Ley 4/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2021

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos y todas las ciudadanas que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del rey, promulgo la siguiente Ley:

PREÁMBULO

La elaboración de los presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2021 está condicionada por la extraordinaria situación de emergencia sanitaria que afecta a nuestro país desde marzo de este año, y que se viene prolongando hasta la fecha.

La crisis sin precedentes derivada de la emergencia de salud pública, económica y social ha puesto de manifiesto el relevante papel que desempeñan las comunidades autónomas en la prestación de los servicios públicos fundamentales. Para el próximo ejercicio de 2021, la previsión es que continúen los efectos negativos derivados de la crisis sanitaria, por lo que las prioridades deben centrarse en continuar desarrollando acciones para paliar su impacto negativo, orientando y priorizando los recursos disponibles hacia la reconstrucción económica y la recuperación social.

En tal sentido el escenario económico ha cambiado por completo debido a la crisis provocada por la COVID-19, y que ha impactado en una sociedad que padecía de antemano otros problemas estructurales. Debilidades estructurales, relacionadas con el mercado de trabajo y la limitada capacidad del tejido productivo valenciano para alcanzar los niveles de productividad de otros territorios, si tenemos en cuenta el nivel de renta por habitante de los valencianos, un 12,8 por ciento inferior a la media nacional. Sin duda, la continuidad en la aplicación del sistema de financiación ha perjudicado a esta Comunitat, y está ocasionando que se vean mermadas las posibilidades de crecimiento y creación de empleo que son necesarias para afrontar la crisis de la pandemia COVID-19.

En este marco, las medidas sanitarias, económicas y sociales adoptadas por las distintas instituciones, Unión Europea, Estado y la propia Comunitat, han sido numerosas y coordinadas.

En primer lugar, hay que destacar que, en el seno de la Unión Europea, conscientes del papel de las finanzas públicas en los Estados Miembros, se han adoptado un conjunto de medidas, a corto y medio plazo, en orden a facilitar una habilitación especifica por parte del marco normativo europeo que se adapte a las nuevas necesidades. En lo que se refiere al corto plazo, cabe destacar la Comunicación de la Comisión Europea de 20 de marzo, relativa a la activación de la cláusula de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que permite a los estados miembros posponer el cumplimiento de los requisitos presupuestarios que se aplicarían en condiciones normales. En paralelo cabe destacar la decidida intervención de política monetaria desarrollada por el Banco Central Europeo, clave para garantizar la estabilidad financiera durante estos meses, la implantación de nuevos mecanismos de liquidez a corto plazo para financiar los diferentes instrumentos nacionales. Por lo que se refiere al medio plazo, debe destacarse la puesta en marcha de un ambicioso Fondo de Recuperación y Resiliencia, que se materializó el pasado 21 de julio con un acuerdo en el Consejo Europeo para movilizar 750.000 millones, que junto a los 1.074 billones del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 permitirán abordar un volumen sin precedentes de inversiones en los próximos años.

Este Fondo de Recuperación «Next Generation EU» permitirá movilizar un volumen de recursos de hasta 140.000 millones en nuestro país, durante los próximos seis años, a través de dos instrumentos:

– El Mecanismo para la Recuperación y la Resiliencia, y

– El Fondo de Recuperación Europeo, REACT_EU.

Por lo que se refiere al nivel estatal, el Gobierno español, desde el inicio de la pandemia, ha desarrollado una importante política económica, a través de un Plan de Choque, seguido, de un Plan de Reactivación, que básicamente se han instrumentado, entre otras, a través de las siguientes medidas: puesta a disposición de importantes instrumentos financieros, dirigidos a la protección de la solvencia y las inversiones, expedientes de regulación de empleo, prestación extraordinaria para los autónomos, mecanismos de moratoria y apoyo a los sectores más vulnerables.

Por lo que se refiere al medio plazo, y en necesaria coordinación con la importante movilización de recursos puesta en marcha en el seno de la Unión Europea, el Gobierno de la Nación ha aprobado recientemente el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que traza la hoja de ruta para la modernización de la economía española, la recuperación del crecimiento económico y la creación de empleo durante los próximos años.

