Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 4/2021 z 8. decembra 2021 vo veci vyslovenia nesúladu ustanovení zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov s Ústavou Slovenskej republiky, s Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd a s Protokolom č. 4 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd

Pokiaľ vláda vo svojom vyjadrení uviedla, že napadnutými ustanoveniami nedochádza k zásahu do žiadneho základného práva alebo slobody, pretože tieto predstavujú len blanketové normy pre uplatnenie právomoci úradu verejného zdravotníctva a až individuálny alebo všeobecne záväzný právny akt vydaný úradom verejného zdravotníctva je spôsobilý zasiahnuť do základných práv, navrhovateľka jednak poukázala na dôvody prijatia jej návrhu ústavným súdom na ďalšie konanie a jednak na to, že aj ESĽP judikoval, že pozbavenie osobnej slobody len na základe postupu ustanoveného zákonom nemožno interpretovať len ako bezobsažný odkaz na vnútroštátnu právnu úpravu, pretože čl. 5 dohovoru implicitne obsahuje aj požiadavku, aby postup ustanovený zákonom zodpovedal všeobecným princípom dohovoru, ku ktorým patrí aj ochrana jednotlivca pred svojvôľou ako jeden z kľúčových aspektov ochrany osobnej slobody. Formálna podmienka obmedzenia základných práv a slobôd a ukladania povinností zákonom alebo na základe zákona znamená, že zákon musí stanoviť aspoň základ danej povinnosti.

II.5. Ďalší priebeh konania:

55.

Pokiaľ navrhovateľka navrhla ústavnému súdu zvážiť prerušiť konanie a rozhodnúť, že požiada ESĽP o vydanie poradného stanoviska, dôvodila tým, že „predložená vec sa týka zásadných otázok súvisiacich s výkladom a s uplatňovaním práv obsiahnutých v Dohovore v oblasti pozbavovania osôb osobnej slobody v záujme ochrany verejného zdravia, resp. generálnej prevencie pred šírením chorôb“. Vyžiadať poradné stanovisko navrhovateľka navrhovala k otázkam:

„či sa čl. 5 ods. 1 písm. e) Dohovoru vzťahuje na situáciu osôb pozbavených osobnej slobody v súlade s namietanou právnou úpravou a s popísaným spôsobom jej realizácie (ak o tom vzniknú pochybnosti), či, prípadne za akých podmienok, možno za súladné s čl. 5 ods. 1 písm. e) Dohovoru považovať hromadné pozbavovanie osobnej slobody neurčitého počtu osôb bez individuálneho skúmania existencie dôvodov pozbavenia osobnej slobody, či možno za nesúladnú s čl. 5 ods. 1 písm. e) Dohovoru považovať takú právnu úpravu, v ktorej je nejasný procesný postup a forma rozhodnutia príslušných orgánov o pozbavení osobnej slobody, či a v akom rozsahu sa požiadavky čl. 5 ods. 2 a 4 Dohovoru vzťahujú aj na situácie, ak je pozbavenie osobnej slobody odôvodnené aktuálnym ohrozením verejného zdravia, či, prípadne za akých podmienok, čl. 5 ods. 1 písm. e) Dohovoru a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Dohovoru umožňuje požadovať od osoby úhradu nákladov za preventívne pozbavenie osobnej slobody z dôvodu ochrany pred šírením prenosného ochorenia, ktoré si táto nezavinila“.

56.

Ústavný súd v uznesení o prijatí návrhu na ďalšie konanie č. k. PL. ÚS 4/2021-40 z 28. apríla 2021 konštatoval, že navrhovaný postup zváži v ďalšom priebehu konania so zohľadnením hľadiska procesnej efektivity konania vedeného ústavným súdom, a to po rozvinutí skutkovej i právnej argumentácie všetkých účastníkov konania pred ústavným súdom.

57.

Podľa § 61 ods. 2 zákona o ústavnom súde ústavný súd môže konanie prerušiť, ak rozhodne, že požiada ESĽP o vydanie poradného stanoviska k zásadným otázkam týkajúcim sa výkladu alebo uplatňovania práv a slobôd uvedených v dohovore. Ak je konanie prerušené, môže ústavný súd v konaní pokračovať aj vtedy, ak ESĽP poradné stanovisko nevydal. Citované ustanovenie nie je formulované ako povinnosť ústavného súdu, ale ako jeho možnosť. Právo účastníka konania navrhnúť postup podľa § 61 ods. 2 zákona o ústavnom súde nemá nárokovateľnú povahu.

58.

Po tom, ako boli ústavnému súdu doručené stanoviská národnej rady, vlády, úradu verejného zdravotníctva a stanovisko navrhovateľky k nim, pri zvažovaní prerušenia konania s následným vyžiadaním si poradného stanoviska ústavný súd dospel k záveru, že takto postupovať po zohľadnení obsahu uvedených podkladov nie je nevyhnutné, a to vzhľadom na stupeň vývoja a rozhodovacej praxe ESĽP v otázke tvoriacej skutkovú, no predovšetkým právnu rovinu rozhodovania ústavného súdu, závery ktorej ústavný súd prijal (napr. rozhodnutie ESĽP z 21. 2. 1990 vo veci Van der Leer v. Holandsko o sťažnosti č. 11509/85, rozhodnutie ESĽP z 25. 1. 2005 vo veci Enhorn v. Švédsko o sťažnosti č. 56529/00, rozhodnutie ESĽP zo 7. 6. 2011 vo veci S.T.S. v. Holandsko o sťažnosti č. 277/05, rozhodnutie ESĽP z 15. 12. 2016 vo veci Khlaifia a ďalší v. Taliansko o sťažnosti č. 16483/12, rozhodnutie ESĽP z 23. 2. 2017 vo veci De Tommaso v. Taliansko o sťažnosti č. 433395/09, rozsudok Veľkej komory ESĽP z 21. 11. 2019 vo veci Z. A. a iní v. Rusko o sťažnosti č. 61411/15, 61420/15, 61427/15 a 3028/16, rozhodnutie ESĽP z 13. 4. 2021 vo veci Cristian-Vasile Terheş v. Rumunsko o sťažnosti č. 49933/20 atď.). Ústavný súd tieto závery vo vzťahu k čl. 5 ods. 1 písm. e) a ods. 2 a 4 dohovoru premietol do svojho rozhodnutia (k tomu viac v časti III.2 tohto nálezu). Vyžiadať si poradné stanovisko k otázke, či čl. 1 dodatkového protokolu umožňuje požadovať od osoby úhradu nákladov za preventívne pozbavenie osobnej slobody z dôvodu ochrany pred šírením prenosného ochorenia, ktoré si táto nezavinila, nepovažoval ústavný súd za nevyhnutné z dôvodu, že riešenie tejto otázky je úzko spojené s dikciou napadnutej vnútroštátnej normy v oblasti, v ktorej patrí široká miera uváženia vnútroštátnym orgánom.

59.

Pretože žiadny z účastníkov nepožiadal najneskôr vo svojom prvom podaní vo veci o nariadenie ústneho pojednávania a podľa názoru ústavného súdu na základe podaní účastníkov je zrejmé, že od ústneho pojednávania nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci, ústavný súd podľa § 58 ods. 3 zákona o ústavnom súde od ústneho pojednávania upustil.

60.

Právny základ ochrany zdravia v Slovenskej republike predstavuje čl. 40 ústavy. Je ním deklarovaný pozitívny záväzok štátu účinne zabezpečovať ochranu zdravia, ktorý je realizovaný predovšetkým prijatím právnej úpravy zameranej na ochranu zdravia. Článok 40 ústavy upravuje primárne pozitívny záväzok štátu prijať takú právnu úpravu na úrovni zákona, ktorá zabezpečí ochranu zdravia obyvateľstva, a zabezpečiť zdravotnú starostlivosť (nález č. k. PL. ÚS 10/2013-146 z 10. decembra 2014).

61.

Ochranu zdravia na celospoločenskej úrovni zabezpečuje zákon o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia. Na základe tohto zákona je vykonávaná prevencia ochorení a iných porúch zdravia, kontrola zdravých životných a pracovných podmienok, sú nariaďované protiepidemické opatrenia, je vykonávaný štátny zdravotný dozor a iné činnosti. Štát týmto na seba prebral pozitívny záväzok ochrany zdravia svojich obyvateľov.

62.

Nebezpečné prenosné ochorenia ohrozujú zdravie populácie ako celku. Pri nebezpečných prenosných ochoreniach ide o život a zdravie ohrozujúci stav, ktorý je schopný zanechať vážne trvalé následky na jednotlivcoch či skupinách ľudí, nekontrolovateľne sa šíriť v populácii. Je v súlade s pozitívnym záväzkom štátu vyplývajúcim z čl. 40 ústavy chrániť z pozície štátu pred týmto stavom celú spoločnosť. Zdravie a jeho ochrana je na jednej strane vecou každého jednotlivca, na druhej strane však verejné zdravie je vecou spoločnosti týkajúcou sa každého jej člena. Niet preto pochýb o potrebe a prospešnosti zákonom upravovať opatrenia a ukladať povinnosti na predchádzanie vzniku a šírenia prenosných ochorení.

