Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 4/2021 z 8. decembra 2021 vo veci vyslovenia nesúladu ustanovení zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov s Ústavou Slovenskej republiky, s Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd a s Protokolom č. 4 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 4/2021-136

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a sudcov Jany Baricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša, Rastislava Kaššáka, Jany Laššákovej, Miloša Maďara, Petra Molnára, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho, Roberta Šorla a Martina Vernarského (sudca spravodajca) o návrhu verejnej ochrankyne práv na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade

• § 4 ods. 1 písm. g) zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

• s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a 3, čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky samostatne, ako aj v spojení s čl. 16 ods. 1, čl. 19 ods. 2, čl. 23 ods. 1 a 3 Ústavy Slovenskej republiky, čl. 2 ods. 1 a 4 Protokolu č. 4 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd,

• s čl. 51 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, čl. 4 ods. 1, 4 a 5 a čl. 5 ods. 1, 3, 4 a 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov,

• § 12 ods. 2 písm. f) v časti „izolácia v domácom prostredí alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení“ a v časti „karanténne opatrenia“ zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov,

• § 48 ods. 4 písm. n) a u) zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov,

• § 51 ods. 1 písm. d) v časti „izolácii a karanténnym opatreniam“ zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

• s čl. 17 ods. 1, 2 a 6 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 13 ods. 2 a 4 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 5 ods. 1 písm. e) a ods. 2 a 4 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd,

• § 48 ods. 4 písm. aa) zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

• s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a 3, čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky samostatne, ako aj v spojení s čl. 16 ods. 1, čl. 19 ods. 2, čl. 23 ods. 1 a 3 Ústavy Slovenskej republiky, čl. 2 ods. 1 a 4 Protokolu č. 4 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd,

• § 58 ods. 2 zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

• s čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 4, čl. 17 ods. 1 a 2 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s čl. 5 ods. 1 písm. e) Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd,

• s čl. 35 ods. 3 druhou vetou, čl. 39 ods. 1 v spojení s čl. 1 ods. 1 a čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky,

• s čl. 20 ods. 1, 3, 4 a 5, čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd takto

**r o z h o d o l : **

1.

Ústavnému súdu bol 10. februára 2021 doručený návrh verejnej ochrankyne práv (ďalej len „navrhovateľka“) na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) o súlade ustanovení zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon o ochrane verejného zdravia“) uvedených v záhlaví tohto rozhodnutia s označenými ustanoveniami ústavy, Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“), Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dodatkový protokol“), Protokolu č. 4 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „protokol č. 4“) a ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov (ďalej len „ústavný zákon o bezpečnosti štátu“).

I.1. K namietanému nesúladu § 4 ods. 1 písm. g) a § 48 ods. 4 písm. aa) [pôvodne § 48 ods. 4 písm. z)] zákona o ochrane verejného zdravia:

2.

Podľa § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo“) počas výnimočného stavu, núdzového stavu alebo mimoriadnej situácie (ďalej len „krízová situácia“) pri ohrození verejného zdravia nariaďuje ďalšie opatrenia, ktorými môže zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas; tým nie je dotknutá právomoc Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky (ďalej len ,,úrad verejného zdravotníctva“) a regionálnych úradov verejného zdravotníctva nariaďovať opatrenia podľa § 12 alebo podľa § 48 aj počas krízovej situácie.

3.

Podľa § 48 ods. 4 písm. aa) zákona o ochrane verejného zdravia [pôvodne pred dňom nadobudnutia účinnosti zákona č. 304/2021 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, t. j. do 27. júla 2021 označené ako § 48 ods. 4 písm. z)] úrad verejného zdravotníctva alebo regionálny úrad verejného zdravotníctva pri ohrození verejného zdravia nariaďuje opatrenia, ktorými sú ďalšie nevyhnutné opatrenia na ochranu verejného zdravia, ktorými môže zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas.

4.

Navrhovateľka zdôrazňuje význam princípu legality (čl. 2 ods. 2 ústavy) ako súčasti právneho štátu (čl. 1 ods. 1 ústavy), ako aj požiadavku, „aby výkon verejnej moci bol vykonávaný v súlade s pravidlami vymedzenými na základe vôle ľudu, a to buď priamo, alebo prostredníctvom orgánu, ktorý disponuje od ľudu potrebnou legitimitou...“. Z toho vyvodzuje, že kategória zákona použitá v čl. 2 ods. 2 i v čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 ústavy musí byť chápaná „v užšom slova zmysle, ako všeobecne záväzný právny predpis podľa čl. 86 písm. a) Ústavy, ktorý však, okrem formálnych podmienok, musí napĺňať aj materiálne podmienky..., a to všeobecnosť, predvídateľnosť (určitosť, jasnosť a bezrozpornosť), dostupnosť a dostatočné záruky proti svojvôli“. In abstracto preto o porušení čl. 2 ods. 2 ústavy možno uvažovať aj vtedy, ak sú „medze činnosti orgánov verejnej moci zo strany zákonodarcu určené nejasne, zo strany adresátov nepredvídateľne, prípadne ak zákonodarca deleguje svoju kompetenciu určiť medze základných práv či (rozsah a spôsob) výkonu verejnej moci na iný orgán. V rozpore s čl. 2 ods. 2 Ústavy je preto určovanie právomoci a pôsobnosti, resp. kompetencie orgánov verejnej moci demonštratívnym zákonným výpočtom... alebo nejasne, implicitne vo všeobecných ustanoveniach.“. Citované nedostatky môžu podľa navrhovateľky viesť aj k nesúladu takej kompetenčnej právnej normy s čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 ústavy.

5.

Obe napadnuté ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia umožňujú «vymedzeným orgánom prijať akékoľvek „ďalšie opatrenia“, ktorými môže dochádzať k nariaďovaniu či k zakazovaniu bližšie neuvedených činností, pokiaľ také opatrenia budú považovať za vhodné, resp. nevyhnutné. Zákonodarca ani rámcovo nevymedzuje základné práva, ktorých by sa také opatrenia mohli dotýkať (je potrebné uviesť, že Ústava pozná aj práva, ktoré nemožno obmedziť ani počas krízovej situácie či počas ohrozenia verejného zdravia, i keď by to príslušné orgány mohli považovať za nevyhnutné...), konkrétne podmienky, kedy by k takýmto opatreniam mohol príslušný orgán pristúpiť... Ide de facto o demonštratívny výpočet pôsobností a právomocí príslušných orgánov, ktoré nemajú dostatok legitimity od zdroja moci, ktorý im umožňuje samostatne, bez predchádzajúceho prerokovania zákonodarcom, prijať v zásade akékoľvek, hoci zákonodarcom nepredpokladané, opatrenia zasahujúce do základných práv a slobôd ich adresátov.».

6.

Podľa navrhovateľky kritizované ustanovenia „umožňujú príslušným orgánom ukladať fyzickým a právnickým osobám vopred zákonom (ani rámcovo) nešpecifikované povinnosti, ktoré sú tieto osoby povinné plniť [§ 51 ods. 1 písm. a) zákona o ochrane verejného zdravia]. Tieto neurčité povinnosti môžu byť ukladané priamo, buď formou individuálneho rozhodnutia (§ 59 ods. 1 zákona o ochrane verejného zdravia), alebo formou vyhlášky príslušného orgánu (§ 59b ods. 1 zákona o ochrane verejného zdravia). Takáto právna úprava neguje požiadavku ukladania povinností zákonom a v jasne a určito vymedzených medziach zákona, ako aj samotný účel čl. 2 ods. 2, čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 Ústavy v spojení s čl. 1 ods. 1 Ústavy... Zákonodarca teda umožnil výkonnej moci – Ministerstvu zdravotníctva..., ÚVZ a regionálnym úradom verejného zdravotníctva – vydávať akékoľvek opatrenia a povinnosti zasahujúce do základných práv, ktoré považujú za nevyhnutné, a to bez ich predchádzajúceho podrobenia legitímnej demokratickej diskusii. Táto situácia je osobitne vážna v prípade namietaného § 48 ods. 4 písm. z) [teraz § 48 ods. 4 písm. aa), pozn.] zákona o ochrane verejného zdravia, ktorý takéto opatrenia umožňuje vydávať aj za bežného stavu, mimo situácií upravených ústavným zákonom o bezpečnosti štátu.“.

7.

Keďže „prekročenie medzí stanovených princípom legality bez ďalšieho spôsobuje neoprávnený zásah do individuálnej autonómie jednotlivca (jeho súkromia) chráneného čl. 16 ods. 1 a čl. 19 ods. 2 Ústavy“, navrhovateľka namieta „porušenie uvedených článkov [čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 ústavy, pozn.] nielen samostatne, ale aj v spojení s právom na súkromie“. Zastáva tiež názor, že „v prípade využitia namietanej právnej úpravy možno hovoriť o porušení všetkých základných práv a slobôd, ktoré nimi budú dotknuté, keďže nepredstavuje predvídateľný (určitý) právny základ (zákon) na určovanie povinností a obmedzovanie základných práv aj v kontexte požiadaviek kladených na zákon i judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva. K dnešnému dňu bola predmetná kompetencia využitá najmä na obmedzovanie práva na súkromie (čl. 16 ods. 1 a čl. 19 ods. 2 Ústavy) a práva na slobodu pohybu a pobytu (čl. 23 ods. 1 a 3 Ústavy, čl. 2 ods. 1 a 4 Protokolu č. 4 k Dohovoru)...“.

8.

Osobitne vo vzťahu k § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia navrhovateľka zdôrazňuje význam čl. 51 ods. 2 ústavy, ktorý «určuje silu prameňa práva, ktorým možno, nad rámec obmedzení základných práv a uloženia povinností „v bežnom stave“, osobitne obmedziť základné práva a slobody alebo do nich zasiahnuť uložením povinností počas krízovej situácie... Garancia prijatia podmienok a rozsahu obmedzenia základných práv a slobôd a ukladania povinností počas krízovej situácie formou ústavného zákona, t. j. silnejšou formou ako zákonom v prípade bežného stavu [čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 Ústavy], má zaručovať, že určovanie limitov základných práv a slobôd nebude „len“ na rozhodnutí aktuálnej vládnej moci, jednoduchej väčšiny v zákonodarnom zbore, ale bude podliehať celospoločenskej diskusii a vo výsledku bude prijaté širším konsenzom – „ústavnou silou“. Teda takou silou, ktorá je oprávnená určovať celkový ústavný charakter štátu. Z tohto dôvodu Ústava, a ani ústavný zákon o bezpečnosti, neumožňujú zákonodarcovi určovať či rozširovať rozsah obmedzenia základných práv a slobôd v krízových situáciách daný ústavným zákonom o bezpečnosti štátu.». Zdôrazňujúc taxatívny výpočet základných práv a slobôd, ktoré môžu byť podľa ústavného zákona o bezpečnosti štátu obmedzované v krízových situáciách, navrhovateľka dôvodí, že „ostatné, v ústavnom zákone o bezpečnosti štátu neuvedené základné práva a slobody, nemožno ani počas krízových situácií obmedziť inak, ako za podmienok typických pre bežný stav“, a že „osobitné opatrenia obmedzujúce základné práva a slobody počas núdzového stavu podľa čl. 5 ods. 3 ústavného zákona o bezpečnosti štátu pritom môže prijímať len vláda Slovenskej republiky...“.

