Ley 6/2025, de 10 de diciembre, de Ordenación Sostenible del Uso Turístico de Viviendas

El periodo de cinco años establecido para la duración de la declaración responsable, y de diez años para el caso de las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma, así como en los municipios de reto demográfico, con posibilidad de renovación por periodos de igual duración mediante nueva declaración responsable simplificada si se comprueba que, efectivamente, las razones imperiosas de interés general presentes no han implicado un cambio de la planificación y normativa urbanística, territorial, turística y ambiental que impida continuar ejerciendo la actividad en los términos anteriores, se justifica fundamentalmente por el ritmo de crecimiento del número de viviendas que han cambiado el uso residencial permanente y habitual por el uso turístico de hospedaje en los últimos años, puesto que esos ritmos de crecimiento implicarían que en ese periodo de cinco años –o de diez años para el caso de las islas de La Gomera, El Hierro y La Palma así como en los municipios de reto demográfico– se podría ver duplicado el cambio de uso del parque de viviendas. Por lo cual es necesario evaluar como mínimo cada dicho periodo de cinco años o de diez años para el caso de las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma, así como en los municipios del reto demográfico, las repercusiones que la planificación urbanística y la citada normativa han tenido sobre el fenómeno y también sus consecuencias respecto del objetivo de la sostenibilidad integral de la actividad turística en el territorio del archipiélago canario. A la vez, se trata de un margen suficientemente amplio para que las corporaciones locales puedan ajustar su planeamiento urbanístico a través de instrumentos de procedimiento abreviado y contenido sucinto a las exigencias que en cada momento demande el modelo de desarrollo sostenible implantado en su territorio.

VII

La disposición adicional primera se justifica por la razón de objetivar las situaciones de riesgo que permiten la aplicación de los mecanismos de reacción administrativa de mayor grado de intervención, facilitando de este modo la seguridad jurídica en su aplicación por las autoridades y responsables administrativos, pero también señalando a la ciudadanía, en aplicación del citado principio de seguridad jurídica, las consecuencias de la vulneración desproporcionada de la normativa vigente en materia de actividades clasificadas y de turismo, a la vez que facilita la actuación frente a la oferta clandestina, que es la que habitualmente supera los umbrales señalados. Tampoco debe obviarse que el criterio del aforo o capacidad de acogida de los recintos es uno de los criterios básicos para determinar las medidas de intervención, de prevención y de corrección en materia de actividades clasificadas y espectáculos públicos, por el incremento objetivo del riesgo que supone la concentración de un mayor número de personas en una determinada superficie o inmueble.

Las mismas situaciones objetivas de riesgo son fácilmente deducibles del resto de supuestos regulados en la citada disposición adicional primera, pensando en términos de evacuación, riesgo de incendios, de caídas, aplastamiento, etc.

La disposición adicional segunda obedece al resultado de los diferentes procesos de información pública, consulta y audiencia a la ciudadanía y a las diferentes Administraciones públicas, asociaciones y colectivos, que ha puesto de manifiesto la existencia de decenas de miles de viviendas vacacionales al margen del cumplimiento de la normativa en materia de actividades clasificadas y también al margen del cumplimiento de su propia normativa específica y de la normativa turística en general, al emplazarse en edificaciones destinadas inicialmente a un uso turístico, fundamentalmente extrahotelero en la modalidad de apartamentos, lo que exige una inmediata e intensa tarea de ejercicio de las potestades de comprobación, control e inspección tanto en materia de actividades clasificadas como del cumplimiento de la normativa turística de vivienda vacacional por parte de las Administraciones públicas que tienen encomendadas tales tareas.

Cabe señalar también que para tal actividad de comprobación no existe límite temporal alguno, sino que se vincula jurisprudencialmente al tiempo en que dure el ejercicio de la actividad, tal y como ha puesto de manifiesto el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en su Sentencia 293/2023, de 8 de marzo: «En segundo lugar, porque es indudable que las potestades de control e inspección han de poder ejercitarse durante todo el tiempo en que dure el ejercicio de la actividad, de donde cabría concluir que, si en esa exigua regulación de estos actos de comunicación anticipada se hace referencia conjunta también a las potestades de comprobación, no hay razón alguna para, en una mera interpretación literal del artículo 69 haya de someterse la misma a un plazo que nunca impone el legislador. Hemos de concluir de lo expuesto que las potestades de comprobación en una declaración responsable o comunicación previa, conforme a la normativa general en vigor, no está sujeta a plazo alguno y puede realizarse durante todo el tiempo de ejercicio del derecho o de la actividad a que se refieren dichos actos del ciudadano».

En materia de actividades clasificadas, el Reglamento de Actividades Clasificadas y Espectáculos Públicos, aprobado por el Decreto 86/2013, de 1 de agosto, atribuye (artículo 102) a los ayuntamientos las obligaciones relativas al examen de la comunicación previa y de toda la documentación preceptiva que debería acompañarse en su presentación en sede municipal. En virtud de ello, y a fin de poder ejercer eficazmente las citadas potestades, se establece la obligación de la consejería competente en materia de turismo del Gobierno de Canarias de remitir al ayuntamiento el listado de las viviendas vacacionales inscritas en el Registro General Turístico y habilitadas mediante la presentación de declaración responsable antes de la entrada en vigor de la ley, con la finalidad de que ello permita al ayuntamiento planificar su actividad y dirigirla directamente a aquellos supuestos previamente identificados.

A su vez, los artículos 124 y siguientes del citado Reglamento de Actividades Clasificadas y Espectáculos Públicos regulan la actividad inspectora en la materia, concretando en sus artículos 128 y 129 la programación de las inspecciones a través de planes de inspección, pues, a la vista de la situación previa a esta ley, resulta imprescindible establecer un mandato legal referido a la depuración de la situación jurídica y fáctica de las diferentes viviendas vacacionales inscritas, a fin de evitar la continuación y perpetuación de la actividad al margen del ordenamiento jurídico en aquellos casos en que así se detecte, en beneficio del interés general y de la legalidad, y en beneficio singular del resto de las personas explotadoras de viviendas vacacionales que actúan conforme a la legalidad y sufren esa competencia desleal.

En materia específicamente turística, el artículo 17 del Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, realiza una remisión genérica a las facultades de comprobación, control e inspección de las declaraciones responsables prevista en la legislación de procedimiento administrativo común. Tales tareas de comprobación y control de las declaraciones responsables se residencian en los cabildos insulares, en unión de la competencia para la expedición de las autorizaciones previas en materia de turismo, manteniendo el departamento competente en materia de turismo del Gobierno de Canarias las potestades relativas a la inspección.

Las mismas razones anteriormente expuestas determinan la necesidad de que también por los cabildos insulares se programe su imprescindible actividad de comprobación y control de todas las declaraciones responsables, con la misma finalidad de defensa de la legalidad en materia turística y de las razones imperiosas de interés general invocadas en esta ley, que se verían gravemente afectadas en el supuesto de no ejercerse adecuadamente las obligadas facultades de comprobación y control de una actividad cuantitativamente tan relevante y tan significativa para el principal sector económico y de empleo de las islas Canarias, y con una incuestionable incidencia en los entornos urbanos, la disponibilidad de vivienda digna y adecuada y a precios asequibles para la ciudadanía, la movilidad sostenible, etc.

Los correspondientes planes, aprobados y ejecutados por los ayuntamientos y por los cabildos, serán también un instrumento fundamental para facilitar la planificación que debe llevarse a cabo a través de los instrumentos de ordenación urbanística correspondientes, así como para evaluar la necesidad de modificar, en su caso, el marco normativo regulador del uso turístico de viviendas. En tal sentido, se intentan acompasar y simultanear los plazos establecidos para el desarrollo de ambas tareas.

Es importante destacar que el ejercicio de aquellas potestades debe enmarcarse en los principios de colaboración, cooperación, coordinación y asistencia mutua entre ayuntamientos y cabildos insulares, utilizando aquellos instrumentos expresamente previstos tanto en la Ley de Municipios como en la Ley de Cabildos Insulares de Canarias, además de los medios adicionales expresamente habilitados en la legislación del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común o en la propia legislación de contratos del sector público, sin perjuicio de que puedan recabar el apoyo y el auxilio del Gobierno de Canarias.