63.

Pri posudzovaní povinností ukladaných jednotlivcom z uvedených dôvodov je preto potrebné vziať do úvahy aj práva iných fyzických osôb, než sú tie, ktorým sú tieto povinnosti ukladané, pretože každý má právo na ochranu zdravia (čl. 40 ústavy), ktorého súčasťou je i ochrana pred šírením nákazlivých chorôb. V tomto kontexte je potrebné vnímať aj povinnosti ukladané zákonom o ochrane verejného zdravia, ktoré sú predmetom tohto konania.

64.

Štát je však povinný pri svojich činnostiach (aj) v tejto oblasti, zohľadňujúc najnovšie poznatky a názory odbornej obce, rešpektovať proporcionalitu medzi základnými právami fyzických a právnických osôb, ktorým ukladá povinnosti na zabezpečenie verejného zdravia, a verejným záujmom. Predmet tohto konania je potrebné preto skúmať komplexne a vziať do úvahy celý kontext napadnutej právnej úpravy.

III.1. K namietanému nesúladu § 4 ods. 1 písm. g) a § 48 ods. 4 písm. aa) [pôvodne § 48 ods. 4 písm. z)] zákona o ochrane verejného zdravia (všeobecne):

65.

Podľa čl. 1 ods. 1 ústavy Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo.

66.

Podľa čl. 2 ods. 2 ústavy štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.

67.

Podľa čl. 2 ods. 3 ústavy každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.

68.

V právnom štáte zohľadňujúcom princípy deľby moci na moc zákonodarnú, výkonnú a súdnu sú orgány výkonnej moci oprávnené na vydávanie všeobecne záväzných predpisov iba na základe a v medziach zákonného splnomocnenia. Podstatným znakom špeciálnej delegácie je, že zákonodarca problematiku dostatočne upravenú vo svojich základných rysoch prenecháva na konkretizáciu rezortnému orgánu výkonnej moci. Zákon však musí predstavovať dostatočne určito upravený základný rámec priznaným oprávneniam a povinnostiam, ktoré následne (prípadne) prenecháva na konkretizáciu orgánom výkonnej moci.

69.

Ústavný súd už v súvislosti s posudzovaním ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia (§ 51) v minulosti poukázal na podstatu čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 ústavy v náleze č. k. PL. ÚS 10/2013 z 10. decembra 2014, ako aj na s tým spojenú potrebu rozlišovať obsahovo i formálne medzi povinnosťami a medzami základných práv a slobôd, vychádzajúc z toho, že v čl. 13 ústavy sú formulované jednak všeobecné podmienky ukladania povinností a jednak medze základných práv a slobôd na strane druhej.

70.

Podľa čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy povinnosti je možné ukladať zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd. Dominantnou črtou v tomto ustanovení je výhrada zákona vzhľadom na ukladanie povinností. Avšak výhrada zákona predstavuje len základ pre stanovenie povinností. Samotnú povinnosť možno bližšie konkretizovať uznaným prameňom práva ‒ vykonávacím právnym predpisom (čl. 120, čl. 123 ústavy), ktorý bude v medziach zákona (v posudzovanom prípade spojenom so splnomocňovacím ustanovením v súlade s čl. 123 ústavy). Na základe takej zákonnej (a prípadne aj vykonávacím právnym predpisom konkretizovanej) právnej úpravy potom môžu byť ukladané povinnosti aj individuálnym právnym aktom, a to orgánom s príslušnou rozhodovacou právomocou [v tom spočíva obsah formulácie „na základe zákona“ uvedený v čl. 13. ods. 1 písm. a) ústavy, zodpovedajúci ustanoveniu § 4 ods. 3 zákona č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov – „vykonávacím právnym predpisom nemožno ukladať povinnosti, meniť alebo dopĺňať právnu úpravu nad rámec zákona alebo upravovať spoločenské vzťahy v zákone neupravené“]. Na účely ochrany základných práv a slobôd je nevyhnutné ústavnú úpravu v čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy interpretovať veľmi striktne ako ústavnú normu, ktorá dovoľuje uložiť povinnosti v podzákonnom právnom predpise výhradne intra legem s tým, že predpokladom využitia tejto ústavnej normy je splnenie formálnej podmienky (splnomocnenie výslovne uvedené v zákone) spolu so splnením podmienky náležitej kvality uvedeného splnomocnenia, ktorá sa dosiahne vtedy, ak delegácia jednoznačne vymedzí hranice, v ktorých je podzákonná úprava prípustná (porov. Drgonec, J. Ústava Slovenskej republiky. Komentár. 2. vydanie. Šamorín : Heuréka, 2007, s. 158).

71.

Ustanovenie čl. 13 ods. 2 ústavy upravuje materiálne, ako aj formálne predpoklady, pri splnení ktorých možno upraviť medze základných práv. Materiálnym predpokladom je súlad úpravy s konkrétnymi podmienkami, ktoré vo vzťahu k predmetným základným právam alebo slobodám ustanovuje ústava. Formálnym predpokladom je, že úprava je vydaná vo forme zákona. Axiologickou a teleologickou bázou čl. 13 ods. 2 ústavy sú hodnoty a princípy demokratického právneho štátu – suverenita zákonodarcu v spojení s princípom obmedzenej, konštitučnej vlády. Inými slovami, účelom čl. 13 ods. 2 ústavy je chrániť adresátov práva pred takými technikami právnej regulácie, ktoré sú typické pre tzv. policajné štáty; ide najmä o širokú diskrečnú právomoc exekutívy vrátane jej možnosti upravovať kľúčové súradnice vzťahu medzi občanmi a mocou podzákonnými opatreniami. Predmetné ustanovenie tak slúži predovšetkým na to, aby iné orgány ako parlament nemohli výkon základných práv a slobôd podrobiť akýmkoľvek obmedzeniam idúcim nad rámec zákona (nález č. k. PL. ÚS 10/2013 z 10. decembra 2014). V skratke tak účinky predmetného ustanovenia možno zhrnúť takto: (i) medze základných práv a slobôd môže upraviť iba zákonodarca, pričom (ii) takáto zákonná úprava musí byť v súlade s podmienkami, ktoré vo vzťahu k dotknutým základným právam alebo slobodám ustanovuje ústava (porov. nález ústavného súdu č. k. PL. ÚS 16/05 z 2. júla 2008).

72.

Pretože pri vykonávacej úprave inými predpismi v medziach zákona pre naplnenie požiadavky intra legem zákonná úprava základu povinnosti a splnomocňovacieho ustanovenia podľa čl. 123 ústavy (ktorá môže splývať priamo v splnomocňovacom ustanovení) musí spĺňať podmienku náležitej kvality, ktorá je naplnená iba vtedy, keď splnomocnenie jednoznačne vymedzí hranice, v ktorých je takáto úprava prípustná, bolo potrebné zaoberať sa formuláciou oboch v tejto časti preskúmavaných napadnutých ustanovení.

III.1.1. K namietanému nesúladu § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a 3, čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 ústavy samostatne (ako aj v spojení s čl. 16 ods. 1, čl. 19 ods. 2, čl. 23 ods. 1 a 3 ústavy, čl. 2 ods. 1 a 4 protokolu č. 4) a s čl. 51 ods. 2 ústavy, čl. 4 ods. 1, 4 a 5 a čl. 5 ods. 1, 3, 4 a 5 ústavného zákona o bezpečnosti štátu:

73.

Podľa § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia ministerstvo... počas výnimočného stavu, núdzového stavu alebo mimoriadnej situácie (ďalej len „krízová situácia“) pri ohrození verejného zdravia nariaďuje ďalšie opatrenia, ktorými môže zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas; tým nie je dotknutá právomoc úradu verejného zdravotníctva a regionálnych úradov verejného zdravotníctva nariaďovať opatrenia podľa § 12 alebo podľa § 48 aj počas krízovej situácie.

74.

Podľa § 2 ods. 1 písm. ze) zákona o ochrane verejného zdravia ohrozenie verejného zdravia je nepredvídané a nekontrolované ohrozenie verejného zdravia chemickými, biologickými alebo fyzikálnymi faktormi vrátane takého ohrozenia verejného zdravia, ktoré má medzinárodný dosah.

75.

Formulácia splnomocňovacieho ustanovenia pre vydávanie normatívnych právnych aktov ministerstvom podľa názoru ústavného súdu nespĺňa požiadavky vyžadované čl. 13 ústavy, pretože je natoľko vágna, že ani pri použití štandardných interpretačných techník výkladu textu právnej normy neumožňuje spoľahlivo z jeho znenia vyvodiť právnu oblasť a okruh právnych vzťahov primárne upravenú zákonom o ochrane verejného zdravia, ktorú je ministerstvo oprávnené bližšie regulovať prostredníctvom vydania zakazujúcich opatrení alebo opatrení nariaďujúcich ďalšie činnosti.

76.

Na tom nič nemení ani všeobecne formulované zákonné obmedzenie vyžadujúce, aby tieto opatrenia spĺňali podmienku rozsahovej a časovej nevyhnutnosti daného opatrenia. Iba takéto obmedzenie opatrenia totiž dostatočne nezaručuje ústavnú akceptovateľnosť jeho vecného obsahu.

