Ley 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears

El título III quiere garantizar los objetivos de la Ley de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears y establecer medidas adecuadas para llegar a alcanzarlos. Contiene medidas para la prevención, la reutilización y la disminución de la condición de peligrosidad de los residuos, reducción cualitativa y cuantitativa, así como para evitar el desperdicio de alimentos, reducir la generación de residuos de envases o garantizar su gestión efectiva.

Es necesario tener en cuenta una problemática que causa estragos ambientales y tomar medidas para evitarla: el abandono de residuos no biodegradables en el medio natural, especialmente en el mar y el litoral, lo que provoca la muerte o el padecimiento de muchos organismos y la introducción de elementos nocivos en la cadena trófica; si no se pone remedio a esta situación, acabará repercutiendo también sobre la salud de la población. Más adelante se citan algunos ejemplos.

Por lo tanto, el legislador autonómico pretende articular medidas que sirvan de forma efectiva para luchar contra los efectos adversos de la contaminación de plásticos en el medio natural y especialmente en el medio marino –medida que favorecen e impulsan las Naciones Unidas y la propia Comisión de la Unión Europea–, a la vez que pretende cumplir de forma coherente la jerarquía en la gestión de residuos como herramienta de transformación hacia una economía circular, que pasa necesariamente por prevenir y reducir aquellos productos que generan dificultades especiales o aquellos cuya complejidad y difícil valorización material ha sido advertida por los mismos gestores de residuos.

Las restricciones o limitaciones que el legislador establece en los productos de plástico más contaminantes se basan en los principios básicos de protección de la salud humana y del medio ambiente, en los criterios de minimización de los impactos de producción y gestión de residuos y en la necesidad de orientar la política de residuos de las Illes Balears de acuerdo con el principio de jerarquía en la producción y gestión de residuos que se recogen en el apartado 1 del preámbulo de la ley estatal de residuos y suelos contaminados, en el que literalmente se afirma que:

La modificación necesaria de nuestro marco legislativo interno en materia de residuos [...] hace necesaria la actualización del régimen jurídico de la producción y gestión de residuos teniendo en cuenta la experiencia adquirida, las lagunas detectadas, y la evolución y modernización de la política de residuos. Además, esta ley, en el marco de los principios básicos de protección de la salud humana y del medio ambiente, orienta la política de residuos conforme al principio de jerarquía en la producción y gestión de los residuos, y maximiza el aprovechamiento de los recursos y minimiza los impactos de la producción y gestión de residuos [...]. Finalmente, forma parte del espíritu de la Ley promover la innovación en la prevención y gestión de los residuos, para facilitar el desarrollo de las soluciones con más valor para la sociedad en cada momento, aspecto que sin duda [...] tiene que contribuir a la conservación del clima.

En esta misma línea, el legislador autonómico va más allá del legislador básico estatal, con el fin de preservar mejor el medio ambiente, estableciendo una serie de medidas que se califican de protección adicional. Se justifican así las obligaciones que se imponen a los responsables de la primera puesta en el mercado de los productos o envases correspondientes, con el objetivo de que las autoridades ambientales puedan llegar a verificar el cumplimiento efectivo de los objetivos previstos en los programas de prevención y planes de residuos.

Efectivamente, cabe señalar que la unidad en el Estado no significa una uniformidad total, y todavía hay que destacarlo más cuando el nuevo modelo de «sociedad del reciclaje» al que se quiere llegar responde a razones de interés general. Resulta oportuno señalar que la Sentencia reciente del 22 de junio de 2017 del Tribunal Constitucional, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad n.º 1397/2017, interpuesto por el Parlamento de Catalunya contra la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de unidad de mercado, declara inconstitucionales las letras b), c) y e) del apartado 2 del artículo 18, así como los artículos 19 y 20 y la disposición adicional décima, y también el apartado 2 del artículo 127 cuarto de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa (LJC-A), en la redacción del punto 3 de la disposición final primera de la Ley 20/2013, únicamente en su aplicación a actos o disposiciones de las comunidades autónomas.

Son especialmente interesantes las apreciaciones en torno al artículo 5 de la ley, según el que las autoridades reguladoras competentes pueden establecer límites en el ejercicio o exigir el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad económica, para salvaguardar alguna de las razones imperiosas de interés general, como lo es la protección del medio ambiente. Según la Sentencia, las comunidades autónomas tienen capacidad para elaborar políticas propias:

[…] cuando una Comunidad Autónoma decide orientar una regulación hacia un determinado fin, elabora políticas y, con ello, desarrolla el sentido genuino que la Constitución y su Estatuto le hayan atribuido sobre competencias en el ámbito regulado (STC 41/2016, FJ 4). La capacidad para decidir políticamente hasta y orientar hacia ellos la regulación de una materia no es solo una manifestación del derecho en la autonomía política constitucionalmente proclamada, sino que es, además, un reflejo del principio democrático mediante el cual el legislador, en este caso autonómico, dispone de un margen de configuración a la hora de decidir sus legítimas opciones políticas.

Es por ello que se entiende que la imposición de obligaciones específicas a ciertos agentes económicos es una consecuencia de la pluralidad reguladora, que proviene del ejercicio legítimo por parte de la comunidad autónoma de su competencia ambiental estatutariamente atribuida. Se puede concluir que la misma doctrina constitucional validaría que el legislador autonómico pudiera establecer limitaciones a los agentes económicos mencionados en el ejercicio de su competencia específica. En particular, la competencia de establecer normas adicionales de protección del medio ambiente es una cuestión que se enlaza con la posibilidad de establecer limitaciones proporcionales por razones de interés general, del que el medio ambiente es una manifestación concreta.

Con respecto a la prevención, se establecen pautas y recomendaciones y se fijan objetivos cualitativos en la producción de residuos, incorporando criterios de reducción en origen, en la contratación pública y estableciendo la obligación, para todo establecimiento público o privado, de separar en origen los residuos propios.