En tal sentido, la disposición adicional tercera prevé la encomienda de gestión al Colegio de Registradores de la Propiedad, Mercantil y Bienes Muebles de España de las tareas de comprobación de las declaraciones responsables habilitantes el uso turístico de viviendas, pretéritas y futuras, así como la posibilidad de que los cabildos insulares financien íntegramente tal servicio conforme a los mecanismos de imposición de tasas previstos en la legislación de haciendas locales vigente.

Asimismo, la disposición adicional cuarta establece la obligación del Gobierno para que, en el plazo de seis meses desde su entrada en vigor de la ley, apruebe los criterios y el procedimiento para la identificación de los municipios que presentan retos demográficos.

La identificación objetiva y homogénea de estos municipios constituye un paso imprescindible para articular la aplicación de la presente ley a las realidades del territorio. Factores como el despoblamiento, el envejecimiento poblacional, la dispersión geográfica o la pérdida continuada de población, entre otros, generan vulnerabilidades estructurales que requieren respuestas diferenciadas, basadas en datos verificables y criterios técnicos.

Este mandato normativo responde al compromiso del legislador con la equidad territorial, la cohesión social y la garantía de igualdad de oportunidades, con independencia del lugar de residencia. Al establecer un procedimiento reglado para dicha identificación, se fortalece la planificación estratégica de medidas orientadas a revertir la pérdida de población y a promover el desarrollo sostenible de las zonas más afectadas por el reto demográfico.

VIII

El régimen transitorio establecido en esta ley tiene un punto de partida común, que es el referido a la extinción de los efectos de la declaración responsable habilitante del uso turístico de viviendas conforme a las disposiciones del Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, por cuanto los efectos de la declaración responsable tienen en principio vigencia indefinida pero no permanente, pues se trata de una habilitación de tracto continuo en la que, como han puesto de manifiesto la doctrina y la jurisprudencia, la norma posterior que incide sobre la actividad habilitada por la declaración responsable no afecta a algo que ya estaba, sino que actúa sobre algo que está siendo y que debe seguir siendo conforme, en todo momento, al interés general, de tal forma que el esquema referido a los derechos adquiridos queda matizado y modulado por tal circunstancia, en el sentido de que la continuidad de la actividad estará sometida siempre a su compatibilidad con el interés general. En este sentido, ha venido a pronunciarse el Tribunal Supremo, en sentencias como la de 19 de febrero de 1988, al señalar que «[…] constituyen un supuesto típico de autorización de funcionamiento. En cuanto que autorizan el desarrollo de una actividad a lo largo del tiempo generan una relación permanente con la Administración. Con ello se atenúan o incluso quiebran las reglas relativas a la intangibilidad de los actos administrativos declarativos de derechos, pues la actividad está sometida siempre a la condición implícita de tener que ajustarse a las exigencias del interés público, lo que permite llegar en último término, cuando todas las posibilidades de adaptación a aquellas exigencias han quedado agotadas, a la revocación de la autorización».

Se trata de dar continuidad a la doctrina jurisprudencial consolidada en torno al artículo 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, aprobado por el Decreto de 17 de junio de 1955, modificado por el Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre, respecto de las autorizaciones o licencias, pero perfectamente extrapolable a las declaraciones responsables y a las comunicaciones. Así, debe citarse la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de febrero de 1986, que señala: «por otra parte, la autorización o licencia, y sin entrar ahora en matizaciones entre ambos términos, constituyen una técnica que no produce efectos consolidados irreversibles, por formar parte de la acción de policía de la Administración, en la que, en todo momento, las demandas del interés público son las que han de prevalecer. De ahí la idea de la revocabilidad de las licencias, consustancial con ellas, recogida en el artículo 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 17 de junio de 1955, sin más problemas que el deber de compensar económicamente al beneficiario, en unos casos, y en otros no, como del propio precepto se colige», debiendo destacar efectivamente la idea de la compensación o resarcimiento al que alude expresamente el citado reglamento, para descartar la presencia de la figura de la expropiación, alegada de modo recurrente por parte de algunas personas que expresaron su parecer en los trámites tanto de consulta como de audiencia e información pública, tal y como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de abril de 1988: «Alegación la que acaba de indicarse que tampoco puede ser acogida pues no puede entenderse que los supuestos de anulación de licencias previstos en el artículo 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 puedan asimilarse a la expropiación al no estar en presencia de una función administrativa de provisión de medios», al igual que para excluir cualquier afección al principio de igualdad, tal y como ha expresado el Tribunal Supremo en su sentencia de 11 de marzo de 1983: «[…]lo que podría determinar unas indemnizaciones, al amparo del derecho que les reconoce el artículo 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL), que contempla el caso de revocación de licencias municipales por cambio de criterio de las Corporaciones (pudiendo infringirse el principio de igualdad para el caso de que las indemnizaciones sean distintas para situaciones iguales o ante perjuicios proporcionales), lo que es muy distinto de que los ayuntamientos estén obligados a mantener permanentemente situaciones contrarias a las leyes, a los reglamentos o a las simples ordenanzas, ya que si bien es cierto que mientras duraron las situaciones que las licencias amparaban, los administrados estaban protegidos por ellas, su situación duró tanto cuanto permanecieron las condiciones existentes, pero no más, no pudiendo invocarse la existencia de unas licencias para fundamentar en su revocación la infracción del principio de igualdad, cuando tales licencias que amparaban actividades calificadas de molestas, insalubres o nocivas resultan afectadas por una modificación impuesta con carácter general, mediante la cual los servicios municipales se perfeccionan, y frente a cuyo perfeccionamiento, que afecta al interés general, y beneficia a la mayoría de la colectividad, sólo se alega el beneficio de un reducido número de administrados».

El artículo 16 RSCL distingue cuatro clases de revocación, de las cuales interesan aquí especialmente dos, las relativas al cambio de circunstancias y las que responden a un cambio de criterios de apreciación. Al respecto, la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de julio de 1996 precisa que «… asimismo, para la tercera de las enumeradas que coincide con la revocación por razones de oportunidad exige indemnización de los daños y perjuicios que ocasione la retirada de la licencia. En el caso de la revocación por cambio de circunstancias, que es un supuesto de ineficacia sobrevenida por incompatibilidad de la licencia con las circunstancias surgidas con posterioridad a su otorgamiento, se trata de una revocación obligada o forzosa que no lleva aparejada ordinariamente indemnización; si bien, como ha precisado la jurisprudencia, no cabe considerar, a estos efectos, como cambio objetivo de circunstancia aquel que es determinado por la propia Administración».

Por su parte, la Ley 7/2011, de 5 de abril, de actividades clasificadas y espectáculos públicos y otras medidas administrativas complementarias, en la misma línea normativa, potencia los mecanismos de control a posteriori, a cuyo fin se ha operado una sistematización y nueva regulación de los supuestos de extinción, revocación, caducidad y revisión de títulos habilitantes.

Debe añadirse también que, tal y como se ha manifestado a lo largo del Preámbulo, se trata de una ley de carácter transversal, que hace descansar la ordenación final del uso turístico de viviendas en el planeamiento urbanístico municipal, por lo que, además de sustentarse en la doctrina jurisprudencial transcrita, el régimen transitorio se asienta y establece también y principalmente sobre la base del supuesto contemplado en el artículo 48.c) del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que habilita expresamente la extinción de los efectos de los títulos administrativos habilitantes de la actividad de uso turístico de viviendas por el cambio producido en la ordenación urbanística, debiendo distinguir aquellos casos en que se extingue el título administrativo habilitante y no puede continuarse con el uso turístico conforme al nuevo régimen jurídico, al resultar incompatible con la nueva ordenación urbanística municipal, de aquellos otros supuestos en que, extinguiéndose el título administrativo obtenido conforme al Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, podría continuarse con el uso turístico de la vivienda sobre la base de la nueva declaración responsable presentada conforme al régimen jurídico establecido en esta ley y que, por lo tanto, excluiría cualquier tipo de indemnización o compensación.

Debe reiterarse que el régimen jurídico establecido en la presente ley obedece claramente a un cambio de circunstancias, tal y como detenidamente se acredita en el presente Preámbulo, aquellas referidas al auge cuantitativo del uso turístico de viviendas y de la comercialización de estas, al margen de cualquier planificación urbanística, territorial, ambiental o propiamente turística, y con afectación del interés general y de los derechos básicos de la ciudadanía. La Administración pública no es ajena a este resultado, puesto que deriva de la ordenación establecida en el año 2015 sin exigencia o límite alguno en tal sentido, por lo que la situación participa de algún modo de los dos supuestos de revocación previstos en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales a los que alude la jurisprudencia del Tribunal Supremo anteriormente comentada.

