Orden HAC/836/2021, de 9 de julio, por la que se aprueban las normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público local

La necesidad de elaborar cuentas anuales consolidadas en el ámbito público viene determinada por el creciente proceso de descentralización en la prestación de servicios públicos, iniciado en la década de los setenta del siglo pasado y del que las entidades locales no han quedado al margen, mediante la creación de entidades públicas autónomas, con el fin de conseguir una mejora en la eficacia y eficiencia en la prestación de servicios. Dicho proceso ha venido acompañado de la pérdida de información del grupo de entidades públicas incluidas dentro del mismo ámbito de control, al revelarse las cuentas anuales individuales insuficientes para reflejar la gestión realizada por todas las entidades sobre las que la entidad dominante ejerce el control, entendiendo por control el poder de dirigir las políticas financieras y la actividad de otra entidad con la finalidad de obtener rendimientos económicos o potencial de servicio. Ante esta situación, se hacen necesarias otras cuentas anuales que muestren la imagen fiel de la situación financiera, patrimonial y presupuestaria del grupo de entidades públicas, y que no pueden ser la mera agregación de las cuentas individuales, haciéndose preciso efectuar la consolidación de las mismas, lo cual va a suponer un avance importante en la transparencia de la información contable pública.

La contabilidad en el ámbito del sector público local ha sufrido un prolongado proceso de modernización y reforma que se inició con la promulgación de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, y que ha tenido su última manifestación en la aprobación de las Instrucciones de los modelos normal y simplificado de contabilidad local, por las Órdenes HAP/1781 y 1782/2013, de 20 de septiembre, cuyos anexos son los vigentes Planes Generales de Contabilidad Pública adaptados a la Administración Local, aplicables desde el 1 de enero de 2015.

Dichos Planes de Cuentas constituyen la adaptación a las entidades locales del Plan General de Contabilidad Pública aprobado por Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, que se concibió como plan contable marco para todas las Administraciones Públicas con el fin de avanzar en el proceso de normalización contable en el ámbito público, logrando la armonización de la contabilidad pública con la contabilidad empresarial y con la contabilidad de otros países de nuestro entorno.

Sin embargo, la normativa contable sobre consolidación de cuentas en el sector público local no ha seguido un proceso de reforma y modernización similar al experimentado por la normativa contable general que se ha centrado en mejorar la calidad de la información contable incluida en las cuentas anuales individuales de las entidades locales y sus organismos autónomos, así como en la puesta a disposición de dicha información a sus distintos usuarios, y sólo cuando, en los últimos años, se han conseguido importantes avances tanto en la calidad de la información contable como en la puesta a disposición de sus usuarios, se ha planteado la conveniencia de avanzar también en la elaboración de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público local.

La Ley 39/1988, desde su promulgación, no ha obligado a las entidades locales a elaborar cuentas anuales consolidadas, a excepción de un efímero período que comenzó con la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, cuyo artículo 138 modificó el artículo 190 de la Ley 39/1988 estableciendo la obligación de formular cuentas anuales consolidadas, y terminó con la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que volvió a declarar voluntaria la formulación de estados financieros consolidados dejándola en manos del Pleno de la Corporación. Por esta razón, nunca, hasta ahora, se habían dictado normas específicas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el sector público local.

Del mismo modo que en 2010 se aprobó un Plan General de Contabilidad Pública con el carácter de plan marco para todas las Administraciones Públicas, al que se adaptaron los Planes de Cuentas Locales vigentes, en 2013, mediante Orden HAP/1489/2013, de 18 de julio, se aprobaron las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público, concebidas también como marco contable para todas las Administraciones Públicas y armonizadas con las normas de consolidación empresariales.

Una vez aprobadas las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público, se modificó la regulación de la consolidación de cuentas en las entidades locales a través de la disposición final décima tercera de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para dicho año.

Dicha disposición final modificó el artículo 209.4 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, para imponer la obligación de formular cuentas consolidadas en los términos previstos en las normas de consolidación para las entidades locales a aprobar por el Ministro de Hacienda y Función Pública (hoy Ministra de Hacienda) conformes a las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público. La misma disposición final incorporó al citado texto refundido una nueva disposición transitoria, la vigésima segunda, para supeditar la obligación de consolidar a la aprobación de las referidas normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público local.

Así, las normas de consolidación que ahora se aprueban son, por mandato del artículo 209.4 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, una adaptación al sector público local de las normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público.