Se establecen también otras medidas importantes, en consonancia con la propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del consejo relativa a la reducción del impacto ambiental de determinados productos de plástico que presentó la Comisión Europea el mes de mayo de 2018, como las restricciones de dar bolsas de plástico ligeras o muy ligeras, de un solo uso, en los establecimientos comerciales, y la venta y la distribución de vajillas de plástico de un solo uso, entre otras, ya que se entiende que no son productos de primera necesidad, sino que hay sustitutos ambientalmente más respetuosos y, además, alternativas reutilizables.

Según las Naciones Unidas, en caso de que no se produjera un cambio radical del modelo de consumo y, también, de gestión de residuos, en 2050 habrá más plásticos que peces en el mar. Nuestros mares y océanos se han convertido en un contenedor gigante de basura. Más de ocho millones de toneladas de plástico llegan cada año, cifra que equivale a verter un camión de basura de plástico cada minuto, según un estudio de 2017 publicado por el programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Uno de los residuos más problemáticos son las bolsas de plástico, elemento principal de este daño ecológico que amenaza a unas 600 especies de animales marinos.

Según datos de 2014, la Unión Europea genera anualmente alrededor de 25 millones de toneladas de residuos plásticos, y solo el 30% del total se recicla. Un 30% se incineran y la mayor parte acaba en vertederos, hecho que comporta un problema serio para la tierra y para los océanos y mares.

La Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Pesca del Gobierno de las Illes Balears mantiene, a través de la Agencia Balear del Agua y la Calidad Ambiental (ABAQUA), un servicio público e integral de limpieza por mar, único en el Mediterráneo, que actúa durante cuatro meses de la temporada de verano. La temporada de 2017 retiró 44 toneladas de residuos del litoral de las islas. Ello quiere decir que, de término medio, se han sacado 468 kg diarios de residuos. Entre estos residuos, los plásticos son la materia predominante, con un 42,7%.

Otros sistemas, muy innovadores, como el de papeleras que recogen los residuos flotantes utilizado en 21 puertos de todo el mundo, entre los cuales uno de Baleares, permiten la retirada, cada año, de 90.000 bolsas, 12.000 botellas grandes de bebidas (de entre 1,5 y 2 litros), y 50.000 botellas pequeñas de agua (de 0,33 l), 33.700 vasos, 117.600 utensilios pequeños, como bastoncillos de las orejas, y una gran cantidad de microplásticos.

Según un informe de diciembre de 2016 sobre la ingestión de residuos plásticos para los vertebrados marinos elaborado por el Servicio de Vida Silvestre de la Generalitat Valenciana, la ingestión de plásticos causa problemas a aves marinas, cetáceos (23 especies en el ámbito global) y tortugas marinas (6 especies en el ámbito global). En el Mediterráneo occidental se han encontrado residuos plásticos en un 76% de las tortugas marinas estudiadas. Con respecto a la pardela balear (Puffinus mauretanicus), especie emblemática de las Illes Balears y el ave marina más amenazada de Europa, la ingestión de plástico fue la causa más probable de la muerte de 4 de los 7 cadáveres estudiados.

Según un estudio llevado a cabo por el Instituto Español de Oceanografía (IEO) y publicado en la revista Marine Pollution Bulletin en 2016, a partir de muestras de peces recogidos en diferentes zonas costeras de Mallorca y Eivissa, se determina que el plástico constituye entre el 42% y el 80% de las tomas ingeridas. El informe determina que uno de cada seis peces comerciales que habita en las aguas de las Illes Balears contiene microplásticos en su estómago.

Cada día en todo el mundo se utilizan mil millones de pajitas para beber. Se usan y se tiran inmediatamente, en unos 20 minutos aproximadamente, mientras tardan centenares de años en degradarse. Son una de las diez categorías de objetos que más contaminan el mar y, en cambio, se trata de un producto totalmente innecesario, excepto para personas con exigencias médicas específicas, y que además se pueden fabricar con material compostable.

Entre la gran diversidad de residuos plásticos que llegan a los océanos y playas, los bastoncillos para las orejas y para caramelos son cada vez más numerosos. En un estudio realizado por la ONG Surfrider en cinco playas europeas, el 80% de los residuos encontrados eran de plástico, y destacaba la presencia de bolsas y bastoncillos. La campaña de limpieza «Mejor sin plásticos», de Greenpeace, en 20 puntos de la costa y del interior de España, los apunta entre los principales restos encontrados. El programa de limpieza de las playas británicas de la Sociedad de Conservación Marina del Reino Unido asegura que la cantidad de bastoncillos se ha duplicado entre 2012 y 2016, y que son el primer residuo plástico localizado en mares y ríos.

Aunque no ofrezcan una problemática tan severa, dada su amplia distribución y aumento de la oferta comercializada en los últimos años, hay que establecer alguna regulación relativa a las cápsulas de café de un solo uso, especialmente por el hecho de encontrarse, a diferencia de otros países, excluidas del ámbito de aplicación de la Ley española 10/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases, y su reglamento de desarrollo, publicado en el Real Decreto 782/1998.

Atendiendo a razones de interés general, las medidas adoptadas para el comercio tradicional se extienden al comercio electrónico.

Desde hace unos años, el consumo que hace la población de toallitas higiénicas se ha generalizado. La indicación errónea por parte de algunos fabricantes de biodegrabilidad y, por lo tanto, de eliminación a través de la red de alcantarillado, ha provocado, primero, confusión a los ciudadanos usuarios y, segundo, graves problemas en las redes municipales de saneamiento y estaciones depuradoras de aguas residuales.

La solución a estos problemas (limpieza, desatasco, etc.) supuso, solo para Palma, un gasto de 325.000 euros en 2017.

Estudios de la Asociación Española de Abastecimiento de Agua y Saneamiento (AEAS), en colaboración con la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU), demuestran la desintegración baja y lenta de las toallitas húmedas, incluso de aquellas catalogadas como biodegradables por el fabricante. Los porcentajes de desintegración en agua, en el plazo de dos días, en el mejor de los casos no llegan incluso al 50%, cuando, en el caso del papel higiénico, llega al 95% en media hora.

