Ley 6/2025, de 10 de diciembre, de Ordenación Sostenible del Uso Turístico de Viviendas

El artículo 5 establece una antigüedad mínima de la vivienda como exigencia previa a su habilitación para el uso turístico por el planeamiento urbanístico, puesto que se trata de garantizar que las viviendas cumplan, al menos durante un periodo predeterminado y mínimo, la función de residencia habitual para la que está concebido el suelo de uso residencial, evitando de este modo cualquier práctica tendente a promover o comercializar viviendas directamente desde su construcción para un uso o explotación turística, lo que equivaldría alterar el mercado inmobiliario y de vivienda y burlar directamente las determinaciones urbanísticas legales, reglamentarias y el propio planeamiento.

No obstante, con el objeto de dotar de flexibilidad a los instrumentos de ordenación urbanística y permitir una planificación adaptada a la realidad territorial concreta, se ha introducido la posibilidad de que dichos instrumentos puedan reducir la exigencia de antigüedad mínima, total o parcialmente, en función de las tipologías de vivienda contempladas, siempre que no se trate de zonas declaradas como de mercado residencial tensionado conforme a la legislación en materia de vivienda. Esta precisión permite atender a contextos donde la demanda turística no incide de forma negativa sobre la disponibilidad de vivienda habitual, respetando en todo caso el principio de proporcionalidad y los objetivos del planeamiento urbanístico.

Se trata de garantizar que la vivienda cumple con su función social en coherencia con el resto del ordenamiento jurídico, especialmente la legislación en materia de vivienda, como la Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias: «En materia de vivienda, forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad privada el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico en coherencia con la función social que debe cumplir» o «Las administraciones públicas canarias velarán para que la vivienda libre […]se destine de manera efectiva al uso habitacional que le corresponde de acuerdo con la función social del derecho de propiedad».

La suspensión automática de las determinaciones urbanísticas habilitantes del uso turístico de hospedaje en viviendas con ocasión de la declaración de zonas de mercado residencial tensionado, de tal modo que no podrá habilitarse el uso turístico de hospedaje para otras viviendas sin que afecte a las viviendas respecto de las cuales ya se hubiese autorizado previamente, se establece para garantizar la adecuada coordinación con la legislación en materia de vivienda, atendiendo al carácter transversal de la presente ley y como garantía de la eficacia de sus determinaciones para alcanzar los objetivos proclamados. Es, además, limitada en el tiempo y acotada territorialmente.

Se incorporan también las necesarias determinaciones referidas al régimen determinado por la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal, en virtud de la reciente doctrina jurisprudencial que ha clarificado su aplicación, sin innovación alguna respecto de dicho régimen por resultar ajeno al ámbito competencial de la comunidad autónoma de las islas Canarias.

Junto a las determinaciones de ordenación de directa aplicación se introducen otras determinaciones de carácter subsidiario con la finalidad de cubrir aquellas situaciones en las que la decisión urbanística municipal por no alcanzar en tiempo y modo razonables la ordenación pormenorizada del uso turístico de hospedaje en viviendas, pueda provocar un vacío que propicie nuevamente situaciones que alteren la convivencia y la integración social, sobre todo en edificaciones colectivas, alteración de las características tradicionales del suelo rústico o, incluso, que no pudiera ejercerse ex novo la actividad. Estas determinaciones, que solo se aplicarán en ausencia de instrumentos de ordenación urbanística municipal, no constituyen una novedad técnica urbanística, pues están tomadas en buena parte, del planeamiento urbanístico aprobado, vigente y validado en diferentes ámbitos municipales.

En edificios de tipología residencial de vivienda colectiva, conforme a su definición en la legislación estatal de suelo, se limita el número de personas que podrán alojarse simultáneamente en la vivienda de uso turístico con la finalidad de establecer un umbral razonable que garantice que no se produzca una perturbación significativa en la convivencia en el entorno próximo de la edificación, especialmente en lo que se refiere al medio ambiente acústico y a la intensidad de uso de los elementos comunes.

De acuerdo con el interés de incrementar la oferta de vivienda de protección oficial (VPO), la nueva ley establece la posibilidad de incrementar las viviendas residenciales que puedan dedicarse a vivienda de uso turístico, siempre que se puedan calificar de aislada, cuando en la misma sección electoral se construyan viviendas de protección oficial, de tal manera que por cada plaza residencial en régimen de protección oficial se podrá incrementar una plaza residencial que se pueda dedicar a vivienda de uso turístico. Las viviendas de protección oficial deberán obtener tal calificación por parte del Gobierno de Canarias. De este modo se fomenta la construcción de VPO al mismo tiempo que se limita la vivienda de uso turístico a edificación aislada, cuyo impacto sobre el derecho a la vivienda y la sostenibilidad turística es mínimo en comparación con la edificación colectiva.

El artículo 6 no constituye, en principio, una innovación en el régimen jurídico de la explotación comercial turística de una vivienda, pues el artículo 4 del Reglamento de las viviendas vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, Decreto 113/2015, de 22 de mayo, establece que las viviendas objeto de su regulación deberían cumplir las prescripciones contenidas en las normas sectoriales que les fueron de aplicación, especialmente las de seguridad, salubridad, urbanísticas, técnicas, habitabilidad, accesibilidad y, en general, la de actividades clasificadas. Esto obedece a la necesidad de acreditar la coherencia en el régimen de intervención aplicable a los diferentes establecimientos de alojamiento turístico, puesto que, habiendo sido incluidos estos entre las actividades clasificadas, no existe argumento jurídico alguno para excluir de dicho régimen el uso de alojamiento turístico en viviendas, actualmente incluido entre la modalidad extrahotelera con la denominación o tipología de vivienda vacacional.

La necesidad de este precepto deriva, entonces, del hecho de que el artículo 69 del Reglamento de actividades clasificadas y espectáculos públicos, aprobado por Decreto 86/2013, de 1 de agosto, exime de los instrumentos de intervención previa regulados en el reglamento por hallarse sujetos a un acto de habilitación previo en cuyo procedimiento se inserta un régimen de control igual o superior al establecido en la Ley 7/2011 y en el propio reglamento, a los establecimientos turísticos de alojamiento, siempre que se sujeten al régimen de autorización previa, con lo cual las viviendas vacacionales no han estado exentas de los instrumentos de intervención previa en materia de actividades clasificadas, puesto que su régimen de intervención turística era el de declaración responsable y no el de autorización previa, y así lo ratifican sentencias como la del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso de Santa Cruz de Tenerife, de 10 de enero de 2024, por lo que se plantea la cuestión de si deben permanecer ajenas a esa exención o ahora se debe aplicar la regla establecida por la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, de elección de un único medio de intervención, bien sea la presentación de una comunicación, de una declaración responsable o la solicitud de una autorización, una vez aplicado el principio de necesidad y proporcionalidad, para minimizar las cargas administrativas soportadas por los operadores económicos.

Para valorar la decisión adecuada que tomar se ha tenido en cuenta que aquella exención a la que ha sido y es ajena la vivienda vacacional, se fundamentaba en que «[…] la intervención previa aplicable se entenderá implícita en la resolución que ponga fin al procedimiento de habilitación previa al que se encuentren sujetas las referidas actividades según su normativa sectorial, y la competencia que, en materia de actividades clasificadas, corresponde a los ayuntamientos se entenderá sustituida por la emisión del informe municipal previo y preceptivo que haya de emitirse en dicho procedimiento sobre la adecuación de la actividad a las ordenanzas e instrumentos de planeamiento, cuyo contenido, de ser desfavorable o imponer condicionantes, será vinculante para la autoridad competente para resolver sobre la habilitación de la actividad».