9.

Navrhovateľka v tejto súvislosti namieta § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia, ktorý „len v nadväznosti na vyhlásenie krízovej situácie (výnimočného alebo núdzového stavu) v súvislosti s ohrozením zdravia, bez splnenia ďalších podmienok, umožňuje Ministerstvu zdravotníctva... prijímať akékoľvek zákonom bližšie neidentifikované opatrenia, ktorými môže ukladať povinnosti – zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti, pričom týmito oprávneniami toto ministerstvo v bežnom stave... nedisponuje. Určuje teda podmienky a rozsah obmedzenia základných práv a slobôd a rozsah povinností počas krízových situácií. Predmetná úprava však nemá charakter ústavného zákona, ale len klasického zákona.“. Napokon navrhovateľka kritizuje aj „otvorený charakter“ napadnutého ustanovenia, čím „umožňuje ukladať povinnosti a obmedzovať základné práva a slobody aj nad rámec taxatívneho výpočtu uvedeného v čl. 4 a čl. 5 ústavného zákona o bezpečnosti štátu, hoci takýto postup nie je ústavným zákonom, a ani Ústavou, predpokladaný“. Navrhovateľka uzatvára, že § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia „v rozpore s čl. 51 ods. 2 Ústavy predpokladanou formou určuje medze základných práv a slobôd a ukladanie povinností počas krízovej situácie..., pričom súčasne tieto medze a povinnosti nastavuje širšie ako taxatívne umožňuje v týchto krízových situáciách ústavný zákon o bezpečnosti štátu“, a preto je „v rozpore s čl. 51 ods. 2 Ústavy a s čl. 4 ods. 1, 4 a 5, čl. 5 ods. 1, 3, 4 a 5 ústavného zákona o bezpečnosti štátu“.

I.2. K namietanému nesúladu § 12 ods. 2 písm. f) v časti „izolácia v domácom prostredí alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení“ a v časti „karanténne opatrenia“, § 48 ods. 4 písm. n) a u) a § 51 ods. 1 písm. d) v časti „izolácii a karanténnym opatreniam“ zákona o ochrane verejného zdravia:

10.

Podľa § 12 ods. 2 písm. f) zákona o ochrane verejného zdravia opatrenia na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosných ochorení sú izolácia v domácom prostredí alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení, zvýšený zdravotný dozor, lekársky dohľad, karanténne opatrenia.

11.

Podľa § 48 ods. 4 písm. n) a u) zákona o ochrane verejného zdravia úrad verejného zdravotníctva alebo regionálny úrad verejného zdravotníctva pri ohrození verejného zdravia nariaďuje opatrenia, ktorými sú nútená izolácia osoby chorej na prenosné ochorenie alebo osoby podozrivej z prenosného ochorenia alebo karanténa osoby podozrivej z nákazy, ktorá odmieta nariadené opatrenie podľa § 12 ods. 2 písm. f), a izolácia alebo karanténa osôb vstupujúcich na územie Slovenskej republiky.

12.

Podľa § 51 ods. 1 písm. d) zákona o ochrane verejného zdravia fyzické osoby sú povinné podrobiť sa v súvislosti s predchádzaním prenosným ochoreniam lekárskym vyšetreniam a diagnostickým skúškam, ktoré nie sú spojené s nebezpečenstvom pre zdravie, preventívnemu podávaniu protilátok a iných prípravkov, povinnému očkovaniu, liečeniu prenosných ochorení, izolácii a karanténnym opatreniam.

13.

Navrhovateľka najprv poukazuje na terminológiu zákona o ochrane verejného zdravia (pojmy izolácia, karanténne opatrenia, nútená izolácia, domáca izolácia, izolácia v zdravotníckom alebo v štátom určenom zariadení) a konštatuje, že predmetné opatrenia predstavujú zásah do základného práva na osobnú slobodu podľa čl. 17 ústavy i do práva na osobnú slobodu podľa čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru.

14.

Rekapitulujúc judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“), navrhovateľka vyslovuje názor, že namietané ustanovenia vykazujú „nedostatky najmä vo vzťahu k požiadavke zákonnosti a zákazu svojvôle“ ako podmienok akceptovateľnosti obmedzení osobnej slobody podľa čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru, „a v prípade § 48 ods. 4 písm. u) zákona o ochrane verejného zdravia aj z dôvodu absencie legitímneho dôvodu pozbavenia osobnej slobody“. Zdôrazňuje požiadavku jasnosti, určitosti, predvídateľnosti, zverejnenia a dostupnosti ako obsahových komponentov zákonnosti pozbavenia osobnej slobody. Nejasnosť a neurčitosť namietanej právnej úpravy „spočíva v tom, že hoci zákonodarca formálne rozlišuje tri úrovne pozbavenia osobnej slobody s rôznymi podmienkami (rôznej závažnosti) – izoláciu, karanténu a nútenú izoláciu, materiálne pri ich výkone medzi nimi nie je žiadny významnejší rozdiel“. V dôsledku toho „dotknuté osoby nemôžu rozumne predvídať kedy a akým správaním a v súvislosti s akou situáciou si môžu privodiť pozbavenie osobnej slobody a v akom rozsahu, akým spôsobom bude toto pozbavenie osobnej slobody realizované... Takýto stav nepochybne nezodpovedá princípu právnej istoty a požiadavkám z neho vyplývajúcim na kvalitu právnej úpravy.“.

15.

Nepredvídateľnosť kritizovanej právnej úpravy a jej nedostatočnosť z pohľadu zákonných záruk proti svojvôli vidí navrhovateľka v tom, že „v nej absentuje... vymedzenie požiadavky nevyhnutnosti, primeranosti volených opatrení, ako aj požiadavka prednostného zohľadňovania alternatívnych možností, ktoré sú menším zásahom do základných práv spôsobilé dosiahnuť obdobný cieľ/účel ako pozbavenie osobnej slobody“. Namieta diskréciu príslušných orgánov verejnej správy „pri výbere opatrení na predchádzanie vzniku a šírenia prenosných opatrení... Takáto voľná úvaha... nekorešponduje s požiadavkami obsiahnutými v čl. 5 ods. 1 písm. e) Dohovoru a koniec koncov aj s čl. 13 ods. 4 Ústavy...“.

16.

V skúmanej právnej úprave podľa navrhovateľky „absentuje akákoľvek právna úprava maximálnej dĺžky pozbavenia osobnej slobody nariadenými opatreniami (táto je výlučne zverená voľnej úvahe príslušného orgánu s možnosťou nariadenia pozbavenia osobnej slobody neurčitej dĺžky), ako aj možnosti a podmienky predĺženia pozbavenia osobnej slobody či podania žiadosti o ukončenie nariadenej karantény v prípade, ak táto už neplní svoj účel alebo účel naplnila... Namietaná právna úprava tiež nestanovuje povinnosť dohľadu určených nezávislých orgánov nad zákonnosťou trvania a realizovania pozbavenia osobnej slobody nariadenou izoláciou či karanténnymi opatreniami, s právomocou rozhodnúť o jej ukončení.“. Navrhovateľka kritizuje právnu úpravu aj preto, že umožňuje „plošné pozbavenie osobnej slobody neurčitého počtu (neindividualizovaných) osôb bez toho, aby umožňovala zohľadniť individuálne okolnosti jednotlivých, konkrétnych prípadov...“. V dôsledku všetkých rekapitulovaných nedostatkov je predmetná právna úprava podľa názoru navrhovateľky nesúladná s čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru, čl. 17 ods. 1 a 2, ako aj s čl. 1 ods. 1 ústavy.

17.

Navrhovateľka formuluje názor, podľa ktorého „namietaná právna úprava pozbavenia osobnej slobody negarantuje predvídateľným spôsobom možnosť súdneho prieskumu tohto pozbavenia, pričom ani existujúce typy súdnych konaní, ktoré by bolo možné v teoretickej rovine využiť, nenapĺňajú požiadavky vyplývajúce z čl. 5 ods. 4 Dohovoru v spojení s čl. 17 ods. 1 a 2 Ústavy a v prípade realizácie izolácie alebo karantény v zdravotníckom zariadení ani s čl. 17 ods. 6 Ústavy“. Argumentuje, že v konaní o všeobecnej správnej žalobe podľa § 177 a nasledujúcich Správneho súdneho poriadku správny súd „nemá oprávnenie rozhodnúť o bezodkladnom prepustení žalobcu po vyhlásení rozhodnutia o nezákonnosti pozbavenia osobnej slobody... a tieto žaloby súčasne nie sú k dispozícii v pravidelných intervaloch umožňujúcich opakovane preskúmať trvanie dôvodov pozbavenia osobnej slobody... Už tieto skutočnosti ich vylučujú z možnosti ich posúdenia ako účinných prostriedkov súdneho dohľadu podľa čl. 5 ods. 4 Dohovoru.“. Pokiaľ ide o konanie proti inému zásahu orgánu verejnej správy podľa § 252 a nasledujúcich Správneho súdneho poriadku, pri podaní takejto žaloby „v snahe preskúmať pozbavenie osobnej slobody vykonané všeobecne záväzným právnym predpisom podľa § 12 ods. 2 písm. f) alebo § 48 ods. 4 písm. n) a u) v spojení s § 59b ods. 1 zákona o ochrane verejného zdravia, však absentuje kompetencia správneho súdu preskúmať takýto všeobecne záväzný právny predpis a prípadne ho aj zrušiť. Dotknutá osoba teda nemá právo iniciovať preskúmanie existencie dôvodov pozbavenia osobnej slobody, ktoré sú konkrétne vyjadrené práve vo všeobecne záväznom právnom predpise.“. Za najzávažnejší nedostatok analyzovaných prostriedkov nápravy však navrhovateľka považuje to, že „negarantujú osobe, ktorá je pozbavená osobnej slobody, urýchlené konanie o zákonnosti pozbavenia osobnej slobody“. Zdôrazňuje tu predovšetkým absenciu zákonnej lehoty na rozhodnutie súdu. Navrhovateľka podrobuje kritike aj skutočnosť, že pri realizácii tzv. štátnej karantény dotknuté osoby neboli nijako poučované o možnosti požiadať o súdny či o iný prieskum nariadených pozbavení osobnej slobody.

18.

Realizáciu izolácie alebo karantény spojenej s lekárskym dohľadom v zdravotníckom zariadení je podľa navrhovateľky „potrebné materiálne považovať za nútené prevzatie do ústavnej starostlivosti podľa čl. 17 ods. 6 Ústavy“. Napadnuté normy však „neustanovujú... procesnú povinnosť príslušnému orgánu oznámiť súdu takéto pozbavenie osobnej slobody, a ani procesné predpisy (SSP) nepoznajú taký typ súdnych konaní, kde by v lehote 5 dní rozhodovali o prípustnosti pozbavení osobnej slobody prevzatím do ústavnej zdravotnej starostlivosti na základe správneho aktu... či priamo na základe všeobecne záväzného právneho predpisu podľa namietanej právnej úpravy“.