La presencia de fibras sintéticas es la causa principal de esta resistencia a la descomposición. Incluso las constituidas por fibras naturales (celulosa) tampoco se degradan a causa de sustancias conservantes, surfactantes e hidratantes que las impregnan, lo que provoca una inhibición de las bacterias encargadas de la descomposición de la materia orgánica.

Otros aspectos igualmente importantes que hay que abordar son la lucha contra el desperdicio de alimentos. La Comisión Europea estima que cada año se desaprovechan en el mundo más de 1.300 millones de toneladas de alimentos, es decir, un tercio de la producción mundial, de los que 89 millones de toneladas de comida en buen estado corresponden a la Unión Europea. En cuanto al ámbito doméstico, el estudio publicado en el año 2013 por la Confederación Española de Cooperativas de Consumidores y Usuarios (HISPACOP) y avalado por el Instituto Nacional de Consumo (INC), indica que el desaprovechamiento medio en los domicilios españoles (con 2,7 personas de media) es de 1,3 kg por semana o 76 kg al año, lo que equivale a más de medio kilo de alimentos por persona y semana.

Con la finalidad de disminuir la gran cantidad de envases generados, se establecen algunas medidas como las previstas en el artículo 23 de esta ley, sin que se ponga en entredicho la singularidad de las aguas minerales como fuente de hidratación, las cuales siguen los controles necesarios para garantizar sus características naturales, como reconoce la Directiva 2009/54/CE, sobre explotación y comercialización de las aguas minerales naturales.

Todo ello sin perjuicio de las competencias que, sobre vigilancia sanitaria, establece la normativa vigente. Como es el caso del Decreto 53/2012, de 6 de julio, sobre vigilancia de las aguas de consumo humano de las Illes Balears y que, llevados a cabo los controles de calidad pertinentes, las califica de «aptos para el consumo humano».

Ante una situación de alerta o incumplimiento, la Dirección General de Salud Pública y Consumo actual tiene que valorar la posibilidad de prohibir el suministro o consumo de agua, restringir su uso o aplicar técnicas de tratamiento apropiadas para modificar la naturaleza o las propiedades del agua antes de suministrarla, con el fin de reducir o eliminar el riesgo potencial para la salud de la población.

Por lo tanto, en caso de que el agua suministrada implicara un riesgo para la salud, se informaría inmediatamente a los establecimientos con actividad pública o comercial y, por lo tanto, se entiende que la obligación de suministrar el agua no embotellada a los clientes quedaría suspendida hasta que finalizara la alerta sanitaria.

Como se ha explicado antes, la capacidad de establecer normas adicionales de protección al medio ambiente y por razones de interés general es el criterio que se ha seguido a la hora de legislar aspectos de la responsabilidad ampliada del productor con vistas a la nueva Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE relativa a los residuos, que modifica expresamente el artículo 8 de esta y establece los requisitos mínimos generales de la responsabilidad ampliada del productor.

Se señalan obligaciones exigibles cuando se regulen los sistemas de responsabilidad ampliada del productor, en los que se tienen que definir de manera clara las funciones y responsabilidades de todos los agentes implicados; tiene que existir un sistema de información adecuado y eficaz que permita recopilar de manera efectiva datos sobre los productos comercializados en el mercado para los productores sujetos a la responsabilidad ampliada del productor, así como los datos sobre la recogida y el tratamiento de residuos procedentes de estos productos que especifiquen de manera adecuada los materiales de rechazo.

En este sentido, resulta de una importancia primordial que los envasadores o distribuidores de productos envasados, acogidos a un sistema integrado de gestión dentro del marco de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada, tengan que suministrar, de manera desagregada y por el ámbito territorial de la comunidad autónoma (y no por el conjunto del Estado español), los datos correspondientes a los envases o productos que pongan en el mercado. De otra forma, nunca se podrán calcular los porcentajes de reciclaje o recogida selectiva de esta fracción y, por lo tanto, no se podrá comprobar el cumplimiento o no de objetivos.

Se tienen que poder adoptar las medidas necesarias para garantizar que las cargas financieras pagadas por el productor se ajusten a sus obligaciones de responsabilidad ampliada del productor y, en particular, que cubran los costes de recogida selectiva de residuos y el transporte y tratamiento posteriores.

En este contexto, se redacta la Ley de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears, partiendo de la consideración del principio de autonomía institucional y distribución de competencias entre el Estado y la comunidad autónoma.

Por otra parte, a la hora de abordar el cumplimiento actual de la responsabilidad ampliada del productor a través de los sistemas colectivos actuales o SCRAP, el legislador autonómico también ha tenido en cuenta las demandas de transparencia que sobre estos se pronunciaron en la «Ponencia de estudio para la evaluación de varios aspectos en materia de residuos y el análisis de los objetivos cumplidos y de la estrategia a seguir en el marco de la Unión Europea», elaborada por la Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático del Senado, y que fue aprobada por el Pleno de la Cámara en la sesión del día 12 de noviembre de 2014. En particular, tiene en consideración la demanda que hace referencia a la puesta en marcha de las medidas de homologación de datos, estadísticas, de trazabilidad, seguimiento y control de los residuos, para mejorar los sistemas de gestión y los resultados de estos y, también, aclarar el conjunto del sistema y aumentar su transparencia y control público, siguiendo también la recomendación del Senado de «que los sistemas asuman el coste total de la recogida separada y, en su caso, de la selección de los residuos».

