Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia

Incluye la corrección de errores publicada en el DOGC núm. 123 de 30 de mayo de 2015. Ref. BOE-A-2015-6795.

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA

Sea notorio a todos los ciudadanos de la Región de Murcia, que la Asamblea Regional ha aprobado la Ley Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia.

Por consiguiente, al amparo del artículo 30.Dos del Estatuto de Autonomía, en nombre del Rey, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley:

PREÁMBULO

Uno

La Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, determinó el marco legal para el pleno ejercicio por la Comunidad Autónoma de sus competencias exclusivas, de conformidad con el artículo 10.Uno.2 del Estatuto de Autonomía, en materia de ordenación del territorio y del litoral y de urbanismo, y lo hizo en un momento de gran inseguridad jurídica derivada, básicamente, de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que clarificó las competencias básicas del Estado y dio paso al complejo sistema legislativo español donde cada comunidad autónoma opta por un modelo legislativo propio, aunque en su mayor parte manteniendo el esquema de la legislación anterior con los principios básicos de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones.

Posteriormente, el vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, pretendió reforzar la seguridad jurídica con la incorporación en un texto único de las modificaciones que se introdujeron, mediante las leyes 2/2002, de 10 de mayo, y 2/2004, de 24 de mayo, en la Ley 1/2001, de 24 de abril, y realizó una encomiable labor de regularización, aclaración y sistematización clarificando su contenido y otorgando mayor coherencia al texto normativo, manteniéndose, no obstante, la estructura lógico-formal de la ley, así como el modelo territorial y urbanístico.

Por tanto, la presente ley, que pasa a denominarse de Ordenación Territorial y Urbanística para evitar confusiones semánticas, es, en su esencia, tributaria de nuestra tradición legislativa y siguen siendo principios básicos inspiradores de la misma, en primer lugar, el reconocimiento de la autonomía municipal en materia de urbanismo que resulta potenciada en algunos aspectos y clarificada en los aspectos que podían generar dudas en su interpretación y, en segundo lugar, el establecer instrumentos y mecanismos, tanto de ordenación del territorio como de planeamiento urbanístico municipal, versátiles y adaptables a las circunstancias que el interés público demande y que se encuentran coordinados, como no podría ser de otra forma, con las exigencias de la tramitación ambiental.

El carácter estructurante del principio de desarrollo sostenible exige que la ordenación territorial y urbanística se apoye en tres pilares básicos: la sostenibilidad ambiental, la social y la económica. Y esta triple configuración es fundamental y debe encontrarse presente en las actuaciones que se prevean. Es por ello que en esta ley se exige no solo una sostenibilidad ambiental, que se garantiza en todo caso por la aplicación respetuosa de la normativa sectorial correspondiente, sino también la económica, en el sentido de buscar un equilibrio en las actuaciones urbanísticas que las hagan realizables y, todo ello, con una vertiente social, la de satisfacer las necesidades de los ciudadanos.

Dos

El reconocimiento del carácter tributario de nuestra tradición debía articularse, conjuntamente, con una respuesta ágil y necesaria a los retos que existen actualmente en nuestra sociedad, transcurridos ya casi quince años desde la entrada en vigor del texto refundido en la materia, especialmente la coyuntura económica y las nuevas demandas de los ciudadanos estableciéndose los siguientes objetivos.

El primer objetivo de la reforma legislativa es el de agilizar los trámites en el ámbito de ordenación territorial y urbanístico. Se pretende como objetivo primordial que las actividades económicas que para su implantación precisen de la obtención de licencias, conforme a otras disposiciones ya vigentes sobre liberalización de servicios, puedan hacerlo en el menor tiempo posible sin pérdida de las debidas garantías.

En coherencia con este objetivo se modifica la regulación de la figura de las Actuaciones de Interés Regional, ampliando sus posibilidades de actuación y reduciendo sus trámites y se introduce la figura de la comunicación previa o declaración responsable para la autorización de determinadas obras o usos del suelo, como pueden ser las obras menores o la de primera ocupación de edificios e instalaciones. Se restringe al máximo la exigencia de licencia municipal de obra y se amplían enormemente los supuestos en los que se puede acudir a la comunicación previa o declaración responsable. Esta ley apuesta decididamente por la declaración responsable entendiendo que la madurez de los agentes implicados y de las administraciones públicas permite otorgar un importante grado de confianza y grandes dosis de entusiasmo en lograr compatibilizar la mayor agilidad posible en la implantación de actividades con el cumplimiento de la normativa de aplicación.