Finalmente, por lo que se refiere al ámbito nacional, el Consejo de Ministros, con fecha 6 de octubre de 2020, adoptó un Acuerdo por el que se fija el límite de gasto no financiero de los Presupuestos del Estado para 2021, que suspende, siguiendo las recomendaciones europeas, las reglas fiscales durante los ejercicios 2020 y 2021, con el fin de poner a disposición del conjunto de las Administraciones Públicas todas las herramientas posibles para hacer frente a la emergencia sanitaria y, al mismo tiempo, permitir una flexibilidad fiscal que impulse la recuperación económica y social. En dicho Acuerdo se incluye una referencia al déficit, 2021, del subsector Comunidades Autónomas, que se fija en el 2,2 por ciento. No obstante, al incluir el techo de gasto autorizado una transferencia extraordinaria a favor de las Comunidades Autónomas de 13.486 millones de euros, la tasa de referencia 2021, para el subsector de las Comunidades Autónomas, será finalmente del 1,1 por ciento. El objetivo último no es otro que permitir, con carácter excepcional, incurrir en déficit estructural, de tal modo que puedan adoptarse las medidas necesarias a fin de mitigar los efectos adversos de la pandemia a nivel socioeconómico y abordar un programa de recuperación coherente con el proyecto de la Unión Europea.

Por lo que se refiere a la Comunitat Valenciana, la pandemia de la COVID-19 ha generado un impacto económico y social hasta la fecha desconocidos:

– En primer lugar, ha puesto bajo una enorme presión a nuestro sistema sanitario, cuya capacidad de adaptación y resistencia puesta de manifiesto se debe fundamentalmente al esfuerzo y vocación de servicio desarrollado por los profesionales sanitarios durante los últimos ocho meses.

– El Sistema Público Valenciano de Servicios Sociales en todos sus ámbitos se ha visto afectado, destacando áreas tan relevantes como las de las residencias de personas mayores, la pobreza infantil, y la desigualdad de género.

– El sistema educativo tuvo que convertirse, en pocos días, en un sistema de enseñanza a distancia, lo que exigió un esfuerzo inédito para toda la comunidad escolar.

– Las Administraciones Públicas, tuvieron que modificar en pocas semanas sus sistemas de atención al público, y procedimientos, a causa fundamentalmente del confinamiento. En este ámbito, es necesario señalar el importante esfuerzo realizado por la Generalitat en el área de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones (TiCs), con el fin de asegurar que el nivel de prestación de los servicios públicos no se viera resentido.

En este marco, la Generalitat ha puesto en marcha un conjunto de medidas, de respuesta colectiva, amplia e intensa, que incluyen un importante refuerzo en la dotación de medios materiales y personales en el ámbito sanitario y sociosanitario, educativo y vivienda, acciones de rescate a trabajadores, familias y empresas, y que han tenido cobertura, tanto a través de fondos procedentes de la Administración General del Estado, básicamente a través del Real Decreto-ley 22/2020, de 16 de junio, por el que se regula la creación del Fondo COVID-19, como mediante un importante esfuerzo de reasignación de recursos del presupuesto en vigor, que en conjunto, de acuerdo con las previsiones disponibles, supondrá, al final del ejercicio, una movilización de recursos, vinculada a la COVID-19, superior a los 1.300 millones de euros.

Paralelamente a estas medidas, desde el primer momento la Generalitat, en orden a poner en marcha una Estrategia Valenciana de Recuperación, ha impulsado acuerdos sociales, institucionales y políticos necesarios para fortalecer los servicios públicos esenciales, la transformación digital y ecológica de la estructura productiva valenciana, asegurando una transición ecológica justa, una administración más digital y ágil, el impulso de la economía verde y las energías renovables, el refuerzo de la I+D+i, y la generación de un territorio más seguro y resiliente.

Destacar en este sentido que, el 22 de julio, en el marco de la Mesa General de Dialogo Social, se firmó el Acuerdo para la Recuperación Económica y Social de la Comunitat, «Alcem-nos. Acord Social», entre la administración y los agentes sociales, que por Resolución de 6 de agosto de 2020 del Pleno de las Corts Valencianes se aprueba el Dictamen de la Comisión Especial de Estudio para la Reconstrucción Social, Económica y Sanitaria, y, por último, con fecha 3 de agosto, por las distintas instituciones de la Comunitat: Municipios, Mancomunidades, Diputaciones y Federación Valenciana de Municipios y Provincias, firmaron el correspondiente acuerdo institucional para la recuperación de la Comunitat.