En el procedimiento relativo a la declaración responsable para el ejercicio de la actividad de vivienda vacacional no se contempla la necesidad de la emisión del informe municipal previo y preceptivo que haya de emitirse en dicho procedimiento sobre la adecuación de la actividad a las ordenanzas e instrumentos de planeamiento, pero ha de tenerse presente el cambio operado en la presente ley, relativo a la necesidad de previa y expresa habilitación por el planeamiento urbanístico del uso turístico de hospedaje en viviendas, de tal forma que existe a partir de la entrada en vigor de esta ley una imprescindible, determinante y vinculante intervención municipal respecto de tal uso a través de la aprobación y publicación del pertinente planeamiento urbanístico, lo que determina que bastaría a tal efecto con modificar el régimen de declaración responsable para el uso turístico de hospedaje en viviendas, introduciendo aquellas exigencias mínimas derivadas del régimen de las actividades clasificadas para poder eximirlo ahora de los instrumentos de intervención previa relativos a estas últimas.

En este sentido, debe recordarse que en materia de actividades clasificadas el régimen ordinario de intervención será el de la comunicación previa y que el régimen de comunicación previa se sustenta en dos premisas: por un lado, la responsabilidad de la adecuación de la instalación o actividad a las condiciones legales se concentra, básicamente, en el personal técnico o facultativo redactor de los proyectos o certificantes de las instalaciones, y, por otro lado, se potencia una labor de información previa de la Administración a favor del operador, a través de las consultas, que permite a este conocer el grado de adecuación de su proyecto a la legalidad urbanística o al régimen específico de intervención aplicable a la actividad que pretende implantar o a cualquier modificación de la misma.

A la vista de todo ello, se opta por mantener respecto del uso turístico de hospedaje en viviendas el régimen de declaración responsable, tal y como se justifica respecto del artículo siguiente, pero adaptando dicho régimen a las dos premisas señaladas en materia de actividades clasificadas, permitiendo de este modo que la presente ley exima de los mecanismos de intervención previa de aquellas al citado uso turístico de alojamiento, con lo que se reducen significativamente las cargas administrativas.

Tal y como se ha expuesto previamente, con posterioridad a la entrada en vigor del Decreto 113/2015, de 22 de mayo, se han sucedido diversos pronunciamientos en diferentes instancias judiciales que obligan a un expreso pronunciamiento de esta ley sobre cuál ha de ser el régimen de intervención respecto del uso turístico de hospedaje en viviendas, el cual ha de girar sobre la presencia de razones imperiosas de interés general y la concurrencia de los principios de necesidad y proporcionalidad, al igual que se han ido produciendo profundas modificaciones en el marco normativo regulador de dicho uso en todo el ámbito internacional, en el de la Unión Europea y en las diferentes comunidades autónomas. El punto de partida es la actual exigencia de una declaración responsable por parte de la normativa turística, de una comunicación previa por parte de la legislación en materia de actividades clasificadas y de una comunicación previa para el cambio de uso de los edificios y las instalaciones por la legislación urbanística.

En primer lugar debe traerse a colación la doctrina establecida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el Tribunal Supremo de España, en virtud de la cual, en aras de garantizar una oferta suficiente de viviendas destinadas al arrendamiento de larga duración a precios asequibles, se puede someter a determinadas actividades de arrendamiento, a cambio de una remuneración de inmuebles amueblados destinados a vivienda para clientela de paso que no fija su domicilio en ellos, efectuadas de forma reiterada y durante breves períodos de tiempo, a un régimen de autorización previa aplicable en territorios, en este caso insulares, en los que la tensión sobre los arrendamientos es y será cada vez más acusada, fruto de la propia limitación territorial para poder proveer suelo urbanizable en mayor cantidad para compensar la derivación de viviendas de uso residencial a uso turístico, incluido el de segunda residencia, y para impulsar la creación de nueva vivienda con destino a residencia habitual, puesto que la capacidad de producción es inferior a la demanda que genera o ha generado hasta este momento el uso turístico de viviendas, lo que implica, de hecho, marginar a muchos colectivos sociales del acceso a la vivienda. Por ello, la exigencia de una autorización estaría justificada por una razón imperiosa de interés general, como la lucha contra la escasez de viviendas destinadas al arrendamiento, y sería proporcionada al objetivo perseguido, dado que este no puede alcanzarse con una medida menos restrictiva, en particular porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz.

Se cumpliría, además, el otro requisito a que hace referencia el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, puesto que, finalmente, es el planeamiento urbanístico, elaborado, tramitado, impulsado y aprobado en sede local, a quien se atribuye la facultad de precisar, en el marco fijado por esta ley, las condiciones de concesión de las autorizaciones previas en función de las características de los mercados locales de la vivienda y de la necesidad de no agravar la escasez de viviendas, atendiendo, precisamente, a la enorme diversidad de las realidades insulares y municipales en el ámbito del archipiélago canario.

Pero no se trata, en este caso, de examinar e invocar una única razón imperiosa de interés general, puesto que la anteriormente expuesta y detallada limitaría su eficacia a aquellos municipios o núcleos de población que en la actualidad padecen una acreditada tensión en el mercado de la vivienda y dejaría sin previsión y protección a aquellos núcleos que en la actualidad no se encuentran en tal situación, pero que previsiblemente podrían sufrirla en un futuro inmediato atendiendo a la realidad expuesta del crecimiento imparable del uso turístico de viviendas, no solo en los aspectos cuantitativos, sino también territoriales, pues se extiende a lo largo de todo el archipiélago. Se trata de actuar con planificación estratégica y visión a corto, medio y largo plazo, y no a posteriori, cuando el daño ya estaría hecho.

Por lo tanto, ha de tenerse en cuenta la propia legislación vigente en las islas Canarias, que ya invoca razones de fragilidad territorial y ecológica de las diferentes islas del archipiélago en el marco de sostenibilidad del modelo establecido para cada una de ellas por los respectivos instrumentos de planificación territorial, y de conformidad con lo establecido en las Directrices de Ordenación del Turismo números 24, 25 y 26, aprobadas por Ley 19/2003, de 14 de abril, para someter expresamente a autorización previa habilitante de los respectivos cabildos insulares, con carácter general, pero con excepciones, la implantación de nueva oferta alojativa turística en las islas de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria y Tenerife, no habiéndose aplicado tal limitación a la implantación de plazas de alojamiento turístico en viviendas vacacionales hasta el momento presente, cuando es indiscutible que han supuesto y suponen incorporar, no decenas, sino centenares de miles de plazas a la oferta de alojamiento turístico en las islas Canarias, especialmente en aquellas islas que ya sufren mayor presión turística. Pero no solo en ellas, por lo que aquellas limitaciones establecidas desde el año 2001 y reiteradas en normas posteriores para estas cuatro islas, principalmente, han saltado y seguirían saltando por los aires de no controlarse mediante una intervención o planificación previa la incorporación a la citada oferta de nuevas plazas de alojamiento turístico ubicadas en viviendas. Se trata de dotar de la debida coherencia a las normas de control de la presión turística y humana sobre el territorio, evitando su deterioro.