77.

Takto formulované ustanovenie zákona nie je totiž bez ohľadu na už uvedené podmienky jeho aplikácie dostatočne určité a ústavne akceptovateľným spôsobom nesplnomocňuje ministerstvo na vydanie právneho aktu ukladajúceho v konkrétnej oblasti povinnosti, ktorým sa majú jednotlivci podrobiť. Na tom nič nemôže zmeniť ani argument vlády, ktorá zdôrazňuje, že pôjde vždy o opatrenia „sledujúce ochranu verejného zdravia a životov obyvateľov pri ohrození verejného zdravia a na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosných ochorení“, a ani prístup úradu verejného zdravotníctva, ktorý poukazuje na to, že „predmetom opatrení sú iba expertné otázky, ktoré môžu podliehať častým zmenám, pričom takéto otázky vysokoodborného charakteru nie je ani vhodné upravovať v samotnom zákone“ a „ide o úpravu otázok spadajúcich do vlastnej pôsobnosti špecializovaných orgánov“.

78.

Zákon nemôže splnomocniť orgán výkonnej moci na vydanie predpisu nižšej právnej sily, ktorý by určoval medze základných práv a slobôd. Ústava zveruje právo určiť medze základných práv a slobôd (z dôvodu zachovania povahy ústavnosti týchto práv a slobôd) len zákonodarnému zboru. Splnomocnenie v zákone pre vydanie všeobecne záväzného právneho predpisu nižšej právnej sily, ktorým by boli upravené ďalšie podmienky dotýkajúce sa medzí ústavou zaručených práv, nie je ústavou dovolené. Preto všeobecne záväzný právny predpis vydaný na základe takéhoto splnomocňovacieho ustanovenia zákona by nebol vydaný v súlade s ústavou (PL. ÚS 8/94). V obdobnom zmysle ESĽP judikoval, že zákon musí poskytovať právnu ochranu proti svojvoľným zásahom orgánov verejnej moci do práv chránených dohovorom; bolo by v rozpore s princípom vlády práva, keby právna úvaha poskytnutá výkonnej moci bola vyjadrená ako neobmedzená moc; zákon musí vyjadriť s dostatočnou jasnosťou rozsah úvahy udelenej príslušným orgánom a tiež aj spôsob jej výkonu (rozhodnutie ESĽP z 2. 8. 1984 vo veci Malone v. Spojené kráľovstvo, sťažnosť č. 8691/79, § 68, rozhodnutie ESĽP zo 16. 2. 2000 vo veci Amann v. Švajčiarsko, sťažnosť č. 27798/95, § 56).

79.

Preskúmavaná kompetenčná klauzula síce zahŕňa obmedzenie nariaďovaného opatrenia nevyhnutným rozsahom a nevyhnutným časom, ale vzhľadom na jej otvorený charakter („ďalšie opatrenia, ktorými môže zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti“) nie je vylúčené, že vydanými opatreniami dôjde aj k závažným zásahom a obmedzeniam základných práv a slobôd. V takom prípade sa zákonodarca ako delegujúci orgán musí v delegačnom ustanovení vyjadriť exaktnejšie, a to tak, aby jeho predstava o tom, aké kompetencie (nielen právomoc, ale aj jej základný vecný rozsah) na orgán výkonnej moci deleguje, bola v delegačnej norme presne vyjadrená. K čím závažnejším obmedzeniam a zásahom do základných práv môže viesť využitie splnomocňovacieho ustanovenia, tým presnejšie v ňom musia byť určené mantinely, v ktorých sa splnomocnený orgán verejnej moci môže pohybovať. V takých prípadoch sa nemožno spoľahnúť len na neurčité právne pojmy („nevyhnutný rozsah“). Inak by totiž došlo nielen k ohrozeniu garancie legality zásahov a obmedzení základných práv a slobôd, ale aj ‒ a predovšetkým ‒ rovnováhy v systéme deľby moci ako jedného z princípov právneho štátu.

80.

Ústavný súd tak dospel k záveru o nesúlade ustanovenia § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia nielen s čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 ústavy, ale aj s čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 a 3 ústavy.

81.

Pokiaľ ide o namietaný nesúlad s čl. 51 ods. 2 ústavy a s ustanoveniami ústavného zákona o bezpečnosti štátu, navrhovateľka v tejto súvislosti zdôraznila, že čl. 51 ods. 2 ústavy predstavuje jednu zo základných záruk pred zneužitím moci počas krízovej situácie, aby (okrem iného) výkonná moc, ktorej akcieschopnosť v krízovej situácii musí byť nepochybne posilnená, neprekročila medze dané pre takúto situáciu ústavným zákonom o bezpečnosti štátu (čl. 4 ods. 1, 4 a 5 a čl. 5 ods. 1, 3, 4 a 5 ústavného zákona o bezpečnosti štátu). Ústavný zákon o bezpečnosti štátu dovoľuje navyše oproti bežnému stavu obmedziť základné práva, avšak iba tie, ktoré sú v ňom taxatívne vymenované, pričom osobitné opatrenia obmedzujúce základné práva a slobody počas núdzového stavu môže prijímať iba vláda. Takto definované limity a zásady však podľa názoru navrhovateľky neboli vo vzťahu k § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia dodržané, pretože toto ustanovenie umožňuje ministerstvu v krízovej situácii v súvislosti s ohrozením zdravia prijímať akékoľvek zákonom nedefinované opatrenia obmedzujúce základné práva a slobody a navyše samotné toto ustanovenie nemá charakter ústavného zákona.

82.

Ako už ústavný súd o pozícii ústavného zákona o bezpečnosti štátu konštatoval, aplikuje sa ojedinele, len v skutočne potrebných situáciách, avšak zároveň umocňuje právnu istotu tým, že je vopred jasné, ako bude štátna moc v osobitných situáciách postupovať. Ústava a ústavný zákon o bezpečnosti štátu tak sledujú, aby bol „za každú cenu“ zachovaný právny štát. Na základe ústavného zákona o bezpečnosti štátu možno vo všeobecnosti rozhodnutím vlády obmedziť tam vymenované základné slobody a uložiť povinnosti, a to tým spôsobom, že sa rozhodnutím vlády priamo určí, aké právo a v akom rozsahu je obmedzené alebo aká povinnosť sa ukladá (PL. ÚS 22/2020).

83.

Na druhej strane zákonodarná moc nie je zo systému deľby moci vylúčená ani počas krízových stavov; ani počas nich sa neuplatňuje iba režim ukladania povinností a obmedzovania základných práv podľa ústavného zákona o bezpečnosti štátu, ale aj naďalej sa uplatňuje i obyčajné zákonodarstvo, na ktoré zákonodarca nestráca ústavný mandát. Ani ústavný zákon o bezpečnosti štátu, ktorý síce umožňuje vláde operatívne reagovať na výnimočné okolnosti, nesuspenduje obyčajné zákony a v nich zakotvené pravidlá upravujúce ukladanie povinností ani možnosť prijímania zákonov. Nemožno tak vytknúť ustanoveniu § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia rozpor s čl. 51 ods. 2 ústavy, ktorý nerezervuje podmienky a rozsah obmedzení základných práv a slobôd počas krízových situácií iba predpisu s právnou silou ústavného zákona (nevylučuje tomu zodpovedajúcu právomoc zákonodarcu, len pripúšťa aj osobitný režim obmedzenia základných práv a slobôd a ukladania povinností), a rovnako tak ani nesúlad s ustanoveniami ústavného zákona o bezpečnosti štátu označenými navrhovateľkou.

84.

Preto ústavný súd, pokiaľ ide o vyslovenie nesúladu § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia s čl. 51 ods. 2 ústavy, čl. 4 ods. 1, 4 a 5 a s čl. 5 ods. 1, 3, 4 a 5 ústavného zákona o bezpečnosti štátu, návrhu navrhovateľky nevyhovel.

85.

Vzhľadom na konštatovanie nesúladu § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia s čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 a 3, čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 ústavy ostalo už bez významu posudzovanie súladnosti napadnutého ustanovenia s uvedenými článkami ústavy v ich prípadnom spojení s ďalšími ustanoveniami ústavy (čl. 16 ods. 1, čl. 19 ods. 2, čl. 23 ods. 1 a 3), resp. aj v spojení s označenými článkami protokolu č. 4.

III.1.2. K namietanému nesúladu § 48 ods. 4 písm. aa) [pôvodne § 48 ods. 4 písm. z)] zákona o ochrane verejného zdravia s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a 3, čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 ústavy samostatne (ako aj v spojení s čl. 16 ods. 1, čl. 19 ods. 2, čl. 23 ods. 1 a 3 ústavy a čl. 2 ods. 1 a 4 protokolu č. 4):

86.

Podľa § 48 ods. 4 písm. aa) [pôvodne § 48 ods. 4 písm. z)] zákona o ochrane verejného zdravia úrad verejného zdravotníctva alebo regionálny úrad verejného zdravotníctva pri ohrození verejného zdravia nariaďuje opatrenia, ktorými sú:

aa)

ďalšie nevyhnutné opatrenia na ochranu verejného zdravia, ktorými môže zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas.

