rozhodla o výboroch, ktoré prerokujú návrh zákona, a to Ústavnoprávny výbor Národnej rady Slovenskej republiky a Výbor Národnej rady Slovenskej republiky pre verejnú správu a regionálny rozvoj, s lehotou na prerokovanie do 14. októbra 2019. Národná rada týmto uznesením tiež rozhodla o gestorskom výbore, a to Výbore Národnej rady Slovenskej republiky pre verejnú správu a regionálny rozvoj, s lehotou na prerokovanie návrhu zákona do 15. októbra 2019.

33.

Počas rokovania národnej rady v druhom čítaní majú poslanci národnej rady právo podávať pozmeňujúce a doplňujúce návrhy. Toto právo môžu uplatniť vo výbore, ako aj na schôdzi národnej rady. Formálne požiadavky na pozmeňujúci a doplňujúci návrh podaný vo výbore alebo na schôdzi národnej rady sú rovnaké, a to písomná forma a odôvodnenie.

33.1.

Najviac známy rozdiel predstavuje potreba podpory pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu podaného na schôdzi národnej rady aspoň 15 poslancami národnej rady, čo sa pri pozmeňujúcom a doplňujúcom návrhu podanom vo výbore nevyžaduje. Už menej známou skutočnosťou je, že okrem požiadavky aspoň 15 podpisov poslancov národnej rady sa pozmeňujúci a doplňujúci návrh podaný na schôdzi národnej rady povinne zverejňuje na webovom sídle národnej rady, a to nezávisle od toho, či bol alebo nebol národnou radou schválený [§ 82 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len „rokovací poriadok“)]. Je tým naplnený princíp transparentnosti legislatívneho procesu v národnej rade. Súčasne je možné zistiť, ktorý poslanec pozmeňujúci a doplňujúci návrh podal.

33.2.

Takáto požiadavka sa ale nevzťahuje na pozmeňujúce a doplňujúce návrhy podané vo výboroch. Ak je takýto pozmeňujúci a doplňujúci návrh podaný vo výbore a je schválený, je súčasťou prílohy k uzneseniu výboru, ktoré sa povinne zverejňuje na webovom sídle národnej rady, a následne je podľa § 79 ods. 4 písm. d) rokovacieho poriadku súčasťou spoločnej správy výborov. Tá sa tiež povinne zverejňuje na webovom sídle národnej rady. Je preto možné identifikovať, na ktorom výbore bol podaný a schválený príslušný pozmeňujúci a doplňujúci návrh, nie je ale možné identifikovať, ktorý poslanec ho podal.

33.3.

Relatívne jednoduchšie podanie pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu vo výbore je vyvážené tým, že v prípade jeho schválenia (a zverejnenia ako súčasti spoločnej správy výborov) môže byť predmetom rozpravy na schôdzi národnej rady, výsledkom ktorej môže byť aj to, že nebude schválený. Takáto rozprava je formálne zachovaná aj v prípade predloženia pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu na schôdzi národnej rady, ale fakticky môže byť limitovaná tým, že pozmeňujúci a doplňujúci návrh bude (takticky) podaný posledným rečníkom v rozprave, čím rozprava k nemu bude fakticky obmedzená na faktické poznámky k vystúpeniu rečníka.

34.

Vo vzťahu k návrhu zákona možno konštatovať, že na rokovaní Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre verejnú správu a regionálny rozvoj 10. októbra 2019 bol podaný a uznesením tohto výboru č. 257 schválený pozmeňujúci a doplňujúci návrh, podľa ktorého «Za čl. I sa vkladá nový článok II, ktorý znie:

Čl. II

Zákon č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení zákona 181/2014 Z. z., zákona č. 125/2016 Z. z., zákona č. 69/2017 Z. z., zákona č. 73/2017 Z. z., zákona č. 344/2018 Z. z. a zákona č. 208/2019 Z. z. sa mení takto:

V § 17 sa číslovka „14“ nahrádza číslovkou „50“.

Doterajší čl. II sa označuje ako čl. III.

V nadväznosti na doplnenie nového čl. II sa vykoná úprava názvu zákona.

Nový navrhnutý článok II nadobudne účinnosť dňom vyhlásenia v zbierke zákonov, čo sa premietne do článku upravujúceho účinnosť zákona.».

35.

Tento pozmeňujúci a doplňujúci návrh bol odôvodnený takto:

„Ide o úpravu, ktorú si vyžiadala aplikačná prax. Prieskumy verejnej mienky aj z vyjadrenia niektorých agentúr podliehajú vplyvom politických strán, ktoré sa snažia prieskumami verejnej mienky ovplyvňovať mienku voličov. Dôkazom toho sú prieskumy verejnej mienky nasledujúce po sebe v krátkom časovom období, ktoré sa výrazne od seba líšia. Dôsledkom takého tzv. informovania voličov je, že volič je zmätený a je iba na ňom, ktorému prieskumu sa rozhodne dôverovať a na základe ktorého prieskumu si utvára názor na prípadnú úspešnosť politickej strany vo voľbách. Sme toho názoru, že v tomto prípade sa zákonom neobmedzuje právo voliča na informácie, ale, naopak, je snaha chrániť voliča pred dezinformáciami a účelovými informáciami. Je potrebné priznať, že samy politické strany nemajú dôveru v uverejňované prieskumy verejnej mienky a na vlastné náklady si zabezpečujú prieskumy, ktoré používajú pre seba na účely lepšieho manažovania volebnej kampane a politickej reklamy. Tým vlastne potvrdzujeme, že voličove právo na informácie už dnes je porušované prinajmenšom v tom, že volič má iné informácie ako politická strana. Táto téma dlhodobo rezonuje v spoločnosti a viackrát sa nielen voliči, ale aj politické strany o podobných manipuláciách presvedčili. Je potrebné vysloviť súhlas s hlasmi, ktoré tvrdia, že volič má právo na informácie, zároveň však dodávame, že volič má zároveň právo na ochranu pred dezinformáciami. Návrh zmeny zákona má ambíciu chrániť voliča pred cielenými informáciami zameranými na jeho ovplyvnenie v prospech určitej politickej strany a nechať ho samého urobiť si úsudok podľa programu a činnosti vybranej politickej strany, ktorú sa rozhodne voliť. Účinnosť tohto článku sa navrhuje tak, aby sa vzťahoval pre voľby do Národnej rady Slovenskej republiky v roku 2020.“.

36.

Tento pozmeňujúci a doplňujúci návrh bol spolu s ďalšími tromi, ktoré mali ale iba legislatívno-technický charakter, súčasťou spoločnej správy výborov schválenej Výborom Národnej rady Slovenskej republiky pre verejnú správu a regionálny rozvoj uznesením č. 265 z 15. októbra 2019.

37.

Počas rokovania o návrhu zákona v druhom čítaní na schôdzi národnej rady 28. októbra 2019 bolo podaných spolu päť pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov. Národná rada hlasovala o štyroch (hlasovanie o jednom bolo vylúčené schválenou spoločnou správou) a schválené boli dva.

38.

Obsahom oboch schválených pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov bolo nahradenie slov „nezávislý kandidát“ slovami „kandidát bez politickej príslušnosti“ v právnom poriadku Slovenskej republiky, čo si vyžiadalo aj rozšírenie návrhu zákona o novelizáciu

39.

Návrh zákona bol schválený na schôdzi národnej rady 28. októbra 2019 uznesením národnej rady č. 2235. Po schválení pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov zo spoločnej správy výborov a dvoch pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov zo schôdze národnej rady bol návrh zákona schválený v znení, ktoré okrem pôvodnej úpravy týkajúcej sa zamestnania kandidátov v pôvodnom čl. I, ktorým bol zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, obsahoval aj nahradenie slov „nezávislý kandidát“ slovami „kandidát bez politickej príslušnosti“ v tomto zákone a ďalej obsahoval v nových článkoch chronologicky usporiadanú (i) novelizáciu zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení zákona č. 88/2017 Z. z. a zákona č. 344/2018 Z. z. v čl. II týkajúcu sa úpravy nezávislých kandidátov, (ii) novelizáciu zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov v čl. III týkajúcu sa úpravy nezávislých kandidátov, (iii) novelizáciu zákona č. 181/2014 Z. z. v čl. IV obsahujúcu v bode 1 napadnuté ustanovenie a v bode 2 týkajúcu sa nezávislých kandidátov a (IV) novelizáciu zákona o ústavnom súde v čl. V týkajúcu sa nezávislých kandidátov. V čl. VI bolo ustanovenie o účinnosti zákona.