También relacionado con este objetivo de reducir trámites se regulan los procedimientos de aprobación de planes de ordenación territorial y urbanística con una mejor coordinación con los procedimientos ambientales. Con ello se consigue que las cuestiones ambientales estén presentes en la toma de decisiones desde el primer momento y que además tanto los documentos necesarios para ello como los trámites precisos se realicen a la misma vez y coordinadamente con los urbanísticos.

El segundo objetivo de la ley es la adaptación de la legislación regional a la normativa estatal dictada durante los últimos años y, en particular, a la Ley de Suelo estatal aprobada en 2007 y su posterior reforma de 2013. Especial relevancia posee la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas que, en gran medida, ha impulsado la presente revisión de la legislación autonómica.

Como consecuencia de esta adaptación se hace preciso modificar la regulación de la clasificación de suelo, de la reserva para vivienda protegida, de los derechos y obligaciones en las actuaciones de transformación urbanística, es decir, de la promoción inmobiliaria; la incorporación a los instrumentos urbanísticos de un informe de sostenibilidad económica que analice el coste económico para las arcas municipales del mantenimiento de los servicios urbanísticos en los nuevos desarrollos; la mejora de la participación ciudadana en la tramitación de los instrumentos de planificación y gestión urbanística así como de la transparencia.

El tercer objetivo de la reforma es la mejora de determinados aspectos que, a la vista de la experiencia de últimos años, se ha constatado que estaban imprecisas o insuficientemente reguladas.

Así, se precisan los contenidos de los instrumentos de ordenación del territorio y, en materia de planeamiento urbanístico, se estandariza el sistema general de equipamiento comunitario, aunque con una cierta flexibilidad dependiendo de la población del municipio y en relación con los valores guía de referencia de funciones urbanas. También se aclaran y precisan determinados conceptos como el alcance y las competencias de las modificaciones estructurales o no estructurales de planeamiento urbanístico.

En cuanto a la clasificación de suelo se precisa que los espacios naturales, aunque en ningún caso puedan ser transformados urbanísticamente, sí se puedan calificar como sistemas generales para su obtención gratuita por parte de los municipios, estableciéndose que la asignación de esta categoría no puede ser arbitraria sino que debe atender a una motivación adecuada y soportar una función estructurante y determinante de valor justificado, de manera expresa, vinculado a un destino claro y determinado por el órgano municipal competente para la aprobación del Plan General. Se trata de una técnica de gestión, ligada al cumplimiento de las determinaciones del plan, que pretende la obtención gratuita de suelo de valor ambiental declarado para evitar definitivamente su transformación física y proteger y conservar los valores existentes.

En gestión urbanística se aclara cuál es la relación de los programas de actuación con los planes, la legitimación para presentar planes de desarrollo a su aprobación, una distinta regulación acerca de las garantías a prestar para garantizar el desarrollo de actuaciones urbanísticas y modificar los sistemas de mayorías en las juntas de compensación.

Respecto de los convenios urbanísticos y a fin de evitar los problemas y distorsiones que la regulación actual ha generado, se acomete una regulación más precisa y se potencia la participación ciudadana en su firma, y se prohíben de forma general los convenios para la reclasificación de suelo.

Se regulan ex novo, en el título IX, las obligaciones de urbanizar, edificar, conservar y rehabilitar.

En materia de protección de la legalidad urbanística e intervención se ha pretendido otorgar la máxima relevancia al restablecimiento de la legalidad urbanística así como introducir un nuevo plazo de caducidad. Asimismo, simplificar la tramitación de los procedimientos sancionadores.

Los fines específicos que se pretende conseguir con esta ley y que han determinado e informan la presente revisión normativa serían:

Coordinación de todas las administraciones competentes, estatal, autonómica y municipal, conforme al marco competencial constitucional, pero evitando duplicidades innecesarias.

Participación de la iniciativa privada, en aplicación del principio de subsidiariedad, sin perjuicio del carácter público de la función urbanística.

Flexibilidad normativa que posibilite la adaptación de la política urbanística y del planeamiento de los diferentes municipios a las coyunturas económicas y las demandas sociales.