El sistema de depósito, devolución y retorno es la opción más eficaz para luchar contra el abandono de residuos de plástico en el medio ambiente y de residuos en el mar Mediterráneo (littering marino). Dispone de cobertura en el artículo 8 de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre; en el artículo 31 de la Ley estatal 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados (LRSC); en el artículo 6 de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases; en el artículo 9 del anexo I de la Decisión IG.21/7 en la 18.ª reunión de las partes contratantes del Convenio de Barcelona (3-6 de diciembre de 2013, Turquía) del Plan Regional sobre la Gestión de los Desperdicios Marinos en el Mediterráneo, en el marco del artículo 15 del Protocolo de fuentes situadas en tierra («Land based sources Protocol»). Tal y como se ha tenido oportunidad de exponer, en la Asamblea del Programa de Medio Ambiente de las Naciones Unidas (UNEP) se ha aprobado una resolución ante la «crisis planetaria» que comporta la contaminación de los océanos –en la que los sistemas de depósito, devolución y retorno (SDDR) es una de las recomendaciones para recortar el problema–, y se hace un toque de atención a la industria de la alimentación y bebidas y a las grandes superficies de alimentación para que apliquen «técnicas innovadoras», como el uso de sistemas de responsabilidad ampliada del productor como los de depósito. Igualmente, en la Resolución del Parlamento Europeo de 16 de enero de 2018 sobre la gobernanza internacional de los océanos, en el contexto de los ODS 2 030 (2017/2055, INI), y concretamente en el punto 59, se insta al Consejo a considerar la introducción de un sistema europeo de depósito para los envases de bebidas no reutilizables como el alemán, dado que la contaminación por botellas de plástico no reutilizables es una de las fuentes principales de contaminación marina.

En este sentido, el legislador autonómico, en el ejercicio de las competencias estatutarias propias y en cumplimiento de la legislación básica estatal, hace una apuesta por una política medioambiental que pretende dar respuesta a los problemas que se crean en la interacción entre la actividad económica y un medio físico especialmente frágil en las Illes Balears, con el fin de evitar la alteración y degradación ambiental. Por este motivo se hace necesario dar impulso a medidas específicas adicionales de protección que impliquen activamente la ciudadanía y resulten más eficaces para la consecución de los objetivos que establece la ley, tomando de referencia, precisamente, los modelos y sistemas seguidos en otros países europeos.

Sobre esta última particularidad hay que recordar que la memoria del Anteproyecto de la ley estatal de residuos y suelos contaminados de 2011 afirmaba que «la eficiencia en la recuperación del sistema integrado de gestión es menor que la del SDDR, con un índice de recuperación de un 84% en Suecia, un 95% en Finlandia o un 98% en Alemania. Es por ello que en este Anteproyecto de ley se impulsa la implantación de sistemas de depósito, devolución y retorno (SDDR) para residuos de envases de más consumo, de manera que se aumente la eficacia y eficiencia de las alternativas de gestión de residuos de envases, con los objetivos de optimizar los niveles y resultados de la gestión mencionada».

Se tiene que señalar que ni la modificación de la Ley por el Real Decreto-Ley 7/2012, de 4 de mayo, ni la posterior Ley 11/2012, de 19 de diciembre, de medidas urgentes en materia medio ambiente, no han cuestionado las apreciaciones y convicciones sobre la eficiencia mayor del nuevo sistema que ha tenido siempre el legislador estatal.

En este título, como una herramienta más de gestión adecuada, en este caso para la recogida de los residuos domésticos que no son objeto de recogida domiciliaria o puerta a puerta, se establece la obligación que los municipios de las Illes Balears tienen que disponer, individualmente o mancomunadamente, de un servicio de centro de reciclaje.

Especialmente relevante tiene que ser el papel de los municipios en la recogida de los residuos peligrosos generados en los domicilios particulares, que tendrán la obligación de aceptar para evitar que la ciudadanía se encuentre sin alternativas a la hora de gestionarlos y los termine abandonando en el medio.

Igual de importante será la aportación de los centros de reciclaje en el camino que hay que recorrer en la recepción y la preparación de residuos destinados a ser reutilizados. Así lo reconocen, en un primer avance, las normas europeas y estatales recientes en materia de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.

Detrás de una ley tiene que haber recursos para hacerla cumplir. Por ello se crea el Fondo de Prevención y Gestión de Residuos, destinado a mitigar los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a la generación y la gestión de residuos, concretamente de todos los aspectos que articula el texto actual.

El Fondo se nutrirá de aportaciones del Gobierno de las Illes Balears y de otras administraciones, de la recaudación por imposición de sanciones, de las fianzas no devueltas y de donaciones o remanentes, entre otros. También quiere ser una herramienta más eficiente de aprovechamiento de muchos recursos económicos, los cuales, a causa de la estructura administrativa, no se pueden recuperar.

VI

El título IV se dedica a la futura creación del Ente de Residuos de las Illes Balears, adscrito a la consejería competente en materia de medio ambiente, con personalidad jurídica propia y responsable de la ejecución del Fondo de Prevención y Gestión de Residuos, de acuerdo con las directrices establecidas por el Gobierno de las Illes Balears.

No es menos importante la creación de la Oficina de Prevención de Residuos, dependiente del anterior, como órgano dinamizador, asesor y gestor en materia de prevención de residuos e impulsor de la economía circular.

VII

Los títulos V y VI, dedicados a la regulación del régimen administrativo de la producción, la posesión y la gestión de residuos en las Illes Balears, y en cuanto al régimen aplicable para determinados residuos, como los de construcción y demolición, los lodos de las aguas residuales urbanas o los vehículos fuera de uso, pretenden complementar y adecuar a la realidad y a los problemas de la comunidad autónoma las previsiones, más generales, de la normativa estatal.

Los aspectos relativos al régimen de autorizaciones para las empresas de actividad profesional en el ámbito de los residuos se tienen que adaptar a la realidad insular y a la normativa actual, tanto autonómica como estatal. Por ello, se crea el Registro de Producción y Gestión de Residuos de las Illes Balears, como pide la Ley 22/2011; se establecen obligaciones para los productores y los gestores de residuos, y se regula el régimen de registro, autorización y funcionamiento para estas actividades desarrolladas por empresas de manera profesional.

Se incide en la necesidad de disponer de la información suficiente, que tienen que aportar tanto productores como gestores, para el control efectivo del origen y la destinación de los residuos, peligrosos y no peligrosos, generados en las Illes Balears, y para elaborar estadísticas, planes de prevención y gestión o control del cumplimiento de objetivos.

A este efecto, se prevé la aplicación progresiva de la administración electrónica, que tiene que desarrollar herramientas de tramitación electrónica y de reserva de datos y de información.