40.

Navrhovateľka, disponujúc oprávnením podľa čl. 102 ods. 1 písm. o) ústavy, vrátila 6. novembra 2019 zákon z 28. októbra 2019, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia niektoré zákony, na opätovné prerokovanie národnou radou. V časti III rozhodnutia č. 4833-2019-KPSR, ktorým využila svoje ústavné oprávnenie podľa čl. 102 ods. 1 písm. o) ústavy, navrhla zmenu v § 17 zákona č. 181/2014 Z. z. vypustiť.

41.

Národná rada v VII. volebnom období pod číslom parlamentnej tlače 1764 prerokovala a podľa čl. 84 ods. 3 ústavy schválila 26. novembra 2019 zákon, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia niektoré zákony, vrátený prezidentkou na opätovné prerokovanie. Národná rada neschválila pripomienky prezidentky a schválila zákon v pôvodnom znení.

42.

Zákon bol vyhlásený v Zbierke zákonov Slovenskej republiky 4. decembra 2019 pod číslom 413/2019 Z. z. Zákon bol vyhlásený bez podpisu prezidentky, ktorá využila svoje ústavné oprávnenie podľa čl. 87 ods. 3 ústavy a zákon nepodpísala. Zákon č. 413/2019 Z. z. nadobudol účinnosť dňom vyhlásenia okrem čl. I až III, čl. IV bodu 2 a čl. V, ktoré nadobudli účinnosť 1. mája 2020.

43.

V spôsobe prijatia napadnutého ustanovenia vidí navrhovateľka nesúlad s čl. 2 ods. 2 ústavy, a to konaním národnej rady, ktorá napadnuté ustanovenie schválila ako pozmeňujúci a doplňujúci návrh, ktorý je podľa navrhovateľky problematický z obsahového hľadiska, ako aj z procesného hľadiska.

44.

Obsahový problém vidí navrhovateľka vo vzťahu k návrhu zákona, ku ktorému bolo napadnuté ustanovenie schválené ako pozmeňujúci a doplňujúci návrh. Navrhovateľka v tom vidí prílepok, ktorý obsahovo nesúvisí s predmetom úpravy návrhu zákona.

45.

Ústavný súd v súvislosti s argumentáciou navrhovateľky dáva do pozornosti, že návrh zákona bol predložený ako poslanecký návrh zákona. To formálne vylučuje argumentáciu navrhovateľky zákonom č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 400/2015 Z. z.“). Podľa § 1 ods. 2 tohto zákona sa § 2 až § 10 nevzťahujú na návrh ústavy, ústavného zákona a zákona, ktorý podáva výbor Národnej rady Slovenskej republiky alebo poslanec Národnej rady Slovenskej republiky. Na návrh zákona sa preto formálne nevzťahuje ani požiadavka podľa § 6 ods. 3 zákona č. 400/2015 Z. z., ktorým navrhovateľka opiera svoju argumentáciu o prílepku.

46.

Aj keď sa zákon č. 400/2015 Z. z. formálne na poslanecké návrhy zákonov nevzťahuje, požiadavka obsahovej súvislosti pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu k návrhu zákona, ku ktorému je podaný, sa vzťahuje aj na poslanecké návrhy zákonov, a to na základe § 94 ods. 3 rokovacieho poriadku, podľa ktorého „Pri prerokúvaní návrhu zákona nemožno podať návrh, ktorým sa mení alebo dopĺňa iný zákon, ktorý obsahovo nesúvisí s prerokúvaným návrhom zákona.“. Aj napriek mierne odlišnému slovnému vyjadreniu sleduje § 6 ods. 3 zákona č. 400/2015 Z. z. a § 94 ods. 3 rokovacieho poriadku rovnaký cieľ, a to znemožnenie novelizácie iného zákona prostredníctvom takého návrhu zákona, medzi ktorými nie je obsahová súvislosť.

47.

Požiadavka obsahovej súvislosti prekonáva formálne chápanie tvorby práva v tom, že jedným právnym predpisom možno novelizovať akýkoľvek iný právny predpis rovnakej právnej sily. Ide o vyjadrenie pravidla úzkeho vzťahu: „Pravidlo úzkeho vzťahu ustanovuje, že žiaden návrh zákona týkajúci sa predmetu odlišného od predmetu novelizovaného návrhu zákona nemôže byť súčasťou takéhoto návrhu. Vyžaduje sa teda obsahová akcesorita medzi návrhom zákona a k nemu pripojeným návrhom priamych noviel ostatných (iných) zákonov. Z tejto akcesority vyplýva, že návrh zákona, ktorý je súčasťou návrhu novely, čo sa týka jeho obsahovej a vecnej stránky, má byť viazaný a závislý od návrhu zákona, ktorého sa týka a ktorý sa navrhuje pozmeniť alebo doplniť, a tento návrh novely iného zákona nesmie byť mimo obsahového a vecného rámca návrhu zákona.

Rozhodujúcimi kritériami pre uplatnenie tohto pravidla sú:

48.

Vo vzťahu k požiadavke § 94 ods. 3 rokovacieho poriadku je možné doplniť, že «Pozmeňujúci a doplňujúci návrh ako taký predstavuje právo poslanca reagovať na podaný návrh zákona a predložiť k nemu svoju legislatívnu predstavu riešenia predloženého návrhu regulácie príslušných spoločenských vzťahov. Takto chápaný pozmeňujúci a doplňujúci návrh nemá negatívne konotácie a predstavuje realizovanie poslaneckého mandátu. Poslanec jednoducho navrhuje iné riešenie, a to je jeho ústavné právo. V tomto rozsahu ide o návrh, ktorý je „pozmeňujúci“, teda meniaci predložený návrh zákona, meniaci predložené legislatívne vyjadrenia riešenia nejakého spoločenského problému. „Doplňujúci“ rozmer návrhu je v tom, že predložený návrh zákona rozširuje.» (BALOG, B. Umenie tvoriť zákony. Schvaľovanie zákonov v Slovenskej republike. Bratislava : Wolters Kluwer, 2019, s. 59 – 60.). Musí byť ale zachovaná požiadavka úzkeho vzťahu.

49.

Skutočnosť, že na určitej úrovni existuje vzťah, resp. obsahová súvislosť medzi dvoma zákonmi, čo by sa dalo povedať o zákone č. 180/2014 Z. z. a zákone č. 181/2014 Z. z. ako takých (zákon č. 181/2014 Z. z. v § 1 upravujúcom predmet jeho úpravy priamo odkazuje na zákon č. 180/2014 Z. z.), ale nepostačuje na to, aby bolo možné pokladať túto požiadavku za splnenú aj pri každej ich novelizácii. Každá novela zákona predstavuje formálne samostatný zákon, ktorý má svoj predmet úpravy a tento predmet úpravy vytvára referenčný základ pre posudzovanie toho, či je predmet úpravy pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu v úzkom vzťahu k nemu alebo nie.

50.

Vo vzťahu k napadnutému ustanoveniu je možné nájsť návod na posúdenie jeho vzťahu k zvyšku zákona č. 413/2019 Z. z. v čl. VI tohto zákona upravujúcom účinnosť. Zákon č. 413/2019 Z. z. má delenú účinnosť a túto nadobudol v dvoch momentoch. Bolo to dňom vyhlásenia a vo vzťahu k čl. I, čl. II, čl. III, čl. IV bodu 2 a čl. V to bolo 1. mája 2020. Celý predmet úpravy zákona č. 413/2019 Z. z. bol rozdelený do dvoch častí, a to na tie ustanovenia, ktoré nadobúdali účinnosť už dňom vyhlásenia, čo bolo 4. decembra 2019, a na tie ustanovenia, ktoré nadobúdali účinnosť 1. mája 2020. Pri využití legislatívnej techniky delenej účinnosti sa k jednému dňu účinnosti viažu všetky ustanovenia zákona (a to v prípade zákona, ktorý upravuje spoločenské vzťahy prvýkrát, ako aj v prípade novelizačného zákona), ktoré spolu vecne súvisia, aj keď sú v prípade novelizačného zákona v jeho rôznych článkoch.

51.