Otro de los aspectos fundamentales que hay que tener en cuenta para un correcto entendimiento del régimen transitorio que se establece es el referido al equipamiento mínimo establecido para las viviendas vacacionales por el Reglamento de las Viviendas vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, pues, como bien recoge el Tribunal Supremo, en su sentencia de 15 de enero de 2019, en relación con la sentencia de instancia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias 1481/2017, «se trata de un equipamiento que habitualmente se encuentra en una vivienda, y que está asociado al producto que se ofrece, sin perjuicio de que pueda pensarse que en algunos aspectos el reglamento ha sido algo puntilloso, pero sin que esto sea una barrera efectiva al libre ejercicio de la actividad», razonamiento por el cual se desestimó la impugnación del artículo 10 del citado reglamento, y que pone de manifiesto que el equipamiento introducido para el uso turístico de viviendas es perfectamente utilizable, sin menoscabo económico alguno para la persona propietaria, respecto del uso de la vivienda como domicilio habitual, arrendamiento de larga duración o de temporada, cesión a terceras partes, etc., en aquellos supuestos en que tenga lugar el cese de la explotación turística de la vivienda. Al respecto, debe señalarse la incorporación en el expediente de la iniciativa normativa de un informe técnico mediante el cual se comparan los requisitos técnicos y de equipamiento exigibles a las viviendas de uso residencial por la aplicación del Decreto 117/2006, de 1 de agosto, por el que se regulan las condiciones de habitabilidad de las viviendas y el procedimiento para la obtención de la cédula de habitabilidad, con los requisitos exigidos por el citado Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, como mínimos para habilitar una vivienda como vacacional, y cuyo resultado indica que la inversión en el citado equipamiento se sitúa, en valores de mercado, en algo más de 2000 euros, valor, por lo tanto, de referencia para cualquier supuesto indemnizatorio con carácter general.

Sobre la base del citado punto de partida común del régimen transitorio, la disposición transitoria primera responde a la combinación de las determinaciones establecidas en la actualidad tanto por la legislación urbanística como por la legislación turística, en concreto al régimen de consolidación diseñado en el ámbito urbanístico, junto con la necesaria especialización de usos contemplada específicamente en la legislación turística, sobre todo en la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias, pero presente en nuestro ordenamiento desde las Directrices de ordenación del turismo, aprobadas por Ley 19/2003, de 14 de abril.

De ese modo, se establece en primer lugar la opción de las personas propietarias y que explotan la vivienda vacacional, al haber presentado la correspondiente declaración responsable, de consolidar el uso turístico sobre la base de que la vivienda vacacional se ha asentado casi en su totalidad, pues son escasísimos los ayuntamientos que han adaptado su planeamiento urbanístico a una norma reglamentaria turística y nunca sobre las determinaciones del planeamiento urbanístico, es decir, que la implantación del citado uso turístico no ha venido habilitada por la adquisición gradual y sucesiva de facultades urbanísticas habilitantes del citado uso, sino por la circunstancia sobrevenida al planeamiento urbanístico de la entrada en vigor del Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, y la interpretación que de este se ha venido haciendo de forma generalizada. Además de ello debe resaltarse que el título habilitante del citado uso turístico, autorización de funcionamiento, nunca ha sido de naturaleza urbanística ni de origen municipal, sino de naturaleza exclusivamente turística y en sede insular, lo que pone de manifiesto una evidente contradicción o una fuerte tensión entre el planeamiento, la ordenación y la normativa urbanística frente a la normativa reglamentaria turística en materia de vivienda vacacional.

Esta circunstancia pone en evidencia que no sería posible trasladar de manera mimética ni el régimen de consolidación ni, por supuesto, el régimen de usos consolidados desde la legislación urbanística a la presente ley, sino que han de ser adecuadamente adaptados.

De ahí la libre opción de la persona propietaria, y por tanto no indemnizable, que, a la vez, haya decidido acometer la explotación turística de su vivienda, entre el uso residencial y el uso turístico, especializando su edificación en uno o en otro, lo que resulta imprescindible para dar aplicación práctica al principio de especialización de usos y para depurar la situación urbanística de las diferentes edificaciones.

Se trata de un supuesto no indemnizable puesto que no se produce lesión o daño alguno a una persona particular que no tenga el deber de soportar, puesto que libremente elige entre la opción de continuar la explotación turística de la vivienda conforme a la declaración responsable previamente habilitante, lo que garantiza el resarcimiento de la inversión mínima a que antes se ha hecho referencia y la obtención de beneficios derivados de esta, o bien opta por el uso residencial o, en su caso, por la explotación turística de la vivienda conforme a la nueva ordenación establecida para el planeamiento urbanístico municipal correspondiente.

Esa opción es de carácter personal y no transmisible puesto que, en primer lugar, la opción por el uso turístico estaría basada en la previa declaración responsable de vivienda vacacional presentada por libre decisión personal y no determinada por las características del inmueble, puesto que esa declaración responsable surgida del Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, no estaría amparada por el contenido del derecho de propiedad de la vivienda, en virtud de la legislación de vivienda, ni por el planeamiento urbanístico aplicable ni por el uso y la naturaleza propia del suelo de uso residencial conforme a la legislación básica de suelo, sino que, además, se presenta como contraria a todas ellas. Por lo tanto, la posibilidad de transmisión no existe cuando se trata de una actividad que no podría tener continuidad adicional en el tiempo por incompatibilidad con las circunstancias surgidas con posterioridad a su habilitación, básicamente el nuevo planeamiento urbanístico o las normas urbanísticas de aplicación subsidiaria y el régimen sustantivo establecidos en esta ley; pero, también con las citadas legislación básica estatal de suelo y legislación de vivienda estatal y canaria cuya efectiva aplicación se impone ahora desde esta norma. Así, se exige valorar la conveniencia de la transmisión con relación a la defensa del interés público, es decir, una adecuada ponderación del interés público concurrente, tal y como ha señalado tradicionalmente la jurisprudencia, en sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 23 de febrero de 1983 o 7 de noviembre de 1980, lo que conduce a la intransmisibilidad.

El cambio de uso desde la perspectiva urbanística debe venir avalado por el oportuno soporte documental, manteniéndose vigente la declaración responsable presentada en su día conforme al régimen establecido en el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, a fin de garantizar, sobre todo, la realidad de la consolidación del citado uso turístico.

Se establece también el carácter reversible de la decisión de la persona propietaria, puesto que el origen de la edificación está vinculado al uso residencial o habitacional determinado por el planeamiento urbanístico. De ahí que, libremente, la persona propietaria pueda retornar al uso planificado y previsto en su día, excluyéndose un nuevo retorno al uso turístico salvo que el planeamiento urbanístico así lo habilite.

Se regula el contenido de la situación legal de consolidación turística, es decir, un régimen diferente al previsto en la legislación urbanística, con la finalidad de promover el adecuado reequilibrio entre los usos presentes en las diferentes edificaciones, parcelas y zonas, limitando la posible perpetuación del uso turístico en contra del planeamiento urbanístico, al reducir los supuestos de intervención edificatoria que permiten el mantenimiento del uso turístico.

Esas mismas razones son las que avalan la limitación temporal de los efectos de la declaración de uso consolidado turístico, puesto que se respeta la citada consolidación respecto de la vinculación directa del uso turístico con la declaración habilitante turística que no urbanística, y también respecto de la vinculación directa de la persona propietaria con la explotación efectiva desde la perspectiva turística, por lo que se delimitan aquellos supuestos en los que puede afirmarse que la consolidación se extingue por sí misma al desaparecer el vínculo del uso turístico con la declaración responsable habilitante, bien sea por la desaparición de la propia edificación, de la explotación turística o de quien sea titular y responsable de aquella.

Evidentemente, tal y como se señala en la citada disposición transitoria, la extinción de los efectos de aquella declaración no implica necesariamente la imposibilidad del uso turístico de la vivienda, sino que este vendrá dado ahora, en su caso, por la aplicación del nuevo régimen establecido en la presente ley, avalando así el carácter transitorio y limitado en el tiempo de la consolidación de uso.

En tal sentido, no necesitan regulación alguna de carácter transitorio aquellos supuestos referidos a viviendas que son objeto de explotación turística como viviendas vacacionales al amparo de las declaraciones responsables presentadas conforme al régimen establecido en el Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, cuya explotación turística venga avalada por los nuevos instrumentos de ordenación urbanística que hayan aprobado o aprueben los ayuntamientos, puesto que la declaración responsable de uso turístico consolidado de la vivienda se constriñe a aquellas viviendas no amparadas por el planeamiento y, simplemente, a la extinción de los efectos de las antiguas declaraciones responsables sucederá sin solución de continuidad la eficacia de las nuevas declaraciones responsables presentadas al amparo de la presente ley.

El régimen transitorio de las viviendas de uso turístico debidamente habilitadas a la entrada en vigor de la presente ley, regulado por la disposición transitoria segunda, es complementario y subsidiario respecto del establecido en la disposición transitoria primera, y responde a la concurrencia de diversas circunstancias, que exigen la adopción de las medidas establecidas, graduando diferentes opciones.

En primer lugar, debe reseñarse la posibilidad de que concurra alguno de los supuestos que dan lugar a la denominada responsabilidad patrimonial del Estado legislador. En tal sentido, debe recordarse lo dispuesto por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que contempla dos supuestos de responsabilidad del Estado legislador; uno, el que aquí concurre, concebido en términos generales, en cuanto se genera solo cuando se trate de actos legislativos no expropiatorios que comporten una lesión que no se tenga el deber jurídico de soportar y se establezca en la propia norma legal, artículo 32.3: «Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen».

La presente ley opta por establecer un régimen transitorio de las máximas garantías de indemnidad patrimonial para quienes exploten las viviendas vacacionales, considerando expresamente que, aun cuando concurren elementos propios de la revocación de los efectos de las declaraciones responsables por razones de oportunidad y por cambio de circunstancias surgidas con posterioridad, no pueden dejar de valorarse y ponderarse las primeras y, por lo tanto, corresponde a la propia norma determinar no solo la concurrencia del supuesto indemnizatorio, tal y como señala la citada Ley 40/2015, sino también la forma en que ha de procederse a la indemnización correspondiente.

Es obvio que solo puede reconocerse la posibilidad de lesión en los bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de esta norma en aquellos supuestos en que el planeamiento urbanístico que establezca la ordenación pormenorizada habilitante del uso turístico no permita la continuidad del que se viniese desarrollando al amparo de la declaración responsable presentada conforme al Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo. Fuera de tales supuestos no se reconoce la posibilidad de lesión alguna en bienes y derechos derivados de los actos de aplicación de esta ley.

Respecto de la delimitación de la hipotética lesión en los bienes y derechos en relación con la extinción de la eficacia de las declaraciones responsables vigentes, la doctrina jurisprudencial nacional ha aclarado que el uso residencial no ampara por sí mismo el uso turístico de viviendas, puesto que este es un uso diferente, de carácter económico, referido a la explotación comercial de las viviendas, habiéndose asentado esta explotación comercial precisamente sobre un uso residencial conforme al marco jurídico reglamentario precedente, uso residencial de la vivienda que se ha mantenido y no se ha alterado conforme al régimen vigente, que no exigía cambio urbanístico de uso, del que, por tanto, en modo alguno se priva a quien ostente la propiedad, y tampoco puede admitirse la existencia de usos turísticos consolidados, puesto que la actividad de vivienda vacacional solo podía ejercerse sobre la base de la previa y mantenida existencia de un uso residencial para vivienda. Dicho de otro modo, se trata de un supuesto similar al contemplado en el artículo 48.c) del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, de extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de actividades, determinada por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística en aplicación de las disposiciones de la presente ley.

Delimitado así el supuesto indemnizatorio, de lo que se trata es de establecer los términos de la adecuada indemnización conforme al artículo 32.3 de la Ley 40/2015, y, para ello, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, se ha de atender no a las circunstancias precisas que en cada supuesto concreto puedan darse, sino a la existencia de un «proporcional equilibrio» entre el valor del derecho extinguido y la cuantía de la indemnización ofrecida. De ahí la importancia de haber incorporado al expediente de la iniciativa legislativa la oportuna valoración del coste adicional del equipamiento de una vivienda para su consideración como vacacional, frente al mínimo exigido por las normas vigentes en materia de habitabilidad, que excede ligeramente de los 2000 euros por vivienda.

El concepto indemnizable es la extinción de la eficacia de la declaración responsable que habilitaba el uso turístico de una vivienda como vivienda vacacional. Se trata, pues, de la extinción del título administrativo habilitante del citado uso, sin afectar directamente al régimen urbanístico de la propiedad del suelo, puesto que ni la legislación urbanística y territorial ni el planeamiento urbanístico y territorial asignaron a las citadas viviendas otro uso que el residencial, que constituía la premisa básica para la habilitación del uso de vivienda vacacional por la legislación turística. Ese contenido de la propiedad del suelo y de la vivienda se mantiene íntegramente, es decir, no se altera el uso vigente en el planeamiento urbanístico, que no es otro que el residencial con destino a vivienda, puesto que en ningún caso se materializó urbanísticamente el cambio de uso residencial a turístico. La vivienda podrá seguir destinándose desde ya, o al término del periodo transitorio de cinco o diez años, al uso urbanísticamente previsto, el residencial en vivienda, y otros usos complementarios previstos en su caso por el planeamiento urbanístico.

Es muy relevante destacar aquí que, tomando los datos derivados del Sistema Estatal de Referencia de precios de alquiler de vivienda, incluso utilizando los precios derivados del arrendamiento de larga duración conforme a la Ley de Arrendamientos Urbanos, la amortización de la escasa inversión exigida reglamentariamente para el uso turístico de vivienda estaría más que garantizada en un mínimo plazo de tiempo, atendiendo a su escasa cuantía además de su utilidad completa para el nuevo uso residencial o habitacional.

Por lo tanto, la indemnización nada tendrá que ver con el valor del inmueble, con el valor de la vivienda, con el aprovechamiento urbanístico, sino exclusivamente con la utilidad que ese uso complementario atribuido por la normativa turística reportaba al titular de la declaración responsable, y con los gastos que la explotación comercial de la vivienda le hubiese exigido para su equipamiento adecuado a tal fin, si es que efectivamente se hubiesen producido y, que en todo caso –debe insistirse en ello–, continúan incorporados al patrimonio y siguen proporcionando la misma utilidad hasta el final de su vida útil, debiendo ponerse en relación con la utilidad y el rendimiento que seguirá proporcionando la vivienda, bien mediante el disfrute de la persona propietaria o bien mediante su arrendamiento de larga duración o de temporada.

El nuevo planeamiento urbanístico municipal que admita el uso turístico de la vivienda, hace desaparecer cualquier atisbo de lesión o daño y, por lo tanto, no habrá lugar a supuesto indemnizatorio alguno.

En este sentido, aplicando el «proporcional equilibrio» entre el valor del derecho extinguido y la cuantía de la indemnización ofrecida, el plazo inicial de cinco años se presenta inicialmente como mucho más que suficiente, ponderado y equilibrado, dado el valor económico sustancial de ese derecho de aprovechamiento y explotación turística durante ese periodo (puesto que, se supone, debe ser mayor la rentabilidad de ese uso que el arrendamiento conforme a la Ley de Arrendamientos Urbanos acreditado mediante el Sistema Estatal de Referencia de precios de alquiler de vivienda), como un equivalente del derecho del que se priva a las personas que hayan sido sus anteriores titulares, sin necesidad de que estas acrediten haber sufrido perjuicios de manera efectiva y cuantificable económicamente, completándose ese equilibrio con la ampliación de la explotación hasta un máximo de diez años para aquellos supuestos en que pueda acreditarse de manera concreta, real y efectiva la existencia de un perjuicio real y evaluable económicamente no compensado o indemnizado con el periodo inicial de cinco años, supuesto que se presenta como absolutamente excepcional y remoto atendiendo a los datos anteriormente expuestos, y que se establece como remate de un régimen transitorio con las máximas garantías de indemnidad patrimonial para las actuales personas explotadoras de viviendas vacacionales.

En todo caso, uno de los requisitos esenciales para poder estar en presencia de un supuesto indemnizatorio sería que el título habilitante del que dispone quien ostente la explotación turística tuviera una vigencia superior a los cinco años establecidos en la ley, pues si su vigencia fuese inferior debe extinguirse simultáneamente con la eficacia de la declaración responsable.

Debe señalarse que la limitación temporal de la vigencia de las declaraciones responsables presentadas al amparo del reglamento vigente obedece, entre otras razones además de las ya expuestas anteriormente, a la necesidad de dar respuesta a aquellos casos en que la persona propietaria de la vivienda no ejercita la opción de especialización de usos y, por lo tanto, resulta necesario evitar la perpetuación del uso turístico de viviendas en la forma en que actualmente se encuentra implantado a lo largo del archipiélago, es decir, ambivalente y sin criterio ni planificación alguna desde la perspectiva urbanística, territorial, ambiental y turística, y también sin tener en consideración el nuevo escenario jurídico derivado de la interpretación jurisprudencial del régimen de propiedad horizontal en relación con la explotación comercial de las viviendas, de tal modo que la consideración de los aspectos referidos a la convivencia vecinal y a la integración social también son muy relevantes para establecer el citado régimen transitorio.

El plazo mínimo de continuación de la vigencia de las declaraciones responsables, cinco años, ampliable a diez en determinado supuesto, es, además, un plazo más que suficiente para que las corporaciones municipales promuevan la ordenación urbanística necesaria y exigible para la correcta ordenación pormenorizada del uso turístico de la vivienda, conforme a las circunstancias singulares de cada municipio y núcleo de población en lo referente a vivienda, presión turística, infraestructuras disponibles, exigencias de movilidad sostenible, niveles de sostenibilidad social, cultural, ambiental y económica y modelo urbanístico que democráticamente se pretenda implantar, al igual que para adoptar, en este caso por las comunidades de personas propietarias, las medidas que correspondan en los supuestos de concurrencia del régimen de propiedad horizontal en aras de la adecuada y pacífica convivencia.

En segundo lugar, debe reseñarse que la citada limitación temporal es congruente con la establecida en esta ley para las nuevas declaraciones responsables que se presenten para el uso turístico de hospedaje en viviendas, puesto que no solo permite reequilibrar el modelo urbanístico, territorial y turístico modificado de facto por la implantación masiva de viviendas vacacionales, sino que da respuesta, igualmente, a la necesidad de valorar periódicamente las exigencias impuestas en relación con la aplicación de las razones imperiosas de interés general concurrentes, ajustando las determinaciones y actuaciones públicas correspondientes; es decir, no establecer esa limitación temporal supondría incumplir las determinaciones de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, al prescindir de la obligación de establecer y revisar periódicamente las determinaciones que exigen las razones imperiosas de interés general que avalan el régimen jurídico de intervención establecido en esta ley.

Además, de no establecerse esa limitación temporal de su vigencia, el número actual de viviendas vacacionales, que supera en gran parte del territorio insular los umbrales de sostenibilidad, imposibilitaría la presentación de nuevas declaraciones responsables conforme al planeamiento urbanístico adaptado, de tal manera que equivaldría a un monopolio a perpetuidad en favor de los actuales establecimientos al margen de cualquier criterio de planificación estratégica previa y sin que para ello se hubiesen tenido en cuenta consideraciones tales como las relativas a la convivencia vecinal, integración social, protección del medio ambiente, conservación del patrimonio cultural, calidad de vida ni cualquier otra razón imperiosa de interés general, y sin que la implantación del uso turístico de hospedaje en viviendas gozase del más mínimo aval de la participación ciudadana expresada a través de la tramitación del correspondiente instrumento de planeamiento ni de la necesaria evaluación ambiental estratégica de planes y programas.

Un tercer aspecto que motiva la implantación del régimen transitorio establecido es el referido a la necesidad de contar con un mecanismo adicional y efectivo para reequilibrar el mercado de vivienda en el segmento de alquiler de larga duración, puesto que, tal y como se ha reseñado en los antecedentes, la capacidad pública y privada para promover nueva vivienda es muy limitada, y de este modo se posibilitará que una parte de las viviendas actualmente destinadas a uso turístico y que no deban mantenerlo por las circunstancias urbanísticas y sociales repetidamente reseñadas, o cuyas personas propietarias no quieran continuar con dicho uso, o respecto de las cuales las actuaciones de inspección, comprobación y verificación impliquen la imposibilidad de continuar con dicho uso, retornen al citado mercado, posibilitándose de este modo un reequilibrio de este, pues no puede renunciarse a él imponiendo la perspectiva única de la rentabilidad del alquiler vacacional, marginando y despreciando los otros intereses públicos y sociales concurrentes. En todo caso, no puede olvidarse que el núcleo esencial de la cuestión gira sobre la determinación incuestionable de que el suelo vinculado a un uso residencial por la ordenación territorial y urbanística está al servicio de la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, por lo que todas las medidas adoptadas van en la dirección de garantizar que efectivamente se cumple con ese destino legalmente establecido para el suelo residencial.

Debe reseñarse también que el citado régimen transitorio no está al margen del resto de las prescripciones de la ley, en el sentido de que muchas de aquellas viviendas vacacionales actualmente en funcionamiento conforme al marco normativo precedente podrán optar a la presentación de una nueva declaración responsable para el uso turístico de hospedaje conforme a esta ley, de tal forma que su actividad turística no se vería interrumpida. Para ello, debe reiterarse que el plazo inicial de cinco años, ampliable a diez, es más que suficiente para la adaptación del planeamiento urbanístico y la tramitación de las nuevas declaraciones responsables. Debe insistirse nuevamente en que este es precisamente el mecanismo de reequilibrio que se busca, es decir, sustituir la eficacia de declaraciones responsables presentadas al amparo de la normativa turística, pero sin consideración alguna sobre la planificación urbanística, territorial y turística, por declaraciones responsables que permitan la implantación de esta actividad conforme a criterios de sostenibilidad establecidos mediante los adecuados mecanismos de planificación, sometidos a su vez a evaluación ambiental estratégica y validación democrática y participativa, lo que sin duda constituye un paso enorme para cumplir el mandato estatutario de definir e implantar efectivamente un modelo turístico sostenible para las islas Canarias.

No puede obviarse, a la hora de establecer ese plazo de transitoriedad que en la actualidad la oferta de plazas de alojamiento turístico en viviendas vacacionales representa más del 37 % del total de la oferta en las islas Canarias, por lo que deben descartarse plazos inferiores por la afectación que supondría para el mercado turístico actual y la incertidumbre que provocaría en los diferentes operadores turísticos. El citado plazo de cinco o diez años resulta más que suficiente para no generar incertidumbre alguna en el momento actual y para que todos los operadores turísticos puedan planificar y ajustar adecuadamente sus programas y previsiones de actuación. Durante el mencionado plazo se establecerán las determinaciones de la oferta turística futura emplazada en viviendas, tanto a través de las nuevas declaraciones responsables que se presenten como de las prórrogas que se obtengan respecto de las vigentes declaraciones responsables, de tal modo que esta modalidad de oferta turística se irá ajustando paulatinamente y no de forma brusca. Simultáneamente, el resto de las modalidades y tipologías de alojamiento turístico también deberán ir ajustándose durante ese plazo, impulsadas por la renovación del marco normativo, limitado en la actualidad por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias, cuya vigencia superior a diez años exige una urgente renovación y que, sin lugar a duda, debe producirse de inmediato.

Debe destacarse que se ha tomado como referencia el marco de la responsabilidad patrimonial de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que establece el sentido negativo de la falta de resolución expresa por la Administración en el plazo establecido.

En todo caso, esos plazos no impiden las obligadas actuaciones de comprobación y verificación de las declaraciones responsables presentadas en su día y que deberán llevar a cabo los cabildos insulares y el Gobierno de Canarias.

La disposición transitoria tercera, referida a los incentivos por la compensación consistente en ampliar la oferta de alquiler de larga duración, constituye una medida adicional a las establecidas en el reciente Decreto ley 1/2024, de 19 de febrero, de Medidas Urgentes en Materia de Vivienda, con la finalidad de hacer frente a la situación de emergencia habitacional a la que pretende dar respuesta aquel. La oferta de vivienda en las islas Canarias es muy inferior a la demanda, y por ello se plantea incentivar el crecimiento de la oferta de vivienda en arrendamiento de larga duración, y dentro de unos niveles de renta admisibles que no superen aquellos que puedan dar lugar a la declaración de zona tensionada, buscando de esta manera reequilibrar el mercado de la vivienda, de modo que aquellas personas propietarias y/o explotadoras que deseen continuar con la explotación de su vivienda vacacional durante un amplio periodo de veinte años y en las condiciones normativas de origen podrán hacerlo si, a su vez, compensan esa ventaja con la oferta de viviendas en alquiler, siempre con las mismas condiciones de calidad y vinculadas al entorno de referencia de la vivienda vacacional. Se busca de alguna manera que la mayor rentabilidad del uso turístico de hospedaje en vivienda funcione como incentivo y mecanismo corrector para que las personas propietarias puedan constatar que el resultado final de combinar ambas modalidades de explotación de la vivienda resulta atractivo y rentable, frente a la posibilidad de no poder continuar con la explotación turística más allá de los plazos de cinco o diez años establecidos transitoriamente en la presente ley, en aquellos supuestos en que el planeamiento urbanístico no permita en un futuro tal actividad en el mismo emplazamiento. Será la aplicación práctica de esta disposición la que pondrá de manifiesto si es viable y funciona o si es preciso adaptarla o introducir otras medidas. El objetivo es afrontar y encontrar la respuesta a la imperiosa necesidad social de vivienda mediante nuevos incentivos desde el ámbito turístico, extendiendo los efectos beneficiosos de este.

La disposición transitoria cuarta sobre «Incentivos a la renovación turística en edificios de tipología residencial de vivienda colectiva», atiende a la consideración del elevado peso cuantitativo que representa en la actualidad la tipología de vivienda vacacional sobre el total de la oferta de alojamiento turístico en las islas Canarias, de modo que para evitar una reducción significativa de dicha oferta en el periodo de tiempo transitorio establecido para la adaptación del planeamiento urbanístico y la presentación de las nuevas declaraciones responsables, a la par que para estimular la mayor competitividad y calidad de dicha oferta, profesionalizándola y generando más y mejor empleo y fiscalidad, se plantea la posibilidad de que el citado planeamiento pueda modificar el uso de las edificaciones residenciales colectivas, estableciendo un uso exclusivamente turístico y desapareciendo el uso residencial en virtud del principio de especialización de usos, de tal modo que sus titulares puedan instar declaraciones responsables para la explotación de establecimientos en la tipología de hotel o de apartamento y, todo ello, limitado a los plazos de vigencia de las declaraciones responsables, puesto que, fuera de esos plazos, otorgar esa posibilidad supondría romper el esquema de régimen transitorio general diseñado en esta ley.

Del mismo modo, este tipo de medidas contribuye a clarificar el mercado de la vivienda, puesto que dejarán de poder ser computadas como viviendas y como uso residencial, de tal manera que la evaluación de la disponibilidad de viviendas en el mercado para uso residencial habitual será mucho más exacta, en lugar de seguir computando como viviendas aquellas que están destinadas a un uso turístico, y sirven de complemento de las medidas planteadas en el Decreto ley 1/2024, de 19 de febrero, referidas a la implantación del uso residencial en suelos mixtos y en parcelas turísticas, al permitir que el planeamiento urbanístico reequilibre el cambio de destino de unas y otras parcelas a modo de vasos comunicantes.

A la par que se facilita la posibilidad de modificación de uso por el planeamiento urbanístico, se introduce la necesidad de compensar ese cambio de uso con la anticipación del cumplimiento de los objetivos establecidos en materia de lucha contra el cambio climático, obteniendo de esta manera el interés público una ventaja ambiental adicional.

Las mismas razones avalan y justifican la disposición transitoria quinta, junto con la posibilidad de extender la tipología de villa más allá de las zonas propiamente turísticas, de modo tal que el planeamiento municipal de los municipios no turísticos, o incluso de los turísticos respecto de los núcleos de población de carácter no turístico, tenga una alternativa adicional de reconversión del uso de inmuebles destinados a vivienda vacacional en la actualidad, favoreciendo la dinamización económica y social de estos.

Los citados incentivos no podrían extenderse a viviendas individuales ubicadas en edificaciones sometidas al régimen de propiedad horizontal, por la razón evidente de que exigiría y supondría extender el uso turístico de viviendas y reducir el uso residencial permanente en contra de los principios de esta y de aquellas que le sirven de fundamento.

La disposición transitoria sexta, «Edificaciones existentes y cambio de uso turístico a residencial», intenta dar una nueva respuesta al desafío que todavía permanece presente en muchas zonas turísticas del archipiélago, en ocasiones con gran amplitud, y que es el referido a la reconducción de la residencialización de los establecimientos turísticos. Para ello, la ley, sin modificar el deber de atenerse al uso efectivo que ostenten las parcelas turísticas según el planeamiento y las autorizaciones obtenidas, y a la vista de las medidas que plantea expresamente el Decreto ley 1/2024, de 19 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda, en concreto las referidas al cambio de uso de parcelas de uso turístico a uso residencial, ofrece un mecanismo específico para la especialización de determinadas edificaciones en un uso residencial exclusivo en aquellas áreas o edificaciones en que las circunstancias específicas concurrentes en el área o en los propios inmuebles así lo aconsejen, y el planeamiento municipal así lo determine, incorporando adicionalmente medidas relativas a la no incoación o a la suspensión tanto de los expedientes sancionadores relativos al incumplimiento de aquel deber como de los de declaración de incumplimiento del deber de atenerse al uso efectivo del establecimiento previstos en el artículo 24 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias, atendiendo a que esa medida, en caso de que se produzca la legalización final del uso residencial, resulta más acorde con los valores de seguridad jurídica y justicia material.

De este modo, se consigue paliar en cierta medida el déficit de la oferta de vivienda para residencia habitual y permanente en las zonas turísticas, ya que, la medida de forzar el abandono del uso residencial actualmente existente, lo que haría sería agravar el problema y, por otro lado, el posibilitar la incorporación de edificaciones actualmente destinadas, según el planeamiento a un uso turístico no competitivo y de baja calidad, al uso residencial, permite tal y como se ha señalado, aumentar la oferta residencial en dichas zonas.

El plazo de dos años establecido como máximo para la duración de la suspensión de las medidas sancionadoras es acorde con el previsto por la normativa urbanística para la duración máxima de la suspensión del otorgamiento de licencias con ocasión de la incoación del expediente de aprobación del planeamiento.

Las citadas medidas mantienen, tal y como se ha indicado, con carácter general, el deber de atenerse al uso efectivo que ostenten las parcelas turísticas según el planeamiento y las autorizaciones obtenidas, al que no se renuncia, pues constituye uno de los pilares básicos de la calidad, competitividad y protección del consumidor de la industria turística canaria, así como del modelo urbanístico, territorial, ambiental y turístico del archipiélago, al igual que se sigue insistiendo en la necesidad de especialización de usos por parte del planeamiento urbanístico municipal, en virtud del cual y por pura congruencia, se prohíbe taxativamente que el nuevo uso residencial pudiera dar acogida a cualquier modalidad de explotación turística de las viviendas resultantes pues ello resultaría un verdadero fraude a la ciudadanía y al propio modelo de desarrollo sostenible que se pretende implantar

La disposición transitoria séptima tiene por finalidad establecer unas mínimas normas técnicas aplicables hasta tanto no entre en vigor la normativa de carácter reglamentario que habrá de dictarse en desarrollo de la presente ley, y que podrá referirse específicamente a las viviendas de uso turístico o podrá enmarcarse en la regulación global de los requisitos exigibles a los diferentes establecimientos de alojamiento turístico, unificándolos en una única norma. El citado desarrollo normativo podrá distinguir diferentes clases y categorías de viviendas de uso turístico y, en función de ello, establecer requerimientos diferentes en cuanto a los servicios que hayan de prestarse, así como respecto de los equipamientos, infraestructuras, etc. que les deberán exigirse.

El establecimiento de una superficie mínima para cada vivienda habilitada para el uso turístico de hospedaje obedece a razones de mínima competitividad y calidad de la oferta turística, tratándose de un criterio que ha estado siempre presente, y sigue estándolo, en toda la normativa de los alojamientos turísticos en España. Se ha optado por establecer una superficie mínima equivalente a la exigida para las modalidades extrahoteleras equiparables al uso turístico de viviendas, desechando, en principio, la actual vinculación a los requisitos mínimos de habitabilidad, puesto que la naturaleza de ambos usos, habitacional y turístico, es evidentemente diferente y los requerimientos para el uso turístico han sido establecidos para el resto de las modalidades extrahoteleras en la cuantía mínima que se toma como referencia, a partir de la cual las exigencias de superficie son mayores, tal como sucede en la categoría mínima de apartamentos, donde la superficie útil mínima de la unidad de alojamiento se sitúa ya en 39 metros cuadrados.

Debe tenerse en cuenta, además, que, a diferencia de otras modalidades y tipologías de alojamiento turístico, las viviendas carecen de espacios, equipamientos y servicios comunes, impuestos por la reglamentación turística, que garanticen ciertos niveles de comodidad y de integración del turista en el espacio edificado, así como de esparcimiento de la población turística, es decir, que permanecen al margen de la aplicación de la normativa reglamentaria relativa a los estándares turísticos y al Reglamento de la Actividad Turística de Alojamiento, por lo que no resulta coherente reducir aún más la excepcionalidad en la aplicación de unos mínimos parámetros en términos propiamente turísticos.

Por esa razón y porque la reglamentación actual ha venido vinculada a la exigencia de la superficie mínima de 25 metros cuadrados establecida en la normativa básica de habitabilidad para viviendas, el establecimiento ahora de un umbral mínimo de superficie, superior a la citada cifra, podría dejar fuera del ámbito de aplicación de esta ley a un número significativo de viviendas, por lo que se permite de forma excepcional la habilitación del uso turístico de viviendas que cumplan con la citada superficie mínima actual de 25 metros cuadrados, pero siempre y cuando se vinculen a algún equipamiento o cualificación básica que contribuya a garantizar un mínimo de calidad y de sostenibilidad en la oferta de alojamiento, introduciéndose una amplia gama de tales equipamientos y cualificaciones, que garantiza tanto la mejor protección del público consumidor, al recibir una mejor oferta de alojamiento, como la inexistencia de una restricción desproporcionada respecto de las viviendas que podrían incorporarse al uso turístico. En este último sentido debe destacarse la posibilidad de que el planeamiento urbanístico municipal, al que corresponde finalmente la ordenación pormenorizada de la implantación del uso turístico de viviendas, pueda identificar otros equipamientos o cualificaciones de la vivienda que compensen el déficit de superficie de vista respecto del régimen general.

Esta medida, junto con aquellas referidas a equipamientos básicos, contribuyen a una mejor protección de las personas consumidoras al garantizarles unos mínimos de calidad y, además, se trata de introducir mínimos estándares acordes con la sostenibilidad ambiental.

La sostenibilidad ambiental está cada vez más presente en las exigencias de las propias personas que desarrollan la actividad turística y, por tanto, no se les podría presentar una oferta por debajo de los niveles mínimos de exigencia de aquella. En este sentido, las exigencias técnicas introducidas, aunque mínimas, se vinculan directamente a la lucha contra el cambio climático y a la apuesta por la descarbonización, puesto que constituye una tarea de todas las personas aportar un esfuerzo para la reducción de emisiones, y el uso turístico de viviendas no podría permanecer al margen de los compromisos globales asumidos en ese sentido y con un calendario temporal muy inmediato y preciso, 2030. En esa línea, la Ley 6/2022, de 27 de diciembre, de Cambio Climático y Transición Energética de Canarias, modificada por el Decreto ley 5/2024, de 24 de junio, por el que se modifica la Ley 6/2022, de 27 de diciembre, de Cambio Climático y Transición Energética de Canarias, señala que las políticas aplicables por las Administraciones públicas de Canarias en materia de turismo serán, entre otras, el fomento de un modelo turístico que evalúe y reduzca el impacto de esa actividad en el cambio climático, el tratamiento integral de la sostenibilidad del sector turístico, incluidos los recursos, productos y destinos, y el impulso de medidas que fomenten la rehabilitación energética, la reducción del consumo de energía y agua y el incremento de la aportación de energías renovables en las instalaciones y actividades turísticas.

En materia de accesibilidad, requisito ya exigible por la norma reglamentaria precedente, se establece la precisión referida a que la normativa que se ha de cumplir en la materia ha de ser la vigente en el momento en que pretende habilitarse el uso turístico de la vivienda, puesto que de otro modo no se estaría garantizando la accesibilidad respecto de aquellas viviendas construidas en su día y que pueden seguir sirviendo al uso habitacional prexistente, pero que no cumplirían la exigible para el uso turístico, de tal modo que se respete el principio jurídico de que la normativa aplicable ha de ser aquella vigente en el momento en que se obtiene el título habilitante para el nuevo uso o actividad.

La disposición transitoria octava, referida a la aplicación de las determinaciones de ordenación de carácter subsidiario, resuelve la eventual situación de inseguridad jurídica que podría derivarse de la inactividad municipal para adaptar su planeamiento urbanístico a las disposiciones de la presente ley, puesto que, de otro modo, aquella situación implicaría de facto la imposibilidad de promover la explotación comercial turística de viviendas, lo que podría entenderse como una limitación absoluta de la libre iniciativa empresarial.

La disposición derogatoria única obedece a la necesidad de clarificar la derogación directa de aquellos preceptos del Reglamento de vivienda vacacional contrarios a la presente ley en tanto esta se desarrolla reglamentariamente.

La disposición final primera, de modificación de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias, busca incorporar la posibilidad de utilizar los planes de modernización y la mejora de la competitividad turística como instrumentos de planeamiento urbanístico adicionales, ágiles y sencillos para llevar a cabo la tarea de ordenación pormenorizada del uso turístico de hospedaje en vivienda en las zonas turísticas donde resulta mucho más complicado por la coincidencia con otros fenómenos, como el de la residencialización de las citadas zonas, a la vez que se considera como el instrumento adecuado para dar cumplimiento efectivo, de una vez por todas, al principio de especialización de usos en zonas turísticas presente en la legislación urbanística, territorial y turística de Canarias desde el año 2003. Para alcanzar ese objetivo se asigna la obligación de incorporar el preceptivo documento de estudio de capacidad de carga, y, teniendo presente que el ámbito urbanístico es de competencia propiamente municipal, se atribuye a los ayuntamientos la tarea de elaboración de los documentos de planeamiento, reservando al Gobierno de Canarias, tal y como ahora ya está previsto, la aprobación de la iniciativa y del propio plan, incluida su tramitación.

Se modifica el apartado 2 del artículo 23 de la Ley 2/2013 con la finalidad de seguir añadiendo mecanismos que eviten la problemática de la residencialización de los establecimientos turísticos, dando seguridad jurídica a las personas propietarias y, sobre todo, a las posibles adquirentes de los inmuebles, teniendo en cuenta que una de las medidas adoptadas por la citada Ley 2/2013, con la finalidad de reconducir esa problemática, fue la imposición a quienes sean titulares de dichos establecimientos turísticos de la obligación de hacer constar en el Registro de la Propiedad el uso a que se destina la parcela y el inmueble y las limitaciones a la modificación de este.

En los establecimientos turísticos declarados e inscritos con posterioridad a la entrada en vigor de la norma, el uso consta en el Registro de la Propiedad como elemento delimitador del contenido del derecho de propiedad, por lo que no puede ser desconocido por quien opera sobre el inmueble aportando transparencia y seguridad jurídica en el tráfico inmobiliario.

Sin embargo, un elevado porcentaje de los establecimientos turísticos ya construidos e inscritos con anterioridad a dicha norma no contienen especificación alguna en cuanto al uso, sin que dichos titulares hayan dado cumplimiento a lo previsto en el artículo 23.2 y en la disposición transitoria sexta de la citada Ley 2/2013, lo que pone de manifiesto la necesidad de completar el citado artículo facilitando el acceso del uso turístico al Registro de la Propiedad a medida que la persona titular va realizando operaciones inmobiliarias inscribibles, habilitando así una forma más sencilla y ágil para que la parte interesada pueda dar cumplimiento a su obligación.

La disposición final segunda, de modificación de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, pretende, en primer lugar, despejar cualquier duda sobre la posibilidad de que los cabildos insulares declaren zonas saturadas y con crecimiento limitado cero a lo largo y ancho de su ámbito insular y no solo en zonas de carácter turístico, y ya sea en relación con usos residenciales o turísticos. Esta determinación es especialmente importante respecto de las llamadas islas verdes.

En segundo lugar, explicita la aptitud de los planes especiales como uno de los instrumentos de ordenación urbanística más adecuados para delimitar y ordenar aquellas zonas susceptibles de implantar la actividad de hospedaje en viviendas, puesto que la ordenación pormenorizada de tal uso afecta a elementos de ordenación y determinaciones que, por su naturaleza y alcance, no afectan a elementos estructurantes del planeamiento, limitándose a la regulación de usos compatibles y autorizables.

Se tipifica como grave el mantenimiento del uso turístico de una vivienda más allá de la vigencia del título habilitante correspondiente, atendiendo al carácter de actividad clasificada de dicho uso y las afecciones que implica.

La disposición final tercera, de modificación de la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, incluye la necesaria tipificación como infracción de la legislación turística el incumplimiento del deber de publicidad del preceptivo número de registro.

La disposición final cuarta hace referencia a la evaluación de la incidencia de la aplicación de esta ley, por lo que, habida cuenta de que la efectividad de sus determinaciones se proyecta a través de la adaptación de los instrumentos de planeamiento urbanístico junto con la renovación del régimen de declaración responsable en un horizonte de cinco años, resulta conveniente y oportuno evaluar, con carácter previo y suficiente antes de que se cumpla dicho plazo, cuál habrá sido la evolución de la vivienda en las islas Canarias, la adaptación de la oferta turística al nuevo marco normativo y el encaje de sus disposiciones en la realidad social, económica, cultural, ambiental y territorial de las islas.

Adicionalmente, se completa el necesario desarrollo reglamentario de la presente ley, pues la regulación establecida no puede alcanzar aspectos de detalle que son propios de las normas de desarrollo, de rango inferior. La nueva reglamentación deberá ir orientada a garantizar los adecuados niveles de calidad y competitividad de la oferta en esta modalidad, así como la adecuada protección e información veraz a las personas consumidoras al igual que deberá incluir los oportunos mecanismos de evaluación de la sostenibilidad de los diferentes establecimientos dentro del objetivo irrenunciable de lucha contra el cambio climático y apuesta por la sostenibilidad global.

La disposición final quinta regula la entrada en vigor de la ley.

IX

La ley se adecua a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, en los términos previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 66 de la Ley 4/2023, de 23 de marzo, de la Presidencia y del Gobierno de Canarias.

Se cumple con los principios de necesidad y eficacia, plenamente justificados por la relevancia social, económica, ambiental, turística y cultural de los retos en materia de protección del entorno urbano, de efectividad del derecho a una vivienda digna, adecuada y a precios asequibles, protección del medio ambiente, calidad de vida de las personas residentes y garantía de la convivencia, protección del consumidor, preservación del patrimonio cultural canario, sostenibilidad del modelo urbanístico, territorial y turístico canario y la adecuación de las medidas y disposiciones contenidas en la ley dirigidas a abordarlos sobre la base de la necesaria planificación urbanística, territorial, ambiental y turística, dentro de unos márgenes de sostenibilidad debidamente adecuados y evaluables tanto en lo social como el ambiental y lo económico.

Igualmente, se da cumplimiento a los principios de seguridad jurídica, proporcionalidad y eficiencia, destacándose que las medidas que incorpora son congruentes con todo el ordenamiento jurídico e incorporan la mejor alternativa posible para la consecución de los objetivos anteriormente detallados, sin implicar la norma ningún tipo de carga administrativa, e incluso simplificando los procedimientos a fin de eliminar trámites y cargas.

En cuanto al principio de transparencia, la ley no solo ha seguido en su tramitación los trámites de consulta pública previa, así como de audiencia e información pública, sino que también ha sido objeto de un amplio y acreditado proceso de diálogo interadministrativo y con todos los sectores y colectivos implicados. Además, tal principio se refuerza a través de la exposición clara y accesible de los motivos y de los objetivos de la norma, que se recogen en esta parte expositiva y en la preceptiva memoria de análisis de impacto normativo.

Artículo 1. Objeto, ámbito de aplicación de la ley y finalidad de la ley.

No obstante, en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma, su aplicación se hará sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 14/2019, de 25 de abril, de ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma, cuya normativa prevalecerá en caso de conflicto.

– Establecer una ordenación urbanística, territorial, ambiental, social, cultural y turística del uso turístico de viviendas acorde con las exigencias del principio de desarrollo sostenible.

– Contribuir a garantizar la efectividad del derecho de toda la ciudadanía a disfrutar de una vivienda digna, adecuada y a precios asequibles.

– La protección del medio ambiente, la lucha contra el cambio climático y la apuesta por una movilidad sostenible.

– El fomento y la garantía de la convivencia social.

– La protección de las personas consumidoras y, en particular, garantizar la igualdad de acceso y la inclusión, que son esenciales para permitir que las personas con discapacidad participen plenamente en todos los aspectos de la vida.

Artículo 2. Definiciones.

A los efectos de esta ley, los conceptos utilizados tienen el significado y el alcance determinado en los apartados siguientes:

Entre otros, se consideran infraviviendas, espacios o habitáculos tales como, contenedores marítimos, cabañas autoconstruidas con madera, chapa metálica o materiales similares, tiendas de campaña o similares ubicadas fuera de las zonas específicamente habilitadas para su emplazamiento, tales como azoteas, garajes, zonas comunes de edificaciones, dominio público, etc., vehículos no autorizados para la pernoctación de personas y cualquier otro artilugio o elemento similar.

La implantación del uso admisible se adecuará a las condiciones establecidas en el planeamiento urbanístico, tanto en lo referente a su cuantía y/o porcentaje como a su emplazamiento en las correspondientes partes de la parcela y/o edificación.

Artículo 3. Del uso residencial y de la vivienda.

Artículo 4. Del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico.

No obstante, con las mismas condiciones y alcance, se permite excepcionalmente, para las islas de La Palma, La Gomera y el Hierro, una reserva inferior, del 80 % como mínimo, de tal edificabilidad residencial de viviendas existentes o previstas y excluyente del uso turístico de hospedaje en viviendas dentro de su ámbito territorial de aplicación, garantizando una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.

Dichos instrumentos complementarios de la ordenación urbanística adecuados a tal finalidad, en aquellos casos en que su ámbito de ordenación se limite al suelo urbano consolidado, quedarán excluidos del procedimiento de evaluación ambiental, ya que, por razón de su objeto y alcance limitado, no pueden constituir en ningún caso el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación ambiental ni tampoco el marco para la futura aprobación de otros proyectos, y se pueden determinar a priori –atendiendo a su objeto, extensión y los espacios afectados– y que no son susceptibles de tener un impacto significativo en el medio ambiente.

La habilitación del uso turístico de viviendas que no respete los porcentajes de reserva establecidos en el apartado 1 anterior solo podrá llevarse a cabo mediante cualquiera de los otros instrumentos de ordenación urbanística, en los que, además, se acredite y justifique, mediante la incorporación de un estudio de capacidad de carga, que es suficiente una reserva menor porque no se vulneran las exigencias derivadas del principio de desarrollo urbanístico y territorial sostenible y no se afecta al derecho de la ciudadanía al acceso a la vivienda, como derecho constitucionalmente protegido.

El citado estudio de la capacidad de carga integrará un documento autónomo dentro de los instrumentos de planeamiento y se fundamentará, al menos, en los siguientes factores relevantes:

En el acto de aprobación definitiva de los correspondientes instrumentos de planeamiento, el órgano competente habrá de realizar una evaluación específica de dicha capacidad, que habrá de quedar detalladamente expresada en el acuerdo correspondiente.

Artículo 5. Determinaciones de ordenación de directa aplicación y de carácter subsidiario.

El instrumento de ordenación urbanística que habilite el uso turístico de viviendas podrá reducir, para todo tipo de viviendas o alguna de las tipologías de vivienda contempladas en el citado instrumento, la antigüedad mínima exigida en el párrafo anterior, siempre y cuando su ámbito territorial de aplicación no esté afectado por la declaración como zona de mercado residencial tensionado conforme a la legislación en materia de vivienda.