19.

Keďže teda „namietaná právna úprava neumožňuje realizovať súdnu kontrolu pozbavenia osobnej slobody v už vymedzenej kvalite“, ale naopak, „vytvára právne vákuum a právnu neistotu, ktorá môže byť kedykoľvek a voči komukoľvek zneužitá bez akejkoľvek individuálnej kontroly“, navrhovateľka dospela k záveru, že „namietaná právna úprava je v rozpore aj s čl. 5 ods. 4 Dohovoru v spojení s čl. 17 ods. 1, 2 a 6, čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 13 ods. 2 a 4 Ústavy“.

20.

Naostatok navrhovateľka navrhuje vysloviť rozpor kritizovaných ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia s čl. 5 ods. 2 dohovoru, čl. 17 ods. 1 a 2, čl. 1 ods. 1 a čl. 13 ods. 2 a 4 ústavy aj z dôvodu, že „v právnom poriadku Slovenskej republiky... absentuje jasné vymedzenie povinnosti a spôsobu, akým majú byť osoby informované o tom, že sú pozbavené osobnej slobody..., dokedy, z akých faktických dôvodov, prečo ich námietky nie sú relevantné... a ako sa môžu voči takémuto pozbaveniu osobnej slobody brániť“.

I.3. K namietanému nesúladu § 58 ods. 2 zákona o ochrane verejného zdravia:

21.

Podľa § 58 ods. 2 zákona o ochrane verejného zdravia náklady, ktoré vzniknú pri plnení povinností ustanovených týmto zákonom a inými všeobecne záväznými právnymi predpismi upravujúcimi ochranu verejného zdravia, uhrádza ten, kto je povinný tieto povinnosti plniť.

22.

Kritizované ustanovenie považuje navrhovateľka za spadajúce do rozsahu pôsobnosti základného práva podľa čl. 17 ods. 1 a 2 ústavy i práva podľa čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru, pretože „za jednu z podmienok realizácie štátom núteného/nariadeného pozbavenia osobnej slobody možno považovať aj to, či je nedobrovoľné pozbavenie osobnej slobody podmienené úhradou, resp. či zaň možno požadovať úhradu od osoby pozbavenej na osobnej slobode“. Navrhovateľka potom testuje proporcionalitu namietaného pravidla. Pokiaľ ide o skúmanie vhodnosti, dospieva k záveru o absencii racionálnej väzby medzi namietanou právnou úpravou a jej legitímnym cieľom, pretože predchádzaniu šíreniu prenosných ochorení ako cieľu právnej úpravy by „zodpovedala právna úprava umožňujúca uložiť povinnosť uhradiť náklady pozbavenia osobnej slobody z dôvodu realizácie izolácie či karanténneho opatrenia v prípade, ak by dotknutá osoba tieto odmietala plniť dobrovoľne..., nie však generálna povinnosť kohokoľvek, bez ohľadu na mieru jeho zavinenia a majetkové pomery, uhradiť takéto náklady pozbavenia osobnej slobody“. Aj pri skúmaní nevyhnutnosti navrhovateľka dôvodí, že „zabezpečiť financovanie realizácie a výkonu izolácie alebo karanténnych opatrení mohol zákonodarca prostredníctvom daňovo-odvodovej povinnosti celého obyvateľstva, prípadne zo zdravotného poistenia... alebo s primeranou participáciou dotknutých osôb na vzniknutých nákladoch, avšak podmienenou skúmaním ich príjmu a majetku, mierou ich zavinenia na nariadených opatreniach, prípadne mohol určiť maximálnu možnú výšku náhrady nákladov“. K proporcionalite v užšom slova zmysle navrhovateľka uvádza, že „na strane verejného záujmu na ochrane zdravia spoločnosti v súvislosti s analyzovaným opatrením nie je žiadny zisk (resp. zisk je nízky), keďže prenos povinnosti znášať náklady... na fyzické osoby pozbavené osobnej slobody, pokiaľ nie je podmienený zavinením nariadenia opatrenia, nie je schopný prispieť k ochrane verejného zdravia, teda odradiť osoby od rizikového správania“.

23.

V konečnom dôsledku navrhovateľka vyhodnocuje, že „nariadenie pozbavenia osobnej slobody podľa § 12 ods. 2 písm. f) alebo podľa § 48 ods. 4 písm. u) zákona o ochrane verejného zdravia má... charakter nepredvídateľnej udalosti, ktorá nemusí byť ovplyvnená správaním konkrétnej osoby... Nemožno považovať za spravodlivé od takejto osoby požadovať aj úhradu nákladov, ktoré sú s realizáciou takéhoto opatrenia spojené.“. Preto navrhuje vysloviť nesúlad napadnutého ustanovenia s čl. 17 ods. 1 a 2, čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 4 ústavy v spojení s čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru.

24.

Rozpor namietaného ustanovenia s čl. 35 ods. 3 druhou vetou a s čl. 39 ods. 1 v spojení s čl. 1 ods. 1, ako aj s čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 4 ústavy vidí navrhovateľka v tom, že „zákonodarca na jednej strane deklaruje svoju povinnosť primeraného hmotného zabezpečenia osôb, ktoré z dôvodu nariadenej nedobrovoľnej izolácie (či už v štátnom zariadení, zdravotníckom zariadení alebo v domácom prostredí) podľa § 12 ods. 2 písm. f) a § 48 ods. 4 písm. n) a u) zákona o ochrane verejného zdravia nemôžu vykonávať prácu a sú odkázané na pomoc štátu (§ 4 a nasl. zákona o náhrade príjmu a § 33 ods. 1 zákona o sociálnom poistení v spojení s § 141 ods. 1 v spojení s § 250b ods. 5 Zákonníka práce), na druhej strane však túto istú okolnosť prepája s neobmedzenou všeobecnou povinnosťou úhrady nákladov spojených s takouto izoláciou. Tým, že namietaná právna úprava neustanovuje maximálnu dĺžku pozbavenia osobnej slobody, maximálnu výšku požadovanej náhrady nákladov izolácie alebo karanténnych opatrení a spôsob ich výpočtu, ani neumožňuje zohľadniť rodinnú situáciu dotknutých osôb a ich individuálne majetkové pomery, neobsahuje v zásade žiadne záruky pred tým, aby určená výška náhrady nákladov nedobrovoľného pozbavenia osobnej slobody nepresiahla sumu náhrady príjmu, prípadne príslušnej dávky sociálneho poistenia. Namietané ustanovenie... teda predstavuje povinnosť, ktorá umožňuje vo svojej podstate vyprázdniť obsah práva podľa čl. 35 ods. 3 a 39 ods. 1 Ústavy.“. Následne navrhovateľka argumentuje praktickými poznatkami z jej doručených podnetov, z ktorých vyplýva, že denná úhrada nákladov za povinnú izoláciu v štátom určenom zariadení v niektorých prípadoch dokonca presahovala dennú úroveň primeraného hmotného zabezpečenia, ktoré izolovaným osobám patrilo.

25.

Označené ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia považuje navrhovateľka i za obmedzenie základného práva vlastniť majetok. Aj v napätí s týmto základným právom (i zodpovedajúcim právom podľa čl. 1 dodatkového protokolu) ho preto podrobuje testu proporcionality. Pokiaľ ide o test vhodnosti, dospela k záveru, že chýba „súvislosť medzi ochranou verejného zdravia a povinnosťou určených fyzických a právnických osôb hradiť náklady, ktoré im vzniknú pri plnení povinností ustanovených zákonom o ochrane verejného zdravia... právo na majetok možno obmedziť v záujme uloženia povinnosti náhrady vzniknutých nákladov štátu alebo ním poverených osôb len vtedy, ak ide o náhradu nákladov, ktoré vznikli v dôsledku správania alebo zavinenia dotknutej osoby. Ide o princíp náhrady škody, kedy je dotknutá osoba v súlade s čl. 20 ods. 3 a 5 Ústavy povinná vydať taký majetok, o ktorý nezákonne pripravila inú osobu... Len výnimočne možno požadovať náhradu nákladov/náhradu spôsobenej škody bez zavinenia, a to v prípade ak existuje významný verejný záujem odôvodňujúci existenciu objektívnej zodpovednosti dotknutej osoby za takéto náklady. Namietaná právna úprava umožňuje žiadať od dotknutej osoby náhradu nákladov za plnenie rôznych zákonných povinností (medzi inými za pozbavenie osobnej slobody) v oblasti ochrany verejného zdravia bez toho, aby dotknutá osoba vznik týchto povinností zapríčinila. Súčasne som neidentifikovala žiadny zásadný verejný záujem, ktorý by prenos tejto zodpovednosti na fyzické osoby odôvodňoval...“.

26.

Pri skúmaní nevyhnutnosti napadnutého pravidla je navrhovateľka presvedčená, že „miernejšie riešenie existuje a spočíva napr. v priamej úhrade vzniknutých nákladov samotným štátom, povedzme z daňových príjmov, zo zdravotného poistenia či v prípadnej úprave čiastočne limitovanej spoluúčasti dotknutých osôb v závislosti od úrovne zavinenia a pod.“. Upozorňuje na tvrdosť kritizovanej právnej úpravy danú nedostatočnou predvídateľnosťou rozsahu prenesených nákladov, pričom „uvedený problém vystupuje osobitne do popredia v súvislosti s kompetenciou ÚVZ a regionálnych úradov verejného zdravotníctva nariaďovať akékoľvek ďalšie nevyhnutné opatrenia na ochranu verejného zdravia... podľa § 48 ods. 4 písm. z) [teraz § 48 ods. 4 písm. aa), pozn.] zákona o ochrane verejného zdravia“. Podľa navrhovateľky „pokiaľ štát mocenským spôsobom, zákonom, svojvoľne prenáša na súkromné subjekty náklady na zabezpečenie ochrany verejného zdravia, čo je jedna z jeho hlavných úloh, na plnenie ktorej vyberá od občanov dane a rôzne odvody, vyvoláva to vážnu pochybnosť o ústavnosti takéhoto konania... napadnutá právna norma nespĺňa kritérium nevyhnutnosti“.

27.