Takto, hodnotiac účinnosť zákona č. 413/2020 Z. z., možno konštatovať, že v rámci delenej účinnosti tohto zákona nadobudlo dňom vyhlásenia účinnosť iba napadnuté ustanovenie a žiadne iné. Všetky ostatné ustanovenia nadobudli účinnosť 1. mája 2020. Z hľadiska účinnosti sa zdá, že nič iné s napadnutým ustanovením nesúviselo a ono s ničím iným v zákone č. 413/2019 Z. z. nesúviselo.

52.

Ustanovenie § 94 ods. 3 rokovacieho poriadku vytvára právnu bariéru spájania obsahovo nesúvisiacej agendy do jedného zákona, resp. vyjadruje požiadavku úzkeho vzťahu medzi návrhom zákona a pozmeňujúcim a doplňujúcim návrhom. Existenciu úzkeho vzťahu je možné overiť testom podľa kritérií uvedených v bode 47. Napadnuté ustanovenie testom úzkeho vzťahu neprešlo (body 50 a 51). Táto skutočnosť sama osebe ale nezakladá nesúlad napadnutého ustanovenia s ústavou.

53.

Pre výrok ústavného súdu o nesúlade zákona s ústavou kvôli porušeniu pravidiel zákonodarného procesu musí nastať situácia, že už samotné porušenie legislatívnej procedúry má priamy vplyv na ústavnosť prijatého zákona, a to najmä ako dôsledok hrubého a svojvoľného nerešpektovania pravidiel zákonodarného procesu národnou radou.

54.

Ústavný súd rešpektuje systém trojdelenia štátnej moci, a preto je racionálne zdržanlivý pri svojich zásahoch do činnosti národnej rady. Táto má výsadné postavenie voči ostatným najvyšším orgánom dané predovšetkým jej odvodenosťou od kreačného aktu ľudu, ktorý reprezentuje, čím predstavuje orgán s najsilnejšou demokratickou legitimitou (sp. zn. I. ÚS 76/2011).

55.

Ústavný súd pripomína, že národná rada je ústavným orgánom, ktorý je pri výkone svojich právomocí viazaný ústavou a ďalšími zákonmi, a teda môže postupovať len na ich základe a v nimi stanovených medziach. Z princípov právneho štátu je viazaná o. i. aj princípom legality vyjadrujúcim požiadavku, aby aj zákonodarná moc bola viazaná požiadavkou konania na základe zákona a dodržiavania jeho požiadaviek, osobitne vtedy, ak si ich stanovila sama. Zákonodarná moc má špecifické postavenie v tom, že požiadavky a pravidlá zákonodarného procesu stanovuje sama a v podmienkach Slovenskej republiky ich vyjadruje v zákone o rokovacom poriadku, ktorý môže kedykoľvek zmeniť či dokonca zrušiť, ale kým tak neurobí, je aj ona viazaná ňou samou stanovenými pravidlami.

56.

Ústavný súd na základe svojej doterajšej judikatúry volí triezvy prístup k posudzovaniu legislatívneho procesu, majúc na mysli minimalizáciu zásahov do právomoci národnej rady. Pri posudzovaní ústavnosti právnej úpravy z dôvodu namietaných nedostatkov legislatívneho procesu postupuje ústavný súd vo všeobecnosti zdržanlivo a rešpektuje, že do oblasti parlamentnej autonómie patrí aj kontrola národnej rady nad priebehom prijímania zákonov a jej primárna zodpovednosť zaň. Jej súčasťou je aj miera, v akej národná rada schvaľovaním alebo neschvaľovaním podaných pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov vyjadruje svoju mieru akceptácie a tolerancie ich používania v zákonodarnom procese (pozri bod 52).

57.

K pozmeňujúcim a doplňujúcim návrhom ústavný súd v prvom rade poukazuje na parlamentnú autonómiu (sp. zn. PL. ÚS 6/2017), súčasťou ktorej je aj úprava formálnych a obsahových náležitostí pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov a procesného postupu národnej rady pri rokovaní o návrhu zákona vrátane podávania, zverejňovania a schvaľovania pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov v rokovacom poriadku, ale tiež praktický prístup národnej rady k tomuto inštitútu a jej miera a ochota tolerovania jeho využívania. O spôsobe, forme, obsahu, čase a mieste používania pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov možno viesť polemiku (k tomu napr. BALOG, B. Umenie tvoriť zákony. Schvaľovanie zákonov v Slovenskej republike. Bratislava : Wolters Kluwer, 2019, s. 61 – 62.), ale ich úprava patrí do pôsobnosti národnej rady.

58.

V náleze sp. zn. PL. ÚS 17/2014 ústavný súd (bod 17.3) zdôraznil princíp pluralizmu, podľa ktorého všetky strany zúčastnené na parlamentnej procedúre majú dostať príležitosť sa s prerokúvanou vecou oboznámiť a zároveň sa k nej vyjadriť. S tým zároveň súvisí a plynule na to nadväzuje zabezpečenie otvorenej diskusie zástancov konkurenčného názoru, ochrana práva parlamentnej menšiny (parlamentnej opozície) na prezentovanie názoru a kontrolu vládnucej väčšiny.

Ústavný súd berie do úvahy skutočnosť, že pozmeňujúci a doplňujúci návrh obsahujúci napadnuté ustanovenie bol podaný počas rokovania výboru, bol súčasťou zverejnenej spoločnej správy výborov, a to pred rokovaním národnej rady o návrhu zákona v druhom čítaní na jej schôdzi. Bola preto vytvorená možnosť jeho posúdenia v rozprave na schôdzi národnej rady o návrhu zákona a táto bola aj reálne zo strany poslancov využitá.

59.

Použitie pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu s napadnutým ustanovením nepredstavuje takú mieru hrubého a svojvoľného nerešpektovania pravidiel zákonodarného procesu národnou radou, ktoré by v posudzovanej veci postačovalo na vyslovenie nesúladu napadnutého ustanovenia s čl. 2 ods. 2 ústavy, preto tejto časti návrhu ústavný súd nevyhovel.

60.

Ústavný súd ale dodáva, že jeho zdržanlivý prístup k pozmeňujúcim a doplňujúcim návrhom sa vzhľadom na konkrétny prístup zákonodarcu môže zmeniť. Miera zdržanlivého prístupu ústavného súdu k posudzovaniu používania pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov je totiž nevyhnutne priamo úmerná prístupu samotnej národnej rady k tomuto inštitútu a jej tolerancie jeho využívania v procese prijímania zákonov.

III.2. K namietanému nesúladu s právom slobodne vyhľadávať, prijímať a rozširovať informácie a nesplnenie stanovených podmienok na obmedzenie týchto práv:****

61.

Napadnuté ustanovenie je v zákone č. 181/2014 Z. z., ktorý upravuje podmienky vedenia a financovania volebnej kampane pre voľby podľa osobitného predpisu. Tým je zákon č. 180/2014 Z. z., ktorý upravuje podmienky výkonu volebného práva a organizáciu volieb do národnej rady, volieb do Európskeho parlamentu, volieb prezidenta, ľudového hlasovania o odvolaní prezidenta, volieb do orgánov územnej samosprávy a spôsob vykonania referenda vyhláseného podľa čl. 93 až 99 ústavy.

62.

Napadnuté ustanovenie je tak potrebné skúmať v kontexte slobodných volieb, volebnej kampane a významu informácií pre volebné rozhodnutie. Ústavný súd mal už opakovane možnosť vyjadriť sa k významu a miestu slobodných volieb a s nimi spojenej volebnej kampane v demokratickom a právnom štáte, ale aj k významu informácií pre volebné rozhodnutie (PL. ÚS 19/94, PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 18/98, PL. ÚS 100/07, PL. ÚS 118/07, PL. ÚS 87/2011, PL. ÚS 8/2012).

63.

Ústavný súd pripomína, že pojem slobody volieb treba vykladať materiálne, a nie iba formálne. O slobodné voľby ide vtedy, ak je právne garantovaný a prakticky realizovaný princíp politickej plurality, keď na voličov nie je vytvorený žiadny nátlak nútiaci ich hlasovať za niektorý zo subjektov a nie je ani odrádzajúci od hlasovania za niektoré subjekty, keď majú možnosť prístupu k relevantným informáciám a sú tak dané základné predpoklady na ich kvalifikované volebné rozhodovanie. Voliči musia mať slobodu už pri vytváraní svojich postojov nezávisle, bez použitia násilia či hrozby násilia, donútenia, navádzania či manipulatívneho ovplyvňovania akéhokoľvek druhu (PL. ÚS 100/07).