El marco normativo hoy vigente desde el año 2013, anterior, por lo tanto, al Reglamento que habilitó el uso turístico en viviendas vacacionales, Decreto 113/2015, de 22 de mayo, ha de ponerse en relación, tal y como se señala en los antecedentes, con las casi 250.000 plazas de alojamiento turístico incorporadas ex novo en viviendas vacacionales, es decir, el equivalente a la construcción de más de 500 hoteles con 500 plazas de alojamiento en cada uno, cifra que, por lo tanto, exige un control y una inmediata incorporación de la oferta de alojamiento turístico en viviendas al ámbito de la limitación sobre el crecimiento de la oferta alojativa global, puesto que si esa cifra de alojamientos se hubiese materializado efectivamente en hoteles y apartamentos supondría un auténtico escándalo a nivel autonómico, nacional e internacional, puesto que dejaría de carecer de toda credibilidad el empeño de las islas Canarias en apostar por la efectiva implantación de un modelo turístico basado en la sostenibilidad integral.

Tomando las palabras del propio preámbulo de la Ley 2/2013, «la sostenibilidad del modelo turístico canario requiere seguir manteniendo la política de contención de un crecimiento desordenado incompatible con el medio ambiente», y ningún fenómeno de implantación de la actividad de alojamiento turístico en el territorio ha sido más desordenado y menos planificado que el referido a las viviendas vacacionales. Por ello debe invocarse como razón imperiosa de interés general que justificaría la exigencia de autorización previa, la protección del medio ambiente, con la finalidad de hacer frente a la desordenada y no planificada implantación en todo el territorio insular canario de casi 250.000 plazas en viviendas vacacionales. Ante tal situación, no parecería posible seguir excluyendo a la vivienda vacacional de la exigencia de autorización administrativa previa habilitante, puesto que es indudable que debe ser incluida entre los supuestos en los que la actividad turística tiene una clara incidencia territorial y el bien jurídico a proteger es el medio ambiente. En esta línea, debe recordarse que la propia ley de garantía de la unidad de mercado, Ley 20/2013, de 9 de diciembre, menciona expresamente como uno de los supuestos en los que concurren los principios de necesidad y proporcionalidad la protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, que no es otro que el ámbito insular.

Nuevamente, debe reiterarse que un control a posteriori de un posible daño se produciría demasiado tarde para ser eficaz, puesto que la repercusión en el medio ambiente producida por emisiones, residuos, movilidad, consumo de energía y agua, etc., de las citadas 250.000 plazas es incuestionable. Por esta razón, la exigencia de autorización derivaría también del ámbito insular, superando los límites municipales, sobre la base del reconocimiento de la isla como unidad básica de planeamiento de los recursos naturales y del territorio y del municipio como unidad de ordenación urbanística, y teniendo siempre presente la necesidad de integración de la ordenación ambiental y territorial, prevaleciendo los criterios y determinaciones ambientales sobre los demás aspectos.

Una tercera razón que avalaría la necesidad y proporcionalidad de intervenir mediante la exigencia de autorización previa es aquella que se refiere a la defensa del uso residencial en su entorno correspondiente, ya sea urbano o rural, pues se ve amenazado en muchas áreas por el uso turístico de hospedaje en viviendas, de tal manera que es necesario preservar el uso residencial en las áreas centrales o principales de los diferentes núcleos de población, ciudades, pueblos, villas y aldeas, limitando al máximo la expulsión de ese uso de carácter permanente, que posibilita la integración social y «hace» barrio o pueblo y su sustitución masiva por el uso de servicios terciarios turísticos de hospedaje para alojamiento temporal.

Se trata de invocar, directa y claramente, como razón imperiosa de interés general, la protección del entorno urbano, expresamente citada también por la Ley de garantía de la unidad de mercado como una de las razones que avala la concurrencia de los principios de necesidad y proporcionalidad que justificarían la exigencia de una autorización, así como la protección y conservación del patrimonio cultural, popular y tradicional, la identidad canaria. Se busca mantener a la población tradicional en sus barrios y pueblos, pero no solo eso, sino mejorar sus condiciones de vida y habitabilidad impidiendo la presión que sobre estos ejerce la implantación de usos terciarios vinculados, principalmente, a las nuevas modalidades de alojamiento turístico. Ese es el objetivo de la vigente legislación de ordenación territorial: configurar un territorio equilibrado, organizado en un conjunto de centralidades escalonadas que permita el acceso de la ciudadanía a unos servicios eficientes y una mejor calidad de vida, la consolidación de unas ciudades más dinámicas, el desarrollo endógeno de las áreas rurales y una mejor y más diferenciada articulación entre el medio rural y el medio urbano incorporando criterios de cercanía y disminuyendo las necesidades de movilidad, así como la consecución de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

En algunos núcleos de población se sufren ya las consecuencias de procesos de gentrificación y turistificación, pero no se trata solo de intentar reparar en la medida de lo posible, tales situaciones, sino, precisamente, de establecer los mecanismos para evitar que se sigan produciendo, y de ahí la necesidad de una intervención administrativa previa y no a posteriori, basada en la planificación urbanística, territorial y turística.

Una cuestión muy singular es que hasta la fecha se ha excluido de la necesidad de autorización previa a los casos en que los efectos de la actividad proyectada en el medio ambiente previsiblemente no se estimaban importantes, y por ello hoy en día no se exige este requisito en las islas donde el modelo turístico no es el de carácter masivo, como es el caso de las islas de La Palma, La Gomera y El Hierro.

No obstante, ha de señalarse que esa realidad ha cambiado en los últimos años, puesto que el número de plazas ofertadas en la isla de El Hierro en la modalidad de vivienda vacacional alcanzaba ya en 2023 el 15,84% de su población, en La Gomera el 16% y el 7,23% en La Palma. Ha de señalarse también que el número de plazas ofertadas en esa modalidad supone para la isla de El Hierro el 61,57% de la oferta, en La Gomera, el 41,34% y, en La Palma, el 43,25%, siendo, pues, la tipología predominante en las islas verdes.

Junto a tales datos parece oportuno incluir algunos de los aportados por el reciente estudio del Colegio Oficial de Economistas de Las Palmas, denominado Vivienda versus población en Canarias, que pone de manifiesto la evolución de una y otra, pudiendo incluirse o desprenderse de aquellos una clara influencia de la actividad de alojamiento turístico en la vivienda.

En cuanto a las variaciones porcentuales en viviendas, la isla que experimenta el mayor incremento en 2021 respecto a 2011 es El Hierro, con una subida de viviendas de un 11,8%, incrementando en mayor medida la vivienda no principal, un 28,2%, frente al aumento del 4,3% de la principal; La Palma, con un 11,1%, un descenso del 2,1% corresponde a la principal y un 52,6% de subida a la no principal, y La Gomera crece un 5,7%. En dos islas se producen subidas en las viviendas principales: La Gomera, que lo hace en 408 unidades, y El Hierro en 183, a la par que descienden de manera significativa en La Palma en 636.

Profundizando en la evolución de las viviendas y de la población en el periodo comprendido entre 2011 y 2021, otro dato muy significativo es que sobresalen dos islas por incrementar su parque de viviendas y disminuir su población, como es el caso de La Palma –(4.670 viviendas más y 3.783 personas menos) (aumentan las viviendas un 11,1% y cae la población el 4,3%)– y La Gomera –(815 viviendas más y 1.342 personas menos, y cuenta con un 5,7% más de viviendas y un 5,8% menos de habitantes)–.Llama también la atención el dato de que suben las viviendas más que la población, en El Hierro (+729 viviendas y +303 personas), habiendo aumentado su población en el periodo 2000-2022 un 33,9%.

En cuanto a viviendas principales se refiere, La Palma cuenta con una distribución de 76% de viviendas principales y un 24% de no principales, El Hierro 68,7% y 31,3% La Gomera con un 61,6% de principales y un 38,4% de no principales.

El incremento de población extranjera en El Hierro fue de un 139,5% frente al 11,6% de los nacidos en Canarias y al remarcable 51,2% de población peninsular, La Gomera de un 184,1% y La Palma incrementa su población extranjera en un 88%, a la par que su población nacida en Canarias arroja la única tasa negativa de las islas, con un descenso del 10,8%.

A la vista de todos estos datos no parece adecuado mantener la tradicional exclusión de la necesidad de autorizaciones previas en las islas de La Palma, La Gomera y El Hierro, es decir, no parece justificado mantener un régimen diferenciado respecto de lo que se denomina la industria turística, puesto que los efectos de la explotación turística de vivienda pueden proyectarse de una manera importante en los próximos años con efectos significativos en el medio ambiente insular, con independencia de que su número total no alcance a día de hoy valores masivos. En estas islas, más que en ninguna otra, la escala territorial en la prestación de los servicios esenciales, tales como sanidad, seguridad, suministro de energía eléctrica, abastecimiento de agua, saneamiento, tratamiento y gestión de residuos, tienen unos importantes sobrecostes económicos, sociales y, sobre todo, ambientales respecto a los que puedan prestarse en las otras islas de mayor población y actividad económica. Debe tenerse en cuenta que se hace necesaria una previsión anticipada de los usuarios potenciales de las actividades turísticas, previsión que, como principal indicador, puede utilizar el cómputo total de plazas autorizadas o en trámite de autorización.

Parece oportuno, pues, mantener la homogeneidad en el régimen de intervención respecto del uso turístico de hospedaje en viviendas para las islas verdes y, en un futuro inmediato, homogeneizar también dicho régimen respecto de la totalidad de las modalidades y tipologías de alojamiento turístico.

A la vista de todo lo expuesto, no parece necesario ningún argumento adicional para acreditar la concurrencia de razones imperiosas de interés general en virtud de las cuales podría exigirse una autorización previa, pero no es menos cierto que es necesario valorar y ponderar si tales razones no pueden salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación. Respecto de esta ponderación se debe resaltar el cambio de paradigma operado a través de la presente ley, en el sentido de que la exigencia de previa y expresa habilitación del uso por el planeamiento urbanístico, al igual que sucede respecto de cualquier otro tipo de actividades económicas y profesionales que ejercer en inmuebles, constituye ya un mecanismo eficiente y suficiente para garantizar la preservación de aquellas razones imperiosas de interés general concurrentes, a la par que un nuevo régimen de la declaración responsable puede ayudar a simplificar las cargas que soporta la ciudadanía en relación con el ejercicio de esta actividad turística, unificando en un único medio de intervención los controles relativos a la normativa turística, el planeamiento urbanístico y la normativa de actividades clasificadas.

Además, de este modo la actividad económica del uso turístico de hospedaje en viviendas se equipara al resto de actividades económicas y profesionales en el sentido de que la implantación del establecimiento físico donde se ejerza la actividad debe respetar las determinaciones establecidas por el planeamiento urbanístico, territorial y ambiental, pero sin incrementar las cargas administrativas y sin implantar un régimen de autorización previa, pues, qué duda cabe que no podría defenderse sensatamente el libre ejercicio de otras actividades económicas o profesionales sin restricción en viviendas, tal y como la propia jurisdicción civil y la administrativa han puesto de manifiesto, pudiendo citar a tal efecto las referencias jurisprudenciales a despachos profesionales, consultorios o clínicas, oficinas administrativas, entidades financieras, actividad comercial, etc.

Se mantiene, pues, el régimen de declaración responsable, pero debidamente ordenado en el artículo 7 y siguientes, que adaptan la regulación vigente al régimen específico establecido por esta ley para el uso turístico de hospedaje en viviendas.

El artículo 7 introduce la obligación, tanto de las personas propietarias o titulares del inmueble como de las personas o entidades explotadoras, de relacionarse electrónicamente con las diferentes Administraciones públicas en todo lo relacionado con la actividad de explotación turística de viviendas, al amparo de lo establecido en el artículo 14.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, pues resulta indudable el acceso y la disponibilidad por parte de aquellos de los medios electrónicos necesarios, ya que el desempeño de la actividad se realiza prácticamente en su totalidad por medios electrónicos, tanto su comercialización como la intermediación con las plataformas colaborativas, que precisamente han supuesto el impulso de la actividad. En esta línea, además, se facilita la relación de la ciudadanía con la Administración, y, a la par, se favorecen las actuaciones de comprobación, inspección y notificación por parte de las Administraciones.

Además, el Reglamento (UE 2024/1028, del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de abril de 2024, sobra la recogida y el intercambio de datos relativos a los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2018/1724, señala que «Los anfitriones deben poder identificarse y autenticarse utilizando medios de identificación electrónica expedidos en virtud de un sistema de identificación electrónica notificado de conformidad con el Reglamento (UE) 910/2014 del Parlamento y del Consejo. También debe garantizarse que los anfitriones puedan presentar digitalmente toda la documentación necesaria. No obstante, debe seguir existiendo un servicio fuera de línea a fin de responder a las necesidades de los usuarios con menos capacidades o medios digitales, en especial las personas mayores». Esta última asistencia se prestará a través de la red de oficinas de asistencia en materia de registros, que permitirán a los interesados, en el caso de que así lo deseen, presentar sus solicitudes en papel, los cuales se convertirán en formato electrónico, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Se establece además el oportuno mecanismo para evitar la concurrencia de varias declaraciones responsables sobre un mismo inmueble, que afectaría gravemente a la seguridad jurídica y a la protección del consumidor.

Se ordena pormenorizadamente el contenido de la declaración responsable y se vincular a ella la presentación de aquellos documentos que acrediten el cumplimiento de la normativa en materia de actividades clasificadas, urbanismo y propiedad horizontal, ya previstos y regulador por la legislación sectorial, cumpliendo así el mandado de un único mecanismo de intervención, de simplificación de cargas y, lo que es más importante, de salvaguarda de las razones imperiosas de interés general que concurren en la implantación del uso turístico del hospedaje de viviendas, que de este modo no sufre menoscabo, alcanzando así un punto de equilibrio entre los diferentes intereses concurrentes. De este modo, la regulación en la misma línea que el nuevo Reglamento UE, que permite expresamente que los Estados miembros puedan exigir que la información presentada vaya acompañada de la documentación adecuada.

El artículo 8 incluye la obligación de que la inscripción en el Registro General Turístico determine el número de registro correspondiente a cada alojamiento a fin de dar cumplimiento al Reglamento (UE) 2024/1028, del Parlamento y del Consejo de 11 de abril de 2024, sobre la recogida y el intercambio de datos relativos a los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración y por el que se modifica el reglamento (UE) 2018/1724, de modo tal que las plataformas de intermediación tengan acceso directo al citado número y garanticen que la publicidad y la oferta de alojamiento se limite exclusivamente a la autorizada y reglada, combatiendo de esa manera el intrusismo y la oferta ilegal.

En aras de la necesaria seguridad jurídica, se explicitan aquellos datos que se consideran de carácter esencial a los efectos de poder determinar, en su caso, la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos.

Se establece un periodo máximo de imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto en el supuesto de haberse declarado la inexactitud, falsedad u omisión de cualquier dato o información de carácter esencial, equivalente al plazo de prescripción de las infracciones muy graves, entendiendo que la equiparación entre un supuesto y otro resulta proporcionada.

En el artículo 9, atendiendo al principio de simplificación de cargas administrativas, se impone al cabildo insular correspondiente la comunicación al respectivo ayuntamiento de la inscripción de cada una de las declaraciones responsables que se presenten, a los efectos de que quede constancia del cambio de uso urbanístico de la vivienda, puesto que el uso habitacional inicial es sustituido por el uso turístico, y ello debe quedar reflejado desde la perspectiva urbanística municipal.

El artículo 10 establece una duración temporal de la declaración responsable para el ejercicio de la actividad de explotación turística de viviendas para atender a las determinaciones establecidas por las normas de transposición de la Directiva de servicios, en concreto la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, artículo 7.1.c), estableciendo una limitación temporal, ya que así lo impone la necesidad de valorar al final de cada periodo cuáles son las exigencias impuestas en relación con la aplicación de las razones imperiosas de interés general concurrentes, puesto que será necesario evaluar periódicamente las necesidades de la ciudadanía en materia de vivienda, al igual que las repercusiones que el fenómeno turístico ha tenido en la capacidad de carga de cada uno de los núcleos de población y municipios, los ecosistemas y medio ambiente insular, su patrimonio cultural y las posibles afecciones sociales.

El periodo de cinco años establecido para la duración de la declaración responsable, y de diez años para el caso de las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma, así como en los municipios de reto demográfico, con posibilidad de renovación por periodos de igual duración mediante nueva declaración responsable simplificada si se comprueba que, efectivamente, las razones imperiosas de interés general presentes no han implicado un cambio de la planificación y normativa urbanística, territorial, turística y ambiental que impida continuar ejerciendo la actividad en los términos anteriores, se justifica fundamentalmente por el ritmo de crecimiento del número de viviendas que han cambiado el uso residencial permanente y habitual por el uso turístico de hospedaje en los últimos años, puesto que esos ritmos de crecimiento implicarían que en ese periodo de cinco años –o de diez años para el caso de las islas de La Gomera, El Hierro y La Palma así como en los municipios de reto demográfico– se podría ver duplicado el cambio de uso del parque de viviendas. Por lo cual es necesario evaluar como mínimo cada dicho periodo de cinco años o de diez años para el caso de las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma, así como en los municipios del reto demográfico, las repercusiones que la planificación urbanística y la citada normativa han tenido sobre el fenómeno y también sus consecuencias respecto del objetivo de la sostenibilidad integral de la actividad turística en el territorio del archipiélago canario. A la vez, se trata de un margen suficientemente amplio para que las corporaciones locales puedan ajustar su planeamiento urbanístico a través de instrumentos de procedimiento abreviado y contenido sucinto a las exigencias que en cada momento demande el modelo de desarrollo sostenible implantado en su territorio.

VII

La disposición adicional primera se justifica por la razón de objetivar las situaciones de riesgo que permiten la aplicación de los mecanismos de reacción administrativa de mayor grado de intervención, facilitando de este modo la seguridad jurídica en su aplicación por las autoridades y responsables administrativos, pero también señalando a la ciudadanía, en aplicación del citado principio de seguridad jurídica, las consecuencias de la vulneración desproporcionada de la normativa vigente en materia de actividades clasificadas y de turismo, a la vez que facilita la actuación frente a la oferta clandestina, que es la que habitualmente supera los umbrales señalados. Tampoco debe obviarse que el criterio del aforo o capacidad de acogida de los recintos es uno de los criterios básicos para determinar las medidas de intervención, de prevención y de corrección en materia de actividades clasificadas y espectáculos públicos, por el incremento objetivo del riesgo que supone la concentración de un mayor número de personas en una determinada superficie o inmueble.

Las mismas situaciones objetivas de riesgo son fácilmente deducibles del resto de supuestos regulados en la citada disposición adicional primera, pensando en términos de evacuación, riesgo de incendios, de caídas, aplastamiento, etc.

La disposición adicional segunda obedece al resultado de los diferentes procesos de información pública, consulta y audiencia a la ciudadanía y a las diferentes Administraciones públicas, asociaciones y colectivos, que ha puesto de manifiesto la existencia de decenas de miles de viviendas vacacionales al margen del cumplimiento de la normativa en materia de actividades clasificadas y también al margen del cumplimiento de su propia normativa específica y de la normativa turística en general, al emplazarse en edificaciones destinadas inicialmente a un uso turístico, fundamentalmente extrahotelero en la modalidad de apartamentos, lo que exige una inmediata e intensa tarea de ejercicio de las potestades de comprobación, control e inspección tanto en materia de actividades clasificadas como del cumplimiento de la normativa turística de vivienda vacacional por parte de las Administraciones públicas que tienen encomendadas tales tareas.

Cabe señalar también que para tal actividad de comprobación no existe límite temporal alguno, sino que se vincula jurisprudencialmente al tiempo en que dure el ejercicio de la actividad, tal y como ha puesto de manifiesto el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en su Sentencia 293/2023, de 8 de marzo: «En segundo lugar, porque es indudable que las potestades de control e inspección han de poder ejercitarse durante todo el tiempo en que dure el ejercicio de la actividad, de donde cabría concluir que, si en esa exigua regulación de estos actos de comunicación anticipada se hace referencia conjunta también a las potestades de comprobación, no hay razón alguna para, en una mera interpretación literal del artículo 69 haya de someterse la misma a un plazo que nunca impone el legislador. Hemos de concluir de lo expuesto que las potestades de comprobación en una declaración responsable o comunicación previa, conforme a la normativa general en vigor, no está sujeta a plazo alguno y puede realizarse durante todo el tiempo de ejercicio del derecho o de la actividad a que se refieren dichos actos del ciudadano».

En materia de actividades clasificadas, el Reglamento de Actividades Clasificadas y Espectáculos Públicos, aprobado por el Decreto 86/2013, de 1 de agosto, atribuye (artículo 102) a los ayuntamientos las obligaciones relativas al examen de la comunicación previa y de toda la documentación preceptiva que debería acompañarse en su presentación en sede municipal. En virtud de ello, y a fin de poder ejercer eficazmente las citadas potestades, se establece la obligación de la consejería competente en materia de turismo del Gobierno de Canarias de remitir al ayuntamiento el listado de las viviendas vacacionales inscritas en el Registro General Turístico y habilitadas mediante la presentación de declaración responsable antes de la entrada en vigor de la ley, con la finalidad de que ello permita al ayuntamiento planificar su actividad y dirigirla directamente a aquellos supuestos previamente identificados.

A su vez, los artículos 124 y siguientes del citado Reglamento de Actividades Clasificadas y Espectáculos Públicos regulan la actividad inspectora en la materia, concretando en sus artículos 128 y 129 la programación de las inspecciones a través de planes de inspección, pues, a la vista de la situación previa a esta ley, resulta imprescindible establecer un mandato legal referido a la depuración de la situación jurídica y fáctica de las diferentes viviendas vacacionales inscritas, a fin de evitar la continuación y perpetuación de la actividad al margen del ordenamiento jurídico en aquellos casos en que así se detecte, en beneficio del interés general y de la legalidad, y en beneficio singular del resto de las personas explotadoras de viviendas vacacionales que actúan conforme a la legalidad y sufren esa competencia desleal.

En materia específicamente turística, el artículo 17 del Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, realiza una remisión genérica a las facultades de comprobación, control e inspección de las declaraciones responsables prevista en la legislación de procedimiento administrativo común. Tales tareas de comprobación y control de las declaraciones responsables se residencian en los cabildos insulares, en unión de la competencia para la expedición de las autorizaciones previas en materia de turismo, manteniendo el departamento competente en materia de turismo del Gobierno de Canarias las potestades relativas a la inspección.

Las mismas razones anteriormente expuestas determinan la necesidad de que también por los cabildos insulares se programe su imprescindible actividad de comprobación y control de todas las declaraciones responsables, con la misma finalidad de defensa de la legalidad en materia turística y de las razones imperiosas de interés general invocadas en esta ley, que se verían gravemente afectadas en el supuesto de no ejercerse adecuadamente las obligadas facultades de comprobación y control de una actividad cuantitativamente tan relevante y tan significativa para el principal sector económico y de empleo de las islas Canarias, y con una incuestionable incidencia en los entornos urbanos, la disponibilidad de vivienda digna y adecuada y a precios asequibles para la ciudadanía, la movilidad sostenible, etc.

Los correspondientes planes, aprobados y ejecutados por los ayuntamientos y por los cabildos, serán también un instrumento fundamental para facilitar la planificación que debe llevarse a cabo a través de los instrumentos de ordenación urbanística correspondientes, así como para evaluar la necesidad de modificar, en su caso, el marco normativo regulador del uso turístico de viviendas. En tal sentido, se intentan acompasar y simultanear los plazos establecidos para el desarrollo de ambas tareas.

Es importante destacar que el ejercicio de aquellas potestades debe enmarcarse en los principios de colaboración, cooperación, coordinación y asistencia mutua entre ayuntamientos y cabildos insulares, utilizando aquellos instrumentos expresamente previstos tanto en la Ley de Municipios como en la Ley de Cabildos Insulares de Canarias, además de los medios adicionales expresamente habilitados en la legislación del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común o en la propia legislación de contratos del sector público, sin perjuicio de que puedan recabar el apoyo y el auxilio del Gobierno de Canarias.

En tal sentido, la disposición adicional tercera prevé la encomienda de gestión al Colegio de Registradores de la Propiedad, Mercantil y Bienes Muebles de España de las tareas de comprobación de las declaraciones responsables habilitantes el uso turístico de viviendas, pretéritas y futuras, así como la posibilidad de que los cabildos insulares financien íntegramente tal servicio conforme a los mecanismos de imposición de tasas previstos en la legislación de haciendas locales vigente.

Asimismo, la disposición adicional cuarta establece la obligación del Gobierno para que, en el plazo de seis meses desde su entrada en vigor de la ley, apruebe los criterios y el procedimiento para la identificación de los municipios que presentan retos demográficos.

La identificación objetiva y homogénea de estos municipios constituye un paso imprescindible para articular la aplicación de la presente ley a las realidades del territorio. Factores como el despoblamiento, el envejecimiento poblacional, la dispersión geográfica o la pérdida continuada de población, entre otros, generan vulnerabilidades estructurales que requieren respuestas diferenciadas, basadas en datos verificables y criterios técnicos.

Este mandato normativo responde al compromiso del legislador con la equidad territorial, la cohesión social y la garantía de igualdad de oportunidades, con independencia del lugar de residencia. Al establecer un procedimiento reglado para dicha identificación, se fortalece la planificación estratégica de medidas orientadas a revertir la pérdida de población y a promover el desarrollo sostenible de las zonas más afectadas por el reto demográfico.

VIII

El régimen transitorio establecido en esta ley tiene un punto de partida común, que es el referido a la extinción de los efectos de la declaración responsable habilitante del uso turístico de viviendas conforme a las disposiciones del Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, por cuanto los efectos de la declaración responsable tienen en principio vigencia indefinida pero no permanente, pues se trata de una habilitación de tracto continuo en la que, como han puesto de manifiesto la doctrina y la jurisprudencia, la norma posterior que incide sobre la actividad habilitada por la declaración responsable no afecta a algo que ya estaba, sino que actúa sobre algo que está siendo y que debe seguir siendo conforme, en todo momento, al interés general, de tal forma que el esquema referido a los derechos adquiridos queda matizado y modulado por tal circunstancia, en el sentido de que la continuidad de la actividad estará sometida siempre a su compatibilidad con el interés general. En este sentido, ha venido a pronunciarse el Tribunal Supremo, en sentencias como la de 19 de febrero de 1988, al señalar que «[…] constituyen un supuesto típico de autorización de funcionamiento. En cuanto que autorizan el desarrollo de una actividad a lo largo del tiempo generan una relación permanente con la Administración. Con ello se atenúan o incluso quiebran las reglas relativas a la intangibilidad de los actos administrativos declarativos de derechos, pues la actividad está sometida siempre a la condición implícita de tener que ajustarse a las exigencias del interés público, lo que permite llegar en último término, cuando todas las posibilidades de adaptación a aquellas exigencias han quedado agotadas, a la revocación de la autorización».

Se trata de dar continuidad a la doctrina jurisprudencial consolidada en torno al artículo 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, aprobado por el Decreto de 17 de junio de 1955, modificado por el Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre, respecto de las autorizaciones o licencias, pero perfectamente extrapolable a las declaraciones responsables y a las comunicaciones. Así, debe citarse la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de febrero de 1986, que señala: «por otra parte, la autorización o licencia, y sin entrar ahora en matizaciones entre ambos términos, constituyen una técnica que no produce efectos consolidados irreversibles, por formar parte de la acción de policía de la Administración, en la que, en todo momento, las demandas del interés público son las que han de prevalecer. De ahí la idea de la revocabilidad de las licencias, consustancial con ellas, recogida en el artículo 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 17 de junio de 1955, sin más problemas que el deber de compensar económicamente al beneficiario, en unos casos, y en otros no, como del propio precepto se colige», debiendo destacar efectivamente la idea de la compensación o resarcimiento al que alude expresamente el citado reglamento, para descartar la presencia de la figura de la expropiación, alegada de modo recurrente por parte de algunas personas que expresaron su parecer en los trámites tanto de consulta como de audiencia e información pública, tal y como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de abril de 1988: «Alegación la que acaba de indicarse que tampoco puede ser acogida pues no puede entenderse que los supuestos de anulación de licencias previstos en el artículo 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 puedan asimilarse a la expropiación al no estar en presencia de una función administrativa de provisión de medios», al igual que para excluir cualquier afección al principio de igualdad, tal y como ha expresado el Tribunal Supremo en su sentencia de 11 de marzo de 1983: «[…]lo que podría determinar unas indemnizaciones, al amparo del derecho que les reconoce el artículo 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL), que contempla el caso de revocación de licencias municipales por cambio de criterio de las Corporaciones (pudiendo infringirse el principio de igualdad para el caso de que las indemnizaciones sean distintas para situaciones iguales o ante perjuicios proporcionales), lo que es muy distinto de que los ayuntamientos estén obligados a mantener permanentemente situaciones contrarias a las leyes, a los reglamentos o a las simples ordenanzas, ya que si bien es cierto que mientras duraron las situaciones que las licencias amparaban, los administrados estaban protegidos por ellas, su situación duró tanto cuanto permanecieron las condiciones existentes, pero no más, no pudiendo invocarse la existencia de unas licencias para fundamentar en su revocación la infracción del principio de igualdad, cuando tales licencias que amparaban actividades calificadas de molestas, insalubres o nocivas resultan afectadas por una modificación impuesta con carácter general, mediante la cual los servicios municipales se perfeccionan, y frente a cuyo perfeccionamiento, que afecta al interés general, y beneficia a la mayoría de la colectividad, sólo se alega el beneficio de un reducido número de administrados».

El artículo 16 RSCL distingue cuatro clases de revocación, de las cuales interesan aquí especialmente dos, las relativas al cambio de circunstancias y las que responden a un cambio de criterios de apreciación. Al respecto, la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de julio de 1996 precisa que «… asimismo, para la tercera de las enumeradas que coincide con la revocación por razones de oportunidad exige indemnización de los daños y perjuicios que ocasione la retirada de la licencia. En el caso de la revocación por cambio de circunstancias, que es un supuesto de ineficacia sobrevenida por incompatibilidad de la licencia con las circunstancias surgidas con posterioridad a su otorgamiento, se trata de una revocación obligada o forzosa que no lleva aparejada ordinariamente indemnización; si bien, como ha precisado la jurisprudencia, no cabe considerar, a estos efectos, como cambio objetivo de circunstancia aquel que es determinado por la propia Administración».

Por su parte, la Ley 7/2011, de 5 de abril, de actividades clasificadas y espectáculos públicos y otras medidas administrativas complementarias, en la misma línea normativa, potencia los mecanismos de control a posteriori, a cuyo fin se ha operado una sistematización y nueva regulación de los supuestos de extinción, revocación, caducidad y revisión de títulos habilitantes.

Debe añadirse también que, tal y como se ha manifestado a lo largo del Preámbulo, se trata de una ley de carácter transversal, que hace descansar la ordenación final del uso turístico de viviendas en el planeamiento urbanístico municipal, por lo que, además de sustentarse en la doctrina jurisprudencial transcrita, el régimen transitorio se asienta y establece también y principalmente sobre la base del supuesto contemplado en el artículo 48.c) del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que habilita expresamente la extinción de los efectos de los títulos administrativos habilitantes de la actividad de uso turístico de viviendas por el cambio producido en la ordenación urbanística, debiendo distinguir aquellos casos en que se extingue el título administrativo habilitante y no puede continuarse con el uso turístico conforme al nuevo régimen jurídico, al resultar incompatible con la nueva ordenación urbanística municipal, de aquellos otros supuestos en que, extinguiéndose el título administrativo obtenido conforme al Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, podría continuarse con el uso turístico de la vivienda sobre la base de la nueva declaración responsable presentada conforme al régimen jurídico establecido en esta ley y que, por lo tanto, excluiría cualquier tipo de indemnización o compensación.

Debe reiterarse que el régimen jurídico establecido en la presente ley obedece claramente a un cambio de circunstancias, tal y como detenidamente se acredita en el presente Preámbulo, aquellas referidas al auge cuantitativo del uso turístico de viviendas y de la comercialización de estas, al margen de cualquier planificación urbanística, territorial, ambiental o propiamente turística, y con afectación del interés general y de los derechos básicos de la ciudadanía. La Administración pública no es ajena a este resultado, puesto que deriva de la ordenación establecida en el año 2015 sin exigencia o límite alguno en tal sentido, por lo que la situación participa de algún modo de los dos supuestos de revocación previstos en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales a los que alude la jurisprudencia del Tribunal Supremo anteriormente comentada.

Otro de los aspectos fundamentales que hay que tener en cuenta para un correcto entendimiento del régimen transitorio que se establece es el referido al equipamiento mínimo establecido para las viviendas vacacionales por el Reglamento de las Viviendas vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, pues, como bien recoge el Tribunal Supremo, en su sentencia de 15 de enero de 2019, en relación con la sentencia de instancia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias 1481/2017, «se trata de un equipamiento que habitualmente se encuentra en una vivienda, y que está asociado al producto que se ofrece, sin perjuicio de que pueda pensarse que en algunos aspectos el reglamento ha sido algo puntilloso, pero sin que esto sea una barrera efectiva al libre ejercicio de la actividad», razonamiento por el cual se desestimó la impugnación del artículo 10 del citado reglamento, y que pone de manifiesto que el equipamiento introducido para el uso turístico de viviendas es perfectamente utilizable, sin menoscabo económico alguno para la persona propietaria, respecto del uso de la vivienda como domicilio habitual, arrendamiento de larga duración o de temporada, cesión a terceras partes, etc., en aquellos supuestos en que tenga lugar el cese de la explotación turística de la vivienda. Al respecto, debe señalarse la incorporación en el expediente de la iniciativa normativa de un informe técnico mediante el cual se comparan los requisitos técnicos y de equipamiento exigibles a las viviendas de uso residencial por la aplicación del Decreto 117/2006, de 1 de agosto, por el que se regulan las condiciones de habitabilidad de las viviendas y el procedimiento para la obtención de la cédula de habitabilidad, con los requisitos exigidos por el citado Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, como mínimos para habilitar una vivienda como vacacional, y cuyo resultado indica que la inversión en el citado equipamiento se sitúa, en valores de mercado, en algo más de 2000 euros, valor, por lo tanto, de referencia para cualquier supuesto indemnizatorio con carácter general.

Sobre la base del citado punto de partida común del régimen transitorio, la disposición transitoria primera responde a la combinación de las determinaciones establecidas en la actualidad tanto por la legislación urbanística como por la legislación turística, en concreto al régimen de consolidación diseñado en el ámbito urbanístico, junto con la necesaria especialización de usos contemplada específicamente en la legislación turística, sobre todo en la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias, pero presente en nuestro ordenamiento desde las Directrices de ordenación del turismo, aprobadas por Ley 19/2003, de 14 de abril.

De ese modo, se establece en primer lugar la opción de las personas propietarias y que explotan la vivienda vacacional, al haber presentado la correspondiente declaración responsable, de consolidar el uso turístico sobre la base de que la vivienda vacacional se ha asentado casi en su totalidad, pues son escasísimos los ayuntamientos que han adaptado su planeamiento urbanístico a una norma reglamentaria turística y nunca sobre las determinaciones del planeamiento urbanístico, es decir, que la implantación del citado uso turístico no ha venido habilitada por la adquisición gradual y sucesiva de facultades urbanísticas habilitantes del citado uso, sino por la circunstancia sobrevenida al planeamiento urbanístico de la entrada en vigor del Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, y la interpretación que de este se ha venido haciendo de forma generalizada. Además de ello debe resaltarse que el título habilitante del citado uso turístico, autorización de funcionamiento, nunca ha sido de naturaleza urbanística ni de origen municipal, sino de naturaleza exclusivamente turística y en sede insular, lo que pone de manifiesto una evidente contradicción o una fuerte tensión entre el planeamiento, la ordenación y la normativa urbanística frente a la normativa reglamentaria turística en materia de vivienda vacacional.