Seguridad Jurídica para eliminar incertidumbres y propiciar la mayor seguridad jurídica para los agentes sociales, simplificando trámites y procedimientos.

Sostenibilidad y desarrollo razonable con la finalidad de conseguir equilibrio, en términos razonables, entre los criterios de sostenibilidad y desarrollo, en una región en proceso de transformación y modernización.

La ley se estructura en un título preliminar y diez títulos que, aun manteniendo el esquema del anterior texto legislativo, se organiza de una forma más sistemática.

Tres

En el título preliminar se establecen el objeto, ámbito, finalidades y competencias en materia de ordenación del territorio, ordenación del litoral y actividad urbanística. Se establece como novedad, respecto de las finalidades de ordenación del territorio, el establecimiento de políticas de ordenación, protección y gestión del paisaje y del litoral y se desglosan las finalidades y competencias en estas materias.

Cuatro

El título primero distribuye las competencias urbanísticas y de ordenación del territorio y del litoral; siendo la Comunidad Autónoma la que ejerce las relativas a estas últimas materias y los ayuntamientos los que van a ostentar las competencias urbanísticas, salvo las expresamente atribuidas en la ley a la Administración regional.

Se establece el seguimiento anual de la actividad urbanística de municipios de población igual o superior a 5.000 habitantes, conforme a lo previsto en la legislación básica.

En cuanto a los órganos urbanísticos y territoriales, se mantiene la Comisión de Coordinación de Política Territorial como órgano de colaboración y coordinación interadministrativa, que impulsa la agilización de los informes sectoriales en los instrumentos de ordenación y planeamiento urbanístico; y el Consejo Asesor Política Territorial como órgano de carácter participativo de los agentes implicados de la Región.

Se refuerza la publicidad de los instrumentos de ordenación del territorio, ordenación del litoral y urbanísticos, facilitando su accesibilidad y transparencia.

Cinco

El título segundo se dedica a la regulación del contenido de los instrumentos de ordenación del territorio, entre los que figuran, como ordinarios, las Directrices, los Planes de Ordenación Territorial y los Programas de Actuación Territorial, que, de forma jerarquizada o autónoma, van a establecer los objetivos, la planificación y coordinación de actuaciones y la ejecución de las políticas urbanísticas y sectoriales con incidencia territorial, regional o comarcal.

Además, se potencian como instrumentos excepcionales las Actuaciones de Interés Regional, para aquellas iniciativas cuyas características trasciendan el ámbito municipal y hayan de beneficiar a la Región de Murcia en el ámbito de los servicios públicos, la economía, la conservación del medio ambiente o la mejora de la calidad de vida.

El acceso a las nuevas tecnologías de información, comunicación e interrelación a través de la red Internet ha modificado sustancialmente la concepción tradicional de la información geográfica y de la cartografía topográfica, entendida como su soporte territorial básico. De tal forma, que los mapas territoriales en la actualidad se conciben como un continuo de datos geográficos georreferenciados, teóricamente agrupados en capas de información superpuestas, sin solución de continuidad.

La Directiva 2007/2/CE INSPIRE, traspuesta al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 14/2010, de 5 de julio, sobre las infraestructuras y los servicios de información geográfica en España (LISIGE), establece la necesidad de que los conjuntos de datos y servicios espaciales, incluidos sus metadatos, disponibles en los geoportales públicos, cumplan con las normas de interoperabilidad establecidas en la propia directiva, lo que implica la posibilidad de descarga y transformación de la información territorial por los usuarios. Esta nueva realidad se recoge en la regulación que la presente ley hace del Sistema Territorial de Referencia, estableciendo la obligatoriedad de que todos los instrumentos de ordenación territorial y de planeamiento urbanístico se publiquen en su geoportal.

Además de ello, el Sistema Territorial de Referencia se constituye como la Infraestructura y Servicios Interoperables de Información Geográfica de la Región de Murcia, integrada en la Infraestructura de Información Geográfica de España. Por lo tanto, el Sistema Territorial de Referencia constituirá la Infraestructura de Datos Espaciales de la Región de Murcia.

Por otra parte, la Ley 7/1986, de 24 de enero, de Ordenación de la Cartografía, y su normativa de desarrollo, establecen la necesidad de que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se integre en el Sistema Cartográfico Nacional, lo cual se formalizó mediante convenio con la Administración General del Estado, suscrito el 15 de abril de 2010, convenio que recoge, entre otras obligaciones, el establecimiento y gestión del Registro Regional de Cartografía y el del Plan Cartográfico Regional, que deberá desarrollarse mediante Programas de Producción Cartográfica, cuya formalización se establece en esta ley.