Analýzou proporcionality v užšom zmysle navrhovateľka opätovne poukazuje na „významný nepomer medzi v zásade nízkym ziskom na prípadnom legitímnom záujme definovanom týmto zásahom a významným zásahom do základných práv dotknutých osôb... zákonodarca ukladá povinnosť uhradiť náklady dotknutým osobám v súvislosti s rôznymi opatreniami, a to aj opatreniami takého charakteru, ktoré znemožňujú dotknutým osobám pracovať a získať dostatok finančných prostriedkov na uhrádzanie uložených povinností. Povinnosť náhrady nákladov sa tak môže stať existenčnou otázkou, ohrozujúcou dotknuté osoby a ich rodiny... Ak zákonodarca nelimituje prípustnú výšku náhrady nákladov, neupravuje spôsob jej určenia, povinnosť zohľadnenia individuálnych majetkových pomerov dotknutej osoby a jej rodinných príslušníkov..., ide o neprimerané a šikanózne opatrenie.“. Kritizovaná právna úprava preto podľa navrhovateľky neústavne koliduje s čl. 20 ods. 1, 3, 4 a 5, čl. 13 ods. 4 a čl. 1 ods. 1 v spojení s čl. 1 dodatkového protokolu.

28.

Na základe uvedených skutočností navrhovateľka navrhla, aby ústavný súd po prijatí jej návrhu na ďalšie konanie návrhu vyhovel a rozhodol o nesúlade namietaných ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia s referenčnými ustanoveniami ústavy, dohovoru, dodatkového protokolu, protokolu č. 4 a ústavného zákona o bezpečnosti štátu v štruktúre uvedenej v záhlaví tohto nálezu.

29.

Po prijatí návrhu navrhovateľky na ďalšie konanie si ústavný súd podľa § 86 ods. 1 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) vyžiadal písomné stanovisko k návrhu navrhovateľky od Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) a vlády Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“), za ktorú stanovisko predkladá Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo spravodlivosti“). Ústavný súd zároveň podľa § 58 ods. 3 zákona o ústavnom súde účastníkov konania vyzval, aby sa vyjadrili, či súhlasia s upustením od ústneho pojednávania o prijatom návrhu.

II.1. Stanovisko národnej rady:

30.

Národná rada v úvode vyjadrenia č. PREDS-125-1/2021 z 30. septembra 2021 doručeného ústavnému súdu 1. októbra 2021 zrekapitulovala obsah návrhu navrhovateľky a uviedla, že zákon, ktorý novelizoval ustanovenia § 48 ods. 4 písm. n), u) a z), bol prerokovaný v skrátenom legislatívnom konaní na 15. schôdzi národnej rady v prvom, druhom a treťom čítaní 13. a 14. októbra 2020.

31.

K namietanému nesúladu § 4 ods. 1 písm. g) a § 48 ods. 4 písm. z) [teraz písm. aa)] zákona o ochrane verejného zdravia poukázala na čl. 123 ústavy, podľa ktorého sú ministerstvá a iné orgány štátnej správy oprávnené na základe zákonov a v ich medziach vydávať všeobecne záväzné právne predpisy, ak sú na to splnomocnené zákonom, ako aj na to, že § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia výslovne stanovuje, že predmetné ďalšie opatrenia môžu byť iba v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas. V súvislosti s námietkou nejasnosti pojmu „ďalšie opatrenia“ upriamila národná rada pozornosť na to, že pandémia, v súvislosti s ktorou boli namietané opatrenia prijaté, bola bezprecedentnou v celosvetovom rozsahu, pričom mnohé opatrenia boli koordinované minimálne v rámci Európskej únie, preto nebolo možné bližšie konkretizovať všetky prípadné opatrenia na zastavenie jej šírenia. Národná rada v tejto súvislosti uviedla i to, že jednou z najvýznamnejších a neopomenuteľných požiadaviek v rámci procesu tvorby práva v právnom štáte je požiadavka ochrany oprávnenej dôvery občana v právnu istotu zaručenú právnou úpravou.

32.

K namietanému nesúladu § 12 ods. 2 písm. f) v časti „izolácia v domácom prostredí“ a v časti „karanténne opatrenia“, § 48 ods. 4 písm. n) a u) a § 51 ods. 1 písm. d) v časti „izolácii a karanténnym opatreniam“ zákona o ochrane verejného zdravia národná rada odcitovala časť dôvodovej správy k § 51 ods. 1 písm. d), zdôrazňujúcu, že „zdravie je vecou každého jednotlivca a preto aj zákon ukladá povinnosti fyzickým osobám pri ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia. Z hľadiska ochrany zdravia ide najmä o povinnosť plniť opatrenia na predchádzanie ochoreniam.“. Každé obmedzenie základného práva alebo slobody musí kumulatívne spĺňať dve požiadavky: musí sa pri ňom dbať na účel a zmysel obmedzovaného základného práva alebo slobody a obmedzenie sa musí použiť iba na ustanovený cieľ. Účelom ustanovenia čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru je zabezpečenie toho, aby nikto nebol pozbavený slobody svojvoľne. Toto právo je potrebné odlišovať od obmedzenia slobody pohybu podľa čl. 2 protokolu č. 4, a to na základe intenzity (stupňa), a nie povahy (podstaty). Pre posúdenie obmedzenia (pozbavenia) slobody je pritom kľúčová konkrétna individuálna situácia dotknutej osoby a viaceré kritériá, napr. druh obmedzenia, jeho trvanie, účinky a spôsob vykonávania. V neposlednom rade je potrebné posudzovať aj kontext, v ktorom boli opatrenia prijaté, pri ktorom ESĽP pripúšťa v modernej spoločnosti aj možnosť strpenia obmedzujúcich opatrení verejnosťou v záujme „spoločného dobra“.

33.

V prípade pozbavenia osobnej slobody na zabránenie šíreniu nákazlivej choroby ESĽP určil základné kritériá, a to, či je takéto šírenie nebezpečné pre verejné zdravie alebo bezpečnosť a či zadržanie infikovanej osoby je poslednou možnosťou na prevenciu, pretože menej prísne opatrenia sú považované za nedostatočné. Národná rada poukázala i na to, že čl. 15 dohovoru pripúšťa pre zmluvné strany v prípade vojny alebo akéhokoľvek verejného ohrozenia odstúpenie od niektorých (pripustených) záväzkov vyplývajúcich z dohovoru. Podmienkami sú bezprostrednosť a naliehavosť situácie predstavujúcej vážne ohrozenie a striktne nevyhnutný rozsah prijatých opatrení. Pritom súčasné prepuknutie pandémie koronavírusu je možné považovať za rovnocenné upraveným podmienkam, t. j. vojna, terorizmus alebo politické násilie. Ochrana verejného zdravia je tak jedným zo zákonných základov, preto výnimočné obmedzujúce opatrenia môžu byť vo všeobecnosti považované za zákonné, ak sú nevyhnutné a proporčné k sledovanému cieľu.

34.

Vo vzťahu k namietanému nesúladu § 58 ods. 2 zákona o ochrane verejného zdravia národná rada zdôraznila potrebu rešpektovania princípov obmedzovania základných práv, ako aj to, že základné práva a slobody sú rovnocenné a koncepcia materiálneho právneho štátu vylučuje vytvorenie „hierarchie“ základných práv a slobôd. Preto každý konflikt vnútri systému základných práv treba riešiť pomocou zásady spravodlivej rovnováhy. Národná rada v tejto súvislosti poukázala i na to, že v súčasnosti je platné a účinné nariadenie vlády č. 183/2021 Z. z. na vykonanie niektorých opatrení hospodárskej mobilizácie v súvislosti s vyhlásenou mimoriadnou situáciou na zabezpečenie riešenia koronavírusu COVID-19 v znení nariadenia vlády č. 228/2021 Z. z., ktoré v § 2 ods. 10 upravuje aj financovanie nákladov spojených s vykonávaním karanténnych opatrení v karanténnych zariadeniach a v zmysle ktorého náklady spojené s pobytom v karanténnych zariadeniach na základe povinnej izolácie fyzických osôb, ktorým bola príslušným hygienikom nariadená povinná izolácia, uhradí štát, pričom z ďalších ustanovení vyplýva, že týmito nákladmi sa rozumejú aj náklady financovania stravného pre osoby, ktorým bola nariadená povinná izolácia.

35.

Pokiaľ navrhla navrhovateľka ústavnému súdu vyžiadať si poradné stanovisko ESĽP, národná rada uviedla, že protokol č. 16 k dohovoru v čl. 1 síce pripúšťa možnosť o poradné stanovisko k zásadným otázkam týkajúcim sa výkladu a uplatňovania práv a slobôd uvedených v dohovore požiadať, avšak podľa čl. 47 ods. 2 dohovoru takéto posudky sa nemôžu týkať otázok súvisiacich s obsahom alebo rozsahom práv a slobôd stanovených v prvej hlave dohovoru a v jeho protokoloch alebo iných otázok, ktorými by sa ESĽP alebo Výbor ministrov Rady Európy mohol zaoberať v rámci konania začatého na základe ustanovení dohovoru.

36.

V prílohe vyjadrenia národná rada predložila ústavnému súdu aj návrh napadnutého zákona s dôvodovou správou (IV. volebné obdobie – tlač 273 a VIII. volebné obdobie – tlač 306), prepis rozpravy z 11. schôdze národnej rady z 20. a 21. júna 2007, ako aj prepis rozpravy z 15. schôdze národnej rady zo 14. októbra 2020. Národná rada zároveň vo vyjadrení uviedla, že súhlasí s upustením od ústneho pojednávania.

II.2. Stanovisko vlády:

37.

Vláda, zastúpená ministerstvom spravodlivosti, vo svojom vyjadrení č. 25154/2021/10 z 20. júla 2021 doručenom ústavnému súdu 23. júla 2021 navrhla návrhu navrhovateľky nevyhovieť, pretože napadnuté ustanovenia „spĺňajú všetky atribúty ústavne súladnej právnej normy“. Vo všeobecnosti poukázala na to, že zákon o ochrane verejného zdravia je „výrazom naplnenia pozitívneho záväzku štátu chrániť aj legislatívnou cestou životy a zdravie obyvateľov“ tak, ako tento vyplýva z čl. 40 a čl. 15 ods. 1 ústavy (ako konštatoval aj ústavný súd v náleze č. k. PL. ÚS 10/2013 z 10. decembra 2014 pri posudzovaní ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia týkajúcich sa povinného očkovania), a tak zabezpečiť právo na život účinnými právnymi prostriedkami v jednotlivých oblastiach spoločenského života.

38.

Ustanovenia § 4 ods. 1 písm. g) a § 48 ods. 4 písm. z) [teraz písm. aa)] vláda považuje za dostatočne jasnú zákonnú úpravu súladnú s čl. 13 ústavy, ktorý dovoľuje uložiť povinnosti v podzákonnom právnom predpise et intra legem s tým, že predpokladom využitia tejto ústavnej normy je „splnenie formálnej podmienky (zmocnenie výslovne uvedené v zákone) spolu so splnením podmienky náležitej kvality uvedeného zmocnenia, ktorá sa dosiahne vtedy, ak zmocnenie jednoznačne vymedzí hranice, v ktorých je podzákonná úprava prípustná“, čo je v danom prípade naplnené. Formulácia týchto zmocňovacích ustanovení je dostatočná.

39.