En este escenario, los Presupuestos de la Generalitat para 2021 se han elaborado con la vocación de ser un instrumento fundamental en orden a impulsar las políticas públicas necesarias para poder hacer frente a los retos que plantea la pandemia, tanto en sus aspectos económicos y sociales, como, obviamente, en los sanitarios.

Dichas políticas públicas, articuladas sobre la base de los cinco ejes que conforman el «Acord Botànic2os», y con una cobertura excepcional, producto tanto de los esfuerzos realizados por el Gobierno español, como de las ayudas procedentes de la Unión Europea, va a permitir a nuestra Comunitat poder afrontar durante el ejercicio 2021 retos fundamentales como:

– Implantación de políticas económicas orientadas tanto a afianzar la adaptación del tejido productivo al escenario de crisis sanitaria como a implementar las bases de la recuperación, una vez superada dicha crisis. Una nueva economía basada en el conocimiento, la educación, la formación y la investigación con el objetivo de converger a un mismo nivel de desarrollo y de servicios con el resto de territorios.

– Consolidación de las políticas de índole social que refuercen el estado del bienestar y garanticen el principio de igualdad de oportunidades en nuestra sociedad.

– Atención específica a los desafíos de la digitalización y el cambio climático, como claves para impulsar la productividad de nuestras empresas y administraciones.

El esfuerzo presupuestario reflejado en los estados de ingresos, que permitirá un incremento sustancial de los gastos no financieros, ha sido posible por las medidas excepcionales adoptadas por el Estado en relación a la financiación de las Comunidades Autónomas, manteniendo la financiación anual del modelo, que junto a la liquidación positiva del ejercicio 2019, y un mayor margen de déficit público, consecuencia de la suspensión de las reglas fiscales en 2020 y 2021, permite paliar el impacto de la crisis en los recursos del sistema de financiación.

En todo caso, la principal fuerza y capacidad de transformación que impulsa y da contenido a los Presupuestos de la Generalitat para 2021 es sin duda, su carácter claramente alineado con los principales objetivos tanto de los Acuerdos citados, como del «Acord Botànic2os».

Finalmente, dadas las especiales circunstancias que enmarcan todo el proceso de elaboración del presupuesto, es necesario poner de manifiesto que el esfuerzo presupuestario reflejado en los estados de ingresos y gastos, no supone en ningún caso desconocer las importantes tensiones a las que están sometidas las cuentas públicas, tanto a nivel de ingresos como de gastos, y sin perjuicio de la flexibilización temporal operada en las reglas fiscales, la Generalitat es consciente de la exigencia, inherente al contexto en que se elaboran los Presupuestos de 2021, de extremar los esfuerzos por asegurar una gestión de los recursos públicos eficiente y responsable.

En cuanto al articulado de la Ley de presupuestos de la Generalitat para el ejercicio de 2021, y por lo que se refiere a las cuestiones vinculadas a los gastos de personal, dado el estado de tramitación del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado, concretamente tuvo su entrada en el Congreso de Diputados el pasado 28 de octubre, el documento presupuestario ha optado por mantener las retribuciones de los empleados públicos en los mismos términos y condiciones que en el ejercicio 2020, y, en cuanto a la tasa de reposición de efectivos, por mantener los criterios que, con el carácter de básicos, se recogían en la normativa presupuestaria estatal para 2018. Dichas normas se completan con una disposición transitoria, donde se habilita al Consell a adoptar las medidas necesarias que permitan adecuar tanto las retribuciones como la oferta de empleo público a la normativa que, en su caso y con el carácter de básica, pudiera promover el gobierno del Estado. Medidas que exigirán autorizar las habilitaciones de créditos necesarias, dentro de la previsión recogidas al efecto en los estados de gastos, para poder atender los incrementos en las retribuciones que, en su caso, se deriven de la aprobación de la mencionada normativa básica.

Respecto del contenido concreto del articulado, cabe destacar que, de acuerdo con lo previsto en el Estatuto y en la legislación financiera básica, los presupuestos de la Generalitat están sujetos a los mismos límites materiales que los del Estado, y en tal sentido, la Ley de presupuestos de la Generalitat para el 2021, un año más, y de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, distingue dos tipos de preceptos: en primer lugar, los que responden a lo que podría considerarse el contenido mínimo, necesario e indisponible de la misma y, por otro, los que conforman lo que se ha denominado como el contenido eventual, en la medida que se trata de materias que guardan relación directa con las previsiones de ingresos o habilitaciones de gastos.