87.

Zatiaľ čo § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia je aplikovateľný pri ohrození verejného zdravia iba počas krízovej situácie (výnimočný stav, núdzový stav, mimoriadna situácia), § 48 ods. 4 písm. aa) zákona o ochrane verejného zdravia umožňuje v jeho zmysle postupovať úradu verejného zdravotníctva alebo regionálnemu úradu verejného zdravotníctva aj za bežnej situácie.

88.

Ani táto formulácia splnomocňovacieho ustanovenia pre vydávanie normatívnych právnych aktov úradom verejného zdravotníctva alebo regionálnym úradom verejného zdravotníctva – obdobne ako formulácia § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia ‒ podľa názoru ústavného súdu nespĺňa požiadavky vyžadované čl. 13 ústavy. Jeho znenie je natoľko vágne, že ani pri použití štandardných interpretačných techník výkladu textu právnej normy neumožňuje spoľahlivo z jeho znenia vyvodiť právnu oblasť a okruh právnych vzťahov primárne upravenú zákonom o ochrane verejného zdravia, ktorú sú úrad verejného zdravotníctva alebo regionálny úrad verejného zdravotníctva oprávnené bližšie regulovať prostredníctvom vydania zakazujúcich opatrení alebo opatrení nariaďujúcich ďalšie činnosti. Aj v prípade tohto ustanovenia rovnako platí, že na tomto závere nič nemení ani všeobecne formulované zákonné obmedzenie vyžadujúce, aby tieto opatrenia spĺňali podmienku rozsahovej nevyhnutnosti daného opatrenia či jeho trvania iba po nevyhnutný čas.

89.

Toto ustanovenie tak nie je dostatočne určité a ústavne akceptovateľným spôsobom nesplnomocňuje úrad verejného zdravotníctva (regionálny úrad verejného zdravotníctva) na vydanie právneho aktu ukladajúceho v konkrétnej oblasti povinnosti, ktorým sa majú jednotlivci podrobiť. Preto ani toto ustanovenie neobstojí pre jeho rozpor s čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 ústavy.

90.

Ustanovenie § 48 ods. 4 písm. aa) zákona o ochrane verejného zdravia ako kompetenčná norma [rovnako ako § 4 ods. 1 písm. g)] tak vybočuje z požiadaviek princípu legality a legitimity ako základných princípov právneho štátu, a to predovšetkým v dôsledku nejasne a nepredvídateľne zákonodarcom stanovenej delegácie kompetencií určovať medze základných práv iným orgánom verejnej moci bez dostatku legitimity od zdroja moci, a to tak za bežného stavu v prípade ohrozenia verejného zdravia [§ 48 ods. 4 písm. aa)], ako aj v krízovej situácii [§ 4 ods. 1 písm. g)].

91.

Vzhľadom na tento záver ústavný súd vyslovil nesúlad ustanovenia § 48 ods. 4 písm. aa) zákona o ochrane verejného zdravia nielen s čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 ústavy, ale aj s čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 a 3 ústavy. Vyslovenie uvedeného nesúladu je postačujúce z hľadiska poskytnutia účinnej ochrany základným právam (čl. 16 ods. 1, čl. 19 ods. 2, čl. 23 ods. 1 a 3 ústavy) a právam zaručeným protokolom č. 4, ktorých rozpor s napadnutým ustanovením navrhovateľka žiadala vysloviť v spojení s čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 a 3, ako aj s čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 ústavy. V tejto časti preto ústavný súd návrhu nevyhovel.

III.2. Osobná sloboda a izolácia a karanténne opatrenia (karanténa) v § 12 ods. 2 písm. f), § 48 ods. 4 písm. n) a u) a v § 51 ods. 1 písm. d) zákona o ochrane verejného zdravia:

92.

Podľa čl. 17 ods. 1 ústavy osobná sloboda sa zaručuje.

93.

Podľa čl. 17 ods. 2 ústavy nikoho nemožno stíhať alebo pozbaviť slobody inak, ako z dôvodov a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Nikoho nemožno pozbaviť slobody len pre neschopnosť dodržať zmluvný záväzok.

94.

Podľa čl. 17 ods. 6 ústavy zákon ustanoví, v ktorých prípadoch možno prevziať osobu do ústavnej zdravotníckej starostlivosti alebo ju v nej držať bez jej súhlasu. Takéto opatrenie sa musí do 24 hodín oznámiť súdu, ktorý o tomto umiestnení rozhodne do piatich dní.

95.

Podľa čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru každý má právo na slobodu a osobnú bezpečnosť. Nikoho nemožno pozbaviť slobody okrem nasledujúcich prípadov, pokiaľ sa tak stane v súlade s konaním ustanoveným zákonom: e) zákonné držanie osôb, aby sa zabránilo šíreniu nákazlivej choroby, alebo duševne chorých osôb, alkoholikov, narkomanov alebo tulákov.

96.

Podľa čl. 5 ods. 2 dohovoru každý, kto je zatknutý, musí byť oboznámený bez meškania a v jazyku, ktorému rozumie, s dôvodmi svojho zatknutia a s každým obvinením proti nemu.

97.

Podľa čl. 5 ods. 4 dohovoru každý, kto bol pozbavený slobody zatknutím alebo iným spôsobom, má právo podať návrh na konanie, v ktorom by súd urýchlene rozhodol o zákonnosti jeho pozbavenia slobody a nariadil prepustenie, ak je pozbavenie slobody nezákonné.

98.

Osobná sloboda garantuje voľný, ničím neobmedzený pohyb človeka, ktorý sa môže podľa vlastného rozhodnutia zdržiavať na určitom mieste alebo slobodne z tohto miesta odísť (III. ÚS 204/02). Súčasťou ochrany osobnej slobody podľa čl. 17 ods. 1 ústavy aj čl. 5 ods. 1 dohovoru je právo každého, kto bol osobnej slobody pozbavený, na preskúmanie pochybnosti o legitímnosti a legálnosti pozbavenia osobnej slobody, ak takáto pochybnosť vznikne.

99.

Právo na osobnú slobodu patrí k najvýznamnejším základným právam, jeho účelom je zabrániť svojvoľnému a neospravedlniteľnému pozbaveniu slobody jednotlivca. Všetky výnimky musia byť interpretované mimoriadne striktne, tak pokiaľ ide procesnú i materiálnu zákonnosť pozbavenia slobody, pričom súčasne je v záujme zachovania tohto práva rovnako dôležité, aby podliehali urýchlenej súdnej kontrole.

100.

Ústava v čl. 17 ods. 1 výslovne ustanovuje, že nikoho nemožno pozbaviť slobody inak ako z dôvodov a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Dohovor v čl. 5 ods. 1 umožňuje pozbaviť jednotlivca slobody iba v taxatívne stanovených prípadoch. Pri posudzovaní, či ide o „pozbavenie slobody“, je potrebné vychádzať zo situácie, v ktorej sa osoba nachádza, vziať do úvahy druh, dĺžku, účinky a spôsob výkonu opatrenia, ktoré do osobnej slobody zasahuje.

101.

Zákonnosť pozbavenia slobody v konkrétnom prípade ako jedna z podmienok obmedzenia tohto práva vyžaduje nielen formálny súlad postupu orgánu štátu z hľadiska hmotnoprávnych a procesnoprávnych noriem, ale aj konformitu s požiadavkami čl. 5 dohovoru vrátane všeobecných princípov výslovne alebo implicitne v dohovore obsiahnutých, teda aj s požiadavkou, aby každé pozbavenie slobody bolo zlučiteľné s cieľom ochrany poskytovanej dohovorom, ktorou je ochrana jednotlivca pred svojvôľou. Zákon umožňujúci pozbavenie osobnej slobody musí spĺňať určité kvality, čo znamená, že môže dovoliť pozbavenie osobnej slobody iba za predpokladu, že je dostatočne určitý (presný), predvídateľný pri svojej aplikácii, pretože iba tak môže byť vylúčené nebezpečenstvo svojvôle. Pozbavenie slobody smie byť ospravedlniteľné len vtedy, ak iné menej prísne opatrenia boli zvážené a považované za nedostatočné pre ochranu záujmu vyžadujúceho pozbavenie osobnej slobody (princíp primeranosti).

102.

K prípustným dôvodom pozbavenia slobody patrí aj zákonné držanie osôb, aby sa zabránilo šíreniu nákazlivej choroby [čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru]. Predpokladá, že šírenie choroby je nebezpečné pre verejné zdravie, a zároveň aj to, že iné menej závažné opatrenia boli zvažované, avšak bolo ustálené, že sú pre ochranu verejného zdravia nedostatočné. Držanie osoby z tohto dôvodu smie trvať iba po nevyhnutný čas.

103.