La presente orden consta de un artículo, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria y tres disposiciones finales.

En el artículo único se aprueban las normas sobre consolidación de cuentas anuales en el sector público local.

En la disposición adicional primera se especifica que aquellas entidades del sector público local, distintas de las sociedades mercantiles, que estén sometidas a la normativa mercantil en materia contable y que, como dominantes, formen grupo con otras entidades sometidas también a dicha normativa, deberán aplicar para la formulación de sus cuentas anuales consolidadas, a efectos de elaborar los estados consolidados de la entidad local correspondiente, las Normas aprobadas en el ámbito de las sociedades por el Real Decreto 1159/2010, de 17 de septiembre.

La disposición adicional segunda reconoce la necesidad de que el personal encargado de la consolidación de cuentas cuente con el adecuado nivel de cualificación profesional, y garantiza que la Intervención General de la Administración del Estado contribuirá a la consecución de dicho logro mediante la programación de iniciativas de formación, sin perjuicio de la que puedan promover otros agentes implicados en la formación de los funcionarios que desempeñen las tareas de consolidación de cuentas.

La disposición transitoria única regula las reglas para la aplicación de las Normas para la formulación de las cuentas anuales consolidadas, en el primer ejercicio que se inicie a partir de la entrada en vigor de la orden, en aquellas entidades que hubieran formulado cuentas consolidadas con anterioridad a dicha fecha.

La disposición final primera modifica las Instrucciones de los modelos normal y simplificado de contabilidad local para adaptar las distintas referencias que contienen en relación con la formación de estados contables consolidados a lo previsto en las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público local.

La disposición final segunda recoge las normas que se aplicarán, con carácter supletorio, en aquéllos casos en los que se produzca una operación no prevista en las Normas que se aprueban a través de esta orden. Dichas normas son las aprobadas por Orden HAP/1489/2013, de 18 de julio, y, en su defecto, las aprobadas por Real Decreto 1159/2010, de 17 de septiembre, para la formulación de cuentas consolidadas en el ámbito de las sociedades mercantiles.

La disposición final tercera regula la entrada en vigor de la presente orden el 1 de enero de 2022 y, con el fin de facilitar la aplicación de las Normas de consolidación a las entidades locales de menor tamaño, dispone su aplicación escalonada en el tiempo. Así, las Normas de consolidación que aprueba esta orden se aplicarán a las cuentas anuales consolidadas de los ejercicios que se inicien a partir del 1 de enero de 2022 en las entidades locales incluidas en el artículo 211 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y a partir del 1 de enero de 2024 en las demás entidades locales, pudiendo resultar de dicha aplicación que no estén obligadas a consolidar cuando se encuentren en alguno de los supuestos en que las propias Normas prevén la dispensa de la obligación de consolidar (entre dichos supuestos cabe citar que la entidad local esté incluida en el ámbito de aplicación del modelo simplificado de contabilidad).

Esta orden se adecua a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En concreto, cumple con los principios de necesidad y eficacia puesto que, con ella, se persigue cumplir el mandato legal de aprobar para el sector público local unas normas de consolidación conformes a las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público, y esta orden es el instrumento idóneo pues alcanzar tal objetivo sólo puede hacerse mediante Orden de la Ministra de Hacienda.

La orden cumple también con el principio de proporcionalidad pues la regulación que contiene atiende de forma exclusiva al objetivo descrito.

Respecto al principio de seguridad jurídica, se ha garantizado la coherencia de la orden con el resto del ordenamiento jurídico.

En cuanto al principio de transparencia, sin perjuicio de su publicación oficial en el «Boletín Oficial del Estado», se garantiza la publicación del proyecto, así como de su memoria del análisis de impacto normativo en la sede electrónica del Ministerio de Hacienda.

Por último, en relación con el principio de eficiencia, se estima que las medidas que deben adoptarse para dar cumplimiento a lo previsto en la presente orden pueden ser asumidas con los medios disponibles, fomentando el uso racional de los recursos públicos.

En virtud de la competencia que los artículos 203.1 y 209.4 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, atribuyen a la Ministra de Hacienda, para el desarrollo normativo en materia de contabilidad de las entidades locales y sus organismos autónomos y, en particular, para la aprobación de las normas de consolidación para las entidades locales, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado, previo informe favorable de la Comisión Nacional de Administración Local y de acuerdo con el Consejo de Estado, dispongo:

Artículo único. Aprobación de las normas sobre consolidación de cuentas anuales en el sector público local.