Vo vzťahu k týmto ustanoveniam, ale aj k ustanoveniam § 12 ods. 2 písm. f) a § 48 ods. 4 písm. n) a u) zákona o ochrane verejného zdravia vláda ďalej uviedla, že sa nimi „nezasahuje do žiadnych základných práv a slobôd fyzických osôb, nevznikajú im ani žiadne povinnosti“, ide o „blanketové (splnomocňujúce) normy pre úrad verejného zdravotníctva, aby pri ohrození verejného zdravia a na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosných ochorení mohol nariadiť hygienické alebo epidemiologické opatrenia (prijaté vo forme vyhlášok podľa § 59b zákona ochrane verejného zdravia ako všeobecne záväzných právnych predpisov). Podstatným znakom špeciálnej delegácie je, že zákonodarca problematiku dostatočne upravenú vo svojich základných rysoch prenecháva na konkretizáciu rezortnému orgánu výkonnej moci. Vyhláška ako vykonávací právny predpis potom svojím charakterom upravuje technické či expertné otázky, ktoré môžu podliehať častým zmenám. Keďže ide o otázky vysoko odborného charakteru a vzhľadom na často enormný rozsah upravovanej problematiky, nie je vhodné tieto otázky upravovať v samotnom zákone.“. Zároveň to, aký obsah a charakter budú tieto opatrenia mať, je limitované účelom zákona o ochrane verejného zdravia, „pôjde vždy o opatrenia sledujúce ochranu verejného zdravia a životov obyvateľov pri ohrození verejného zdravia a na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosných ochorení“. Ďalej vláda v tejto súvislosti zdôraznila, že až opatrenia nariadené všeobecne záväzným právnym predpisom úradu verejného zdravotníctva „môžu reálne zasiahnuť do základných práv a slobôd obyvateľov a dostať sa do rozporu s jednotlivými ústavnými princípmi a normami“, pričom takýto predpis „môže byť z tohto dôvodu legitímne predmetom prieskumu jeho ústavnosti pred ústavným súdom v konaní o súlade právnych predpisov“. Preto samotné „napadnuté ustanovenia spolu s účelom zákona o ochrane verejného zdravia dostatočne jasne, jednoznačne a bezrozporne určujú hranice, v ktorých je podzákonná úprava úradom verejného zdravotníctva prípustná“.

40.

Vo vzťahu k § 51 ods. 1 písm. d) zákona o ochrane verejného zdravia vláda uviedla, že toto ustanovenie predstavuje dostatočne jasnú a zrozumiteľnú zákonnú povinnosť podrobiť sa izolácii a karanténnym opatreniam, ktorá sleduje legitímny cieľ. «Táto povinnosť sa však vykoná iba v spojitosti s opatreniami vydanými úradom verejného zdravotníctva vo forme vyhlášky. Na „aktiváciu“ tejto povinnosti je teda potrebné prijať príslušné opatrenie orgánom verejnej moci, ktoré môže byť prijaté iba v rámci prijímania hygienických alebo epidemiologických opatrení pri ohrození verejného zdravia a na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosných ochorení a pri dodržaní princípu proporcionality.»

41.

Pokiaľ ide o ustanovenie § 58 ods. 2 zákona o ochrane verejného zdravia, toto ustanovenie je súčasťou zákona od jeho prijatia. «Zásada, že dotknutá osoba, ktorá je povinná plniť isté zákonom alebo na základe zákona uložené povinnosti, znáša náklady plnenia týchto povinností, nie je žiadnym špecifikom zákona ochrane verejného zdravia... je logické, že plnenie povinností prináša vo všeobecnosti so sebou pre adresáta v reálnom živote určité náklady... ide o sprievodný jav a neoddeliteľnú súčasť prejavov aplikácie práva... adresáti musia očakávať, že plnenie povinností so sebou prináša isté záťaže v podobe vzniku nákladov... ide o druhú stranu tej istej mince (súčasť plnenia povinností), nejde o „nový“ alebo „ďalší“ zásah alebo obmedzenie základných práv a slobôd v pravom zmysle slova.» Pritom náklady, ktoré vzniknú pri plnení povinností, treba striktne odlišovať od náhrady škody a ušlého zisku z dôvodu vykonávania opatrení osobami, ktorým sú uložené.

42.

Vláda súhlas s upustením od ústneho pojednávania o prijatom návrhu nevyslovila, avšak ani nepožiadala o vykonanie ústneho konania.

II.3. Stanovisko úradu verejného zdravotníctva:

43.

Bez vyžiadania ústavného súdu predložil 14. júna 2021 vyjadrenie k návrhu na začatie konania aj úrad verejného zdravotníctva (vyjadrenie č. OLP/6063/2021 zo 14. júna 2021). Vo vyjadrení zastáva názor, podľa ktorého napadnutá právna úprava zákona o ochrane verejného zdravia je s referenčnými ustanoveniami v súlade.

44.

Ustanovenia § 4 ods. 1 písm. g) a § 48 ods. 4 písm. z) [teraz písm. aa)] zákona o ochrane verejného zdravia úrad verejného zdravotníctva nepovažuje za rozporné s materiálnym chápaním právneho štátu ani vágne, považuje ich, naopak, za zodpovedajúce požiadavke legality, a to najmä preto, že neumožňujú vymedzeným orgánom prijať akékoľvek opatrenia, ktorými by mohlo dochádzať k nariadeniu či zakazovaniu akýchkoľvek bližšie neuvedených činností. Aplikácia týchto ustanovení je totiž podmienená správnou úvahou, je obmedzená výlučne iba na účely ochrany verejného zdravia, pretože opatrenia môžu byť prijímané iba na základe zákona o ochrane verejného zdravia a v súlade s princípmi právneho štátu, ktorými je úrad verejného zdravotníctva viazaný aj bez ich výslovného uvedenia (opakovania) v zákone o ochrane verejného zdravia. Predmetom opatrení sú iba expertné otázky, ktoré môžu podliehať častým zmenám, pričom takéto otázky vysokoodborného charakteru nie je ani vhodné upravovať v samotnom zákone. Nejde o problém deľby legislatívnej práce, keďže ide o úpravu otázok spadajúcich do vlastnej pôsobnosti špecializovaných orgánov.

45.

Vo vzťahu k ustanoveniam § 12 ods. 2 písm. f), § 48 ods. 4 písm. n) a u) a § 51 ods. 1 písm. d) zákona o ochrane verejného zdravia úrad verejného zdravotníctva poukazuje pri pohľade na problematiku karantény a izolácie na potrebu dôsledného odlišovania podmienok zbavenia osobnej slobody z dôvodu ochrany života a zdravia osôb pred šírením nebezpečnej a nákazlivej choroby a z iných dôvodov (najmä ako dôsledku trestnej činnosti), ako aj na nevyhnutnosť rozlišovať jednotlivé dôvody držania osôb uvedené v čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru (zabránenie šíreniu nákazlivej choroby, duševne choré osoby, alkoholici, narkomani alebo tuláci), pretože nemožno k všetkým týmto situáciám pristupovať rovnako a mechanicky závery vyslovené k nim vzťahovať na situáciu štátnej karantény. Úrad verejného zdravotníctva vyslovuje názor, že na posudzovanie obmedzenia osobnej slobody z dôvodu zabránenia šírenia nákazlivej choroby nemožno aplikovať čl. 5 ods. 2 dohovoru, pretože toto ustanovenie sa vzťahuje iba na zatknutie osoby v trestnom konaní. Navyše, ani na všetky prípady zákonného držania osôb z dôvodu zabránenia šíreniu nákazlivej choroby nemožno použiť závery ESĽP vyslovené vo veci Enhorn v. Švédsko (obsahovo sa vzťahujúcej na zabránenie šírenia špecifickej nákazlivej choroby AIDS), pretože je potrebné zohľadňovať osobitosti nákazlivých chorôb, a to aj z pohľadu spôsobu ich prenosu (COVID-19). V prípadoch držania osoby z dôvodu zabránenia šíreniu nákazlivej choroby je potrebné aj „bezpečnostnú poistku“ obsiahnutú čl. 5 ods. 4 dohovoru v podobe súdnej ochrany vykladať menej prísne, a to vzhľadom na samotný dôvod držania, na rozsah obmedzenia (pozbavenia) osobnej slobody a kvalitu zásahu (miera rozsahu obmedzení, ktorým sa držaná osoba musí podrobiť). Pokiaľ navrhovateľka tvrdí neurčitosť obsahu použitých pojmov (domáca izolácia, karanténa, izolácia v zdravotníckom alebo štátom určenom zariadení), tieto sú dostatočne určité a zrozumiteľné, ak je zároveň zohľadnený obsah zákonom legálne definovaných (ďalších) pojmov (prenosné ochorenie, verejné zdravie, ohrozenie verejného zdravia atď.), systematika zákona o ochrane verejného zdravia, jeho účel a je prihliadnuté aj na to, že prenosné ochorenia, ich výskyt, šírenie, mutácie sú natoľko rôznorodé, že ich už z tohto dôvodu vyčerpávajúcejším spôsobom v zákonnom texte definovať nie je možné ‒ s tým je priamo spojená aj miera možnosti definovania spôsobov zabezpečenia predchádzania ich vzniku a šírenia. Navyše „zákon o ochrane verejného zdravia ani nemusí obsahovať všetky konkrétne pravidlá, kedy to-ktoré opatrenie použiť, nemusí priamo ustanovovať, že opatrenia je potrebné nariaďovať v súlade so zásadou proporcionality, či vhodnosti“, pretože „tieto pravidlá sú súčasťou právneho poriadku“ v iných normách, ktoré je „orgán, ktorý ich nariaďuje v podzákonnom predpise, povinný rešpektovať a riadiť sa nimi“.

46.

Podľa názoru úradu verejného zdravotníctva pri rozhodovaní o uprednostnení jedného z konfliktných práv (právo spoločnosti na ochranu zdravia a právo na osobnú slobodu jednotlivca) napadnutá právna úprava obstojí, pretože rešpektuje zásadu proporcionality. Úrad verejného zdravotníctva poukazuje na nepochybný význam sledovaného cieľa (predchádzanie šíreniu nebezpečných prenosných ochorení) a vhodnosť prostriedku sledujúceho takýto cieľ (dosiahnutie cieľa vyžaduje obmedzenie slobody, pričom vo vzťahu ku konkrétnemu ochoreniu je rozsah opatrenia expertnou otázkou). Obmedzenie slobody predpokladané napadnutými ustanoveniami považuje za opatrenie zodpovedajúce požiadavke nevyhnutnej miery zásahu; zásah do osobnej slobody v súvislosti s právom na ochranu zdravia obyvateľov je „šetrnejší“ a napadnutá právna úprava zachováva maximum z obidvoch práv. Zásah do osobnej slobody je nízky až stredný aj s poukazom na to, že rešpektuje požiadavku legitímneho cieľa, zákonnosti, nie je svojvoľný a je nevyhnutný (tzn. na nevyhnutný čas, krátkodobý); na druhej strane je ochrana verejného zdravia podstatná, pretože aj miera uspokojiteľnosti verejného záujmu na ochrane verejného zdravia je taká; ide o jeden z najefektívnejších prostriedkov predchádzania vzniku a šírenia nákazlivých chorôb. Preto podstatná miera uspokojiteľnosti verejného záujmu na ochrane života a zdravia obyvateľstva prevažuje nad nízkym až stredným záujmom na zachovaní práva na osobnú slobodu, v dôsledku čoho je nutné uprednostniť tento verejný záujem.