La Ley de presupuestos de la Generalitat para el 2021 consta de cincuenta y cinco artículos, agrupados en siete títulos, treinta y seis disposiciones adicionales, seis transitorias y tres finales.

El Título I, De la aprobación de los presupuestos, conforma la parte principal del contenido calificado como esencial, en la medida que el mismo incluye los importes relativos a la totalidad de los gastos e ingresos de la Generalitat, distinguiendo al efecto los relativos a la Administración de la Generalitat de los vinculados a su sector público instrumental, de acuerdo con la clasificación establecida en el artículo 3 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat. Por otra parte, se recogen en este mismo título los importes relativos a los beneficios fiscales que afectan a los tributos propios y aquellos cuyo rendimiento se cede por el Estado, incluyéndose detalle diferenciado del impacto de los beneficios en unos y otros.

El Título II, De la gestión presupuestaria de los gastos, consta de cinco capítulos. El primero de ellos recoge las normas generales de gestión, y el segundo hace referencia a las normas para la gestión de los presupuestos docentes no universitarios, e incluye, por un lado, las normas para los centros públicos y, por otro, las que regulan los módulos económicos de distribución de fondos públicos para el sostenimiento de los centros concertados. El tercero de los capítulos recoge las normas fundamentales para la financiación del sistema universitario valenciano, incluyendo toda una serie de preceptos dirigidos a establecer el marco jurídico básico aplicable a las actuaciones financieras de la Generalitat en el sector de la educación universitaria. El cuarto incluye cuatro preceptos de diferente alcance y contenido, referidos todos ellos a cuestiones vinculadas a la gestión económico financiera, y cuya redacción no se ha visto modificada respecto del pasado ejercicio. El capítulo quinto concreta, para el ejercicio 2021, la normativa que, en materia de modificaciones presupuestarias, se recoge en la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat.

El Título III, De los gastos de personal, se ordena en dos capítulos, en los que se recogen principalmente las normas relativas al régimen de las retribuciones del personal al servicio de la Generalitat, distinguiendo según sea laboral, funcionario o personal estatutario y eventual. El contenido de este título está condicionado, tal y como se ha apuntado, por el estado de tramitación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, y su contenido y alcance se completan mediante toda una serie de disposiciones adicionales.

El Título IV, Gestión de las líneas de subvención y de transferencias, incluye una serie de excepciones al régimen general de libramiento de las subvenciones previsto en el artículo 171 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat.

El Título V, De las operaciones financieras, se estructura en un único capítulo, y en él se recoge fundamentalmente la autorización para el endeudamiento anual de la Generalitat, además, el texto recoge el importe máximo de los avales a prestar por la Generalitat durante el 2021.

El Título VI, De las normas tributarias, se compone de dos capítulos. El primero establece la tarifa aplicable al canon de saneamiento, y el segundo se refiere a los tipos aplicables a las tasas propias y otros ingresos de la Generalitat. En ambos casos, para el presente ejercicio, no se incrementan las cuotas.

El Título VII, De la información a Les Corts, incluye un único artículo que detalla un conjunto de supuestos, vinculados al ámbito económico-presupuestario, sobre los que la Conselleria de Hacienda y Modelo Económico tiene que dar cuenta periódicamente a Les Corts, en el marco de las previsiones que al efecto recoge la mencionada Ley 1/2015.

El contenido de la ley de presupuestos se completa con diversas disposiciones adicionales, transitorias y finales, en las que se recogen preceptos de alcance diverso, y que para el presente ejercicio tienen como novedad principal la regulación contenida en la disposición adicional trigésima tercera, donde se establece el régimen jurídico básico de las líneas de transferencia que dan cobertura a los convenios interadministrativos plurianuales de colaboración, suscritos con administraciones locales para la gestión de la ejecución de las prestaciones en materia de servicios sociales.

TÍTULO I

De la aprobación de los presupuestos

CAPÍTULO I

Contenido y créditos iniciales

Artículo 1. Contenido.