Igualmente importante es la obligatoriedad, para los grandes generadores de residuos, de llevar a cabo, periódicamente, estudios de minimización y evaluación continua de los objetivos alcanzados.

Un aspecto que hay que explicar es el de la aplicación del Real Decreto 180/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado. Esta norma, aplicable al movimiento de residuos entre comunidades autónomas (traslado), prevé que, en caso de que estas no regulen el movimiento de residuos dentro de la propia comunidad autónoma (transporte), será igualmente aplicable. También explicita que, en todo caso, se tendrán que respetar algunos preceptos, provenientes de la reglamentación europea en este ámbito, como los relativos a la obligación, en todo caso, de notificación previa de traslado.

La particularidad insular de la comunidad autónoma de las Illes Balears y la de su distribución competencial en materia de residuos y descentralización en favor de los consejos insulares en la planificación de residuos, que ha dado lugar a un esquema de tratamiento obligatorio, insularizado, como servicio público en cada isla, hace que desde el momento de la aprobación de los planes directores sectoriales, definitorios con respecto a infraestructuras, los residuos producidos y recogidos en cada municipio tengan una destinación inequívoca de manera ya preestablecida.

Así, por lo tanto, la finalidad de la obligación de una notificación previa a fin de que el destinatario de un residuo se pueda oponer a recibirlo resulta sin sentido e innecesaria, por lo que se suprime y, de esta manera, se alcanza más simplificación administrativa.

Ello no incumple el espíritu de la ley estatal ni el de su desarrollo normativo, ni el del reglamento europeo, sino que puede decirse que la necesidad de notificación previa se produce de una vez y para siempre en el momento de aprobación de los planes directores sectoriales de prevención y gestión de residuos a la hora de delimitar los flujos de recogida y destino de los residuos.

Esta obligación sí que se mantiene en caso de traslado de residuos entre islas, si se hace excepcionalmente y en caso de fuerza mayor, ya que, en esta situación, la destinación no es la previamente establecida.

También se puede hablar de una obligación de notificación previa sin sentido cuando un gestor de almacenaje (recogedor-transportista), siguiendo un proceso habitual en las Illes Balears, lleva a cabo una recogida itinerante con destino a las propias instalaciones, previamente autorizadas.

En el título VI se prevén algunos aspectos necesarios para regular la gestión de residuos a través del relleno de pedreras, activas o inactivas, o espacios degradados, especialmente mediante residuos de construcción y demolición, pero también de otros, como los lodos de dragado o escorias de la incineración, para poner algún ejemplo.

Antes de esto, sin embargo, se quiere incidir en la necesidad de incluir en los proyectos de obra, y su supervisión pertinente, los planes de gestión de residuos, especialmente en los casos más relevantes y significativos.

Se debe tener en cuenta también la previsión relativa a las consideraciones de obra menor y la tramitación que hace la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears, con relación a actos sujetos a comunicación previa del artículo 148, y aspectos ya incluidos antes en la Ley autonómica 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo.

Resultan vigentes en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Illes Balears el Decreto 10/2000, de 4 de febrero, por el que se fija, provisionalmente y con carácter de extrema urgencia, la selección y el vertido de los residuos de construcción y demolición; la Orden de la consejera de Medio Ambiente de 28 de febrero de 2000 de medidas transitorias para la autorización de instalaciones de valorización y eliminación de residuos de construcción y demolición, y la Resolución de la consejera de Medio Ambiente de 26 de febrero de 2001, en aplicación de la disposición adicional de la Orden anterior, que regulan la necesidad de una separación en origen y selección previa a cualquier otra operación, como el relleno de pedreras. También está vigente el Plan Director Sectorial para la Gestión de los Residuos de la Construcción y Demolición, Voluminosos y Neumáticos Fuera de Uso de la isla de Mallorca, aprobado en el año 2002, que establece la declaración de su gestión como servicio público insularizado obligatorio, de manera diferente a la prevista por el artículo 13 de esta ley.

Por otra parte, se tienen que respetar las previsiones del Real Decreto 105/2008, de 1 de febrero, por el que se regula la producción y gestión de los residuos de construcción y demolición, promulgado posteriormente y, por lo tanto, se incluyen determinadas puntualizaciones a través de los artículos 52, 53, 54 y la disposición transitoria primera en su apartado 5 de esta ley.

VIII

El título VII se dedica a los aspectos relativos al control de los suelos afectados por contaminación antrópica, a la declaración de suelos degradados y contaminados, a su registro y a los procedimientos para la recuperación.

De manera concordante con el Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados, se puntualizan los procedimientos que tiene que seguir la Administración autonómica y los agentes privados afectados, precisamente según el nivel de afección.

En este ámbito, se define una categoría no prevista en la norma anterior, como es la de suelo degradado, a medio camino entre el terreno sin ninguna afección y el contaminado, para superar los valores de referencia de la norma estatal, y se establecen las obligaciones inherentes a la nueva categoría.

También se regula el procedimiento que se tiene que seguir en caso de una reparación voluntaria de los daños por parte del obligado, figura prevista por la Ley 22/2011 y el Real Decreto 9/2005, pero no regulada en detalle en las normas citadas, y la creación del Inventario de suelos degradados y contaminados de las Illes Balears, con un registro de procesos de recuperación voluntaria, de declaración de suelos contaminados y de declaraciones de suelos degradados.

Finalmente, atendiendo a los criterios y la previsión del Real Decreto 9/2005, se establecen los niveles de referencia de metales pesados para las Illes Balears, que se concretan, para diferentes usos del suelo, en el anexo 6.

Estos valores provienen del estudio ad hoc realizado por el Gobierno de las Illes Balears durante el período 1999-2000, con ayuda de una asistencia técnica especializada, y que permitió determinar los niveles de fondo en metales pesados de los suelos de las Illes Balears diferenciando las distintas zonas del territorio en función de la litología del sustrato geológico.