Esta circunstancia pone en evidencia que no sería posible trasladar de manera mimética ni el régimen de consolidación ni, por supuesto, el régimen de usos consolidados desde la legislación urbanística a la presente ley, sino que han de ser adecuadamente adaptados.

De ahí la libre opción de la persona propietaria, y por tanto no indemnizable, que, a la vez, haya decidido acometer la explotación turística de su vivienda, entre el uso residencial y el uso turístico, especializando su edificación en uno o en otro, lo que resulta imprescindible para dar aplicación práctica al principio de especialización de usos y para depurar la situación urbanística de las diferentes edificaciones.

Se trata de un supuesto no indemnizable puesto que no se produce lesión o daño alguno a una persona particular que no tenga el deber de soportar, puesto que libremente elige entre la opción de continuar la explotación turística de la vivienda conforme a la declaración responsable previamente habilitante, lo que garantiza el resarcimiento de la inversión mínima a que antes se ha hecho referencia y la obtención de beneficios derivados de esta, o bien opta por el uso residencial o, en su caso, por la explotación turística de la vivienda conforme a la nueva ordenación establecida para el planeamiento urbanístico municipal correspondiente.

Esa opción es de carácter personal y no transmisible puesto que, en primer lugar, la opción por el uso turístico estaría basada en la previa declaración responsable de vivienda vacacional presentada por libre decisión personal y no determinada por las características del inmueble, puesto que esa declaración responsable surgida del Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, no estaría amparada por el contenido del derecho de propiedad de la vivienda, en virtud de la legislación de vivienda, ni por el planeamiento urbanístico aplicable ni por el uso y la naturaleza propia del suelo de uso residencial conforme a la legislación básica de suelo, sino que, además, se presenta como contraria a todas ellas. Por lo tanto, la posibilidad de transmisión no existe cuando se trata de una actividad que no podría tener continuidad adicional en el tiempo por incompatibilidad con las circunstancias surgidas con posterioridad a su habilitación, básicamente el nuevo planeamiento urbanístico o las normas urbanísticas de aplicación subsidiaria y el régimen sustantivo establecidos en esta ley; pero, también con las citadas legislación básica estatal de suelo y legislación de vivienda estatal y canaria cuya efectiva aplicación se impone ahora desde esta norma. Así, se exige valorar la conveniencia de la transmisión con relación a la defensa del interés público, es decir, una adecuada ponderación del interés público concurrente, tal y como ha señalado tradicionalmente la jurisprudencia, en sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 23 de febrero de 1983 o 7 de noviembre de 1980, lo que conduce a la intransmisibilidad.

El cambio de uso desde la perspectiva urbanística debe venir avalado por el oportuno soporte documental, manteniéndose vigente la declaración responsable presentada en su día conforme al régimen establecido en el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, a fin de garantizar, sobre todo, la realidad de la consolidación del citado uso turístico.

Se establece también el carácter reversible de la decisión de la persona propietaria, puesto que el origen de la edificación está vinculado al uso residencial o habitacional determinado por el planeamiento urbanístico. De ahí que, libremente, la persona propietaria pueda retornar al uso planificado y previsto en su día, excluyéndose un nuevo retorno al uso turístico salvo que el planeamiento urbanístico así lo habilite.

Se regula el contenido de la situación legal de consolidación turística, es decir, un régimen diferente al previsto en la legislación urbanística, con la finalidad de promover el adecuado reequilibrio entre los usos presentes en las diferentes edificaciones, parcelas y zonas, limitando la posible perpetuación del uso turístico en contra del planeamiento urbanístico, al reducir los supuestos de intervención edificatoria que permiten el mantenimiento del uso turístico.

Esas mismas razones son las que avalan la limitación temporal de los efectos de la declaración de uso consolidado turístico, puesto que se respeta la citada consolidación respecto de la vinculación directa del uso turístico con la declaración habilitante turística que no urbanística, y también respecto de la vinculación directa de la persona propietaria con la explotación efectiva desde la perspectiva turística, por lo que se delimitan aquellos supuestos en los que puede afirmarse que la consolidación se extingue por sí misma al desaparecer el vínculo del uso turístico con la declaración responsable habilitante, bien sea por la desaparición de la propia edificación, de la explotación turística o de quien sea titular y responsable de aquella.

Evidentemente, tal y como se señala en la citada disposición transitoria, la extinción de los efectos de aquella declaración no implica necesariamente la imposibilidad del uso turístico de la vivienda, sino que este vendrá dado ahora, en su caso, por la aplicación del nuevo régimen establecido en la presente ley, avalando así el carácter transitorio y limitado en el tiempo de la consolidación de uso.

En tal sentido, no necesitan regulación alguna de carácter transitorio aquellos supuestos referidos a viviendas que son objeto de explotación turística como viviendas vacacionales al amparo de las declaraciones responsables presentadas conforme al régimen establecido en el Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo, cuya explotación turística venga avalada por los nuevos instrumentos de ordenación urbanística que hayan aprobado o aprueben los ayuntamientos, puesto que la declaración responsable de uso turístico consolidado de la vivienda se constriñe a aquellas viviendas no amparadas por el planeamiento y, simplemente, a la extinción de los efectos de las antiguas declaraciones responsables sucederá sin solución de continuidad la eficacia de las nuevas declaraciones responsables presentadas al amparo de la presente ley.

El régimen transitorio de las viviendas de uso turístico debidamente habilitadas a la entrada en vigor de la presente ley, regulado por la disposición transitoria segunda, es complementario y subsidiario respecto del establecido en la disposición transitoria primera, y responde a la concurrencia de diversas circunstancias, que exigen la adopción de las medidas establecidas, graduando diferentes opciones.

En primer lugar, debe reseñarse la posibilidad de que concurra alguno de los supuestos que dan lugar a la denominada responsabilidad patrimonial del Estado legislador. En tal sentido, debe recordarse lo dispuesto por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que contempla dos supuestos de responsabilidad del Estado legislador; uno, el que aquí concurre, concebido en términos generales, en cuanto se genera solo cuando se trate de actos legislativos no expropiatorios que comporten una lesión que no se tenga el deber jurídico de soportar y se establezca en la propia norma legal, artículo 32.3: «Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen».

La presente ley opta por establecer un régimen transitorio de las máximas garantías de indemnidad patrimonial para quienes exploten las viviendas vacacionales, considerando expresamente que, aun cuando concurren elementos propios de la revocación de los efectos de las declaraciones responsables por razones de oportunidad y por cambio de circunstancias surgidas con posterioridad, no pueden dejar de valorarse y ponderarse las primeras y, por lo tanto, corresponde a la propia norma determinar no solo la concurrencia del supuesto indemnizatorio, tal y como señala la citada Ley 40/2015, sino también la forma en que ha de procederse a la indemnización correspondiente.

Es obvio que solo puede reconocerse la posibilidad de lesión en los bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de esta norma en aquellos supuestos en que el planeamiento urbanístico que establezca la ordenación pormenorizada habilitante del uso turístico no permita la continuidad del que se viniese desarrollando al amparo de la declaración responsable presentada conforme al Reglamento de las Viviendas Vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por el Decreto 113/2015, de 22 de mayo. Fuera de tales supuestos no se reconoce la posibilidad de lesión alguna en bienes y derechos derivados de los actos de aplicación de esta ley.