Základné kritériá pri posudzovaní „zákonnosti“ pozbavenia osobnej slobody s cieľom zabránenia šírenia nákazlivej choroby teda sú, či je toto šírenie nebezpečné pre verejné zdravie alebo bezpečnosť verejnosti a či pozbavenie slobody infikovanej osoby je poslednou možnosťou ako šíreniu choroby zabrániť, pretože menej závažné opatrenia sa ukázali ako nedostatočné pre ochranu verejného záujmu. Ak tieto kritériá nie sú naplnené, základ pre pozbavenie slobody prestáva existovať (rozhodnutie ESĽP z 25. 1. 2005 vo veci Enhorn v. Švédsko o sťažnosti č. 56529/00, § 44).

104.

Aj ústava v čl. 17 ods. 6 umožňuje pozbavenie osobnej slobody z uvedeného dôvodu, a to prevzatím osoby do ústavnej starostlivosti a držaním v ústavnej starostlivosti v prípade, ak tak ustanoví zákon, a to aj bez súhlasu dotknutej osoby. Zároveň však ustanovuje, že takéto opatrenie sa musí do 24 hodín oznámiť súdu, ktorý o tomto umiestnení rozhodne do piatich dní. Pritom pozbavenie osobnej slobody v prípade infekčných ochorení je realizované aj v záujme ochrany spoločnosti, a nie výlučne v záujme ochrany zdravia osoby pozbavenej osobnej slobody z tohto dôvodu. Obmedzenie osobnej slobody zo zdravotných dôvodov nemôže byť však samozrejmosťou vždy, keď sú na to zdravotné dôvody, ale len vtedy, keď spoločenský záujem preváži nad záujmami osoby, ktorá je osobnej slobody zbavená (m. m. I. ÚS 79/93). Súdna kontrola týchto prípadov je upravená v osobitnom konaní o prípustnosti prevzatia a držania v zdravotníckom zariadení (§ 252 a nasl. Civilného mimosporového poriadku).

105.

Z čl. 5 ods. 4 dohovoru (a implicitne aj z ústavy), ktorý dopadá v celom rozsahu aj na pozbavenie slobody odôvodnené zabránením šíreniu nákazlivej choroby, vyplýva, že každý, kto je pozbavený slobody, musí mať právo podať návrh na konanie (aktívne žiadať o súdnu kontrolu zbavenia slobody), v ktorom súd rozhodne o zákonnosti pozbavenia slobody a nariadi prepustenie, ak je pozbavenie slobody nezákonné. Takéto konanie musí byť zákonom upravené tak, aby súd rozhodol urýchlene. Osoba pozbavená slobody musí mať právo byť pred rozhodnutím súdu vypočutá. Rozhodovať v týchto veciach patrí výlučne súdu nezávislému od výkonnej moci a strán konania a v konaní, ktoré poskytuje základné procesné záruky vrátane princípu rovnosti zbraní či práva na právnu pomoc advokáta. V takomto konaní musí mať súd právomoc rozhodnúť o okamžitom prepustení, ak zistí, že pozbavenie slobody je nezákonné. Zároveň, hoci po prepustení osoby záruka rýchlosti už nie je relevantná, záruka účinnosti kontroly sa uplatňuje naďalej, pretože osoba pozbavená slobody môže mať aj po prepustení pretrvávajúci záujem na stanovení zákonnosti jej pozbavenia slobody (rozhodnutie ESĽP zo 7. 6. 2011 vo veci S.T.S. v. Holandsko o sťažnosti č. 277/05, § 61), napr. v súvislosti s náhradou škody (čl. 5 ods. 5 dohovoru).

106.

Pozbavenie osobnej slobody vyžaduje aj to, aby osoba bola bez meškania oboznámená s dôvodmi obmedzenia slobody; čl. 5 ods. 2 dohovoru je potrebné vykladať rozširujúco a zahŕňať doň všetky dôvody pozbavenia slobody uvedené v čl. 5 ods. 1 dohovoru (napr. rozhodnutie ESĽP z 21. 2. 1990 vo veci Van der Leer v. Holandsko o sťažnosti č. 11509/85, § 27 ‒ § 28). Ak má byť totiž súdny prieskum pozbavenia slobody efektívny, musí byť každá osoba, ktorá je slobody pozbavená, oboznámená s dôvodmi pozbavenia slobody. Pritom však naplnenie povinnosti tohto oboznámenia je potrebné posudzovať z materiálneho hľadiska; nevyžaduje bezpodmienečne písomnú ani inú osobitnú formu, postačuje jednoduché, zrozumiteľné oznámenie obsahujúce základné právne a skutkové dôvody obmedzenia (pozbavenia) slobody, ktoré osobe umožnia, ak to bude považovať za potrebné, domáhať sa súdneho prieskumu pozbavenia slobody (napr. rozhodnutie ESĽP z 15. 12. 2016 vo veci Khlaifia a ďalší v. Taliansko o sťažnosti č. 16483/12, § 115). Pozbavenie osobnej slobody ďalej vyžaduje, aby bola umožnená a realizovaná i jeho periodická kontrola v primeraných intervaloch z hľadiska ospravedlnenia jeho ďalšieho trvania, pretože dôvody pôvodne dané na zbavenie slobody môžu plynutím času či zmenou okolností zaniknúť. Všetky tieto východiská dopadajú v celom rozsahu aj na pozbavenie slobody odôvodnené zabránením šíreniu nákazlivej choroby.

III.2.1. K namietanému nesúladu § 12 ods. 2 písm. f) v časti „izolácia v domácom prostredí alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení“ a v časti „karanténne opatrenia“ s čl. 17 ods. 1, 2 a 6 ústavy (v spojení s čl. 1 ods. 1, čl. 2 a čl. 13 ods. 2 a 4 ústavy) a s čl. 5 ods. 1 písm. e) a ods. 2 a 4 dohovoru

a)

všeobecné východiská:

107.

Podľa § 12 ods. 2 písm. f) zákona o ochrane verejného zdravia opatrenia na predchádzanie ochoreniam sú... izolácia v domácom prostredí alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení, zvýšený zdravotný dozor, lekársky dohľad, karanténne opatrenia.

108.

Citované ustanovenie, systematicky zaradené v tretej časti zákona nazvanej „Prevencia ochorení a iných porúch zdravia“, vymenúva medzi inými opatreniami na predchádzanie vzniku a šírenia prenosných ochorení aj (1) izoláciu v domácom prostredí, (2) izoláciu v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení a (3) karanténne opatrenia. Pojem izolácie je definovaný v § 2 ods. 1 písm. m) zákona o ochrane verejného zdravia ako oddelenie osôb chorých na prenosné ochorenie počas ich infekčnosti od iných osôb na účely zamedzenia šíreniu prenosných chorôb. Pojem karanténne opatrenia je definovaný v § 2 ods. 1 písm. n) zákona o ochrane verejného zdravia tak, že sa nimi pre účely tohto zákona rozumie karanténa, zvýšený zdravotný dozor a lekársky dohľad.

109.

Hoci samotný § 12 ods. 2 písm. f) zákona o ochrane verejného zdravia neustanovuje žiadne povinnosti ani neumožňuje štátnym orgánom ukladanie opatrení, a teda sám osebe žiadnym spôsobom nezasahuje do osobnej slobody jednotlivca, je potrebné ho posudzovať v spojení s § 5 ods. 4 písm. k) zákona o ochrane verejného zdravia, ktorý zveruje úradu verejného zdravotníctva nariaďovanie opatrení na predchádzanie ochoreniam podľa § 12, ak ich treba vykonať v rozsahu presahujúcom územnú pôsobnosť regionálneho úradu verejného zdravotníctva, resp. s § 6 ods. 3 písm. e) zákona o ochrane verejného zdravia, ktorý zveruje nariaďovanie rovnakých opatrení regionálnemu úradu verejného zdravotníctva v rámci jeho územnej pôsobnosti. Rovnako je § 12 ods. 2 písm. f) zákona o ochrane verejného zdravia aplikovateľný aj v spojení s § 48 ods. 4, a to nielen z dôvodu formulácie § 5 ods. 4 písm. k) a § 6 ods. 3 písm. e), ktorá zahŕňa odkaz na § 12, ako aj na § 48 ods. 4, ale aj výslovným prepojením § 48 ods. 4 písm. n) na § 12 ods. 2 písm. f) zákona o ochrane verejného zdravia či použitím identickej terminológie v § 48 ods. 4 písm. u) a § 12 ods. 2 písm. f) zákona o ochrane verejného zdravia.

110.