47.

Úrad verejného zdravotníctva zároveň zastáva názor, podľa ktorého možnosť súdneho prieskumu zbavenia slobody v týchto prípadoch neabsentuje. Tá je zaručená v rovine ústavného súdnictva možnosťou niektorého z taxatívne uvedených subjektov navrhovať preskúmanie súladu vyhlášky úradu verejného zdravotníctva s predpismi vyššej právnej sily, pričom na toto konanie môže dať taxatívne uvedeným subjektom podnet ktokoľvek. Súdny prieskum je realizovateľný aj individuálnou sťažnosťou osoby zbavenej osobnej slobody ústavnému súdu na porušenie jej základných práv, keď súdnu ochranu poskytne buď priamo ústavný súd alebo ústavný súd uvedie, ktorý orgán je príslušný takúto ochranu poskytnúť. Súdna ochrana je navyše poskytovaná aj v konaní o prípustnosti prevzatia a držania v zdravotníckom zariadení podľa § 252 – § 271 Civilného mimosporového poriadku. Hoci sa toto konanie týka predovšetkým osôb duševne chorých, nepochybne sa vzťahuje aj na karanténu nariadenú v zdravotníckom zariadení a pri ústavne konformnom výklade dopadá aj na prípady karantény v inom určenom zariadení. Pokiaľ ide o karanténu v domácom prostredí, úrad verejného zdravotníctva zastáva názor, podľa ktorého v tomto prípade ‒ na rozdiel od karantény v zdravotníckom alebo inom určenom zariadení ‒ k zbaveniu slobody v zmysle čl. 5 dohovoru nedochádza.

48.

Vo vzťahu k ustanoveniu § 58 ods. 2 zákona o ochrane verejného zdravia poukazuje úrad verejného zdravotníctva v prvom rade na to, že právo na užívanie majetku nie je absolútne, ale môže podliehať rôznym zákonným obmedzeniam, ako aj na to, že právny poriadok súčasne garantuje občanom právo na hmotné zabezpečenie, ak nastanú ústavou taxatívne uvedené sociálne udalosti, avšak v primeranom rozsahu. Ústava v čl. 20 ods. 4 upravuje nútené obmedzenie vlastníckeho práva, ktoré je druhom vyvlastnenia. Ustanovenie § 58 ods. 2 zákona o ochrane verejného zdravia je však úplne odlišné, týka sa dynamického zásahu do ekonomickej (majetkovej) slobody, neodoberá konkrétny majetok alebo jeho komponent, ale uloženou povinnosťou ad hoc zaťažuje hospodárenie (podobne ako dane, clá, súdne a správne poplatky a pod.). Ochranu čl. 20 ods. 4 ústavy nemožno chápať tak, že ide o ochranu majetku pred rôznymi povinnosťami, ktoré môžu majetok ekonomicky zaťažovať – ide tak len o obmedzenie majetku, resp. kontrolu jeho užívania, a teda nejde ani o nepriame vyvlastnenie a ani vyvlastnenie de facto. Navyše, účtovaním (fakturovaním) nákladov za služby poskytnuté osobám v štátnej karanténe nedochádza k zásahu do práva týchto osôb vlastniť majetok, pretože k úbytku na majetku dochádza až úhradou (vymožením) faktúry. Pritom právny poriadok dáva možnosť takejto osobe v súdnom konaní brániť sa uloženiu povinnosti úhrady fakturovanej sumy. Povinná (hotelová) karanténa a náhrada nákladov za túto karanténu nie sú výnimočnosťou Slovenskej republiky, podobný mechanizmus využívajú aj iné krajiny (napr. Kanada, Spojené kráľovstvo, Írsko, Austrália, Nový Zéland atď.).

II.4. Stanovisko navrhovateľky:

49.

Navrhovateľka predložila ústavnému súdu stanovisko č. 3431/2020/VOP z 25. októbra 2021 k stanoviskám národnej rady, vlády a úradu verejného zdravotníctva, v ktorom uviedla, že zotrváva na svojom návrhu i svojich argumentoch.

50.

Pokiaľ ide o namietané ustanovenia obmedzujúce osobnú slobodu [§ 12 ods. 2 písm. f) v časti „izolácia v domácom prostredí alebo v zdravotníckom zariadení“ a „karanténne opatrenia“, § 48 ods. 4 písm. n) a u) a § 51 ods. 1 písm. d) v časti „izolácii a karanténnym opatreniam“ zákona o ochrane verejného zdravia], navrhovateľka poukázala na nevyhnutnosť výkladu ustanovení dohovoru vo vzájomných súvislostiach a favorizovania základných práv, ako aj na to, že zásahy štátu do osobnej slobody jednotlivcov je nevyhnutné posudzovať mimoriadne prísne a citlivo, pretože osobná sloboda tvorí tzv. tvrdé jadro základných práv a slobôd a aj v zmysle judikatúry ESĽP patrí k najvýznamnejším základným právam a slobodám a ako taká má v demokratickej spoločnosti vrcholný význam. Zdôraznila, že všeobecné pravidlá obmedzovania osobnej slobody je potrebné aplikovať aj v tomto prípade, a v tejto súvislosti aj na to, že úrad verejného zdravotníctva vo svojom vyjadrení pristupoval k veci formalisticky. Navrhovateľka ďalej zopakovala, že hlavným dôvodom, ktorý ju vedie k záveru o protiústavnosti namietanej právnej úpravy, je jej nedostatočnosť a nepredvídateľnosť daná absenciou vymedzenia nevyhnutnosti, primeranosti volených opatrení, ako aj prednostného zohľadňovania alternatívnych a menej invazívnych riešení. Hoci účelom zákona o ochrane verejného zdravia je práve ochrana verejného zdravia, ani táto ochrana nepredstavuje „bianco šek“ pre nekontrolované zásahy do základných práv a slobôd zo strany verejnej moci. Pretože všetky základné práva a slobody upravené v druhej hlave ústavy sú si rovnocenné, ani právo a s tým spojený pozitívny záväzok štátu chrániť (verejné) zdravie nemôže byť dôvodom na opustenie pravidiel ustanovujúcich spôsob obmedzovania základných práv a slobôd. Nemožno sa preto stotožniť s názorom úradu verejného zdravotníctva, podľa ktorého v prípade, keď dochádza k obmedzeniu osobnej slobody z dôvodu ochrany verejného zdravia, nie je potrebné prihliadnuť na záruky už obsiahnuté v judikatúre ESĽP, ktorý jasne deklaroval, že čl. 5 ods. 1 dohovoru vyžaduje okrem iného i dôslednú ochranu jednotlivca pred svojvôľou zo strany verejnej moci vždy, keď dochádza k obmedzovaniu jeho osobnej slobody. To, aby boli takéto záruky obsiahnuté priamo v právnej úprave, je o to naliehavejšie, že proces vydávania všeobecne záväzných právnych predpisov úradom verejného zdravotníctva nie je okrem promulgačnej fázy bližšie upravený. Nie je preto možné opierať sa o tie mechanizmy bŕzd a protiváh, ktoré so sebou legislatívny proces bežne prináša. Právna úprava musí byť jasná, zrozumiteľná a musí obsahovať dostatočné záruky na ochranu pred svojvôľou orgánu, ktorý bude zverenú právomoc aplikovať. Namietaná úprava tieto požiadavky nespĺňa.

51.

Vo vzťahu k procesnej stránke ochrany osobnej slobody a v tejto súvislosti tvrdenej absencii efektívneho súdneho prieskumu zbavenia osobnej slobody pri izolácii, karanténe a nútenej izolácii, navrhovateľka, reagujúc na argumentáciu v stanovisku úradu verejného zdravotníctva, uviedla, že ústavný prieskum vyhlášok úradu verejného zdravotníctva nespĺňa pre účely ustanovenia čl. 5 ods. 4 dohovoru požiadavky efektívneho súdneho prieskumu, ako aj to, že fyzická osoba nie je oprávnená podať návrh na začatie konania o súlade vyhlášky podľa čl. 125 ods. 1 písm. b) ústavy s právnymi predpismi vyššej právnej sily a nemá ani právny nárok na to, aby aktívne legitimovaný subjekt takýto návrh ústavnému súdu podal. Konanie o ústavnej sťažnosti pred ústavným súdom poskytuje ochranu až sekundárne a subsidiárne. Konanie o prípustnosti prevzatia a držania v zdravotníckom zariadení je určené na posúdenie detencie v zdravotníckom zariadení, jeho úprava plynule nadväzuje na ustanovenia zákona č. 576/2004 Z. z. o zdravotnej starostlivosti, službách súvisiacich s poskytovaním zdravotnej starostlivosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o zdravotnej starostlivosti“), pričom toto konanie je prispôsobené na iné situácie, ako je nariaďovanie izolácie a karantény podľa zákona o ochrane verejného zdravia. Pri ochrane osobnej slobody v týchto prípadoch je navyše kľúčová včasnosť oznámenia o prevzatí osoby do detencie. Snaha úradu verejného zdravotníctva vyvolať dojem, že práve týmto konaním je zabezpečená efektívna súdna ochrana, pôsobí preto účelovo. Navyše, v prípade nariadenia izolácie v domácom prostredí alebo v inom štátom určenom zariadení (inom než zdravotníckom) je toto konanie z podstaty veci nepoužiteľné.

52.

Pokiaľ úrad verejného zdravotníctva vo svojom vyjadrení v časti namietanej protiústavnosti § 4 ods. 1 písm. g) a § 48 ods. 4 písm. aa) zákona o ochrane verejného zdravia uviedol, že namietaná úprava mu neumožňuje prijímať akékoľvek opatrenia, ale len také, ktorých cieľom je ochrana verejného zdravia, a poskytuje mu voľnosť iba pre účely uplatnenia správnej úvahy pri riešení vysokoodborných otázok, nič to nemení na závere, podľa ktorého v tomto prípade splnomocnenie zákonom nespĺňa podmienky náležitej kvality, ktorá sa dosiahne vtedy, keď splnomocnenie jednoznačne vymedzuje hranice, v ktorých je podzákonná úprava prípustná. Zákonom nedostatočne vymedzené „mantinely“ povereného orgánu nemožno prekrývať ani poukazovaním na uplatnenie správnej úvahy. Správna úprava nenahrádza a nemôže nahrádzať zákonnú úpravu medzí základných práv a slobôd. Úvahy, ktoré umožňujú príslušnému orgánu aplikáciu dispozitívnych právnych noriem, si nemožno pliesť s absolútnou voľnosťou. Úvaha aplikujúceho orgánu nie je „bezbrehá“, ale musí sa realizovať v priestore vymedzenom dispozitívnou normou. Je pojmovo vylúčené, aby orgán verejnej moci prostredníctvom správnej úvahy rozhodoval o rozsahu svojich právomocí. Navyše, s tým, že takúto právomoc bude vykonávať ministerstvo zdravotníctva, úrad verejného zdravotníctva a regionálne úrady verejného zdravotníctva, nepočíta ani ústava.