Slovenská republika si od roku 1993 vytvorila vďaka slobodným voľbám veľmi silnú tradíciu volebnej dôvery, ktorá znamená, že voľby sú spoločnosťou všeobecne akceptované napriek nedokonalostiam a odrážajú skutočnú vôľu voličov (porovnaj záverečnú správu OBSE/ODIHR z 19. júla 2019, časť I). Volebná dôvera je preto pre ústavný systém mimoriadne cenná.

64.

Súčasťou princípu slobody volieb je aj možnosť voličov mať prístup k relevantným informáciám, čo je základným predpokladom pre kvalifikované volebné rozhodovanie. Princíp slobody volieb je tak úzko spätý s realizáciou práva na informácie garantovaného čl. 26 ústavy, ktoré spolu s volebným právom predstavuje dôležitý fundament politických práv jednotlivca (sp. zn. PL. ÚS 8/2012).

65.

Sloboda prejavu a právo na informácie sa v súvislosti s voľbami najintenzívnejšie prejavuje práve počas volebnej kampane. Volebná kampaň má význam z hľadiska informovania voličov o kandidujúcich politických stranách a jednotlivých kandidátoch a tiež o tom, v akom stave je krajina po príslušnom volebnom období, a to z pohľadu vlády, ako aj z pohľadu opozície a ostatných kandidujúcich politických strán či jednotlivých kandidátov. Počas volebnej kampane je volič konfrontovaný s množstvom informácií v prospech, ale aj v neprospech kandidujúcich politických strán alebo jednotlivých kandidátov. Tieto informácie môžu mať rôzny charakter, obsah, kvalitu a validitu a na voličov môžu zapôsobiť dvojako – môžu podnietiť ich záujem o verejné veci a o spoločenskú diskusiu, ale môžu zapôsobiť aj opačne – môžu vyvolať stav apatie a bezmocnosti. To závisí nielen od subjektívneho prístupu voliča k informáciám, ktoré počas volebnej kampane dostáva, ale v objektívnej rovine aj od toho, ako sú informácie vo volebnej kampani podávané, či sú úplné alebo neúplné, objektívne alebo tendenčné, skreslené alebo neskreslené.

66.

Úlohou demokratického a právneho štátu nie je regulovať vzťah voliča k informáciám vo volebnej kampani a jeho vlastné, vnútorné závery, ktoré si na ich základe urobí, a mieru ich vplyvu na jeho volebné rozhodnutie. Ústavný súd tu pripomína svoj názor, že „je potrebné nepodceňovať voliča“ (PL. ÚS 118/07, PL. ÚS 14/2011, PL. ÚS 34/2018).

67.

Na druhej strane je v schopnostiach demokratického a právneho štátu regulovať objektívnu stránku volebnej kampane, čo môže zahŕňať napríklad:

68.

Takáto regulácia prináša aj obmedzenia či dokonca zákazy. Osobitne citlivo je potrebné pristupovať k regulácii tých zákazov, ktoré zasahujú do ústavných práv a slobôd. Ak demokratický a právny štát stanovením zákazu vo volebnej kampani sleduje legitímny cieľ, ktorým je zabezpečenie volieb a riadneho výkonu volebného práva, a dostáva sa tým do konfliktu s iným legitímnym cieľom, a to zabezpečením slobody prejavu a práva na informácie, môže jednému z nich v konkrétnej situácii priznať prednosť obmedzením toho druhého iba za podmienky prísnej primeranosti (proporcionality) takéhoto zásahu a pri maximálnej ochrane toho práva, ktorému nebola daná prednosť.

69.

Vecná podstata napadnutého ustanovenia je zákaz, a to vo vzťahu k zverejňovaniu výsledkov volebných prieskumov. Zákon č. 181/2014 Z. z., ale ani iný právny predpis volebný prieskum, resp. výsledok volebného prieskumu nedefinujú. Keďže ide o ustanovenie, ktoré je súčasťou zákona upravujúceho volebnú kampaň, pôjde pri volebnom prieskume o činnosť počas volebnej kampane, predmetom ktorej bude zisťovanie podpory kandidujúcich politických strán, koalícií politických strán a kandidátov v čase ustanovenom na volebnú kampaň. Toto zisťovanie sa deje formou prieskumu. Zákon č. 181/2014 Z. z., ale ani iný právny predpis neustanovujú, kto, za akých podmienok, akou metódou či metodikou, v akom časovom a kvantitatívnom rozsahu môže takýto volebný prieskum vykonávať a akými metódami má hodnotiť a interpretovať svoje zistenia, teda výsledky volebného prieskumu.

70.

Volebný prieskum v Slovenskej republike nevykonáva žiadna štátna, resp. verejná inštitúcia. Vykonávanie volebného prieskumu je spravidla predmetom podnikateľskej činnosti obchodných spoločností, ktoré volebné prieskumy vykonávajú ako svoju podnikateľskú činnosť na objednávku a za odplatu.

71.

Ústavný súd nemal doteraz možnosť vyjadriť sa k zákazu zverejňovania výsledkov volebných prieskumov.

V odôvodnení pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu, ktorý obsahoval napadnuté ustanovenie, je takýto zákaz odôvodnený tým, že „Je potrebné vysloviť súhlas s hlasmi, ktoré tvrdia, že volič má právo na informácie, zároveň však dodávame, že volič má zároveň právo na ochranu pred dezinformáciami. Návrh zmeny zákona má ambíciu chrániť voliča pred cielenými informáciami zameranými na jeho ovplyvnenie v prospech určitej politickej strany a nechať ho samého urobiť si úsudok podľa programu a činnosti vybranej politickej strany, ktorú sa rozhodne voliť.“.

71.1.

Generálna prokuratúra Slovenskej republiky k zákazu zverejňovania výsledkov volebných prieskumov uviedla, že „V prípade prieskumov verejnej mienky spočívajúcej v predvolebných prieskumoch je však cieľom skôr snaha o eliminovanie voličského taktizovania, pod ktorým si možno predstaviť výkon aktívneho volebného práva, ktorý je ovplyvnený snahou voliča maximalizovať vplyv a význam svojho hlasu. V pomernom volebnom systéme súvisí volebné taktizovanie najmä s uzatváracou klauzulou, ktorá je opatrením proti veľkej roztrieštenosti odovzdaných hlasov. V prípade, že sa kandidujúci subjekt v prieskumoch verejnej mienky nachádza v štatistickej odchýlke uzatváracej klauzuly (pri samostatnej kandidujúcej strane ide o hranicu 5 %), má volič tendenciu zvažovať voľbu iného politického subjektu, ktorý má jeho prvotne zamýšľaný politický subjekt najväčší názorový a hodnotový prienik. Cieľom voliča je v tomto prípade maximalizácia sily jeho hlasu a snaha o to, aby neprepadol, resp. aby sa pomerne nerozdelil medzi ostatné politické subjekty, ktoré volič nepodporuje.“.

71.2.

Volebný prieskum, resp. jeho výsledok volebné rozhodovanie voličov ovplyvňujú. Ak by to tak nebolo, nemalo by zverejňovanie výsledkov volebných prieskumov význam, a tým by nemala význam ani právna regulácia jeho zákazu. Vplyv výsledku volebného prieskumu na volebné rozhodnutie voliča je rozdielny v závislosti od miery subjektívneho zakomponovania takéhoto výsledku do formovania volebného rozhodnutia konkrétneho voliča. Volič, ktorý je adresátom zverejneného výsledku volebného prieskumu, nemá možnosť porovnania alebo vyhodnotenia výsledkov podľa objektívne (právom) stanovených kritérií. Volebný prieskum bez objektívne stanovených pravidiel získavania, vyhodnotenia a zverejnenia výsledkov môže ovplyvniť volebné rozhodnutie voliča aj pre neho napokon neželaným spôsobom.

Nie je v moci ústavného súdu stanoviť parametre volebných prieskumov v záujme poskytovania objektívnych, neskreslených, verných a netendenčných výsledkov volebných prieskumov. Takou mocou disponuje iba zákonodarca. V jeho moci je nastaviť vyvážené pravidlá volebných prieskumov tak, aby pri ochrane a zabezpečení slobody prejavu a práva na informácie došlo tiež k ochrane volebného práva.

72.