A partir de aquí, y atendiendo a una toma de muestras suficientemente representativa de los suelos en zonas no contaminadas de las islas, tanto superficial como en perfil, se lleva a cabo su análisis en laboratorio, y se determinan los contenidos de fondo en 18 especies metálicas (Al, As, Ba, Bi, Cd, Co, Cr, Cu, Fe, Hg, Mg, Mn, Mo, Ni, Pb, Ti, V y Zn), de las cuales 11 se consideran contaminantes del suelo: As, Ba, Cd, Co, Cr, Cu, Hg, Mo, Ni, Pb y Zn.

Un tratamiento estadístico de los resultados permite concluir los niveles de fondo en metales pesados para los suelos de las Islas y finalmente establecer los niveles de referencia A y B para la identificación, clasificación y gestión de los suelos contaminados de las Illes Balears.

Los NrA acotan superiormente el intervalo de variabilidad natural (actual) de los valores de fondo. Por lo tanto, unos valores de contaminantes superiores a los NrA implican una degradación antrópica del suelo donde se encuentran.

Los NrB representan las concentraciones máximas, o carga crítica, de sustancias consideradas como contaminantes. Se establecen para escenarios de usos predeterminados y receptores de riesgo específicos, y su superación implicaría, como mínimo, la necesidad de una evaluación de riesgos asociada a la contaminación.

La delimitación de los NGR para metales pesados por parte de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears obedece a la previsión del Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelo contaminado («BOE» del 18), en que se definen los NGR (anexo V) para contaminantes orgánicos, pero se deja en manos de las comunidades autónomas (anexo VII, 3) el establecimiento de estos para contaminantes inorgánicos, siguiendo las pautas que, efectivamente, se han adoptado.

IX

En el título VIII se quiere dar la importancia que debe tener la información en materia de residuos.

Disponer de datos suficientes, contrastables y estandarizados, a los que la población tiene que tener acceso, permitirá un seguimiento real y efectivo de los planes de residuos y un cumplimiento de los objetivos propios o pedidos por el Estado español o la Unión Europea.

Además, de esta manera se da cumplimiento al artículo 130 de la Ley 39/2015, por el que las administraciones públicas revisarán periódicamente la propia normativa comprobando la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos. Son especialmente importantes en este sentido los artículos 69 y 70.3 de esta ley.

X

Finalmente, el título IX, dividido en dos capítulos, se deja para aspectos relativos al régimen de vigilancia, control e inspección de infracciones en materia de residuos y sancionador de la ley.

Pretende una mejora de la coordinación entre el personal con funciones inspectoras de las diferentes administraciones y niveles, agentes de medio ambiente, policía local y nacional y Guardia Civil (SEPRONA), y el impulso de los programas de vigilancia de las actuaciones incívicas, sancionables, de vertido y mala gestión de residuos.

El régimen infractor y sancionador previsto por la Ley estatal 22/2011 se mantiene y se adecua a las necesidades de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y a las circunstancias específicas del ámbito insular.

XI

En la parte final constan las disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales, así como los anexos a la ley.

Las disposiciones adicionales hacen referencia a los medios necesarios para asegurar el cumplimiento de la ley, la tramitación electrónica y los registros informáticos, la declaración de subproductos y el fin de la condición de residuo, las entidades colaboradoras, las licencias de actividades y el canon sobre el vertido y la incineración de residuos, que solo se aplicaría en caso de no cumplir los objetivos, marcados por la Ley.

La previsión de la disposición adicional sexta, es de especial importancia, ya que la imposición de un canon al vertido y/o incineración se ha demostrado como uno de los mejores instrumentos para redirigir la gestión de los residuos hacia tratamientos más respetuosos y adecuados a los principios de la economía circular y espíritu de la normativa en desarrollo. Los impuestos o canon al vertido se ha impuesto en diferentes territorios autonómicos del Estado español, si bien con diferencias significativas sobre esta figura tributaria en cuanto a la recaudación del impuesto, el tipo de gravamen, el hecho imponible y, según todo eso, los resultados conseguidos.

Se tiene que destacar el papel relevante que ha tenido el canon al vertido y a la incineración en la gestión de los residuos municipales en Cataluña, particularmente por el apoyo económico a la recogida separada de biorresiduos y otros materiales. Creado en Cataluña a través de la Ley 16/2003, de 13 de junio, de financiación de las infraestructuras de tratamiento de residuos y del canon sobre la deposición de residuos, y ampliado el año 2008 también a la incineración (Ley 8/2008, de 10 de julio), es suficiente ver el incremento espectacular en la recogida selectiva de la fracción orgánica de los residuos municipales (FORM) entre estos años para darse cuenta de su importancia: 105.530 toneladas el año 2002 a 315.804 el año 2008, y más de 378.000 el año 2016.

Precisamente por ello, y en este mismo sentido, durante la tramitación de la nueva Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, se han introducido enmiendas relativas a la obligación de aplicar incentivos que favorezcan la jerarquía de residuos e instrumentos para promover un cambio real hacia la economía circular, entre los que se encuentran tasas específicas sobre el vertido de residuos, aumento de tasas e impuestos a la incineración y sistemas de pago por generación. Estos temas se encuentran igualmente en discusión, actualmente, para el Estado español.

Por otra parte, la Comisión Europea, en un documento de trabajo de los servicios de la Comisión de revisión de la aplicación de la normativa ambiental de la Unión en el Estado español de fecha 2 de febrero de 2017, entre otras medidas, propone lo siguiente:

Introducir un impuesto nacional sobre los vertidos o armonizar los impuestos regionales a fin de eliminar gradualmente el vertido de residuos reciclables o recuperables. Utilizar los ingresos para reforzar la recogida selectiva e infraestructuras alternativas, pero evitando la construcción de demasiadas infraestructuras para el tratamiento de los rechazos residuales.

Las disposiciones transitorias se refieren fundamentalmente a establecer plazos en el ámbito de la planificación, la tramitación electrónica, la recogida de nuevas fracciones de residuos, la adaptación de tributos y la regulación de centros de reciclaje.