53.

Vo vzťahu k ustanoveniam o úhrade štátom uložených povinností (§ 58 ods. 2 zákona o ochrane verejného zdravia) a úradom verejného zdravotníctva uvedeným tvrdeniam o tom, že povinnosťou úhrady nákladov dochádza iba k dočasnému zaťaženiu hospodárenia subjektov a predmetom ochrany čl. 20 ústavy je najmä statický majetok, navrhovateľka uviedla, že povinnosť úhrady nákladov predstavuje skutočne reálny zásah do majetku spočívajúci v presune finančných prostriedkov z dispozičnej sféry fyzickej osoby do dispozičnej sféry zriaďovateľa karanténneho zariadenia. Tieto fyzické osoby nie sú hospodárske subjekty, ktorých hospodárenie bolo dočasne zaťažené, ale ľudské bytosti, ktorých majetok bol v dôsledku uloženej povinnosti zmenšený. Ostatne, predmetom ochrany čl. 20 ústavy sú i finančné prostriedky fyzickej osoby.

54.

Pokiaľ vláda vo svojom vyjadrení uviedla, že napadnutými ustanoveniami nedochádza k zásahu do žiadneho základného práva alebo slobody, pretože tieto predstavujú len blanketové normy pre uplatnenie právomoci úradu verejného zdravotníctva a až individuálny alebo všeobecne záväzný právny akt vydaný úradom verejného zdravotníctva je spôsobilý zasiahnuť do základných práv, navrhovateľka jednak poukázala na dôvody prijatia jej návrhu ústavným súdom na ďalšie konanie a jednak na to, že aj ESĽP judikoval, že pozbavenie osobnej slobody len na základe postupu ustanoveného zákonom nemožno interpretovať len ako bezobsažný odkaz na vnútroštátnu právnu úpravu, pretože čl. 5 dohovoru implicitne obsahuje aj požiadavku, aby postup ustanovený zákonom zodpovedal všeobecným princípom dohovoru, ku ktorým patrí aj ochrana jednotlivca pred svojvôľou ako jeden z kľúčových aspektov ochrany osobnej slobody. Formálna podmienka obmedzenia základných práv a slobôd a ukladania povinností zákonom alebo na základe zákona znamená, že zákon musí stanoviť aspoň základ danej povinnosti.

II.5. Ďalší priebeh konania:

55.

Pokiaľ navrhovateľka navrhla ústavnému súdu zvážiť prerušiť konanie a rozhodnúť, že požiada ESĽP o vydanie poradného stanoviska, dôvodila tým, že „predložená vec sa týka zásadných otázok súvisiacich s výkladom a s uplatňovaním práv obsiahnutých v Dohovore v oblasti pozbavovania osôb osobnej slobody v záujme ochrany verejného zdravia, resp. generálnej prevencie pred šírením chorôb“. Vyžiadať poradné stanovisko navrhovateľka navrhovala k otázkam:

„či sa čl. 5 ods. 1 písm. e) Dohovoru vzťahuje na situáciu osôb pozbavených osobnej slobody v súlade s namietanou právnou úpravou a s popísaným spôsobom jej realizácie (ak o tom vzniknú pochybnosti), či, prípadne za akých podmienok, možno za súladné s čl. 5 ods. 1 písm. e) Dohovoru považovať hromadné pozbavovanie osobnej slobody neurčitého počtu osôb bez individuálneho skúmania existencie dôvodov pozbavenia osobnej slobody, či možno za nesúladnú s čl. 5 ods. 1 písm. e) Dohovoru považovať takú právnu úpravu, v ktorej je nejasný procesný postup a forma rozhodnutia príslušných orgánov o pozbavení osobnej slobody, či a v akom rozsahu sa požiadavky čl. 5 ods. 2 a 4 Dohovoru vzťahujú aj na situácie, ak je pozbavenie osobnej slobody odôvodnené aktuálnym ohrozením verejného zdravia, či, prípadne za akých podmienok, čl. 5 ods. 1 písm. e) Dohovoru a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Dohovoru umožňuje požadovať od osoby úhradu nákladov za preventívne pozbavenie osobnej slobody z dôvodu ochrany pred šírením prenosného ochorenia, ktoré si táto nezavinila“.

56.

Ústavný súd v uznesení o prijatí návrhu na ďalšie konanie č. k. PL. ÚS 4/2021-40 z 28. apríla 2021 konštatoval, že navrhovaný postup zváži v ďalšom priebehu konania so zohľadnením hľadiska procesnej efektivity konania vedeného ústavným súdom, a to po rozvinutí skutkovej i právnej argumentácie všetkých účastníkov konania pred ústavným súdom.

57.

Podľa § 61 ods. 2 zákona o ústavnom súde ústavný súd môže konanie prerušiť, ak rozhodne, že požiada ESĽP o vydanie poradného stanoviska k zásadným otázkam týkajúcim sa výkladu alebo uplatňovania práv a slobôd uvedených v dohovore. Ak je konanie prerušené, môže ústavný súd v konaní pokračovať aj vtedy, ak ESĽP poradné stanovisko nevydal. Citované ustanovenie nie je formulované ako povinnosť ústavného súdu, ale ako jeho možnosť. Právo účastníka konania navrhnúť postup podľa § 61 ods. 2 zákona o ústavnom súde nemá nárokovateľnú povahu.

58.

Po tom, ako boli ústavnému súdu doručené stanoviská národnej rady, vlády, úradu verejného zdravotníctva a stanovisko navrhovateľky k nim, pri zvažovaní prerušenia konania s následným vyžiadaním si poradného stanoviska ústavný súd dospel k záveru, že takto postupovať po zohľadnení obsahu uvedených podkladov nie je nevyhnutné, a to vzhľadom na stupeň vývoja a rozhodovacej praxe ESĽP v otázke tvoriacej skutkovú, no predovšetkým právnu rovinu rozhodovania ústavného súdu, závery ktorej ústavný súd prijal (napr. rozhodnutie ESĽP z 21. 2. 1990 vo veci Van der Leer v. Holandsko o sťažnosti č. 11509/85, rozhodnutie ESĽP z 25. 1. 2005 vo veci Enhorn v. Švédsko o sťažnosti č. 56529/00, rozhodnutie ESĽP zo 7. 6. 2011 vo veci S.T.S. v. Holandsko o sťažnosti č. 277/05, rozhodnutie ESĽP z 15. 12. 2016 vo veci Khlaifia a ďalší v. Taliansko o sťažnosti č. 16483/12, rozhodnutie ESĽP z 23. 2. 2017 vo veci De Tommaso v. Taliansko o sťažnosti č. 433395/09, rozsudok Veľkej komory ESĽP z 21. 11. 2019 vo veci Z. A. a iní v. Rusko o sťažnosti č. 61411/15, 61420/15, 61427/15 a 3028/16, rozhodnutie ESĽP z 13. 4. 2021 vo veci Cristian-Vasile Terheş v. Rumunsko o sťažnosti č. 49933/20 atď.). Ústavný súd tieto závery vo vzťahu k čl. 5 ods. 1 písm. e) a ods. 2 a 4 dohovoru premietol do svojho rozhodnutia (k tomu viac v časti III.2 tohto nálezu). Vyžiadať si poradné stanovisko k otázke, či čl. 1 dodatkového protokolu umožňuje požadovať od osoby úhradu nákladov za preventívne pozbavenie osobnej slobody z dôvodu ochrany pred šírením prenosného ochorenia, ktoré si táto nezavinila, nepovažoval ústavný súd za nevyhnutné z dôvodu, že riešenie tejto otázky je úzko spojené s dikciou napadnutej vnútroštátnej normy v oblasti, v ktorej patrí široká miera uváženia vnútroštátnym orgánom.

59.

Pretože žiadny z účastníkov nepožiadal najneskôr vo svojom prvom podaní vo veci o nariadenie ústneho pojednávania a podľa názoru ústavného súdu na základe podaní účastníkov je zrejmé, že od ústneho pojednávania nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci, ústavný súd podľa § 58 ods. 3 zákona o ústavnom súde od ústneho pojednávania upustil.

60.

Právny základ ochrany zdravia v Slovenskej republike predstavuje čl. 40 ústavy. Je ním deklarovaný pozitívny záväzok štátu účinne zabezpečovať ochranu zdravia, ktorý je realizovaný predovšetkým prijatím právnej úpravy zameranej na ochranu zdravia. Článok 40 ústavy upravuje primárne pozitívny záväzok štátu prijať takú právnu úpravu na úrovni zákona, ktorá zabezpečí ochranu zdravia obyvateľstva, a zabezpečiť zdravotnú starostlivosť (nález č. k. PL. ÚS 10/2013-146 z 10. decembra 2014).

61.

Ochranu zdravia na celospoločenskej úrovni zabezpečuje zákon o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia. Na základe tohto zákona je vykonávaná prevencia ochorení a iných porúch zdravia, kontrola zdravých životných a pracovných podmienok, sú nariaďované protiepidemické opatrenia, je vykonávaný štátny zdravotný dozor a iné činnosti. Štát týmto na seba prebral pozitívny záväzok ochrany zdravia svojich obyvateľov.

62.

Nebezpečné prenosné ochorenia ohrozujú zdravie populácie ako celku. Pri nebezpečných prenosných ochoreniach ide o život a zdravie ohrozujúci stav, ktorý je schopný zanechať vážne trvalé následky na jednotlivcoch či skupinách ľudí, nekontrolovateľne sa šíriť v populácii. Je v súlade s pozitívnym záväzkom štátu vyplývajúcim z čl. 40 ústavy chrániť z pozície štátu pred týmto stavom celú spoločnosť. Zdravie a jeho ochrana je na jednej strane vecou každého jednotlivca, na druhej strane však verejné zdravie je vecou spoločnosti týkajúcou sa každého jej člena. Niet preto pochýb o potrebe a prospešnosti zákonom upravovať opatrenia a ukladať povinnosti na predchádzanie vzniku a šírenia prenosných ochorení.

63.

Pri posudzovaní povinností ukladaných jednotlivcom z uvedených dôvodov je preto potrebné vziať do úvahy aj práva iných fyzických osôb, než sú tie, ktorým sú tieto povinnosti ukladané, pretože každý má právo na ochranu zdravia (čl. 40 ústavy), ktorého súčasťou je i ochrana pred šírením nákazlivých chorôb. V tomto kontexte je potrebné vnímať aj povinnosti ukladané zákonom o ochrane verejného zdravia, ktoré sú predmetom tohto konania.

64.