V rámci všeobecných východísk pre svoje rozhodnutie sa ústavný súd tiež oboznámil s právnou úpravou vecne zodpovedajúcou napadnutému ustanoveniu v zákonoch upravujúcich volebnú kampaň pred účinnosťou zákona č. 181/2014 Z. z.

Zákon č. 180/2014 Z. z. zrušil o. i. zákon č. 333/2004 Z. z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov. Tento zákon v § 24 ods. 14 pre voľby do národnej rady s účinnosťou od 1. októbra 2004 ustanovoval, že „V deň volieb je až do skončenia hlasovania zakázané zverejňovať výsledky volebných prieskumov.“.

73.

Zákon č. 333/2004 Z. z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov nebol prvý, ktorý poznal zákaz zverejňovania výsledkov volebných prieskumov. Zákon Slovenskej národnej rady č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady v schválenom znení v § 23 ods. 4 ustanovoval, že „Uverejňovať výsledky predvolebného prieskumu verejnej mienky možno najneskoršie 7 dní predo dňom konania volieb.“. K zmene tejto úpravy došlo zákonom č. 187/1998 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady v znení neskorších predpisov a o zmene a doplnení ďalších zákonov v znení neskorších predpisov, ktorým bolo o. i. upravené znenie § 23 ods. 5 tak, že „Zverejňovať výsledky predvolebných prieskumov verejnej mienky je dovolené najviac do štrnásteho dňa predo dňom volieb.“. Táto zmena bola účinná od 18. júna 1998.

74.

Ústavný súd sa oboznámil s úpravou zákazu zverejňovania výsledkov volebných prieskumov v iných štátoch. Väčšina európskych štátov nemá žiadne moratórium na zverejňovanie výsledkov volebných prieskumov (Írsko, Spojené kráľovstvo, Belgicko, Holandsko, Švajčiarsko, Rakúsko, Dánsko, Švédsko, Litva, Maďarsko, Fínsko, Estónsko). Niektoré štáty zakazujú uverejňovanie prieskumov iba v deň volieb (Lotyšsko, Nórsko). Vo viacerých štátoch začína moratórium na zverejňovanie výsledkov volebných prieskumov deň pred voľbami (Francúzsko, Portugalsko, Chorvátsko, Slovinsko, Bulharsko, Poľsko), vo viacerých dva dni pred voľbami (Ukrajina, Srbsko, Rumunsko, Bosna a Hercegovina), v jednom štáte tri dni pred voľbami (Česká republika) a v niektorých štátoch päť dní pred voľbami (Španielsko, Severné Macedónsko, Albánsko, Bielorusko, Rusko, Moldavsko). Najdlhšie moratórium na zverejňovanie výsledkov volebných prieskumov majú Taliansko a Čierna Hora a začína 15 dní pred voľbami.

75.

Z ostatných štátov, ktoré majú moratórium na výsledky volebných prieskumov, je najextrémnejším prípadom Honduras s 30-dňovým moratóriom. Moratórium v rozsahu 50 dní či viac nebolo identifikované v žiadnom štáte sveta.

76.

Predmetom záujmu ústavného súdu sú aj prípadné rozhodnutia najvyšších súdnych orgánov, ktoré sa moratória na zverejňovanie výsledkov volebných prieskumov týkali.

77.

Podľa rozsudku trestnej sekcie Kasačného súdu Francúzska zo 4. septembra 2001 (Cass. Crim. 4 septembre 2001, n° 00-85.329) takýto zákaz porušuje čl. 10 dohovoru. Podľa tohto kasačného súdu „zákazom akýmikoľvek prostriedkami uverejňovať, šíriť či komentovať prieskumy verejnej mienky v zmysle čl. 1 zákona z 19. júla 1977 zavádzajú príslušné ustanovenia, na ktorých sa zakladá trestné stíhanie, obmedzenie práva slobodne prijímať a rozširovať informácie, ktoré nie je nevyhnutné pre ochranu legitímnych záujmov uvedených v čl. 10 ods. 2 dohovoru. Vzhľadom na to, že sú v rozpore s ustanoveniami dohovoru, nemôže na ich základe dôjsť k odsúdeniu“.

78.

V Španielsku je zakázané uverejňovanie, rozširovanie a reprodukcia predvolebných prieskumov päť dní pred konaním volieb do parlamentu, orgánov miestnej samosprávy a Európskeho parlamentu. Tento zákaz ustanovuje čl. 69 ods. 7 organického zákona č. 5/1985 o všeobecnej úprave volieb, pričom predmetné ustanovenie od roku 1985 neprešlo zmenami, pokiaľ ide o počet dní, jedine v roku 2011 bol doplnený zákaz prieskumy aj reprodukovať k pôvodnému zákazu ich uverejňovania a šírenia. Najvyšší súd Španielska [vo veci STS 1421/2018 (18/04/2018), ECLI: ES:TS:2018:1421] naznačil, že by bolo vhodné tento zákaz z organického zákona vypustiť: „Treba však napokon zdôrazniť, že ústredná volebná komisia si je vedomá toho, že by možno bolo vhodné zrušiť zákaz uverejňovať prieskumy a ankety v dňoch pred voľbami, ako naznačuje v uznesení sa nachádzajúce posúdenie de lege ferenda, čo vysvetľuje, prečo v rozmedzí 3 000 eur až 30 000 eur bola uložená pokuta v minimálnej možnej výške, teda 3 000 eur.“

79.

V Slovinsku je zakázané uverejňovať predvolebné prieskumy jeden deň pred voľbami a v deň volieb až do uzavretia volebných miestností. Tento zákaz upravuje čl. 5 ods. 2 zákona o volebnej a referendovej kampani z 11. mája 2007 v znení neskorších predpisov. Pôvodné znenie tohto ustanovenia zakazovalo uverejňovať predvolebné prieskumy sedem dní pred voľbami.

Článok 5 ods. 2 zákona z 11. mája 2007 bol napadnutý na Ústavnom súde Slovinskej republiky, ktorý rozhodnutím z 24. marca 2011 rozhodol, že napadnuté sedemdňové moratórium na prieskumy je v rozpore so slovinskou ústavou. Ústavný súd Slovinskej republiky v odôvodnení vyjadril tento názor: „Zákaz uverejňovať určité informácie, aby sa médiám zabránilo vplývať na formovanie či zmenu verejnej mienky, predstavuje zásah do samotnej podstaty roly médií v demokratickej spoločnosti. Ovplyvňovanie verejnej mienky je vskutku v povahe médií; médiá v prvom rade (ak si odmyslíme ekonomické záujmy) konajú s cieľom informovať verejnosť, čím nevyhnutne ovplyvňujú verejnú mienku. Zvlášť pred voľbami, pokiaľ ide o priame vyjadrenie politickej vôle voličov, je slobodné fungovanie médií ešte dôležitejšie.

Hoci zákonodarca tým, že chcel pred voľbami zakázať neprípustný vplyv médií na voliča, sledoval ústavne udržateľný cieľ, mal však pred zakázaním prieskumov verejnej mienky najprv zvážiť prijatie takej právnej úpravy, ktorá by obmedzovala konanie médií spôsobom zohľadňujúcim záujem médií publikovať prieskumy verejnej mienky, ako aj záujem voličov byť s týmito informáciami oboznámení. Podrobnejšia úprava uskutočňovania prieskumov verejnej mienky v čase pred voľbami (napr. prikazujúca uviesť deň konania prieskumu, jeho objednávateľa a platiteľa, dodávateľa, použitú metodológiu, vzorku, odchýlku a pod.) by znížila riziko neprípustného ovplyvňovania voliča, a tak prispela k naplneniu účelu takýchto prieskumov, ktorým je profesionálne a objektívne informovanie o pohybe verejnej mienky.

Samozrejme profesionalita a objektivita neznamenajú, že medzi prieskumami nie sú rozdiely alebo že médiá sú pri uskutočňovaní týchto prieskumov a ich uverejňovaní úplne neutrálne (zvlášť ak ich sprevádza komentár). Avšak v demokratickej spoločnosti je kľúčové, aby bola ponuka médií pluralitná a volič mal možnosť utvárať si svoju mienku na základe rôznych prieskumov verejnej mienky.“

80.

V Bulharsku platil podľa čl. 60 ods. 1 zákona o voľbách zástupcov ľudu, obecných radcov a starostov z 22. augusta 1991 zákaz uverejňovania predvolebných prieskumov počas 14 dní pred voľbami a v deň volieb. Tento zákaz sa v zmysle § 2 záverečných ustanovení zákona o voľbách prezidenta a viceprezidenta republiky vzťahoval aj na tieto voľby. Podobne čl. 66 ods. 3 zákona o miestnych voľbách z 25. júla 1995 zakazoval uverejňovanie predvolebných prieskumov počas 7 dní pred voľbami a v deň volieb.

