Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 4/2021 z 8. decembra 2021 vo veci vyslovenia nesúladu ustanovení zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov s Ústavou Slovenskej republiky, s Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd a s Protokolom č. 4 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd

V situácii, keď ústavný súd dospel k záveru, že napadnuté ustanovenie, ukladajúce povinnosť osobe znášať nevyhnutné náklady bez kompenzácie, nie je rozporné s čl. 20 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu, ústavný súd nenachádza potrebnú súvislosť ani medzi namietaným ustanovením a čl. 35 ods. 3 druhou vetou a čl. 39 ústavy [a to ani v spojení s čl. 1 ods. 1 a čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 4 ústavy], a to ani vo svetle argumentácie navrhovateľky. Predpoklady a podmienky poskytnutia hmotného zabezpečenia pre prípady uložených povinností (vrátane tých, na ktoré sa sústreďuje navrhovateľka) sú navyše predmetom úpravy inými právnymi predpismi (na ktoré okrajovo odkazuje aj samotná navrhovateľka vo svojom návrhu) a prípadné nedostatky takejto úpravy nemôžu samé osebe spôsobovať rozpor namietaného ustanovenia § 58 ods. 2 zákona o ochrane verejného zdravia s navrhovateľkou označenými ustanoveniami ústavy.

III.3.3. K namietanému nesúladu § 58 ods. 2 zákona o ochrane verejného zdravia s čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 4 a čl. 17 ods. 1 a 2 ústavy v spojení s čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru:

175.

V tejto časti navrhovateľka odôvodňuje rozpor § 58 ods. 2 zákona o ochrane verejného zdravia so základným právom na osobnú slobodu podľa čl. 17 ústavy a čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru v prípadoch tých opatrení, ktorými dochádza k jej obmedzeniu, tým, že uloženie povinnosti úhrady nákladov týchto opatrení podľa názoru navrhovateľky ešte zvyšuje intenzitu rozporu § 12 ods. 2 písm. f) v časti „izolácia v domácom prostredí alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení“ a v časti „karanténne opatrenia“, § 48 ods. 4 písm. n) a u) a § 51 ods. 1 písm. d) v časti „izolácii a karanténnym opatreniam“ zákona o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia najmä s čl. 17 ods. 1, 2 a 6 ústavy a čl. 5 ods. 1 písm. e) a ods. 2 a 4 dohovoru.

176.

Táto argumentácia navrhovateľky však podľa názoru ústavného súdu nie je spôsobilá založiť rozpor ustanovenia § 58 ods. 2 zákona o ochrane verejného zdravia so základným právom na osobnú slobodu podľa čl. 17 ústavy a čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru, hoci v kontexte posudzovania súladnosti ostatných navrhovateľkou označených ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia nepochybne svoj význam má. No v tejto súvislosti navrhovateľka svoju argumentáciu neuplatnila. Navyše, ústavný súd už svojím záverom o nesúlade týchto ďalších ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia s (inými) navrhovateľkou označenými základnými právami poskytol základnú odpoveď i na tento navrhovateľkou nastolený problém. V každom prípade však pre rozpor ustanovenia § 58 ods. 2 zákona o ochrane verejného zdravia so základným právom na osobnú slobodu podľa čl. 17 ústavy a čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru nenachádza potrebnú súvislosť, najmä ak uzavrel, že toto napadnuté ustanovenie je v súlade so základným právom na vlastníctvo, resp. majetok, garantovaným čl. 20 ústavy, resp. čl. 1 dodatkového protokolu.

177.

Vzhľadom na všetky uvedené skutočnosti preto ústavný súd návrhu navrhovateľky na vyslovenie nesúladu ustanovenia § 58 ods. 2 zákona o ochrane verejného zdravia s čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 4 a čl. 17 ods. 1 a 2 ústavy v spojení s čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru, s čl. 35 ods. 3 druhou vetou, čl. 39 ods. 1 v spojení s čl. 1 ods. 1 a čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 4 ústavy a s čl. 20 ods. 1, 3, 4 a 5, čl. 1 ods. 1 a čl. 13 ods. 4 ústavy v spojení s čl. 1 dodatkového protokolu nevyhovel (výrok 3 nálezu).

178.