Es importante que la formalización de planes e instrumentos territoriales y urbanísticos se realice sobre una cartografía básica homogénea, para que cumplan con los objetivos de interoperabilidad que establece la Directiva INSPIRE. En ese sentido la presente ley obliga a los distintos departamentos de la Administración regional y a los ayuntamientos a utilizar la cartografía oficial disponible.

Como instrumentos complementarios se precisa la regulación del Estudio de Impacto Territorial, que habrá de acompañar a los instrumentos de ordenación y planeamiento que la ley señala.

También se incorpora como novedad de la presente ley la figura de los Estudios de Paisaje en coherencia con lo establecido en el Convenio Europeo del Paisaje, que tienen por objeto el análisis y la evaluación del impacto que sobre el paisaje podría tener una actuación, actividad o uso concreto sobre el territorio, y las medidas a adoptar para su correcta integración, y deberán realizarse en aquellos supuestos que así se prevean expresamente en la normativa de los instrumentos de ordenación territorial y urbanísticos.

Seis

El título tercero regula de forma específica la ordenación del litoral, referida a la parte terrestre del dominio público marítimo y zonas contiguas, contempla como instrumento específico los planes de ordenación del playas, establece el régimen en materia autorizaciones y sanciones, y el de proyectos y ejecución de obras, reorganizando de forma sistemática todas las disposición adaptadas a la vigente legislación de costas.

Siete

El título cuarto es novedoso y regula las estrategias territoriales que tienen por objeto la gestión integral del territorio desde una perspectiva amplia y global que tome en cuenta la interdependencia y diversidad de los sistemas territoriales y naturales, las actividades humanas y la percepción del entorno, estableciendo políticas de protección, regulación y gestión, mediante procesos participativos y de coordinación de todos los agentes sociales e institucionales para lograr sus objetivos específicos, conforme a los principios de la Estrategia Territorial Europea.

Se regulan específicamente, sin perjuicio de otras que puedan establecerse, la Estrategia del Paisaje y la Estrategia de Gestión de Zonas Costeras.

La Estrategia del Paisaje pretende reconocer el paisaje como expresión de la diversidad del patrimonio común cultural y natural, aplicar políticas de protección, gestión y ordenación de paisaje, establecer procedimientos de participación pública e integrar el paisaje en las políticas de ordenación territorial y urbanística, conforme al Convenio Europeo del Paisaje, proclamado en Florencia por el Consejo de Europa el 20 de octubre de 2000 y ratificado por el Reino de España el 26 de noviembre de 2007.

Entendiendo como elemento clave la consideración transversal del carácter del paisaje así como la necesidad de abordar su protección, gestión y/u ordenación mediante un enfoque no sectorial sino integrado por las políticas tanto de ordenación territorial, ambiental o urbanística, como por todas aquellas que puedan tener un impacto directo o indirecto sobre el paisaje, y asumiendo plenamente que «El paisaje es un elemento clave del bienestar individual y social, y su protección, gestión y ordenación implican derechos y responsabilidades para todos», esta ley contempla la formalización de la «Estrategia del Paisaje de la Región de Murcia» que permitirá dar respuesta al compromiso adquirido.

Ocho

El título quinto regula de forma unificada y sistemática la tramitación de los instrumentos de ordenación del territorio, planes de ordenación de playas y estrategias territoriales, sometiendo su tramitación a la evaluación ambiental estratégica correspondiente y estableciendo pormenorizadamente tanto su tramitación como su publicación, conforme a lo dispuesto en la legislación ambiental.

Nueve

El título sexto regula el régimen urbanístico del suelo. Se ha procedido a adaptar a la normativa básica estatal el régimen jurídico, así como los derechos y deberes que corresponden a las tres clases básicas suelo: urbano, no urbanizable y urbanizable.

Se regula de manera más precisa y con intención aclaratoria la participación de la comunidad en las plusvalías, las categorías de suelo urbano o la definición de solar.

Respecto del suelo no urbanizable se revisa la definición de sus categorías, de protección específica, protegido por el planeamiento e inadecuado para su transformación urbanística.