Z tohto dôvodu a napriek tomu, že § 12 ods. 2 písm. f) zákona o ochrane verejného zdravia v časti o izolácii v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení, ako aj v časti o karanténnych opatreniach (tak ako je to ďalej odôvodnené) obsahuje iba vymenovanie opatrení na predchádzanie ochoreniam a sám osebe nemá priame právne účinky, šírka jeho formulácie spojená s absenciou legálnych definícií, ktoré by svojou presnosťou a ohraničenosťou zohľadnili mieru obmedzenia osobnej slobody, vytvára pri využití kompetencie podľa § 5 ods. 4 a § 6 ods. 3 a nadväzne aj podľa § 48 ods. 4 zákona o ochrane verejného zdravia riziko zásahov do osobnej slobody, ktoré sa síce môžu javiť ako formálne súladné so zákonom, no v dôsledku použitia nedostatočne legálne definovaných, a tým neurčitých pojmov sa môžu stať nekontrolovateľnými. Navyše sa týmto prístupom zákonodarca v prospech exekutívy významne zbavuje výlučného oprávnenia legalizovať i legitimizovať vážne zásahy do ľudských práv v kontexte čl. 13 ods. 1 a 2 ústavy. Preto situácia, v ktorej § 5 ods. 4 zákona o ochrane verejného zdravia zahŕňa oprávnenie úradu nariadiť aj iné opatrenia podľa § 12 ods. 2 zákona o ochrane verejného zdravia, vo vzťahu ku ktorým takéto pochybnosti v dôsledku ich formulácie nevznikajú, dostatočne odôvodňuje postup navrhovateľky smerujúci k preskúmaniu ústavnej súladnosti iba časti normy obsiahnutej v písmene f) predmetného ustanovenia. Problematickým sa v tejto súvislosti ústavnému súdu nejaví zverenie kompetencie nariaďovať tieto opatrenia úradu verejného zdravotníctva a regionálnym úradom verejného zdravotníctva (PL. ÚS 8/2021), ale ustanovenie limitov tejto kompetencie zákonodarcom.

111.

Absenciu dostatočne určitých legálnych definícií pojmov použitých v právnej norme nemožno nahradiť ani ich viac či menej neostrým významom, ktorý im je pripisovaný v bežnom jazyku. Právny význam pojmu použitého v právnej norme sa môže (no nemusí) zhodovať s jeho obsahom vo všeobecnom jazyku. Pojmy použité v právnej norme by nemali ponechávať pochybnosť o ich obsahu, mali by byť presne vymedzené a obsahovo stabilizované, pričom najvyššiu možnú mieru určitosti ich obsahu prinášajú práve ich dôsledné legálne definície. Požiadavka na presnosť obsahu právnych pojmov v právnom štáte sa stupňuje s významom predmetu právnej úpravy, ktorej sú pojmy súčasťou, a ktorý je potrebné posudzovať vždy so zreteľom na požiadavku ochrany základných práv. Požadovaná úroveň presnosti zákona, ktorý nemôže pokryť každú eventualitu, teda závisí do značnej miery od jeho obsahu, oblasti, ktorú má regulovať, aj počtu a postavenia tých, ktorým je adresovaný (rozhodnutie ESĽP z 25. 11. 1999 vo veci Harshman a Harrup v. Spojené kráľovstvo, sťažnosť č. 25594/94, § 31).

112.

Na podklade návrhu navrhovateľky a po analýze napadnutej právnej úpravy ústavný súd vzal za základ a východisko pre ďalší ústavný prieskum diferenciáciu obmedzujúcich opatrení (opatrení na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosných ochorení) v § 12 ods. 2 písm. f) zákona o ochrane verejného zdravia na opatrenia vykazujúce povahu izolácie a tie, ktorú sú charakterizované ako karanténne opatrenia. Vo vzťahu k izolácii ústavný súd neopomína, že ide o legálne definovaný pojem, ktorý je z pohľadu jeho potenciálu zásahu do základných práv a slobôd taktiež neostrý (použitý výraz „oddelenie“), avšak práve ustanovenie § 12 ods. 2 písm. f) ho bližšie charakterizuje, a to určením miesta uskutočňovania (domáce prostredie alebo zdravotnícke zariadenie, alebo iné určené zariadenie). Práve s ohľadom na črtajúcu sa vyššiu mieru konkrétnosti kategórie „izolácia v domácom prostredí“, použitej zákonodarcom v § 12 ods. 2 písm. f) zákona o ochrane verejného zdravia a danú jej obsahom v bežnom jazyku a v kontextovej definícii, zaoberal sa ústavný súd posudzovaním ústavnej súladnosti tejto časti ustanovenia § 12 ods. 2 písm. f) zákona o ochrane verejného zdravia osobitne (bod 137). Naproti tomu, v prípade pojmu „karanténne opatrenia“ použitého v napadnutom ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia nemožno jeho obsah dostatočne spoľahlivo určiť a ohraničiť (pozri argumentáciu ďalej). Zákon o ochrane verejného zdravia definuje karanténne opatrenia ako karanténu, zvýšený zdravotný dozor a lekársky dohľad. Ide teda v podstatnej miere o definíciu tautologickej povahy.

b) izolácia v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení a karanténne opatrenia:

113.

Na účel rozhodnutia o návrhu navrhovateľky je predovšetkým potrebné zaoberať sa otázkou, či obmedzenia, základ ktorých tvorí § 12 ods. 2 písm. f) v časti „alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení“ a v časti „karanténne opatrenia“, predstavujú pozbavenie slobody v zmysle čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru (obdobne čl. 17 ústavy), a to aj s ohľadom na rozdiel medzi pozbavením slobody a obmedzením slobody pohybu (čl. 2 protokolu č. 4).

114.

Pozbavenie slobody obsahuje jednak objektívny prvok uväznenia osoby v konkrétnom obmedzenom priestore na nezanedbateľnú dobu a jednak subjektívny prvok v tom, že táto osoba nedala platný súhlas s takýmto obmedzením. Na určenie, či je jednotlivec v konkrétnom prípade pozbavený slobody, je potrebné vychádzať z jeho konkrétnej situácie, vziať do úvahy súbor kritérií, ako je typ, trvanie, účinky a spôsoby vykonania opatrenia, ktoré je potrebné preskúmať jednotlivo i v celosti, ale aj kontext, v ktorom sa opatrenie uskutočňuje (rozhodnutie ESĽP z 23. 2. 2017 vo veci De Tommaso v. Taliansko o sťažnosti č. 433395/09, § 80 – § 81). Relevantné objektívne faktory, ktoré je potrebné zvážiť, zahŕňajú najmä možnosť opustiť obmedzený priestor, stupeň dohľadu a kontroly nad pohybom osoby, mieru izolácie a možnosť spoločenského kontaktu. V tomto kontexte je významné aj to, že iba zákaz vychádzania nariadený v záujme predchádzania šírenia nákazlivej choroby všeobecným opatrením na určitom území, s ktorým sú však spojené primerané výnimky umožňujúce osobám z rôznych dôvodov uvedených v opatrení opustiť svoj domov, najmä s ohľadom na stupeň intenzity obmedzení, nemožno prirovnať k domácemu väzeniu (d’assignation à résidence). Pre posúdenie, či takéto opatrenie je spôsobilé byť opatrením pozbavujúcim jednotlivca slobody v zmysle čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru, je potrebné vždy zvažovať mieru intenzity obmedzení voľného pohybu jednotlivca, ktorej nízky stupeň môže viesť k záveru, že takéto opatrenie nepredstavuje pozbavenie slobody (rozhodnutie ESĽP z 13. 4. 2021 vo veci Cristian-Vasile Terheş v. Rumunsko o sťažnosti č. 49933/20, § 42 ‒ § 45). Rozdiel medzi pozbavením slobody a obmedzením slobody pohybu spočíva v intenzite, a nie v povahe opatrenia (rozsudok ESĽP zo 6. 11. 1982 vo veci Guzzardi v. Taliansko o sťažnosti č. 7367/76, § 92 – § 93). Pri skúmaní, či určité obmedzujúce opatrenie je pozbavením slobody, je potrebné zohľadniť i existenciu/neexistenciu ustanovení vnútroštátneho práva, ktoré by stanovovali maximálnu dĺžku pobytu, resp. trvania obmedzenia (pozri rozsudok Veľkej komory ESĽP z 21. 11. 2019 vo veci Z. A. a iní v. Rusko o sťažnosti č. 61411/15, 61420/15, 61427/15 a č. 3028/16, bod 156)

115.

Pretože predmetom tohto konania je abstraktná kontrola ústavnosti navrhovateľkou napadnutých ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia, je pre posúdenie miery obmedzení jednotlivca potrebné zaoberať sa primárne samotnou kvalitou zákona umožňujúceho slobodu jednotlivcovi obmedziť. Pokiaľ ide o situáciu, je potrebné zohľadniť stav pandémie ochorenia COVID-19 tak, aby prístup ústavného súdu bol praktický a realistický so zreteľom na súčasné, aj keď neustále vyvíjajúce sa podmienky.

116.

Z hľadiska zákonnej úpravy je nepochybne spoločným pre všetky tieto jednotlivé opatrenia (v časti izolácia „alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení“ a v časti „karanténne opatrenia“) – už s ohľadom na ich podstatu – výrazné obmedzenie voľného pohybu jednotlivca v ohraničenom priestore príkazom zdržiavať sa na konkrétne určenom mieste a toto počas trvania opatrenia neopustiť, pričom súčasťou uloženého obmedzenia môže byť i úplné prerušenie fyzického a sociálneho kontaktu jednotlivca s inými osobami, okrem určeného personálu príslušného zariadenia či prípadne iných osôb, ktoré sa podrobili rovnakému opatreniu (miera izolácie). Týmto miestom môže byť v prípade izolácie zdravotnícke zariadenie alebo iné určené zariadenie a pri karanténnych opatreniach miesto realizácie zákon o ochrane verejného zdravia nijako neustanovuje.

117.

Zákon o ochrane verejného zdravia obsah a rozsah týchto obmedzení v uvedených druhových prípadoch bližšie žiadnym spôsobom nedefinuje. Nemožno z neho vo vzťahu k týmto obmedzeniam zistiť, po aký maximálny čas môže uložené opatrenie trvať, a ani to, či, za akých podmienok, z akých dôvodov a na aký dlhý čas môže osoba, ktorá je jednotlivému opatreniu podrobená, dočasne určené miesto opustiť (existencia primeraných výnimiek). Z navrhovateľkou napadnutej právnej úpravy nevyplýva povaha a stupeň skutočných obmedzení, ktoré môžu byť preskúmavanými opatreniami uložené jednotlivcovi, nie je z nej zrejmé, v akých podmienkach majú byť opatrenia vykonávané. Zákon o ochrane verejného zdravia a ani iné zákonné normy primeraným spôsobom nedefinujú pojem „iné určené zariadenie“ pre výkon izolácie. Definícia pojmu „izolácie“ [§ 2 ods. 1 písm. m) zákona o ochrane verejného zdravia] ako oddelenie osôb chorých na prenosné ochorenie počas ich infekčnosti od iných osôb na účely zamedzenia šíreniu prenosných chorôb, ktorá je vzhľadom na stabilizované a ústavne akceptované metódy výkladu právnych noriem pri izolovanom prístupe udržateľná (body 112 a 137), nie je v spojení s variabilitou určenia miesta jej výkonu explicitne formulovanou v napadnutom ustanovení a s prihliadnutím na absenciu nadväzujúcej zákonnej právnej úpravy ustanovujúcej medze zásahov do základných práv a slobôd, ktorým možno osobu v izolácii podrobiť (z hľadiska kritérií uvedených v bodoch 114 a 116), dostatočná pre predvídateľnú a jednoznačnú identifikáciu obsahu a rozsahu obmedzení, ktoré majú byť jej obsahom. Kategória „karanténnych opatrení“ je legálne definovaná tautologicky, preto tu možno hovoriť o ešte vyššej miere neurčitosti, keďže tautologická definícia ani neumožňuje identifikovať limity takto definovaného pojmu v spoločenskej a následne ani v právnej realite.

118.

Pri absencii zákonnej úpravy (minimálne) uvedených otázok izolácie „v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení“ je preto nevyhnutné preskúmavané právne normy považovať za natoľko bezbrehé, že opatrenia, ktoré umožňujú na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosných ochorení nariaďovať, napĺňajú atribúty de facto pozbavenia osobnej slobody jednotlivca. K tomuto záveru vedie nespochybniteľné posolstvo, ktoré z analyzovanej právnej úpravy izolácie „v zdravotníckom zariadení, prípadne v inom určenom zariadení“, možno s istotou vyvodiť: je ním skutočnosť, že jednotlivec bude umiestnený mimo domáceho prostredia, čo sa spolu s faktom jeho izolácie (oddelenia) nezanedbateľne dotkne jeho rodinných a sociálnych väzieb a kontaktov integrálne začlenených v obsahu práva na osobnú slobodu. Pri „karanténnych opatreniach“ ustanovenie § 12 ods. 2 písm. f) zákona o ochrane verejného zdravia ani neurčuje miesto ich realizácie.

119.

V situácii, keď samotný zákon o ochrane verejného zdravia obsah jednotlivých opatrení dostatočne striktne neupravuje a prenecháva ich úpravu orgánom štátnej správy, no znova bez stanovenia predvídateľne identifikovaných hraníc pre jej uskutočňovanie, ústavný súd konštatuje, že napadnuté ustanovenia nespĺňajú kvality kladené na zákon umožňujúci pozbavenie osobnej slobody, pretože takáto úprava nie je dostatočne určitá (presná) a predvídateľná pri svojej aplikácii, a nie je preto dostatočnou zárukou vylúčenia nebezpečenstva svojvôle.

120.

Také závažné nedostatky právnej úpravy nemôže ospravedlniť ani pandémia ochorenia COVID-19, hoci nepochybne jedným z jej dôsledkov musí byť i snaha štátu eliminovať jej následky. Ani táto situácia však nesmie jednotlivca zbaviť ochrany poskytovanej mu čl. 5 dohovoru a čl. 17 ústavy. Hoci sa tieto opatrenia môžu na prvý pohľad javiť ako nevyhnutné pre predchádzanie pandémii, to ešte neznamená, že potreba prijímať opatrenia na zamedzenie šírenia nákazlivej choroby ospravedlňuje neobmedzené zásahy do slobody jednotlivca. Navyše, hoci šírenie ochorenia COVID-19 je nepochybne krízovou situáciou, ktorá si spočiatku vyžadovala rýchle a masové zavedenie opatrení na jej riešenie, v súčasnosti už uplynul od vypuknutia pandémie dostatočne dlhý čas, ktorý umožnil štátu vytvoriť systém opatrení, ktorý na jednej strane umožní účinné predchádzanie šíreniu tohto nákazlivého ochorenia, no na druhej strane precizovaním zákonnej úpravy zabezpečí i ochranu základných práv jednotlivcov v miere vyžadovanej princípmi právneho štátu.

121.

Zákonodarca pri formulovaní preskúmavaných ustanovení rezignoval na ich nevyhnutnú podrobnejšiu úpravu. Dostatočne jasným a jednoznačným spôsobom neustanovil rozsah, v akom je oprávnený úrad verejného zdravotníctva tieto opatrenia nariaďovať [§ 12 ods. 2 písm. f) v spojení s § 5 ods. 4 písm. k) a § 6 ods. 3 písm. e) zákona o ochrane verejného zdravia].

122.

Napadnuté ustanovenia tak podľa ústavného súdu nenapĺňajú požiadavku kvality zákona, pretože dovoľujú pozbavenie osobnej slobody bez toho, aby boli dostatočne určité (presné), predvídateľné pri svojej aplikácii a v potrebnej miere nevylučujú nebezpečenstvo svojvôle. Vzhľadom na význam osobnej slobody a jej postavenie v katalógu základných práv a slobôd, jej obmedzenie z dôvodu zabránenia šíreniu nákazlivej choroby musí byť podmienené v zákonnom texte i garanciou, že k nemu môže dôjsť iba vtedy, keď menej prísne opatrenia boli zvážené a považované za nedostatočné pre ochranu záujmu vyžadujúceho pozbavenie osobnej slobody, teda že pozbavenie slobody osoby je poslednou možnosťou ako šíreniu choroby zabrániť, pretože menej závažné opatrenia sa ukázali ako nedostatočné pre ochranu verejného záujmu. Napadnutá zákonná úprava navyše neustanovuje v týchto prípadoch maximálnu dĺžku trvania obmedzenia osobnej slobody ani nepredpokladá určiteľnosť časových limitov takýchto obmedzení.

123.

Ústavný súd však podotýka, že požiadavka, aby pozbavenie slobody bolo ospravedlniteľné len vtedy, ak iné menej prísne opatrenia boli zvážené a považované za nedostatočné pre ochranu záujmu vyžadujúceho zbavenie osobnej slobody, nutne neznamená, že je potrebné vždy vyžadovať, aby menej prísne opatrenia museli byť najprv aj reálne použité a až následne vyhodnotené ako nedostatočné; je ich potrebné však zvážiť a ak táto úvaha povedie k záveru, že by boli nedostatočné, potom je princíp primeranosti možno považovať za zachovaný. Pritom však „zvážiť“ musí znamenať posúdiť určité (menej prísne) opatrenie z hľadiska jeho dostatočnosti pre ochranu verejného zdravia racionálne, preskúmateľne a na základe najnovších vedeckých poznatkov. Zváženie je expertná otázka a odôvodnený záver o nedostatočnosti určitého opatrenia, a teda aj súladnosť nariadenia prísnejšieho opatrenia, sa má prejaviť v primeranom zdôvodnení prijatia normatívneho (individuálneho) aktu (napr. predkladacia správa, dôvodová správa).

124.

Vzhľadom na uvedené považuje ústavný súd právnu úpravu izolácie osoby v zdravotníckom či inom určenom zariadení a karanténnych opatrení v zmysle § 12 ods. 2 písm. f) zákona o ochrane verejného zdravia ‒ po zohľadnení dikcie zákona o ochrane verejného zdravia ako celku ‒ za opatrenia, ktorých podstata a dôsledok spočíva v pozbavení osobnej slobody jednotlivca, keď tieto opatrenia vzhľadom na charakteristiky ich zákonnej formulácie v konečnom dôsledku pozbavujú bez určenia akýchkoľvek relevantných hraníc jednotlivca možnosti voľného, ničím neobmedzeného pohybu, ako aj možnosti zdržiavať sa podľa vlastného rozhodnutia na určitom mieste alebo slobodne z tohto miesta odísť, pričom zahŕňajú aj prísne obmedzenia sociálnej povahy.

125.