Ústavný súd po dôkladne vykonanom prieskume zákona o ochrane verejného zdravia dospel k záveru, že návrh podaný navrhovateľkou možno systematicky i obsahovo zadeliť do troch okruhov napadnutých ustanovení.

179.

Na prvom mieste ústavný súd konštatoval nesúlad § 4 ods. 1 písm. g) a § 48 ods. 4 písm. aa) zákona o ochrane verejného zdravia s ústavnými normami zakotvujúcimi požiadavky na určovanie medzí základných práv slobôd. Šírka formulácie oboch napadnutých ustanovení („ďalšie opatrenia“) neposkytuje potrebné záruky ochrany jednotlivca pred svojvoľnými zásahmi do základných práv a slobôd, čím určovanie medzí základných práv a slobôd vyhradené zákonodarnej moci neprípustne prenecháva podzákonnej normotvorbe.

180.

V druhom okruhu sa ústavný súd zaoberal § 12 ods. 2 písm. f), § 48 ods. 4 písm. n) a u) a § 51 ods. 1 písm. d) zákona o ochrane verejného zdravia v častiach namietaných navrhovateľkou. Systematický prístup k podanému návrhu i k výkladu a uplatňovaniu zákona o ochrane verejného zdravia vyžadoval odlišný prístup ústavného súdu k právnemu inštitútu izolácie na jednej strane a ku karanténnym opatreniam (karanténe) na strane druhej.

181.

Pri skúmaní izolácie ústavný súd dospel k záveru, že pokiaľ je táto realizovaná v domácom prostredí, čo § 12 ods. 2 písm. f) zákona o ochrane verejného zdravia explicitne umožňuje, potom zásah do ústavou a dohovorom chránenej autonómnej sféry jednotlivca nevykazuje charakter pozbavenia osobnej slobody, v dôsledku čoho izoláciu v domácom prostredí nie je potrebné testovať kritériami vyplývajúcimi z čl. 17 ústavy a čl. 5 dohovoru, a tak v medziach rozsahu a dôvodov návrhu navrhovateľky ústavnoprávne obstojí.

182.

Pokiaľ však ide o izoláciu mimo domáceho prostredia (v zdravotníckom zariadení alebo inom určenom zariadení), ide o pozbavenie osobnej slobody. Izolácia v zdravotníckom zariadení, prípadne v inom určenom zariadení v spojení s legálnou definíciou izolácie, ako aj absencia procesnoprávnych záruk osobnej slobody viedli ústavný súd k záveru o nesúlade § 12 ods. 2 písm. f) v časti „alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne v inom určenom zariadení“ zákona o ochrane verejného zdravia s garanciami osobnej slobody podľa ústavy a dohovoru. Pojem izolácie použitý v ďalších ustanoveniach tvoriacich druhú skupinu napadnutých právnych noriem už potom ústavný súd nepovažoval za potrebné pojať do vyhovujúceho výroku, pretože dospel k záveru, že nariaďovanie opatrení podľa § 48 ods. 4 písm. n) a u) je nevyhnutné uskutočňovať nielen v priamom realizačnom vzťahu k legálnej definícii izolácie podľa § 2 ods. 1 písm. m), ale aj k jej obsahovému zúženiu výlučne na domáce prostredie, čo explicitne vyplýva z derogáciou nepostihnutého zvyšku ustanovenia § 12 ods. 2 písm. f) zákona o ochrane verejného zdravia. Identický záver potom platí aj pre ustanovenie § 51 ods. 1 písm. d) zákona o ochrane verejného zdravia v časti o povinnosti podrobiť sa izolácii.

183.

Pri skúmaní kategórie karanténnych opatrení (karantény) ústavný súd neignoroval jej dlhodobo stabilný význam v bežnom jazyku. Napriek tomu zohľadnil, že zákon o ochrane verejného zdravia ako predpis verejného práva umožňujúci závažné zásahy do základných ľudských práv a slobôd, predmetný pojem v § 2 ods. 1 písm. n) definuje tautologicky, čo je z pohľadu právnej istoty a predvídateľnosti úplne nedostatočné. Navyše, druhý okruh napadnutých ustanovení neprináša (na rozdiel od izolácie) žiadne definičné zúženie predmetnej kategórie, ktoré by odôvodňovalo záver vylučujúci jej povahu pozbavenia osobnej slobody. Zistiac, že právny poriadok pre prípady karantény ako pozbavenia osobnej slobody nedostatočne určuje zákonné medze uvedeného základného práva a neposkytuje náležité procesné záruky vyplývajúce z čl. 17 ústavy a čl. 5 dohovoru, ústavný súd konštatoval nesúlad § 12 ods. 2 písm. f), § 48 ods. 4 písm. n) a u) a § 51 ods. 1 písm. d) zákona o ochrane verejného zdravia v častiach o karanténnych opatreniach (karanténe) s referenčnými normami vyššej právnej sily uvedenými navrhovateľkou.