La disposición derogatoria única se refiere a un aspecto concreto de derogación normativa, y las cuatro disposiciones finales, a la habilitación para el desarrollo reglamentario de la norma, a la modificación de la Ley 6/1999, de 3 de abril, a la modificación de la Ley 5/2005, de 26 de mayo y a la entrada en vigor.

Los anexos establecen el contenido del Registro de Producción y Gestión de Residuos de las Illes Balears (anexo 1), el modelo de declaración responsable para el traslado de residuos (anexo 2), la documentación para adjuntar a la solicitud de autorización para instalaciones de gestión de residuos (anexo 3), la comunicación de transportista con carácter profesional (anexo 4), el contenido del Registro de Suelos Contaminados, de Suelos Degradados, de Procesos de Recuperación Voluntaria y de Declaración de Suelo Contaminado (anexo 5), los niveles genéricos de referencia para metales pesados en las Illes Balears (anexo 6), el modelo para la declaración de datos relativas a los residuos municipales (anexo 7) y la placa identificativa para las instalaciones de gestión de residuos (anexo 8).

TÍTULO I. Disposiciones y principios generales

CAPÍTULO I. Objeto, finalidad y definiciones

Artículo 1. Objeto.

El objeto de esta ley es la ordenación del régimen de prevención en la producción y la gestión de los residuos y la regulación de los suelos contaminados en el ámbito territorial de las Illes Balears, en el marco de la legislación básica estatal y de la legislación comunitaria.

Artículo 2. Finalidad y objetivos.

1. La ordenación del régimen de prevención y de gestión de los residuos pretende alcanzar una mayor calidad del medio ambiente y una mayor protección de la salud humana, garantizar un uso prudente y racional de los recursos naturales y promover una economía más circular.

2. A los efectos de lo que establece el apartado anterior, y de conformidad con la legislación básica estatal y la legislación comunitaria, se establecen en las Illes Balears los objetivos siguientes en materia de prevención, reutilización, preparación para la reutilización y reciclaje:

i. Aguas envasadas: reutilización de un 40% de los envases.

ii. Cerveza: reutilización de un 80% de los envases.

iii. Bebidas refrescantes: reutilización de un 70% de los envases.

3. Estos objetivos serán aplicables para la comunidad autónoma, para cada isla y para cada municipio de las Illes Balears, y de cumplimiento obligado.

4. Para calcular los objetivos fijados en esta ley, se tiene que utilizar la metodología de cálculo más reciente que haya elaborado la Comisión Europea. La metodología de cálculo se publicará en el Instituto Balear de Estadística de las Illes Balears y a la página web del órgano competente en materia de residuos del Gobierno de las Illes Balears.

5. Además de las fracciones previstas por la normativa europea y estatal, es obligatoria para los entes locales de las Illes Balears la recogida diferenciada de materia orgánica compostable (fracción orgánica de los residuos domésticos) y poda, del aceite vegetal usado, de los residuos de los textiles y de los residuos peligrosos, todos de origen domiciliario.

De la misma forma que lo prevé la Ley 9/2017, de contratos del sector público, o el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 29 de abril de 2016, de directrices para la inclusión de cláusulas de carácter social en la contratación de la Administración de la comunidad autónoma, de manera prioritaria y en la medida en que sea posible, se tiene que potenciar la intervención de entidades de carácter social en la recogida y la preparación para la reutilización de los residuos textiles, los de aparatos eléctricos y electrónicos, los voluminosos y, también, para el tratamiento de la materia orgánica en la producción de compuesto.

6. Queda prohibida la eliminación y la valorización energética de los residuos recogidos separadamente y selectivamente, a excepción de los casos en que el contenido de impropios haga imposible la valorización material.

Eso no incluye aquellos que hayan pasado por una planta o proceso de tratamiento previamente y a los que, por lo tanto, les corresponde un código diferente de la Lista europea de residuos.

7. Atendida la necesidad de producir un compuesto de calidad que cumpla los requisitos de la normativa agrícola aplicable, los entes locales deben establecer los sistemas adecuados para que la fracción orgánica de los residuos municipales en la recogida no contenga un porcentaje de impropios superior al fijado en la normativa estatal en materia de residuos.

Se modifica el apartado 7 por la disposición final 2.1 de la Ley 4/2026, de 11 de junio. Ref. BOE-A-2026-15579#df-2

Artículo 3. Ámbito de aplicación.

Se incluyen en el ámbito de aplicación de esta ley los residuos que se generen o se gestionen en el territorio de las Illes Balears, con las exclusiones y las excepciones establecidas por el artículo 2 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

Artículo 4. Definiciones.

1. A los efectos de esta ley, se entiende por:

Se incluyen también en esta categoría los residuos que se generan en los hogares provenientes de aparatos eléctricos y electrónicos, ropa, pilas, acumuladores, muebles y utensilios, así como los residuos y los escombros procedentes de obras menores de la construcción y la reparación domiciliaria.

Tienen la consideración de residuos domésticos los residuos procedentes de la limpieza de la vía pública, zonas verdes, áreas recreativas y playas, los animales domésticos muertos y los vehículos abandonados.

2. Para el resto de definiciones, se atenderá a lo que dispone la legislación básica estatal en materia de residuos y, en su caso, la legislación comunitaria.

CAPÍTULO II. Principios de la política de residuos

Artículo 5. Determinaciones generales.

1. La gestión de los residuos se tiene que llevar a cabo sin poner en peligro la salud de las personas y sin crear riesgos para el agua, el aire, el suelo, la fauna o la flora, eliminando molestias por ruidos y olores, y respetando los paisajes y los espacios naturales, especialmente los protegidos.

2. La gestión de los residuos tiene que estar regida por los principios de precaución y sostenibilidad en el ámbito de la protección medioambiental, de proximidad, de la viabilidad técnica y la protección de los recursos y del principio de quien contamina, paga.

Artículo 6. Jerarquía de residuos.

1. El principio de prevención en la producción de residuos y de disminución de su peligrosidad a través de la intervención en las fases de planificación, diseño, fabricación y comercialización de los productos y bienes, prestación de servicios, incluida la reutilización, tiene que orientar cualquier actividad susceptible de generar residuos. La aplicación de este principio es previa a la jerarquía de residuos.