Štát je však povinný pri svojich činnostiach (aj) v tejto oblasti, zohľadňujúc najnovšie poznatky a názory odbornej obce, rešpektovať proporcionalitu medzi základnými právami fyzických a právnických osôb, ktorým ukladá povinnosti na zabezpečenie verejného zdravia, a verejným záujmom. Predmet tohto konania je potrebné preto skúmať komplexne a vziať do úvahy celý kontext napadnutej právnej úpravy.

III.1. K namietanému nesúladu § 4 ods. 1 písm. g) a § 48 ods. 4 písm. aa) [pôvodne § 48 ods. 4 písm. z)] zákona o ochrane verejného zdravia (všeobecne):

65.

Podľa čl. 1 ods. 1 ústavy Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo.

66.

Podľa čl. 2 ods. 2 ústavy štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.

67.

Podľa čl. 2 ods. 3 ústavy každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.

68.

V právnom štáte zohľadňujúcom princípy deľby moci na moc zákonodarnú, výkonnú a súdnu sú orgány výkonnej moci oprávnené na vydávanie všeobecne záväzných predpisov iba na základe a v medziach zákonného splnomocnenia. Podstatným znakom špeciálnej delegácie je, že zákonodarca problematiku dostatočne upravenú vo svojich základných rysoch prenecháva na konkretizáciu rezortnému orgánu výkonnej moci. Zákon však musí predstavovať dostatočne určito upravený základný rámec priznaným oprávneniam a povinnostiam, ktoré následne (prípadne) prenecháva na konkretizáciu orgánom výkonnej moci.

69.

Ústavný súd už v súvislosti s posudzovaním ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia (§ 51) v minulosti poukázal na podstatu čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 ústavy v náleze č. k. PL. ÚS 10/2013 z 10. decembra 2014, ako aj na s tým spojenú potrebu rozlišovať obsahovo i formálne medzi povinnosťami a medzami základných práv a slobôd, vychádzajúc z toho, že v čl. 13 ústavy sú formulované jednak všeobecné podmienky ukladania povinností a jednak medze základných práv a slobôd na strane druhej.

70.

Podľa čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy povinnosti je možné ukladať zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd. Dominantnou črtou v tomto ustanovení je výhrada zákona vzhľadom na ukladanie povinností. Avšak výhrada zákona predstavuje len základ pre stanovenie povinností. Samotnú povinnosť možno bližšie konkretizovať uznaným prameňom práva ‒ vykonávacím právnym predpisom (čl. 120, čl. 123 ústavy), ktorý bude v medziach zákona (v posudzovanom prípade spojenom so splnomocňovacím ustanovením v súlade s čl. 123 ústavy). Na základe takej zákonnej (a prípadne aj vykonávacím právnym predpisom konkretizovanej) právnej úpravy potom môžu byť ukladané povinnosti aj individuálnym právnym aktom, a to orgánom s príslušnou rozhodovacou právomocou [v tom spočíva obsah formulácie „na základe zákona“ uvedený v čl. 13. ods. 1 písm. a) ústavy, zodpovedajúci ustanoveniu § 4 ods. 3 zákona č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov – „vykonávacím právnym predpisom nemožno ukladať povinnosti, meniť alebo dopĺňať právnu úpravu nad rámec zákona alebo upravovať spoločenské vzťahy v zákone neupravené“]. Na účely ochrany základných práv a slobôd je nevyhnutné ústavnú úpravu v čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy interpretovať veľmi striktne ako ústavnú normu, ktorá dovoľuje uložiť povinnosti v podzákonnom právnom predpise výhradne intra legem s tým, že predpokladom využitia tejto ústavnej normy je splnenie formálnej podmienky (splnomocnenie výslovne uvedené v zákone) spolu so splnením podmienky náležitej kvality uvedeného splnomocnenia, ktorá sa dosiahne vtedy, ak delegácia jednoznačne vymedzí hranice, v ktorých je podzákonná úprava prípustná (porov. Drgonec, J. Ústava Slovenskej republiky. Komentár. 2. vydanie. Šamorín : Heuréka, 2007, s. 158).

71.

Ustanovenie čl. 13 ods. 2 ústavy upravuje materiálne, ako aj formálne predpoklady, pri splnení ktorých možno upraviť medze základných práv. Materiálnym predpokladom je súlad úpravy s konkrétnymi podmienkami, ktoré vo vzťahu k predmetným základným právam alebo slobodám ustanovuje ústava. Formálnym predpokladom je, že úprava je vydaná vo forme zákona. Axiologickou a teleologickou bázou čl. 13 ods. 2 ústavy sú hodnoty a princípy demokratického právneho štátu – suverenita zákonodarcu v spojení s princípom obmedzenej, konštitučnej vlády. Inými slovami, účelom čl. 13 ods. 2 ústavy je chrániť adresátov práva pred takými technikami právnej regulácie, ktoré sú typické pre tzv. policajné štáty; ide najmä o širokú diskrečnú právomoc exekutívy vrátane jej možnosti upravovať kľúčové súradnice vzťahu medzi občanmi a mocou podzákonnými opatreniami. Predmetné ustanovenie tak slúži predovšetkým na to, aby iné orgány ako parlament nemohli výkon základných práv a slobôd podrobiť akýmkoľvek obmedzeniam idúcim nad rámec zákona (nález č. k. PL. ÚS 10/2013 z 10. decembra 2014). V skratke tak účinky predmetného ustanovenia možno zhrnúť takto: (i) medze základných práv a slobôd môže upraviť iba zákonodarca, pričom (ii) takáto zákonná úprava musí byť v súlade s podmienkami, ktoré vo vzťahu k dotknutým základným právam alebo slobodám ustanovuje ústava (porov. nález ústavného súdu č. k. PL. ÚS 16/05 z 2. júla 2008).

72.

Pretože pri vykonávacej úprave inými predpismi v medziach zákona pre naplnenie požiadavky intra legem zákonná úprava základu povinnosti a splnomocňovacieho ustanovenia podľa čl. 123 ústavy (ktorá môže splývať priamo v splnomocňovacom ustanovení) musí spĺňať podmienku náležitej kvality, ktorá je naplnená iba vtedy, keď splnomocnenie jednoznačne vymedzí hranice, v ktorých je takáto úprava prípustná, bolo potrebné zaoberať sa formuláciou oboch v tejto časti preskúmavaných napadnutých ustanovení.

III.1.1. K namietanému nesúladu § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a 3, čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 ústavy samostatne (ako aj v spojení s čl. 16 ods. 1, čl. 19 ods. 2, čl. 23 ods. 1 a 3 ústavy, čl. 2 ods. 1 a 4 protokolu č. 4) a s čl. 51 ods. 2 ústavy, čl. 4 ods. 1, 4 a 5 a čl. 5 ods. 1, 3, 4 a 5 ústavného zákona o bezpečnosti štátu:

73.

Podľa § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia ministerstvo... počas výnimočného stavu, núdzového stavu alebo mimoriadnej situácie (ďalej len „krízová situácia“) pri ohrození verejného zdravia nariaďuje ďalšie opatrenia, ktorými môže zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas; tým nie je dotknutá právomoc úradu verejného zdravotníctva a regionálnych úradov verejného zdravotníctva nariaďovať opatrenia podľa § 12 alebo podľa § 48 aj počas krízovej situácie.

74.

Podľa § 2 ods. 1 písm. ze) zákona o ochrane verejného zdravia ohrozenie verejného zdravia je nepredvídané a nekontrolované ohrozenie verejného zdravia chemickými, biologickými alebo fyzikálnymi faktormi vrátane takého ohrozenia verejného zdravia, ktoré má medzinárodný dosah.

75.

Formulácia splnomocňovacieho ustanovenia pre vydávanie normatívnych právnych aktov ministerstvom podľa názoru ústavného súdu nespĺňa požiadavky vyžadované čl. 13 ústavy, pretože je natoľko vágna, že ani pri použití štandardných interpretačných techník výkladu textu právnej normy neumožňuje spoľahlivo z jeho znenia vyvodiť právnu oblasť a okruh právnych vzťahov primárne upravenú zákonom o ochrane verejného zdravia, ktorú je ministerstvo oprávnené bližšie regulovať prostredníctvom vydania zakazujúcich opatrení alebo opatrení nariaďujúcich ďalšie činnosti.

76.

Na tom nič nemení ani všeobecne formulované zákonné obmedzenie vyžadujúce, aby tieto opatrenia spĺňali podmienku rozsahovej a časovej nevyhnutnosti daného opatrenia. Iba takéto obmedzenie opatrenia totiž dostatočne nezaručuje ústavnú akceptovateľnosť jeho vecného obsahu.

77.

Takto formulované ustanovenie zákona nie je totiž bez ohľadu na už uvedené podmienky jeho aplikácie dostatočne určité a ústavne akceptovateľným spôsobom nesplnomocňuje ministerstvo na vydanie právneho aktu ukladajúceho v konkrétnej oblasti povinnosti, ktorým sa majú jednotlivci podrobiť. Na tom nič nemôže zmeniť ani argument vlády, ktorá zdôrazňuje, že pôjde vždy o opatrenia „sledujúce ochranu verejného zdravia a životov obyvateľov pri ohrození verejného zdravia a na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosných ochorení“, a ani prístup úradu verejného zdravotníctva, ktorý poukazuje na to, že „predmetom opatrení sú iba expertné otázky, ktoré môžu podliehať častým zmenám, pričom takéto otázky vysokoodborného charakteru nie je ani vhodné upravovať v samotnom zákone“ a „ide o úpravu otázok spadajúcich do vlastnej pôsobnosti špecializovaných orgánov“.

78.

Zákon nemôže splnomocniť orgán výkonnej moci na vydanie predpisu nižšej právnej sily, ktorý by určoval medze základných práv a slobôd. Ústava zveruje právo určiť medze základných práv a slobôd (z dôvodu zachovania povahy ústavnosti týchto práv a slobôd) len zákonodarnému zboru. Splnomocnenie v zákone pre vydanie všeobecne záväzného právneho predpisu nižšej právnej sily, ktorým by boli upravené ďalšie podmienky dotýkajúce sa medzí ústavou zaručených práv, nie je ústavou dovolené. Preto všeobecne záväzný právny predpis vydaný na základe takéhoto splnomocňovacieho ustanovenia zákona by nebol vydaný v súlade s ústavou (PL. ÚS 8/94). V obdobnom zmysle ESĽP judikoval, že zákon musí poskytovať právnu ochranu proti svojvoľným zásahom orgánov verejnej moci do práv chránených dohovorom; bolo by v rozpore s princípom vlády práva, keby právna úvaha poskytnutá výkonnej moci bola vyjadrená ako neobmedzená moc; zákon musí vyjadriť s dostatočnou jasnosťou rozsah úvahy udelenej príslušným orgánom a tiež aj spôsob jej výkonu (rozhodnutie ESĽP z 2. 8. 1984 vo veci Malone v. Spojené kráľovstvo, sťažnosť č. 8691/79, § 68, rozhodnutie ESĽP zo 16. 2. 2000 vo veci Amann v. Švajčiarsko, sťažnosť č. 27798/95, § 56).

79.