184.

Napokon, tretí okruh napadnutých ustanovení tvoril iba § 58 ods. 2 zákona o ochrane verejného zdravia, v ktorom navrhovateľka dominantne videla neprimeraný zásah do základného práva vlastniť majetok a sprostredkovane aj do ďalších základných práv a slobôd. Po vykonanom teste proporcionality, so zohľadnením poznatku, že napadnuté ustanovenie ukladá povinnosť úhrady skutočných nákladov, ako aj po zistení, že fyzická osoba plniaca povinnosti tam uvedené by ich znášala aj v prípade, ak by napadnuté ustanovenie súčasť zákona o ochrane verejného zdravia netvorilo, ústavný dospel k záveru o ústavnej udržateľnosti povinnosti z neho plynúcej. Právny poriadok, ako aj vyhovujúca časť tohto nálezu ústavného súdu navyše efektívne eliminujú riziko povinnosti znášať neprimerane vysoké náklady.

185.

Pri svojom rozhodovaní sa ústavný súd usiloval o komplexný prístup k právnej úprave opatrení orgánov verejného zdravotníctva. Detailne sa zaoberal a dôsledne zvažoval aj preferenciu eventuality ústavne konformného výkladu spätého s interpretačnými prístupmi, ktoré by dotknuté ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia mohli ospravedlniť. Paradoxne, práve snaha hľadať korektnú cestu k ústavnej udržateľnosti namietaných právnych noriem prispela k poznaniu, že zákon o ochrane verejného zdravia predstavuje mimoriadne zložitý komplex právnych kategórií, pojmov, inštitútov, ako aj ich vzájomných súvislostí. Právna úprava má viac vrstiev (bežná situácia, krízový stav), je neprehľadná a nastoľujúca právnu neistotu o skutočnom rozsahu kompetencií orgánov verejného zdravotníctva. Takto sa (aj prostredníctvom napadnutých ustanovení) otvára priestor pre narušenie rovnováhy v systéme deľby moci, keď sa mocenské postavenie orgánov exekutívy výrazne posilňuje, a v ich právnych predpisoch (napr. vyhláška ÚVZ č. 252/2021 VU, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k izolácií osôb pozitívnych na ochorenie COVID-19 a karanténe osôb, ktoré prišli do úzkeho kontaktu s osobou pozitívnou na ochorenie COVID-19) sa objavuje i regulácia, ktorá je v právnom štáte vyhradená zákonodarcovi, pretože sa priamo dotýka základných práv a slobôd.

186.

Ústavný súd zvažoval mieru vyhovujúceho výroku. Vylúčil však rozhodnutie k napadnutej právnej úprave šetrnejšie, ktoré by si doplnkovo vyžadovalo uplatnenie zložito formulovaného (a v konečnom dôsledku tiež nedostatočne predvídateľného) ústavne konformného výkladu k derogáciou nedotknutému torzu napadnutej právnej regulácie. Legitimizovať takýmto spôsobom neurčitú právnu úpravu umožňujúcu nariaďovať opatrenia vykazujúce povahu pozbavenia osobnej slobody ako súčasti hodnoty ľudskej dôstojnosti však ústavný súd považoval na neudržateľné.

187.