Ústavný súd Bulharska svojím rozhodnutím z 11. februára 1997 na návrh generálneho prokurátora vyhlásil obe napadnuté ustanovenia za protiústavné a pritom uviedol: „Výsledky predvolebných prieskumov verejnej mienky môžu byť v období pred voľbami predmetom veľkého záujmu zo strany verejnosti a každého občana. Poskytujú informácie o tom, ako je verejná mienka distribuovaná vo volebnom politickom priestore a aké sú tendencie orientácie voličov a preferencie politických síl a jednotlivých politikov, ktorí sa zúčastnia volieb. Zverejňovanie výsledkov predvolebných prieskumov môže zohrávať určitú motivujúcu úlohu pri formovaní osobného rozhodnutia voliča, či sa volieb zúčastní a koho bude voliť.

Obmedzením práva na prijímanie a šírenie informácií zverejňovaním výsledkov predvolebných prieskumov počas 14, resp. 7 dní pred voľbami dochádza k porušeniu ústavného princípu spravodlivého vyvažovania ústavných práv.

Nie je v rozpore s ústavou zakazovať takéto publikovanie v deň volieb.“

81.

Najvyšší súd Kanady v rozhodnutí Thomson Newspapers Co. v. Canada z roku 1998 [Thomson Newspapers Co. v. Canada (Attorney General), 1998 CanLII 829 (SCC), [1998] 1 SCR 877] vyhlásil za protiústavné ustanovenie čl. 322.1 kanadského volebného zákona z roku 1985, ktorý ustanovoval zákaz uverejňovať predvolebné prieskumy od polnoci v piatok pred volebným dňom až do uzatvorenia volebných miestností, čo bolo nasledujúci pondelok.

Najvyšší súd Kanady svoje rozhodnutie odôvodnil o. i. aj tým, že «Trojdenné moratórium na uverejňovanie prieskumov do istej miery slúži účelu, ktorým je predchádzanie používania nepresných prieskumov voličmi tým, že sa kritikom umožní preskúmať metodologické informácie poskytnuté prieskumnou agentúrou a spochybniť takto hodnovernosť prieskumu. Do tejto miery predmetný zákaz má racionálnu súvislosť s účelom zákona. Avšak vzhľadom na to, že článok 322.1 nevyžaduje uverejnenie metodologických informácií, moratóriom by sa dosiahlo maximálne to, že v prípade, že je prieskum uverejnený bez tejto informácie, by mohla byť jeho hodnovernosť spochybnená poukazom na to, že informácie o metodológii neboli uverejnené.

Článok 322.1 nezasahuje do slobody prejavu iba v minimálnej možnej miere, ide o veľmi hrubý nástroj štátu na dosiahnutie predmetného účelu. Neexistuje sociologický dôkaz, že by kanadskí voliči boli zraniteľní voči prieskumným agentúram a médiám, ktoré uverejňujú prieskumy. Malo by sa skôr predpokladať, že kanadskí voliči sú racionálni a že sa dokážu poučiť zo skúseností a nezávisle posúdiť hodnovernosť jednotlivých zdrojov volebných informácií. Hoci niektorí voliči zjavne pripisujú prieskumom určitú hodnotu pri rozhodovaní sa, neboli predložené žiadne dôkazy, že by u voličov v minulosti dochádzalo k nedorozumeniam týkajúcim sa presnosti ktoréhokoľvek prieskumu. Voliči sú počas predvolebného obdobia neustále bombardovaní prieskumami, a teda ojedinelý nepresný prieskum pravdepodobne odhalia a nebudú brať do úvahy. V tomto prípade nie je vhodné, aby štát reagoval na nedostatok dôkazov uplatnením kritéria „odôvodnenej obavy z ujmy“. Po prvé, tvrdenia o existencii rozsiahlej alebo značnej ujmy založené na logických úsudkoch vychádzajúcich z kontextuálnych faktorov nie sú presvedčivé v kontexte faktorov, ktoré takéto logické úsudky vyvracajú, ako to je v tomto prípade. Po druhé, nejde tu o zraniteľnú skupinu, ktorej hrozí, že bude manipulovaná alebo zneužívaná prieskumnými agentúrami alebo médiami, a to z dôvodu existencie protichodných záujmov alebo pre povahu predmetného prejavu. Nemožno ani povedať, že by Kanaďania vo všeobecnosti zastávali názor, že by ich jeden nepresný prieskum mohol pomýliť v akejkoľvek neprípustnej miere.

Ak kontextuálne faktory vedú k záveru, že zákonodarca si neoveril, či ujma, ktorej sa snaží predísť, je častá alebo významná, potom nie je namieste sudcovská zdržanlivosť vo vzťahu k zákonodarcom zvolenému spôsobu realizácie účelu zákona. V tomto prípade článok 322.1 nie je úzko zameraný na dosiahnutie sledovaného cieľa. Tento zákaz je prehnaný, pretože zakazuje v posledných troch dňoch volebnej kampane uverejňovať a používať aj všetky tie prieskumy, ktoré spĺňajú zvyčajné štandardy presnosti. Zároveň je táto úprava nedostatočná v tom, že nemôže ochrániť voličov pred mylnými závermi utvorenými na základe prieskumu, pri ktorom neboli zverejnené informácie o metodológii. Zjavnou alternatívou by bolo povinné uverejňovanie informácií o metodológii bez zavádzania moratória. Hoci takáto úprava by stále ponechávala otvorené dvere uverejňovaniu nepresných prieskumov tesne pred voľbami, čo by mohlo mať určitý vplyv na voličov, toto riziko by bolo výrazne zredukované jednak tým, že čitatelia by mali prístup k metodologickým údajom, a tiež tým, že dotknutým stranám by sa takto umožnilo promptne na tieto nepresné prieskumy reagovať. Ústavná udržateľnosť článku 322.1 je vážne spochybnená tým, že zákonodarca vôbec neuviedol dôvody, pre ktoré zavrhol menej invazívne opatrenia, ktoré sa javia pritom rovnako účinné. Napokon z medzinárodných skúseností nemožno vyvodiť žiaden záver.

Škodlivé účinky moratória prevažujú nad jeho neistými výhodami. Článok 322.1 má výrazný dopad na slobodu prejavu. Tento článok ustanovuje úplný zákaz vzťahujúci sa na politické informácie v kľúčovom období volebného procesu. Zákazom sa zasahuje do práv voličov, ktorí chcú mať k dispozícii informácie o najnovších prieskumoch, a do práv médií a prieskumných agentúr, ktoré tieto informácie chcú poskytovať. Hoci si možno predstaviť, že určitý počet voličov nedokáže odhaliť nepresný prieskum a že títo voliči sa môžu vo významnej miere na tento chybný výsledok spoliehať, čím by bola narušená integrita ich voľby, štát nemôže za kritérium posudzovania ústavnosti považovať práve tých najhoršie informovaných a najnaivnejších voličov. Nemožno akceptovať opatrenia, podľa ktorých informácie vyžadované voličmi, ktoré drvivá väčšina voličov dokáže racionálne a správne posúdiť, je potrebné zadržiavať iba kvôli obavám, že zopár málo voličov môže byť takých zmätených, že by hodili hlas kandidátovi, ktorého by inak neuprednostnili. Vzhľadom na vykonané dokazovanie v tejto veci možno usúdiť, že k takejto ujme dôjde iba zriedka. Výhody moratória sú preto marginálne. Jeho negatívny dopad je však výrazný. Predmetný zákaz totiž vysiela správu, že médiá môže štát obmedzovať v publikovaní faktických informácií. Okrem toho sa týmto zasahuje do spravodajskej funkcie médií vo vzťahu k voľbám. Navyše tým, že sa upiera prístup k volebným informáciám, ktoré niektorí voliči môžu považovať za užitočné, tento zákaz porušuje nielen ich slobodu prejavu, ale tiež má negatívny dopad na ich vnímanie slobody a platnosti ich hlasu vo voľbách. Možno zhrnúť, že tento veľmi vážny zásah do slobody prejavu všetkých Kanaďanov nie je vyvážený špekulatívnymi a marginálnymi výhodami, ktoré uvádza štát.».

Kanadský najvyšší súd a slovinský ústavný súd naznačujú vhodnosť publikovať spolu s prieskumami ich základné parametre.

82.

Z ďalších štátov Ameriky je možné spomenúť rozhodnutia ústavných súdov, resp. najvyšších súdov, ktoré judikovali nesúlad zákonnej úpravy moratória na volebné prieskumy s ústavou, ako aj tie, ktoré nesúlad nevyslovili. Súdy ústavného typu pri rozhodovaní vyvažovali medzi slobodou prejavu a hodnotou férových volieb s akcentom na slobodu prejavu.

83.

K tým prvým patrí rozhodnutie Ústavného súdu Guatemaly z 23. apríla 2019, ktorým tento uznal, že predĺženie moratória z 36 hodín pred voľbami na 15 dní predo dňom volieb sleduje legitímny cieľ, avšak nie je proporcionálne. Zákonodarcovi vyčítal, že neprebehla žiadna diskusia a ani sociologická štúdia o nevyhnutnosti zavedenia takého opatrenia.

Ďalej je to rozhodnutie Federálneho najvyššieho súdu Brazílie zo 6. septembra 2006, ktorým vyhlásil za protiústavný zákaz uverejňovať predvolebné prieskumy od 15. dňa pred voľbami až do 18.00 h volebného dňa pre jeho rozpor s právom na informácie a slobodou prejavu.

Napokon je to rozhodnutie Ústavného súdu Kolumbie z 28. októbra 1993, ktorým vyhlásil za protiústavný čl. 23 ods. 2 kolumbijského zákona č. 58/1985 o postavení politických strán a financovaní volebnej kampane, ktorý ustanovoval zákaz uverejňovať predvolebné prieskumy 30 dní pred voľbami. Podľa Ústavného súdu Kolumbie výsledky predvolebných prieskumov predstavujú záležitosť verejného záujmu a ich uverejnením nedochádza k porušovaniu verejného poriadku, súkromia či všeobecného blaha. Takéto dlhé moratórium už napĺňa znaky cenzúry a zasahuje do samotného jadra práva na informácie a slobody prejavu.

84.

K tým druhým patrí napríklad Paraguaj, kde je zakázané uverejňovať predvolebné prieskumy 15 dní pred voľbami. Tento zákaz upravuje čl. 305 zákona č. 834/96, ktorým sa zavádza Volebný kódex Paraguaja. Ústavná komora sa ústavnosťou čl. 305 predmetného zákona zaoberala viackrát, jej judikatúra je však v tejto veci nejednotná. V rozhodnutí o námietke protiústavnosti č. 232 z 10. apríla 2002 ústavná komora vyhlásila čl. 305 za protiústavný, pretože nedovoleným spôsobom zasahuje do samotnej podstaty ústavou garantovanej slobody prejavu a práva na informácie, odvolávajúc sa aj na judikatúru kolumbijského ústavného súdu.

V ďalšom rozhodnutí o návrhu na vyslovenie protiústavnosti č. 1287 z 3. decembra 2007 ústavná komora návrhu nevyhovela. Tentokrát ústavná komora rozhodla, že ide o primeraný zásah do slobody prejavu, keďže sleduje legitímny cieľ, je v medziach diskrečnej právomoci zákonodarcu a z komparatívneho hľadiska v rámci okolitých štátov tento zákaz nijako výrazne nevybočuje.

Ďalej je možné spomenúť Federálny najvyšší súd Argentíny, ktorý vo svojom rozhodnutí zo 7. júna 2005 vo veci Asociación de Teleradiodifusoras Argentina y otro c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires uviedol dva argumenty, pre ktoré považoval moratórium začínajúce 48 hodín pred voľbami za súladné s ústavou. Po prvé, toto moratórium sledovalo legitímny cieľ, ktorým bolo dať voličom tesne pred voľbami priestor v pokoji si rozmyslieť, koho budú voliť. Po druhé, predmetné obmedzenie bolo proporcionálne, pretože trvalo iba krátky čas, pričom celé mesiace pred voľbami a počas celej volebnej kampane mali voliči k prieskumom prístup.

Napokon v Čile je možné rozširovať predvolebné prieskumy iba do 15. dňa predo dňom volieb. Tento zákaz ustanovuje čl. 32ter organického zákona č. 18.700 zo 6. mája 1988 o ľudových hlasovaniach a skrutíniách, ktorý bol do organického zákona doplnený zákonom č. 20.900 zo 14. apríla 2016.

Keďže ide o zmenu organického zákona, čilská ústava v tomto prípade vyžaduje predbežnú kontrolu ústavnosti Ústavným súdom Čile. Ten rozhodol rozsudkom z 31. marca 2016, že takéto prieskumové moratórium nie je v rozpore s ústavou.

Ústavný súd Čile udržateľnosť tohto zásahu do slobody prejavu odôvodňoval na jednej strane princípom par conditio vyplývajúcim z čl. 18 ods. 1 ústavy, podľa ktorého má organický zákonodarca povinnosť zabezpečiť rovnaké postavenie všetkých vo voľbách kandidujúcich subjektov, na druhej strane tým, že predmetným obmedzením sa nezasahuje do podstaty slobody prejavu a sleduje sa legitímny cieľ, ktorým je okrem spomínaného zabezpečenia rovnosti kandidátov aj predchádzanie manipuláciám. Ústavný súd Čile považoval v tomto ohľade za rozhodujúcu skutočnosť, že neexistuje žiadna právna úprava kontroly serióznosti predvolebných prieskumov a upravujúca základné požiadavky, ktoré musia spĺňať. V odôvodnení sa uvádza: „Práve preto je predmetné obmedzenie v súlade s ústavou.“. Ústavný súd Čile sa obmedzil na skúmanie toho, či napadnuté ustanovenie obmedzujúce slobodu prejavu a právo na informácie sleduje legitímny cieľ, a ten podľa jeho názoru sleduje (rovnosť zbraní vo volebnej súťaži, predchádzanie manipuláciám vyvolaným nekvalitnými prieskumami). Pokiaľ ide o otázku proporcionality zásahu voči sledovanému cieľu, Ústavný súd Čile sa obmedzil na konštatovanie, že predmetné obmedzenie nezasahuje do samotného jadra spomínaných ústavných práv.

85.

Sloboda prejavu a právo na informácie predstavujú vstup do politických práv. Ich zaradenie v úvode tretieho oddielu druhej hlavy ústavy nie je náhodné, pretože práve sloboda prejavu a právo na informácie umožňujú realizáciu aj ostatných politických práv. Ich uplatňovanie v demokratickej spoločnosti slobodu prejavu a právo na informácie nielen predpokladá, ale v mnohých prípadoch v sebe prirodzene obsahuje. Napríklad pri práve pokojne sa zhromažďovať je predpokladom jeho realizácie možnosť vyhľadávať, prijímať a rozširovať informácie o mieste a čase konania zhromaždenia a pri účasti na ňom prejavovať svoj názor.

86.

Ústavný súd chápe slobodu prejavu a právo na informácie ako základné politické práva. Sloboda prejavu a právo prijímať, vyhľadávať a rozširovať idey a informácie sa zaručuje každému jednotlivcovi ako jeho základné politické právo. Slobodou prejavu sa človeku umožňuje vysloviť alebo zamlčať svoje city, myšlienky a názory. Prostredníctvom práva prijímať, vyhľadávať a rozširovať idey a informácie sa každému umožňuje dozvedieť sa informáciu, získať informáciu do svojej dispozičnej sféry a v nej informáciu spracovať pre svoju potrebu i potrebu iných, keďže v súlade s ústavou k nemu patrí aj právo informáciu ďalej rozširovať (sp. zn. II.ÚS 28/96).

87.

Právo na informácie zaručené v čl. 26 ústavy má tri zložky, a to vyhľadávanie, prijímanie a rozširovanie informácií, pričom pod vyhľadávaním informácií sa rozumie vlastné zisťovanie, či v oblasti záujmu toho, kto informácie vyhľadáva, informácie vôbec existujú, aké a kde sa nachádzajú, a pod prijímaním informácií sa zase rozumie získanie informácie do vlastnej dispozičnej sféry tak, aby mohla byť subjektom pre vlastnú potrebu, ako aj pre potrebu iných spracovaná. Účelom práva na informácie je zaručiť šírenie informácií medzi ľuďmi. Vo vzťahu slúžiacom na prenos informácie sa zaručuje právo informáciu rozšíriť, ako aj právo informáciu dostať.

88.

Napadnuté ustanovenie je súčasťou zákona č. 181/2014 Z. z., ktorý upravuje volebnú kampaň ako konanie v čase predchádzajúcom voľbám. Napadnuté ustanovenie sa vlastnej volebnej kampane, teda činnosti politickej strany, politického hnutia, koalície politických strán a politických hnutí a kandidátov, za ktorú sa obvykle platí úhrada, smerujúcej k propagácii ich činnosti, cieľov a programu na účely získania funkcie volenej podľa zákona č. 180/2014 Z. z., síce priamo netýka, ale predstavuje reguláciu, ktorá sa časovo vzťahuje na volebnú kampaň, preto nie je možné napadnuté ustanovenie preskúmať bez kontextu volebnej kampane a miesta a významu slobody prejavu a práva na informácie v nej.

89.

Počas volebnej kampane dochádza k informovaniu voličov práve so špeciálnym zameraním na ovplyvnenie ich volebného rozhodnutia, teda rozhodnutia volieb sa zúčastniť a následne rozhodnutia odovzdať hlas konkrétnej kandidujúcej politickej strane či dokonca využiť prednostné hlasy v prospech konkrétneho kandidáta.

90.

Volebná kampaň bez slobody prejavu a práva na informácie nie je v demokratickej spoločnosti možná, pretože súčasťou volebnej kampane je z jej podstaty aj súťaž politických názorov, programov a predstáv. Volebná kampaň bez slobody prejavu a bez práva na informácie by predstavovala štátnu propagandu nezlučiteľnú s demokratickým štátom. Ústavný súd je preto tradične podozrievavý voči zásahom do slobody prejavu (porov. PL. ÚS 5/2017), zvlášť ak ide o slobodu prejavu počas volebnej kampane.

91.

Sloboda prejavu a právo na informácie nie sú práva absolútne. Okrem všeobecných podmienok, ktoré sa pri obmedzovaní všetkých základných práv a slobôd musia dodržať podľa čl. 13 ods. 4 ústavy, slobodu prejavu a právo prijímať, vyhľadávať a rozširovať informácie možno obmedziť, ak sa splnia osobitné podmienky podľa čl. 26 ods. 4 ústavy. Slobodu prejavu a právo vyhľadávať a šíriť informácie možno v súlade s ústavou obmedziť zákonom, ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu taxatívne vymenovaných záujmov, t. j. na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosti štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti. Práva na vyhľadávanie, rozširovanie a prijímanie informácií tvoria nevyhnutne pre svoju vzájomnú súvislosť spojené nádoby, pretože ak je napr. obmedzené právo rozširovať informácie, nemožno potom tieto informácie následne ani vyhľadať a ani nikým prijímať.

92.

Formálnou podmienkou je obmedzenie slobody prejavu a práva na informácie zákonom. Formálna podmienka je v prípade napadnutého ustanovenia splnená.

93.

Slobodu prejavu a právo vyhľadávať a šíriť informácie možno obmedziť zákonom, ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu niektorého z legitímnych cieľov stanovených ústavou. Ak by východiskový stav spoločnosti, v ktorom by došlo k obmedzeniu slobody prejavu a práva na informácie bol iný ako demokratický, o obmedzení nie je možné hovoriť, a to z dôvodu, že v inom ako demokratickom režime by sloboda prejavu a právo na informácie skutočne neexistovali. Tento na prvý pohľad jednoduchý záver súčasne napovedá, aký má byť nielen východiskový, ale aj výsledný stav spoločnosti po uplatnení obmedzenia slobody prejavu a práva na informácie. Tento stav musí byť stále stavom demokratickej spoločnosti. Ani ochrana legitímneho cieľa nemôže znamenať, že dôjde k takému zásahu do slobody prejavu a práva na informácie, ktoré síce ochráni tento cieľ, ale zmení charakter spoločnosti na iný ako demokratický.

94.

S demokratickou spoločnosťou je spojená aj skutočná a otvorená volebná kampaň, v ktorej volič získava informácie, ktoré ovplyvňujú jeho volebné rozhodnutie. Informáciou je nepochybne aj výsledok volebného prieskumu. Takáto informácia tiež ovplyvňuje volebné rozhodnutie voliča. Ak ide o informáciu, ktorá je zverejnená, má volič možnosť sa s touto informáciou oboznámiť a rovnako tak aj takúto informáciu ignorovať. V demokratickej spoločnosti to predstavuje jeho slobodnú voľbu. Napadnuté ustanovenie jeho slobodnú voľbu o naložení s informáciou o výsledku volebného prieskumu na dlhú dobu pred voľbami vylučuje. V rozsahu intenzity napadnutého ustanovenia štát slobodnú voľbu voliča nahradil zákazom.

95.

Každé nahradenie slobodnej voľby občana štátnym dirigizmom je zásah do demokratického charakteru spoločnosti. Takýto zásah musí predstavovať opatrenie v demokratickej spoločnosti nevyhnutné. Podmienka nevyhnutnosti je materiálna podmienka, ktorú zákonodarca musí splniť, aby ním ustanovené obmedzenie slobody prejavu a práva na informácie bolo v súlade s ústavou (sp. zn. PL. ÚS 15/98).

96.

Obmedzenie práv a slobôd je nevyhnutné, keď cieľ obmedzenia inak dosiahnuť nemožno. Obmedzenie základného práva alebo slobody nie je nevyhnutné, ak účel obmedzenia zavedeného v záujme nastolenia spravodlivej rovnováhy medzi základnými právami a slobodami, ktoré sa dostanú do vzájomného konfliktu, možno dosiahnuť iným spôsobom, pri ktorom by sa dalo vyhnúť zavedeniu obmedzenia.

97.

Nevyhnutnosť obmedzenia slobody prejavu a práva na informácie ako opatrenia nevyhnutného v demokratickej spoločnosti je možné pomeriavať jeho proporcionalitou k cieľu chránenému obmedzením. Dodržanie princípu proporcionality je možné preskúmať v teste proporcionality. Vo vzťahu k slobode prejavu a právu na informácie ako politickým právam je potrebné aplikovať prísny test proporcionality.

98.

Jeho prvým subtestom je test legality, teda či ide o obmedzenie na základe zákona. Tento test je v prípade napadnutého ustanovenia splnený.

99.

Ďalším subtestom prísneho testu proporcionality je test vhodnosti. Týmto testom sa testuje naplnenie ústavou aprobovaného cieľa obmedzenia základného práva alebo slobody a racionálne prepojenie medzi takýmto cieľom a obmedzením základného práva alebo slobody.

100.

Ústavne aprobovaný legitímny cieľ predstavuje materiálnu podmienku obmedzenia slobody prejavu a práva na informácie. Materiálnou podmienkou je, aby obmedzenie slúžilo na ochranu práv a slobôd iných alebo sa ním musí chrániť bezpečnosť štátu, verejný poriadok, verejné zdravie alebo mravnosť. Obmedzenie slobody prejavu a práva na informácie na iný cieľ ako stanovený v čl. 26 ods. 4 ústavy alebo bez cieľa nie je prípustné.

101.

Moratórium na výsledky volebných prieskumov (vo vzťahu k voľbám do národnej rady, ktorých sa týka aj napadnuté ustanovenie) bolo a je v právnom poriadku Slovenskej republiky prítomné od vzniku Slovenskej republiky. Jednotlivé zákony upravujúce voľby do národnej rady alebo im predchádzajúcu volebnú kampaň v rôznej časovej intenzite zverejňovanie výsledkov volebných prieskumov zakazovali. Táto právna úprava nebola od vzniku Slovenskej republiky napadnutá.

102.

Zákaz zverejňovania výsledkov volebných prieskumov v čase pred voľbami má svoj účel. Tým je vytvorenie časového priestoru pred voľbami alebo aspoň v deň konania volieb pre slobodné rozhodnutie voliča o tom, komu odovzdá svoj hlas, bez ovplyvňovania informáciami, ktoré by ho mohli viesť k prípadnej náhlej zmene jeho volebného rozhodnutia na základe informácie, ktorá by sa mohla ukázať ako nepravdivá. Výsledkom by mohlo byť volebné rozhodnutie voliča, ktoré by nezodpovedalo jeho pôvodným predstavám a ktoré by nedosiahlo ani ním zamýšľaný výsledok.

103.