Se aprueban las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público local cuyo texto se inserta a continuación.

Disposición adicional primera. Obligación de consolidar de determinadas entidades del sector público local.

Las entidades públicas empresariales y otras entidades del sector público local distintas de las sociedades mercantiles, sometidas a la normativa mercantil en materia contable que, dominando a otras entidades sometidas a dicha normativa, formen un grupo de acuerdo con los criterios previstos en las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas aprobadas por Real Decreto 1159/2010, de 17 de septiembre, formularán sus cuentas anuales consolidadas, a efectos de la elaboración de los estados consolidados de la entidad local correspondiente, con arreglo a los criterios establecidos en dichas Normas.

Disposición adicional segunda. Formación continua por parte de los funcionarios encargados de la consolidación de cuentas.

Uno. Los funcionarios responsables de la consolidación de cuentas deberán seguir los cursos y realizar las actividades de formación continuada necesarias para asegurar un nivel suficientemente elevado de conocimientos teóricos, cualificaciones y valores profesionales.

Dos. La Intervención General de la Administración del Estado analizará las necesidades de formación y programará las actuaciones necesarias con los centros públicos especializados en la materia.

Disposición transitoria única. Reglas para la aplicación de las Normas para la formulación de las cuentas anuales consolidadas en el primer ejercicio que se inicie a partir del 1 de enero de 2022.

Las normas aprobadas por la presente orden no se aplicarán de forma retroactiva. En consecuencia, si la entidad obligada a consolidar hubiera formulado cuentas anuales consolidadas con anterioridad a la entrada en vigor de esta orden, en la consolidación que se realice en el primer ejercicio iniciado a partir de 1 de enero de 2022 se aplicarán las siguientes reglas:

Disposición final primera. Modificación de las Instrucciones de los modelos normal y simplificado de contabilidad local, aprobadas por las Órdenes HAP/1781 y 1782/2013, de 20 de septiembre.

Uno. Se modifica la Instrucción del modelo normal de contabilidad local aprobada por la Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, de la siguiente manera:

1.º) En la segunda parte del Plan, Normas de reconocimiento y valoración, la letra d) «Inversiones en el patrimonio de entidades del grupo, multigrupo y asociadas», del apartado 2 «Clasificación de los activos financieros», de la norma 8 «Activos financieros», queda redactada de la siguiente forma:

El resto del apartado 2 permanece con la misma redacción.

2.º) En la tercera parte del Plan, el punto 4 «Entidades del grupo, multigrupo y asociadas» del apartado 1, Normas de elaboración de las Cuentas anuales, queda redactado como sigue:

Dos. Se modifica la Instrucción del modelo simplificado de contabilidad local aprobada por la Orden HAP/1782/2013, de 20 de septiembre, de la siguiente manera:

Disposición final segunda. Normativa supletoria.

En aquellos casos en los que se produzca una operación no prevista en la presente orden, se atenderá a lo que establezcan las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público, aprobadas por Orden HAP/1489/2013, de 18 de julio, y, en su defecto, a lo que establezcan las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito de las sociedades aprobadas por Real Decreto 1159/2010, de 17 de septiembre.

Disposición final tercera. Entrada en vigor.

La presente orden entrará en vigor el día 1 de enero de 2022.

Las Normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público local se aplicarán a las cuentas anuales consolidadas de los ejercicios que se inicien a partir del 1 de enero de 2022 en las entidades locales incluidas en el artículo 211 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y a partir del 1 de enero de 2024 en el resto de entidades locales.

Madrid, 9 de julio de 2021.–La Ministra de Hacienda, María Jesús Montero Cuadrado.

NORMAS PARA LA FORMULACIÓN DE CUENTAS ANUALES CONSOLIDADAS EN EL ÁMBITO DEL SECTOR PÚBLICO LOCAL

Introducción

El proceso de reforma y modernización de la contabilidad pública local se inició con la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, hoy refundida en el Texto aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que supuso una profunda transformación del régimen contable vigente hasta entonces regulado en la Instrucción de Contabilidad de las Corporaciones Locales anexa al Reglamento de Haciendas Locales, de 4 de agosto de 1952.

Desde entonces el proceso de reforma y modernización de la contabilidad pública local se ha centrado, en la mejora de la calidad de la información contable incluida en las cuentas individuales de las entidades locales y sus organismos autónomos, así como en la puesta a disposición de dicha información a sus distintos usuarios.