Pretože uvedené obmedzujúce opatrenia umožňujú – tak ako sú v zákone o ochrane verejného zdravia formulované – pozbavenie osobnej slobody jednotlivca, táto situácia zároveň vyžadovala i zakotvenie procesných záruk, ktoré musia byť nevyhnutne spojené s pozbavením osobnej slobody jednotlivca. Zákonodarca však náležité procesné záruky osobám pozbaveným osobnej slobody v dôsledku opatrení nariadených podľa preskúmavaných ustanovení žiadnym spôsobom nezabezpečil.

126.

Prima facie do úvahy prichádzajúce konanie o prípustnosti prevzatia a držania v zdravotníckom zariadení upravené v Civilnom mimosporovom poriadku, pokiaľ ide o dôvody umiestnenia v zdravotníckom zariadení v spojení najmä s § 6 zákona o zdravotnej starostlivosti, upravuje síce povinnosti vo vzťahu k umiestneniu osoby bez jej informovaného súhlasu, ktorá šíri prenosnú chorobu závažným spôsobom ohrozujúcu jej okolie, no ide o povinnosti uložené iba zdravotníckemu zariadeniu pri poskytovaní ústavnej starostlivosti a iba vo vzťahu k osobám infikovaným, ktoré takúto prenosnú chorobu šíria.

127.

Osobitné konanie o prípustnosti prevzatia a držania v zdravotníckom zariadení tak nedopadá na všetky prípady uvedené v časti o zdravotníckom zariadení alebo inom určenom zariadení podľa § 12 ods. 2 písm. f) zákona o ochrane verejného zdravia, pretože tieto pozbavenia osobnej slobody sa čiastočne môžu prekrývať, no môžu aj presahovať dôvody podľa § 6 ods. 9 zákona o zdravotnej starostlivosti. Navyše, ako už bolo naznačené, právna úprava Civilného mimosporového poriadku stavia výlučne na vôli poskytovateľa zdravotnej starostlivosti ako skutočnosti vedúcej k obmedzeniu slobody dotknutého jednotlivca. Navrhovateľkou namietaná právna úprava však ako právny základ umiestnenia osoby v zdravotníckom zariadení na účel jej izolácie konštituuje opatrenie orgánu verejnej správy (správny akt), na čo regulácia v Civilnom mimosporovom poriadku ako celok, no aj v parciálnom aspekte formulácie výroku rozhodnutia súdu nereflektuje.

128.

Pokiaľ ústavný súd vo svojej doterajšej rozhodovacej praxi a v podmienkach právnej úpravy účinnej do 15. októbra 2020 konštatoval prípustnosť preskúmavania zákonnosti opatrení úradu verejného zdravotníctva vydávaných na základe zákona o ochrane verejného zdravia upravujúcich izoláciu v domácom prostredí alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne v inom určenom zariadení, či karanténne opatrenia, a to v režime správneho súdnictva v konaní o správnej žalobe, vychádzajúc z toho, že ide o tzv. hybridný správny akt (individuálny právny akt s prvkami normatívneho právneho aktu), a teda ide o opatrenie orgánu verejnej správy preskúmateľné na základe správnej žaloby (§ 177 Správneho súdneho poriadku), je potrebné vziať do úvahy, že tieto závery ústavný súd vyslovil v konaniach o ústavných sťažnostiach podľa čl. 127 ods. 1 ústavy pri skúmaní naplnenia podmienky subsidiarity svojej právomoci (napr. I. ÚS 436/2020, II. ÚS 413/2020, III. ÚS 387/2020, IV. ÚS 466/2020 atď.) a so súčasným zohľadnením princípu viazanosti rozsahom a dôvodmi podanej ústavnej sťažnosti (§ 45 zákona o ústavnom súde).

129.

Pri premietnutí záverov uvedenej skoršej rozhodovacej praxe ústavného súdu do jeho ďalšieho rozhodovania je zároveň nevyhnutné zohľadniť aj následné zmeny právnej úpravy redefinujúce povahu právnych aktov, ktorými (alebo na základe ktorých) môže k zásahom do základných práv v obdobných situáciách dochádzať (zákon č. 286/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, účinný od 15. októbra 2020; PL. ÚS 8/2021). Tomu musí zodpovedať aj posudzovanie a hodnotenie účinnosti prostriedkov nápravy ústavným súdom.

130.

Táto aktuálna právna úprava (účinná od 15. októbra 2020) umožňuje napadnutými ustanoveniami zavedené druhové opatrenia nariadiť i všeobecne záväzným právnym predpisom – vyhláškou ministerstva, úradu verejného zdravotníctva alebo regionálneho úradu verejného zdravotníctva, teda aj pre skupinu inak ako jednotlivo určených osôb. Ústavný súd rešpektuje, a to aj v rovine konformity s ústavou, vôľu zákonodarcu, ktorý sa v záujme garantovania akcieschopnosti výkonnej zložky štátnej moci pri ohrození verejného zdravia rozhodol rozšíriť právomoc orgánov verejného zdravotníctva regulovať dotknuté spoločenské vzťahy nielen formou individuálnych (prípadne zmiešaných) správnych aktov, no aj prostredníctvom delegovanej normotvorby (PL. ÚS 8/2021). Možno v tejto súvislosti upozorniť, že § 59b ods. 1 zákona o ochrane verejného zdravia priznáva orgánom verejného zdravotníctva právomoc normotvorby vo vzťahu ku všetkým opatreniam podľa § 12 a § 48 ods. 4, teda nielen k druhovým opatreniam podľa napadnutých a v tejto časti nálezu preskúmavaných ustanovení. Pri opatreniach, ktoré sa v individuálnej sfére ich adresátov neprejavia obmedzením osobnej slobody, vykazujú obmedzenie de minimis, prípadne nemajú vôbec za následok zásah do základných práv a slobôd, preto zavedenie normotvornej právomoci orgánov verejného zdravotníctva nevyvoláva ústavno-právne pochybnosti. Pokiaľ však popísaná zmena zavádza právomoc normotvorby priamo obmedzujúcej osobnú slobodu jednotlivca, ktorá je reflektovaná práve v napadnutých ustanoveniach, potom ústavný súd, rešpektujúc priamo aplikovateľný čl. 5 dohovoru a zároveň jemu zodpovedajúci čl. 17 ústavy, musí trvať na poskytnutí potrebných procesných záruk rešpektovania uvedených práv osobám priamo dotknutým správnymi aktmi orgánov verejného zdravotníctva.

131.

K naznačeným zárukám nepochybne patrí aj oprávnenie osôb dotknutých opatreniami domáhať sa súdneho prieskumu pozbavenia ich osobnej slobody v súlade s kritériami čl. 5 ods. 4 dohovoru priamo, na základe ich vlastného návrhu. Takúto záruku však náš právny poriadok v súčasnosti neposkytuje, na čo poukazuje i navrhovateľka. Neprichádzajú tu, najmä vzhľadom na požiadavku urýchleného rozhodovania, do úvahy ani individuálno-právne orientované konania na správnom súde (všeobecná správna žaloba či konanie proti inému zásahu) alebo na ústavnom súde (konanie o ústavnej sťažnosti).

132.

Za tejto situácie § 12 ods. 2 písm. f) v časti o izolácii v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení, ako aj v časti o karanténnych opatreniach umožňuje nariaďovať opatrenia a ukladať povinnosti bez poskytnutia potrebných záruk pred svojvôľou, v dôsledku čoho je v priamom rozpore s princípmi garantovania osobnej slobody podľa čl. 17 ústavy a čl. 5 dohovoru i princípmi materiálneho právneho štátu. Už len z týchto dôvodov uvedené časti napadnutého ustanovenia neobstoja ani v teste proporcionality, pretože umožňujú pozbavenie osobnej slobody bez náležitej garancie zachovania hmotnoprávnych i procesnoprávnych požiadaviek na jej úpravu (sú bezbrehé), čím intenzita zásahu do osobnej slobody prevyšuje záujem na ochrane verejného zdravia. Ani v záujme ochrany verejného zdravia nemožno pripustiť svojvôľu pri pozbavení osobnej slobody (množstva) jednotlivcov.

133.

Ústavne akceptovateľné definovanie podmienok pozbavenia osobnej slobody v týchto prípadoch (izolácia v zdravotníckom alebo inom určenom zariadení, karanténne opatrenia majúce povahu pozbavenia osobnej slobody) vyžaduje jasnú, zrozumiteľnú, predvídateľnú a jednoznačnú úpravu zákonom, a to

rozsahu a predpokladov nariaďovania opatrení pozbavujúcich jednotlivca osobnej slobody a ukladania povinností fyzickým osobám, ktoré síce (v zásade) môžu byť založené na rozhodovaní správneho orgánu, avšak nariadenie opatrení musí byť podmienené dôsledným zvážením nedostatočnosti iných menej prísnych opatrení pre dosiahnutie sledovaného účelu (napr. izolácie v domácom prostredí),

povinnosti bezodkladného oznámenia konkrétneho dôvodu pozbavenia osobnej slobody dotknutej osobe,

určením maximálnej doby pozbavenia (obmedzenia) osobnej slobody, ale aj a predovšetkým