Okamžité právne následky vyhlásenia nálezu ústavného súdu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky (ďalej len ,,zbierka zákonov“) nebránia v aktuálnej situácii vyhláseného núdzového stavu orgánom verejnej moci pristúpiť k preventívnym opatreniam, ktoré sú spôsobilé ihneď eliminovať možné epidemické riziká plynúce z derogácie právneho inštitútu karantény (karanténnych opatrení). Tým sa zároveň vytvorí potrebný priestor na to, aby národná rada mohla pristúpiť k prijatiu zákonnej úpravy, ktorá bude rešpektovať požiadavky plynúce zo základného práva na osobnú slobodu podľa čl. 17 ústavy a čl. 5 dohovoru. Uvedené riziká sú taktiež riešiteľné nederogovanou časťou § 48 ods. 4 písm. n) zákona o ochrane verejného zdravia umožňujúcou nariadiť nútenú izoláciu nielen osobe chorej na prenosné ochorenie, ale aj osobe podozrivej z prenosného ochorenia [v zmysle § 12 ods. 2 písm. f) zákona o ochrane verejného zdravia v spojení s vyhovujúcim výrokom tohto nálezu však už takúto izoláciu možno nariadiť výlučne v domácom prostredí].

188.

Podľa čl. 125 ods. 3 ústavy ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi uvedenými v odseku 1 je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto právne predpisy vydali, sú povinné do šiestich mesiacov od vyhlásenia rozhodnutia ústavného súdu uviesť ich do súladu s ústavou, ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom. Ak tak neurobia, také predpisy, ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

189.

Podľa čl. 125 ods. 6 ústavy rozhodnutie ústavného súdu vydané podľa odsekov 1, 2 a 5 sa vyhlasuje spôsobom ustanoveným na vyhlasovanie zákonov. Právoplatné rozhodnutie ústavného súdu je všeobecne záväzné.

190.

Podľa § 68 ods. 2 zákona o ústavnom súde rozhodnutia ústavného súdu v konaní o súlade právnych predpisov, v konaní o súlade medzinárodných zmlúv, v konaní o súlade predmetu referenda, v konaní o výklad ústavy a ústavných zákonov, v konaní o sťažnosti proti výsledku referenda, v konaní o sťažnosti proti výsledku ľudového hlasovania, v konaní o uvoľnení funkcie prezidenta a v konaní o neplatnosti právnych predpisov sa vyhlasujú v zbierke zákonov v rozsahu ustanovenom týmto zákonom.

191.

Podľa § 91 ods. 1 zákona o ústavnom súde právny predpis, jeho časť alebo jeho ustanovenie, ktorých nesúlad s právnym predpisom vyššej právnej sily, ústavný súd vyslovil, strácajú účinnosť dňom vyhlásenia nálezu ústavného súdu v zbierke zákonov.

192.

Príslušné časti ustanovení preskúmavaného právneho predpisu, ktorých nesúlad s predmetnými referenčnými normami ústavný súd vyslovil vo výroku tohto nálezu, strácajú podľa § 91 ods. 1 zákona o ústavnom súde účinnosť dňom vyhlásenia nálezu v zbierke zákonov a platnosť za podmienok ustanovených v § 91 ods. 2 zákona o ústavnom súde. Z hľadiska obsahu predmetného zákona o ochrane verejného zdravia sú z textu preskúmavaného zákona derogačnými účinkami tohto nálezu odstránené dôvodne namietané nesúladné ustanovenia, a to už účinkami vyhlásenia tohto nálezu ústavného súdu v zbierke zákonov. Tým sa nesúlad právnych predpisov odstraňuje.

193.

Pre zachovanie nastoleného súladu predmetného zákona s referenčnými normami je potrebné, aby sa zákonodarca zdržal znovu zavedenia do právneho poriadku právnej úpravy totožnej s derogovanými ustanoveniami § 4 ods. 1 písm. g) a § 48 ods. 4 písm. aa) zákona o ochrane verejného zdravia, čo však nebráni za splnenia požiadaviek uvedených v časti III.1 tohto nálezu prípadne doplniť do ustanovení § 4 ods. 1 a § 48 ods. 4 ďalšie konkrétne kompetencie ministerstva zdravotníctva a úradu verejného zdravotníctva. Vo vzťahu k derogovaným častiam ustanovení § 12 ods. 2 písm. f), § 48 ods. 4 písm. n) a u) a § 51 ods. 1 písm. d) zákona o ochrane verejného zdravia je zasa potrebné, aby sa zákonodarca zdržal zavedenia obdobných ustanovení do právneho poriadku bez toho, aby súčasne v súlade s bodom III.2.1 tohto nálezu striktne definoval predovšetkým rozsah a trvanie opatrení ich legálnou definíciou, prípadne doplnenou o nadväzujúcu dostatočne konkrétnu právnu úpravu v zákone o ochrane verejného zdravia. Pokiaľ za splnenia podmienok uvedených v tomto náleze budú izolácia alebo karanténne opatrenia v zákone definované spôsobom, ktorý vylúči ich charakteristiku ako pozbavenia osobnej slobody, postačí, aby novozavedená úprava zodpovedala požiadavkám akceptovateľnosti zásahu do práva na slobodu pohybu (bod 114). V opačnom prípade bude nevyhnutné tieto opatrenia nielen zákonne definovať, ale súčasne rešpektovať všetky hmotnoprávne i procesnoprávne požiadavky vyplývajúce z čl. 5 dohovoru (bod 133). Pre zavedenie nevyhnutných procesných záruk sa javí najvhodnejšie zvoliť zákonnú úpravu v podobe osobitného typu mimosporového (prieskumného) súdneho konania nadväzujúceho na zákon o ochrane verejného zdravia s výslovnou právomocou súdu nariadiť prepustenie a povinnosťou súdu rozhodnúť v určenej lehote plynúcej od oznámenia obmedzenia osobnej slobody súdu alebo doručenia návrhu na začatie konania osoby, ktorej osobná sloboda bola obmedzená. Oznámenie uskutočnené v určenej lehote musí obsahovať aj dôvod obmedzenia osobnej slobody vo vzťahu ku každej osobe, ktorá s obmedzením nevyslovila súhlas, s tým, že v opačnom prípade musí byť osoba po uplynutí tejto lehoty prepustená. Zároveň musí byť dotknutej osobe zaručené právo iniciovať konanie pred súdom aj samostatne. Právomoc súdu nariadiť prepustenie musí byť konkrétna a s jasným obsahom, ktorá zároveň vymedzí výrok rozhodnutia súdu. Decízna právomoc rovnako musí reflektovať existenciu správneho aktu orgánu verejného zdravotníctva požívajúceho prezumpciu zákonnosti. Prípadne novozavedená obdobná právna úprava však musí spĺňať nielen požiadavky uvedené v tomto náleze, ale rešpektovať aj princíp minimalizácie zásahu do základných práv a maxima ich ochrany.

194.

Podľa § 92 zákona ústavnom súde dňom vyhlásenia nálezu ústavného súdu, ktorým ústavný súd vyslovil nesúlad právneho predpisu, jeho časti alebo jeho ustanovenia s právnym predpisom vyššej právnej sily, v zbierke zákonov strácajú účinnosť aj príslušné vykonávacie právne predpisy vydané na vykonanie tohto právneho predpisu, jeho časti alebo jeho ustanovenia.

195.

Dňom vyhlásenia tohto nálezu ústavného súdu v zbierke zákonov preto strácajú účinnosť vykonávacie predpisy vydané na vykonanie derogovaných ustanovení (resp. ich častí) zákona o ochrane verejného zdravia. Ak ide o vykonávacie predpisy vydané súčasne na vykonanie viacerých ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia (derogovaných i nederogovaných), strata účinnosti sa dotýka iba častí týchto vykonávacích predpisov majúcich oporu výlučne v ustanoveniach, resp. ich častiach, ktorých nesúlad s predpismi vyššej právnej sily ústavný súd vo výrokoch 1 a 2 tohto nálezu vyslovil.

196.

Vzhľadom na to, že ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia, ktoré ústavný súd identifikoval ako nesúladné s ústavou a dohovorom, strácajú podľa § 91 ods. 1 zákona o ústavnom súde účinnosť dňom vyhlásenia tohto nálezu v zbierke zákonov, derogácia so sebou nesie právne účinky ex nunc (teda nie spätne, retroaktívne). Preto ani nezakladá náhradové nároky v dôsledku nariadených opatrení majúcich základ v derogovaných ustanoveniach a uplatnených voči ich adresátom v období, keď sa na tieto ustanovenia vzťahovala prezumpcia ich súladu s právnymi predpismi vyššej právnej sily.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 8. decembra 2021

Ivan Fiačan v. r. predseda Ústavného súdu Slovenskej republiky