2. La gestión de los residuos se tiene que llevar a cabo siguiendo la orden de prelación siguiente:

1.º Preparación para la reutilización.

2.º Reciclaje.

3.º Otras formas de valorización material.

4.º Valorización energética.

5.º Eliminación.

3. Atendiendo a criterios de sostenibilidad y ciclo de vida, con la finalidad de conseguir resultados ambientales mejores en determinados flujos de residuos, se puede establecer de forma justificada y con la elaboración de análisis del impacto ambiental y la salud realizados por organismos oficiales independientes, una alteración de la orden de prelación anterior.

4. La jerarquía de residuos tiene que ser tenida en cuenta tanto por las administraciones, en cualquier ejercicio de las competencias en materia de residuos, como por los particulares.

Artículo 7. Principios de autosuficiencia y proximidad.

1. Los principios de autosuficiencia y proximidad se tienen que entender, como tales, en primer lugar, aplicables al ámbito de cada isla y, en segundo lugar, dentro del ámbito autonómico en el conjunto de las Illes Balears.

2. Estos principios se tienen que aplicar necesariamente en la elaboración de los planes insulares y autonómicos de prevención y gestión de residuos. Las instalaciones para el tratamiento se tienen que planificar con capacidad suficiente para atender las necesidades en el ámbito insular.

3. Las instalaciones de tratamiento de residuos autorizadas en las Illes Balears tendrán que atender, de manera preferente, las necesidades de gestión de los residuos generados en el ámbito insular, en primer lugar, y autonómico, en segundo lugar.

4. Los planes directores sectoriales de prevención y gestión de residuos elaborados en el ámbito insular y autonómico tienen que incluir la prohibición de la importación de residuos a plantas publiques ubicadas en las Illes Balears, tal como se recoge en el artículo 50.1 de esta ley.

Artículo 8. Acciones de educación, formación y concienciación.

Las administraciones, en el marco de sus competencias, tienen que llevar a cabo las acciones siguientes para conseguir los objetivos establecidos en esta ley:

Artículo 9. Pago por generación.

1. La prestación de los servicios de gestión de residuos del sector público, objeto de solicitud voluntaria o de recepción obligatoria por las personas administradas, devenga los precios públicos, las tarifas y las tasas correspondientes, las cuales tienen que garantizar la autofinanciación. Los servicios de gestión, que no podrán ser deficitarios, tienen que tener en cuenta los costes reales, directos e indirectos, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de cada una de las diferentes fracciones de los residuos, incluyendo los gastos administrativos en acciones de concienciación y comunicación relacionadas con las buenas prácticas en la gestión de los residuos y consecución de objetivos, en infraestructuras, en la vigilancia y la inspección de las operaciones anteriores y en el sellado y mantenimiento posterior al cierre de los vertederos.

Los precios públicos, las tarifas y las tasas reguladas en el párrafo anterior no pueden incluir conceptos diferentes de los estrictamente vinculados al servicio.

2. En aplicación del principio de pago por generación, los precios públicos, las tarifas y las tasas de recogida y de tratamiento de residuos se tienen que determinar para cada tipología de residuo y en función de la cantidad generada y de los residuos impropios, y se tienen que poner en conocimiento de la ciudadanía, separadamente, de esta manera.

3. Los precios públicos y las tarifas de los servicios prestados por los entes locales tienen que ser fijados por las ordenanzas correspondientes, las cuales tienen que tener en cuenta, además, las siguientes particularidades:

Se modifica el primer párrafo del apartado 3 por la disposición final 12.1 de la Ley 19/2019, de 30 de diciembre. Ref. BOE-A-2020-850

TÍTULO II. Régimen competencial y planificación

CAPÍTULO I. Régimen competencial

Artículo 10. Competencias del Gobierno y de la administración autonómica.

1. Son competencias del Gobierno y de la Administración de la comunidad autónoma:

2. El Gobierno de las Illes Balears puede delegar en los consejos insulares el ejercicio de las competencias de autorización, de vigilancia, la inspección y la sanción de las actividades de producción y gestión de residuos peligrosos, si lo justifican criterios de eficiencia y eficacia en la gestión y atendiendo al concepto de máxima proximidad a los ciudadanos, siempre con el acuerdo previo de los consejos insulares.

Artículo 11. Competencias de los consejos insulares.

1. Son competencias de los consejos insulares, como instituciones autonómicas, en los ámbitos territoriales respectivos:

2. Son competencias de los consejos insulares, como entes locales, en los ámbitos territoriales respectivos:

Artículo 12. Competencias de los municipios.

Son competencias de los municipios:

La adscripción obligatoria de los productores de estos residuos al servicio municipal únicamente puede acordarse de manera motivada y justificándose en criterios de mayor eficiencia y eficacia.

En cualquier caso, los productores quedan obligados a la separación en las fracciones establecidas por ley y a justificar su gestión correcta.

Artículo 13. Declaración de servicio público.

1. Se faculta al Gobierno de las Illes Balears para declarar servicio público de su titularidad el transporte de residuos entre islas y a la Península, así como la valorización o la eliminación de cualquier categoría de residuos peligrosos, con consulta previa a los municipios y si estas operaciones no están suficientemente garantizadas por la gestión privada.

2. Los consejos insulares pueden declarar servicio público determinadas categorías y actividades de gestión de residuos no peligrosos.

3. La declaración de servicio público no excluye la libre iniciativa privada. La prestación del servicio público en régimen de monopolio exige, en todo caso, una previsión legal expresa.

4. Las administraciones públicas, en el ejercicio de las competencias en materia de residuos que implican la gestión de un servicio público, tienen que asegurar el respeto a las finalidades y a los objetivos perseguidos por esta ley y por la planificación en materia de residuos, la sostenibilidad económica y financiera del servicio y la correspondencia necesaria entre el coste del servicio y la consecución de los objetivos ambientales.

CAPÍTULO II. La planificación en materia de residuos

Artículo 14. Planificación.

La planificación de residuos en las Illes Balears se concreta en los siguientes planes: