Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de bonos garantizados, distribución transfronteriza de organismos de inversión colectiva, datos abiertos y reutilización de la información del sector público, ejercicio de derechos de autor y derechos afines aplicables a determinadas transmisiones en línea y a las retransmisiones de programas de radio y televisión, exenciones temporales a determinadas importaciones y suministros, de personas consumidoras y para la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes

Además, el elevado y creciente uso en 2020 de las Tecnologías de Información y Comunicación en los hogares españoles ha sido puesto de manifiesto una vez más por los resultados de la Encuesta sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías de Información y Comunicación en los Hogares elaborada por el Instituto Nacional de Estadística (INE). Sus resultados indican que, en 2020, el 93,2% de las personas de 16 a 74 años ha utilizado Internet en los últimos tres meses (2,5 puntos más que en 2019). Esto supone un total de 32,8 millones (con un aumento de más de un millón de usuarios). Asimismo, casi 19 millones de personas, el 53,8% de la población de 16 a 74 años, ha comprado por Internet en los tres últimos meses por motivos particulares, frente al 46,9% de 2019; pudiendo destacarse, entre los contenidos digitales vinculados a cultura, la compra de música física o a través de descargas, 1,9 y 9,8% respectivamente, de películas o series a través de descargas o streaming, 15,6%, o de libros, en formato físico 11,4% o en descargas, 8%.

A ello se añaden múltiples indicadores de la Encuesta de Hábitos y Prácticas Culturales 2018-2019, elaborada por el Ministerio de Cultura y Deporte, que muestran, por ejemplo, una elevada disponibilidad de suscripción a plataformas digitales vinculadas a la cultura en el hogar; disponiendo de algún tipo de suscripción el 52,2% de la población de 15 años en adelante. En concreto, el 26,8% de este grupo de población cuenta con una suscripción a plataformas de contenidos musicales, el 38,9% a plataformas de películas o series, el 28,8% a plataformas de canales de televisión, y el 3,4% y 4,1 % respectivamente a plataformas de libros y de videojuegos.

Los datos expuestos ponen de manifiesto la extraordinaria y urgente necesidad en la aprobación de la nueva regulación en el marco del Mercado Único Digital europeo, a fin de mejorar las perspectivas económicas y laborales de las industrias culturales y creativas españolas, reforzando su competitividad en el contexto europeo, y dando respuesta a las necesidades y nuevos hábitos de los consumidores y usuarios de los contenidos culturales digitales.

Debe tenerse en cuenta que son ya varios Estados miembros de la Unión Europea los que ya han transpuesto esta nueva regulación a sus ordenamientos internos, lo que hace que los contenidos digitales de los Estados que aún no han procedido a dicha transposición estén perdiendo oportunidades de competir en el Mercado Único Digital europeo. España no puede quedarse a la cola en este proceso, máxime cuando, por un lado, el sector cultural español lo viene demandando públicamente desde hace tiempo, y, por otro, el plazo máximo de transposición ha expirado desde hace cuatro meses. Una tramitación ordinaria de la propuesta como anteproyecto de ley repercutiría negativamente en nuestras industrias culturales y creativas, perjudicando así su competitividad.

En ese sentido, una de las cuestiones conflictivas y más demandadas por parte del sector cultural ha sido la regulación específica de la responsabilidad de aquellas plataformas en línea que permiten el almacenamiento e intercambio de contenido protegido por derechos de propiedad intelectual subido por los usuarios. Hasta ahora, estas plataformas han venido gozando, en la mayoría de los casos, de una exención de responsabilidad o «puerto seguro» en relación con el material subido por los usuarios. Esto propiciaba que en estas plataformas se pudiese encontrar una gran cantidad de obras o prestaciones protegidas por los derechos de autor y derechos conexos, sin que hubieran obtenido autorización para realizar esta actividad. La nueva regulación pretende atajar este problema de explotación ilegal de contenidos.

Esta nueva regulación requirió, por mandato de la propia Directiva (UE) 2019/790, la emisión de unas Orientaciones Generales por parte de la Comisión Europea, para incorporar la regulación más adecuada en el marco de la normativa de la Unión. La publicación de las citadas Orientaciones, que se produjo finalmente el pasado mes de junio, ha dificultado también el proceso de transposición.

En definitiva, es imprescindible que la normativa interna sea adaptada lo antes posible para no perjudicar al sector cultural español, ya de por sí vulnerable (especialmente tras la pandemia provocada por la COVID-19, ya que muchos espacios de explotación de los contenidos culturales hubieron de permanecer cerrados), constituido en su mayor parte por PyMES y afectado con especial gravedad por las consecuencias de crisis sanitaria. Es de sobra conocido el impacto negativo que ha tenido la COVID-19 en nuestras industrias culturales y creativas, tanto en términos económicos como de destrucción de empleo (con un descenso en el empleo cultural, en datos medios anuales, en 2020, del 5,9% respecto al año 2019); impacto éste que puede contrarrestarse en estos momentos con una inmediata transposición de las Directivas (UE) 2019/789 y (UE) 2019/790.

VII

El Libro quinto de la presente norma incorpora al Derecho español la Directiva (UE) 2021/1159 del Consejo de 13 de julio de 2021, por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que respecta a las exenciones temporales relativas a las importaciones y a determinados suministros, en respuesta a la pandemia de COVID-19.

El pasado 15 de julio de 2021 publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE), la Directiva (UE) 2021/1159 del Consejo de 13 de julio de 2021, por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que respecta a las exenciones temporales relativas a las importaciones y a determinados suministros, en respuesta a la pandemia de COVID-19, cuya trasposición deberá realizarse antes del 1 de enero de 2022.

Esta Directiva tiene por objeto ampliar la exención que actualmente concede la Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido, a las importaciones de bienes y a las entregas de bienes y las prestaciones de servicios efectuadas a favor de la Comunidad Europea, la Comunidad de la Energía Atómica, el Banco Central Europeo o el Banco Europeo de Inversiones, o los organismos creados por la Unión realizadas para uso oficial, a las adquisiciones de bienes y servicios que realice la Comisión o un órgano u organismo creado con arreglo al Derecho de la Unión para dar respuesta a la pandemia de la COVID-19 en el ejercicio de sus funciones, siempre que los bienes importados o los bienes y servicios adquiridos no se utilicen para realizar entregas ulteriores a título oneroso por parte de la Comisión o de la entidad beneficiaria de la exención.

De este modo se garantizaría que las medidas adoptadas en el marco de las diversas iniciativas de la Unión Europea en este contexto no se vean obstaculizadas por el hecho de que estas adquisiciones de bienes y servicios queden gravadas por el Impuesto sobre el Valor Añadido, en adelante IVA, que no pueda ser deducido y, por tanto, recuperado por estas instituciones comunitarias.

Por otra parte, para conseguir el mejor uso posible del presupuesto comunitario en la lucha contra la COVID-19, las exenciones introducidas en la Directiva, que ahora se traspone, deberán aplicarse con efecto retroactivo desde el 1 de enero de 2021 y con vigencia indefinida, siempre que las adquisiciones se vinculen a la lucha contra la pandemia.

En consecuencia, es preciso modificar la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, para incorporar las exenciones previstas en la referida Directiva comunitaria a la normativa nacional del Impuesto.

La aplicación retroactiva de la medida exigirá, por tanto, la rectificación de las operaciones efectuadas por los sujetos pasivos por las que se hubiera devengado el IVA desde el 1 de enero de 2021 hasta su entrada en vigor, con sujeción a los criterios generales contendidos en la Ley del IVA.

La aprobación de la Directiva (UE) 2021/1159, cuya tramitación se ha realizado de forma urgente, así como la aplicación retroactiva desde el 1 de enero de 2021 de las nuevas exenciones previstas en la misma, precisan que su transposición se realice de forma urgente y extraordinaria.

De esta forma, se limita temporalmente la necesidad de rectificar las operaciones efectuadas por los sujetos pasivos con carácter previo a su trasposición y se garantiza que las modificaciones contenidas en la referida Directiva puedan desplegar sus efectos de forma inmediata desde la entrada en vigor de este real decreto-ley contribuyendo así a la lucha contra los efectos sociales y económicos de la pandemia.

Por todo ello, se estima que en la medida relativa al Impuesto sobre el Valor Añadido concurren las circunstancias del presupuesto habilitante de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución Española para el empleo. de dicho instrumento normativo.

VIII

En relación con el contenido previsto en el Libro sexto de este real decreto-ley, a continuación se concretan las razones que justifican la extraordinaria y urgente necesidad, en virtud del artículo 87 de la Constitución Española, para transponer la Directiva (UE) 2019/2161 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, por la que se modifica la Directiva 93/13/CEE del Consejo y las Directivas 98/6/CE, 2005/29/CE y 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que atañe a la mejora de la aplicación y la modernización de las normas de protección de los consumidores de la Unión, cuyo plazo de transposición vence el 28 de noviembre de 2021.

La necesidad de regular este vacío se ha visto acrecentada por la actual crisis sanitaria pues, como se indica en la Nueva Agenda Europea del Consumidor, publicada en noviembre de 2020, las medidas de confinamiento han destacado «el papel fundamental de las tecnologías digitales en la vida de las personas, permitiendo comprar bienes esenciales que, de otra manera, no serían asequibles y acceder a servicios a pesar de las restricciones».

Este hecho hace aún más necesario proceder a incorporar a la normativa española las disposiciones de la Directiva (UE) 2019/2161 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, que viene a modernizar la normativa de consumo en relación con determinadas prácticas contrarias a los intereses de las personas consumidoras que se dan en las relaciones de consumo a través de internet y que, hasta la fecha, no cuentan con regulación específica.

Asimismo, es preciso tener en cuenta que, desde el 17 de enero de 2020, resulta de aplicación el Reglamento (UE) 2017/2394 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, sobre la cooperación entre las autoridades nacionales responsables de la aplicación de la legislación en materia de protección de los consumidores y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 2006/2004, directamente vinculado con la Directiva (UE) 2019/2161 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019 en cuanto al régimen sancionador. La transposición de esta Directiva, por tanto, también viene a introducir en la normativa nacional las modificaciones del régimen sancionador necesarias para la aplicación efectiva en España del Reglamento (UE) 2017/2394 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017.

En este contexto, se debe tener en cuenta que el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, procedió a refundir en un único texto la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y las normas de transposición de las directivas comunitarias dictadas en materia de protección de las personas consumidoras y usuarias que incidían en los aspectos regulados en dicha ley, en cumplimiento de la previsión recogida en la disposición final quinta de la Ley 44/2006, de 29 de diciembre, de mejora de la protección de los consumidores y usuarios.

Con posterioridad a la aprobación de dicho texto, se han llevado a cabo sucesivas modificaciones del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, principalmente, de cara a incorporar a nuestro ordenamiento los nuevos desarrollos legislativos de la Unión Europea. En este sentido, se modificaron los artículos 21, 49.1 y 60.2, por Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; los artículos 8, 18, 19, 20, 47.3, 49.1 y 123, por Ley 29/2009, de 30 de diciembre, por la que se modifica el régimen legal de la competencia desleal y de la publicidad para la mejora de la protección de los consumidores y usuarios; y se añadieron determinados preceptos; se suprimió el título IV y se renumeró el V, por Ley 3/2014, de 27 de marzo, por la que se modifica el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre. Posteriormente, se modificaron los artículos 19.2, 141.a) y 163, por Ley 15/2015, de 2 de julio, de la Jurisdicción Voluntaria; los artículos 66 bis.3 y 107.1, por Real Decreto-ley 9/2017, de 26 de mayo, por el que se transponen directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero, mercantil y sanitario, y sobre el desplazamiento de trabajadores; el artículo 21.3 y 4, por Ley 7/2017, de 2 de noviembre, por la que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/11/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo; el artículo 93.g) y el libro cuarto, se enumeró el anexo como I, y se añadieron los anexos II y III, por Real Decreto-ley 23/2018, de 21 de diciembre, de transposición de directivas en materia de marcas, transporte ferroviario y viajes combinados y servicios de viaje vinculados. Más recientemente, también se ha modificado el artículo 83, por Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario; los artículos 21.2 y 49.1, por Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes; y los artículos 3, 8, 17 a 20, 43 y 60, por Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica.

Más recientemente, se ha procedido a modificar el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias mediante Real Decreto-ley 7/2021, de 27 de abril, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de competencia, prevención del blanqueo de capitales, entidades de crédito, telecomunicaciones, medidas tributarias, prevención y reparación de daños medioambientales, desplazamiento de trabajadores en la prestación de servicios transnacionales y defensa de los consumidores.

Así se han transpuesto, mediante la modificación del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias de 16 de noviembre, que incorpora el Título VIII del citado real decreto-ley, la Directiva (UE) 2019/770 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2019, relativa a determinados aspectos de los contratos de suministro de contenidos y servicios digitales y la Directiva (UE) 2019/771 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2019, relativa a determinados aspectos de los contratos de compraventa de bienes, por la que se modifican el Reglamento (CE) n.° 2017/2394 y la Directiva 2009/22/CE y se deroga la Directiva 1999/44/CE.

Estas dos Directivas han supuesto una mejora en la protección de las personas consumidoras y la consolidación del mercado interior, procediendo a reforzar la seguridad jurídica, tanto de las personas consumidoras y usuarias como de las empresas, tanto personas físicas, como jurídicas, eliminando disparidades existentes en la legislación europea en materia de garantías que crean obstáculos significativos en el mercado interior. Estas diferencias dificultan el funcionamiento del mercado, dando lugar a un aumento de los costes de cumplimiento para las empresas que desean ofertar o vender sus bienes en otros Estados miembros, al tiempo que afectan a la confianza de las personas consumidoras.

Las citadas Directivas establecen normas comunes sobre determinados requisitos relativos a los contratos de suministro de contenidos y servicios digitales y de compraventa de bienes, respectivamente, celebrados entre empresas y personas consumidoras y usuarias, en particular, normas sobre la conformidad con el contrato, las medidas correctoras en caso de falta de conformidad y las modalidades para exigir dichas medidas correctoras, que se han incorporado al texto refundido.

El 18 de diciembre de 2019 se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea, la Directiva (UE) 2019/2161 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de noviembre de 2019, por la que se modifica la Directiva 93/13/CEE del Consejo y las Directivas 98/6/CE, 2005/29/CE y 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que atañe a la mejora de la aplicación y la modernización de las normas de protección de los consumidores de la Unión cuyas disposiciones afectan al contenido del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias y que requieren su modificación para ser incorporadas al derecho español.

Esta Directiva supone un nuevo impulso a la protección de las personas consumidoras en la Unión, representando un esfuerzo de modernización de las normas europeas en este ámbito e incorporando nuevas medidas y modificando el régimen sancionador para lograr su cumplimiento efectivo, garantizando con ello un mercado único justo tanto para los consumidores como para las empresas. En este sentido, estas normas vienen a consolidar el nuevo marco para los consumidores, presentado por la Comisión Europea en su Comunicación al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social Europeo, de 11 de abril de 2018 (COM (2018) 183 final).

Asimismo, esta Directiva entronca con la Estrategia para el Mercado Único Digital de Europa, recogida en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social Europeo de 6 de mayo de 2015 (COM (2015) 192 final), que planteaba la necesidad de adoptar normas modernas y simplificadas para el comercio electrónico transfronterizo, animando con ello a las empresas a vender en línea traspasando las fronteras de los Estados miembros, incrementando así la confianza de las personas consumidoras en el comercio electrónico transfronterizo. Desde la perspectiva española, estas normas se incluyen en el eje estratégico «Garantizar los derechos de la ciudadanía en el nuevo entorno digital», de España Digital 2025.

En consecuencia, a fin de transponer completamente al derecho interno la Directiva mencionada, mediante este real decreto-ley se procede a modificar principalmente el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias y, en menor medida, la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal y la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, al resultar también afectadas parcialmente en su contenido por la regulación que incorpora la directiva que es objeto de transposición.

Las diferencias existentes entre las normas nacionales de los Estados miembros sobre infracciones y sanciones aplicables, que no permiten garantizar que puedan imponerse multas efectivas, proporcionadas y disuasorias a las empresas responsables de las infracciones generalizadas, y de las infracciones generalizadas con dimensión en la Unión, ha sido causa de la introducción de nuevas normas sobre sanciones en la Directiva 93/13/CEE y la modificación de aquellas contenidas en las Directivas 98/6/CE, 2005/29/CE y 2011/83/UE, tal como se señala en el Considerando 5 de la Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019.

En atención a ello, la introducción de tales modificaciones en el régimen sancionador estatal relativo a la defensa de las personas consumidoras requiere realizar asimismo los ajustes necesarios para la aplicación del Reglamento (UE) 2017/2394, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, sobre la cooperación entre las autoridades nacionales responsables de la aplicación de la legislación en materia de protección de los consumidores y por el que se deroga el Reglamento (CE) 2006/2004. Estos ajustes están estrechamente relacionados con las modificaciones previstas en la Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019 y son necesarios para su aplicación efectiva en España.

Asimismo, se hace preciso regular la graduación de sanciones del artículo 50.1 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, declarado nulo por Sentencia del Tribunal Constitucional 10/2015, de 2 de febrero, sin la cual no es posible aplicar las disposiciones sancionadoras derivadas del Derecho de la Unión, resultando preciso, asimismo, determinar la Administración competente en relación con la comisión de infracciones que superen el ámbito territorial de las comunidades autónomas o del propio Estado.

Dada la relevancia de los cambios que deben introducirse, y al objeto de la transposición completa de la Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019 y garantizar la aplicación efectiva en España del Reglamento (UE) 2017/2394, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, se ha considerado necesario abordar una revisión íntegra del Título IV, sobre la Potestad sancionadora, del Libro Primero del citado texto refundido. Con ello, se da también cumplimiento al mandato previsto en la Ley 44/2006, de 29 de diciembre, de mejora de la protección de los consumidores y usuarios que, en su Disposición final cuarta, anunciaba que «en el plazo de dos años, desde la entrada en vigor de esta ley, el Gobierno remitirá a las Cortes Generales un proyecto de ley de modificación de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios que establezca, en el ejercicio de las competencias estatales, las reglas sobre infracciones y sanciones en materia de consumo.»

En definitiva, se considera preciso que en el real decreto-ley integre dicho contenido, en atención a que la parte de la Directiva (UE) 2019/2161 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, que se transpone, que afecta a régimen de infracciones y sanciones, en particular, lo relativo a la introducción de un nuevo artículo 8 ter en la Directiva 93/13/CEE y la modificación del artículo 8 de la Directiva 98/6/CE exige para su incorporación al ordenamiento jurídico interno, que se proceda a modificar el régimen sancionador contenido en el Título IV del Libro Primero del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, como garantía de la completa transposición de aquélla, al devenir materialmente de imposible cumplimiento en el Estado de España su contenido en tal materia sin la modificación del referido Título.

Por consiguiente, se propone llevar a cabo las modificaciones necesarias en el ámbito sancionador previsto en el texto refundido citado, con la finalidad de permitir la adecuada transposición de la directiva, y que, en consecuencia, sea posible prever las infracciones a las que se refiere el artículo 1 de la directiva, de conformidad con la articulación de cuanto exige constitucionalmente su incorporación al ámbito interno, que no es otra cosa que su incorporación, mediante el real decreto-ley a una norma con rango legal, como garantía de la previsión recogida en el artículo 25 de la Constitución.

Y ello, por otra parte, se ha realizado en atención a la Jurisprudencia constitucional en materia de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en los supuestos en los que el Estado no dispone de competencias plenas sobre una materia, como es el caso de la regulación que con carácter básico se pretende realizar por el Estado en materia de consumo y defensa de los consumidores y usuarios, de modo tal que se reservan al Estado, en las normas legales que pretenden ser aprobadas, las actuaciones relacionadas con aquellas infracciones que exceden el ámbito de cada Comunidad Autónoma y que cumplen las condiciones a las que precisamente se refiere la directiva que se transpone, al prever la necesidad de su implantación a nivel de la Unión como garantía última de la defensa de los consumidores y usuarios comunitarios.

Así será de aplicación este régimen sancionador, en particular, a las infracciones generalizadas o infracciones generalizadas con dimensión en la Unión Europea previstas en el Reglamento (UE) 2017/2394, cuyo régimen se modifica expresamente en virtud del artículo 1 de la Directiva que se transpone. Estas infracciones, las infracciones generalizadas o generalizadas con dimensión de la Unión Europea previstas en el Reglamento (UE) 2017/2394 se prevé que sean sancionadas por el Estado, al manifestarse la excepcional necesidad de centralizar la tramitación de estos expedientes sancionadores por parte de la Administración General del Estado al afectar a intereses que exceden los propios de cada comunidad autónoma y establecerse, a nivel de la Unión, un régimen sancionador concreto a nivel nacional para tales infracciones, circunstancias que exigen una actuación homogeneizadora estatal con capacidad de integrar intereses contrapuestos.

Por todo ello, es necesario que se incluya esta transposición en el real decreto-ley, en los términos que se proponen, puesto que de no hacerlo resultaría que a partir del mes de noviembre el Reino de España estará incumpliendo el plazo máximo de transposición de la Directiva (UE) 2019/2161, con las consecuencias por todos conocidas que ello podrá suponer; y además el contenido que presenta la modificación legislativa que se propone pretende garantizar que la transposición se realice además de en plazo, de forma completa, puesto que en otro caso resultarían de imposible cumplimiento en nuestro ordenamiento las infracciones y sanciones a las que alude la directiva, que no podrían llegar a aplicarse de manera efectiva en España. Ello podría dar lugar, tanto a nivel estatal como comunitario, a denuncias o procedimientos jurisdiccionales por una incorrecta transposición al derecho interno.

Con la presente regulación se pretende garantizar de una parte, el legítimo ejercicio de las competencias asumidas por las comunidades autónomas en la materia, así como la libre circulación de bienes y servicios en el seno del mercado europeo y la igualdad básica de los derechos de los ciudadanos, al tratarse de normativa básica del Estado.

El artículo 46 con el que se inicia el Título IV, dedicado a establecer los principios generales del régimen sancionador, regula la posible concurrencia de infracciones y delitos, o de infracciones administrativas entre sí, o de normas represivas de cualquier naturaleza ante unos mismos hechos. En este contexto, la defensa de las personas consumidoras ha de ponerse en relación con otras materias, a veces próximas o conexas, a veces aparentemente alejadas de este pero que, en casos concretos, suponen tal concurrencia. La solución está condicionada por la proclamación del principio non bis in idem y por la concreta interpretación que del mismo ha hecho el Tribunal Constitucional. En este mismo precepto, y siguiendo reiteradas recomendaciones del Defensor del Pueblo, se confiere a las asociaciones de consumidores legalmente constituidas la condición de interesado en los procedimientos que versen sobre intereses generales, colectivos o difusos, de los consumidores y usuarios.

En la relación de infracciones recogida en el artículo 49 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, y que pasan al artículo 47, se han racionalizado algunos de los tipos que ya estaban incluidos en la norma e incorporado las nuevas infracciones exigidas por las modificaciones introducidas por la Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, además de considerar como infracciones las actuaciones discriminatorias para con las personas consumidoras y usuarias, de conformidad con el Reglamento (UE) 2018/302, y aclarar la infracción por incumplimiento de deberes o prohibiciones impuestos por la Administración, incluidos los comportamientos que no respetan compromisos adquiridos, todo ello en aplicación del Reglamento (UE) 2017/2394, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, diferenciándola de la norma de cierre que posibilita la sanción por cualquier infracción de las normas aplicables, en atención a la normativa autonómica que resulte de aplicación.

En aras de transponer completamente la Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019 resulta necesario dar cumplimiento a la Sentencia 10/2015, de 2 de febrero, del Tribunal Constitucional, que declaró inconstitucional y nulo el artículo 50.1 del citado texto refundido, al entender que el precepto posponía la calificación de las infracciones a un momento aplicativo posterior y, por ende, externo a la previsión legal en contra de la vertiente material del derecho a la legalidad sancionadora recogido en el artículo 25.1 de la Constitución. Por ello, se ha considerado necesario en la nueva redacción de los artículos 48 y 49 distinguir las infracciones lesivas de la salud de las restantes, asimilando a las primeras las que resulten lesivas de la seguridad de las personas consumidoras y remitiendo a la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, la determinación de la gravedad de las infracciones del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias en estos supuestos.

El resto de infracciones son calificadas inicialmente como leves y graves, recogiendo los criterios incorporados por la Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, para determinar la gravedad final de la conducta. Asimismo, se generaliza la posibilidad de terminación convencional del procedimiento sancionador prevista en la letra c) del artículo 9.4 del Reglamento (UE) 2017/2394 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017 y el importe máximo para infracciones muy graves establecido en el artículo 21 de dicho Reglamento. Finalmente, además de actualizar la cuantía de las multas previstas en cada tramo para cumplir con los requisitos de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias impuestos por la Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, se introduce como novedad relevante para concretar la sanción económica aplicable la estimación de la cuantía del beneficio ilícito obtenido así como la publicidad de las resoluciones por las que se sanciones infracciones calificadas como muy graves, pues se considera necesario de cara a conseguir la pretendida finalidad disuasoria de las sanciones, como ocurre en la normativa sobre defensa de la competencia o protección de datos.

El decomiso como sanción accesoria es regulado en el artículo 50, junto con la publicidad de la sanción, introduciéndose modificaciones sustanciales con el fin de subrayar su carácter sancionador y su diferencia con otras medidas administrativas de contenido similar, pero con naturaleza muy diferente, aproximando el régimen de esta sanción al de la pena equivalente establecida en el Código Penal.

El artículo 51 se dedica a dar una solución adecuada a uno de los problemas fundamentales que presenta en la actualidad la regulación sancionadora de la protección de las personas consumidoras y que se centra en la identificación de los responsables de las infracciones; es decir, aquellas personas contra las que debe dirigirse la Administración al instruir los procedimientos sancionadores y que en la normativa vigente no se encontraban reguladas.

Tampoco contempla la normativa actual la prescripción de las infracciones y sanciones, la caducidad del procedimiento sancionador ni la extinción de responsabilidad por otras causas, aspectos que se hace necesario regular tanto para la transposición completa de la Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, como para garantizar la aplicación efectiva en España del Reglamento (UE) 2017/2394, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017. El artículo 52 regula estas materias consideradas por el Tribunal Constitucional parte del régimen sancionador básico y que deben ser objeto de tratamiento unitario, como declaró en su Sentencia 124/2003, de 19 de junio.

A la hora de determinar el régimen sancionador es preciso considerar el supuesto de aquellas infracciones en materia de consumo cuyos efectos se producen en un ámbito superior al de cada comunidad autónoma, resultando preciso, de conformidad con la Jurisprudencia constitucional, determinar el punto de conexión aplicable para determinar la Administración competente para la ejecución del procedimiento sancionador y, asimismo, considerar aquellos supuestos en los que, con carácter excepcional, resulta competente la Administración General del Estado para la aplicación de las infracciones y sanciones previstas en la presente Ley, de conformidad con la competencia atribuida al Estado por el artículo 149.1.13 de la Constitución, en aras de garantizar un sistema de control y sanción eficaz y disuasorio como exige la normativa europea desde la perspectiva de la defensa de los intereses de las personas consumidoras. Con esta finalidad se incorpora el artículo 52 bis.

Así, el nuevo artículo 52 bis enfrenta la tarea que corresponde al Estado de fijar puntos de conexión con arreglo a los cuales pueda determinarse la Administración competente para sancionar una determinada infracción. En primer lugar, se delimita el ordenamiento español aplicable frente a otros Estados y se acoge como criterio el del lugar de comisión de la infracción (forum delicti comissi) y se utiliza la teoría de la ubicuidad presente para fijar los puntos de conexión, de tal forma que tengan competencia para sancionar una conducta todas aquellas autoridades de consumo en cuyo territorio se haya producido el hecho que pudiera ser objeto de infracción. Se prevé en estos casos el establecimiento de mecanismos de colaboración entre las distintas administraciones en el seno de la Comisión Sectorial de Consumo, en orden a conseguir una cooperación que permita unos altos niveles de protección de las personas consumidoras independientemente del territorio donde estén ubicadas.

Excepcionalmente, se establece por primera vez que la Administración General del Estado podrá sancionar determinadas infracciones de consumo de ámbito nacional, incluidas las infracciones generalizadas o generalizadas con dimensión en la Unión Europea, previstas en el Reglamento (UE) 2017/2394, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, cuando por su magnitud se pueda ver afectada la unidad del mercado nacional y la competencia en el mismo. Se justifica la necesidad de centralizar la tramitación de los expedientes sancionadores por parte de la Administración General del Estado en el caso de infracciones de ámbito supra autonómico, que afectan a miles de consumidores, o con residencia en varios Estados miembros de la Unión Europea, y que presentan incidencia en la economía en su conjunto, al afectar a intereses que exceden de los propios de cada comunidad autónoma, circunstancias que exigen una actuación homogeneizadora estatal con capacidad de integrar intereses contrapuestos. Se pretende salvaguardar en estos casos la unidad de mercado que emana del artículo 139 de la Constitución y la competencia efectiva en el mismo, así como la garantía de igualdad en el trato de los infractores y la defensa de los consumidores y usuarios afectados.

Por último, el artículo 52 ter, trata de complementar al Reglamento (UE) 2017/2394, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, que pretende reforzar la confianza de las personas consumidoras mediante una aplicación más rápida, ágil y coherente de las normas relativas a su protección, al mismo tiempo que se evita una distorsión de la competencia para las y los comerciantes respetuosos de la ley.

En cuanto a la necesidad de legislar en esta materia, es preciso tener en cuenta que, como se indicó en el preámbulo de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, es factible la intervención del Derecho interno en los ámbitos concernidos por los reglamentos europeos cuando tal intervención pueda resultar necesaria tanto para la depuración del ordenamiento nacional como para el desarrollo o complemento del reglamento de que se trate. Los Reglamentos europeos deben ser integrados internamente de una manera lo suficientemente clara como para permitir su pleno conocimiento, tanto por los operadores jurídicos como por los propios ciudadanos. Asimismo, se deben eliminar situaciones de incertidumbre derivadas de la existencia de normas en el Derecho nacional incompatibles con el de la Unión. Por consiguiente, y en aras del principio de seguridad jurídica, la normativa interna que resulte incompatible con el Derecho de la Unión Europea debe ser eliminada «mediante disposiciones internas de carácter obligatorio que tengan el mismo valor jurídico que las disposiciones internas que deban modificarse» (Sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de febrero de 2006, asunto Comisión vs. España; de 13 de julio de 2000, asunto Comisión vs. Francia; y de 15 de octubre de 1986, asunto Comisión vs. Italia). Asimismo, y de forma complementaria con la aplicabilidad directa de los Reglamentos de la Unión, pueden exigirse otras normas internas para hacer plenamente efectiva esta aplicación.

Los cinco apartados incluidos en el artículo 52 ter obedecen a esa necesidad de complementar el derecho de la Unión, designando el órgano que realizará las tareas de Oficina de Enlace, así como las condiciones y facultades de las autoridades competentes que garantizarán el cumplimiento de las normas en materia de protección de las personas consumidoras. El último apartado prevé la posibilidad de imponer multas coercitivas para garantizar el cumplimiento del mencionado Reglamento.

Se incorporan asimismo al derecho español el resto de disposiciones no sancionadoras de la Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019.

La única modificación que ha sufrido la Directiva 98/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de febrero de 1998, relativa a la protección de los consumidores en materia de indicación de los precios de los productos ofrecidos a las personas consumidoras, ha sido, además del régimen de sanciones, la relativa a la obligación de indicar el precio anterior aplicado por el empresario, es decir, el precio menor aplicado por el empresario durante un periodo de tiempo que no podrá ser inferior a los treinta días anteriores a la aplicación de la reducción del precio. Si bien esta obligación ya se contemplaba en el artículo 20 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, mediante el presente real decreto-ley se introduce una nueva redacción de dicho precepto en la citada ley, plenamente adaptado a la Directiva.

Las modificaciones de la Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior, afectan al artículo 19 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, mediante el que se habilita a las administraciones públicas competentes para establecer requisitos específicos para las modalidades de visitas no solicitadas efectuadas por las y los comerciantes al domicilio de las personas consumidoras y excursiones organizadas por las empresas con el objetivo o el efecto de promocionar o vender productos a las personas consumidoras, y al artículo 20 del mismo texto, mediante el que se obliga a informar sobre si el tercero que ofrece productos o servicios en mercados en línea es una empresa o no y, por lo tanto, no sería de aplicación el régimen protector de las personas consumidoras, así como la veracidad de las reseñas y los parámetros que determinan las clasificaciones ofrecidas.

Asimismo, se añade un nuevo artículo 20 bis al citado texto refundido con medidas correctoras a disposición de las personas consumidoras perjudicadas por prácticas comerciales desleales, tales como considerar como acreditado, salvo prueba en contrario, la constatación en una resolución firme de una infracción para el ejercicio de las acciones previstas en el apartado 1 del artículo 32 de la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal; establecer la responsabilidad solidaria por los daños y perjuicios ocasionados de todos los que hayan realizado de forma conjunta la infracción; e impedir que la existencia de una práctica comercial desleal pueda ser utilizada en contra de los intereses de las personas consumidoras.

Las novedades introducidas en la Directiva 2005/29/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de mayo de 2005, también requieren modificar la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal, calificando como desleal la comercialización de un bien como idéntico a otro comercializado en otro Estado miembro cuando presenta características diferentes, a fin de luchar contra el denominado fenómeno de calidad dual y la discriminación de mercados. Asimismo, los comportamientos contrarios a las previsiones sobre información en los medios de comunicación para promocionar un producto, reseñas y búsquedas, también se califican de desleales, además de la reventa de entradas de espectáculos empleando medios automatizados para evitar los límites a las compras masivas. Al respecto debe hacerse hincapié en que el concepto de medios de comunicación abarca una acepción amplia del término que englobaría, por ejemplo, a las redes sociales, cuando actúan como plataformas para la publicidad, el emplazamiento de productos y las opiniones de los consumidores.

Entre las modificaciones de la Directiva 2011/83/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, en materia de información a las personas consumidoras y aclarando el ejercicio del derecho de desistimiento, es destacable la nueva exigencia de información sobre el hecho de que el precio haya sido personalizado sobre la base de una toma de decisiones automatizada, práctica que puede generalizarse mediante la elaboración de perfiles de comportamiento de las personas consumidoras, facilitado con el incremento del big data.

La modificación de la Directiva 2011/83/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, establece, asimismo, unos requisitos específicos adicionales de información para los contratos celebrados en mercados en línea, que se recogen en el nuevo artículo 97 bis del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, entre los que se encuentra el de informar sobre cómo se reparten las obligaciones relacionadas con el contrato entre el tercero que realiza la oferta y el proveedor del mercado en línea, el carácter de empresa o no del oferente, así como la previsión que se añade de la obligación de informar sobre las garantías y seguros ofrecidos por el proveedor del mercado en línea.

Asimismo, y con la finalidad de adaptar el texto de las actuales disposiciones finales del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias al nuevo articulado resultante de este real decreto-ley, se lleva a cabo una actualización de las referencias cruzadas existentes en las disposiciones finales primera y segunda y de la disposición final primera del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, en relación con el título competencial.

En último lugar, se habilita al Gobierno para establecer un registro general de infracciones y sanciones y un procedimiento sancionador, en desarrollo de las modificaciones que se introducen en el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias.

IX

Por su parte, el Libro séptimo abarca la transposición de la Directiva (UE) 2019/1161, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, por la que se modifica la Directiva 2009/33/CE relativa a la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes.

Esta norma comunitaria establece un plazo de transposición ya vencido, el día 2 del pasado mes de agosto, existiendo carta de emplazamiento de 11 de octubre de 2021.

El objetivo de esta Directiva es el de garantizar que los poderes adjudicadores y las entidades contratantes correspondientes tengan en cuenta, en la contratación pública relativa a los vehículos de transporte por carretera incluidos en su ámbito de aplicación, los impactos energético y medioambiental de estos durante su vida útil, a fin de promover y estimular el mercado de vehículos limpios y energéticamente eficientes y mejorar así la contribución del sector del transporte a las políticas en materia de medio ambiente, clima y energía de la Unión Europea.

A tal fin, este real decreto-ley define las contrataciones públicas a las que le será de aplicación, dentro de las realizadas por contrato de suministro destinados a la compra, arrendamiento financiero, alquiler o alquiler con derecho a compra de vehículos de transporte por carretera; de servicio público de transporte de pasajeros por carretera y de determinados servicios (transporte por la vía pública, recogida de desperdicios, transporte de paquetes o distribución postal entre otros).

También se explicita el ámbito de aplicación temporalmente, siendo aplicable solo para aquellos contratos respecto de los cuales se haya enviado una convocatoria de licitación después del 2 de agosto de 2021, o, en los casos en que no se haya previsto una convocatoria de licitación, cuando el poder adjudicador o entidad contratante haya iniciado el procedimiento de adjudicación del contrato después de esa fecha.

Asimismo se define qué se entiende por «vehículo de transporte por carretera», por «vehículo limpio» y por «vehículo pesado de emisión cero» a los efectos de la norma de transposición; qué vehículos quedan excluidos de su aplicación y cuáles son los «objetivos mínimos de contratación pública» de vehículos y servicios definidos, expresados como porcentajes mínimos de vehículos limpios respecto del total de vehículos de transporte por carretera comprendidos en la suma de todos los contratos incluidos en el ámbito de aplicación. Estos porcentajes se fijan en distintos cuadros que figuran en un Anexo que acompaña a este real decreto-ley.

X

Este real decreto-ley incluye, en su parte final, cuatro disposiciones adicionales, que cierran el contenido del libro primero, regulando cuestiones distintas, aunque conectadas con este. Estas tienen como objetivo incorporar los instrumentos jurídicos que facilitan la transmisión y la movilidad de los derechos asociados a los créditos o préstamos hipotecarios ya existentes en la normativa hipotecaria, como es el caso de las participaciones hipotecarias en la adicional primera, o los certificados de transmisión de hipoteca en la segunda, con el régimen común a ambos instrumentos en la tercera. Finalmente, la cuarta trata de promover la movilización de créditos garantizados con activos físicos no inmobiliarios y facilitar su uso eventual como instrumentos de cobertura.

Resulta especialmente importante la disposición transitoria primera, que prevé la aplicación del régimen de este decreto-ley a las cédulas y bonos ya emitidos, una vez entre en vigor el Libro primero, de manera que pasen a considerarse y a tener el tratamiento jurídico propio de los bonos garantizados, con las ventajas que el nuevo régimen confiere, respecto al anterior, a sus tenedores en términos de seguridad jurídica, armonización comunitaria y mejora global de las garantías e inmunidades asociadas a los activos de cobertura de los bonos y, en último término, de la protección del inversor. Las entidades emisoras dispondrán del tiempo que medie entre la publicación y la entrada en vigor para realizar los cambios y adaptaciones necesarias que conduzcan al cumplimiento de las previsiones legales de la ley, incluyendo, en particular, la formación del conjunto de cobertura con el correspondiente registro de activos.

Por su parte, la disposición transitoria segunda viene a regular el procedimiento por el que las entidades de crédito deberán asignar los activos de cobertura a los títulos emitidos con anterioridad a la entrada en vigor del Libro primero este decreto-ley con el fin de garantizar la neutralidad y la calidad de activos traspasados al conjunto de cobertura.

La disposición transitoria tercera tiene como objetivo evitar el solapamiento de medidas dirigidas a mitigar el riesgo de liquidez, que pueden resultar redundantes con la previsión del colchón de liquidez aplicado a los bonos garantizados.

La disposición transitoria cuarta contempla el régimen transitorio para el ejercicio de los derechos de retransmisión por titulares de derechos que no sean organismos de radiodifusión y para la transmisión de programas mediante inyección directa.

La disposición derogatoria única incluye la Ley 2/1981, de 25 de marzo, del mercado hipotecario, cuyo contenido, tras un gran número de modificaciones, se integra dentro de este real decreto-ley, así como otras previsiones sustituidas por nuevos preceptos incorporados al real decreto-ley.

Las disposiciones finales introducen modificaciones en diversos preceptos del ordenamiento jurídico necesarias para una adecuada transposición de la directiva. La primera incorpora de forma explícita la preferencia de los créditos asociados a los bonos garantizados sobre el patrimonio del deudor, tanto respecto a bienes muebles como inmuebles. La tercera tiene como objetivo establecer la competencia del Banco de España para asegurar la efectividad de los adeudos domiciliados en España, consecuencia de su pertenencia a la denominada zona SEPA, ampliando su facultad sancionadora a personas jurídicas no financieras.

Frente a las reglas comunes del procedimiento concursal, la disposición final cuarta configura, como normativa especial, las disposiciones relativas a la segregación del conjunto de cobertura ante un eventual concurso de la entidad emisora, de manera que se asegure la estabilidad y la no alteración de los derechos de los tenedores de los bonos garantizados en todo momento. Asimismo, establece el carácter de crédito con privilegio especial de los créditos a favor de los tenedores de bonos garantizados, respecto de los préstamos y créditos, y otros activos que los garanticen, integrados en el conjunto de cobertura hasta donde alcance su valor.

La disposición final quinta modifica realiza modificaciones de carácter técnico en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se trasponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

La disposición final sexta asegura la vigencia del conjunto actual de desarrollos de la normativa del mercado hipotecario, que ha ido completándose de forma continua y pormenorizada durante largo tiempo, de manera que continúen siendo funcionales todas aquellas previsiones que resulten compatibles con este real decreto-ley, a la que se considerarán realizadas las referencias que correspondan de las normas en vigor.

La disposición final séptima contempla los títulos competenciales que amparan al Estado para dictar el presente real decreto-ley.

Por su parte, la disposición final octava establece qué normas de derecho de la Unión Europea se incorporan al ordenamiento jurídico español.

La disposición final novena asegura el desarrollo posterior de algunas partes del texto cuyo contenido requiera de mayor grado de precisión o adaptación posterior, de tal manera que asegure la funcionalidad de las distintas piezas de la regulación y su adaptación a las necesidades que puedan ir surgiendo en cada momento.

Por último, la disposición final décima señala la entrada en vigor del real decreto-ley.

XI

Este real decreto-ley es coherente con los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Así, atendiendo a los principios de necesidad y eficacia, estos se apoyan en el interés general en el que se fundamentan las medidas, siendo el real decreto-ley el instrumento más inmediato para garantizar su consecución. Se respeta también el principio de proporcionalidad, dado que contiene la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados.

Asimismo, la norma resulta coherente con el vigente ordenamiento jurídico, ajustándose, por ello, al principio de seguridad jurídica. Y, por último, en cuanto al principio de transparencia, esta norma, si bien está exenta de los trámites de consulta pública, audiencia e información pública por tratarse de un decreto-ley, tal y como autoriza el artículo 26.11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, define claramente sus objetivos, reflejados tanto en su parte expositiva como en la Memoria que lo acompaña. Por último, en relación con el principio de eficiencia, en este real decreto-ley se ha procurado que la norma genere las menores cargas administrativas para los ciudadanos.

Por todo ello, por su finalidad y por el contexto de exigencia temporal en el que se dicta, concurren en el presente real decreto-ley las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad requeridas en el artículo 86 de la Constitución Española.

En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta del Ministro de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, de las Ministras de Asuntos Económicos y Transformación Digital, de Hacienda y Función Pública, y de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, y de los Ministros de Cultura y Deporte, y de Consumo, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 2 de noviembre de 2021,

DISPONGO:

LIBRO PRIMERO. Transposición de la Directiva (UE) 2019/2162 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de noviembre de 2019 sobre la emisión y la supervisión pública de bonos garantizados y por la que se modifican las Directivas 2009/65/CE y 2014/59/UE

TÍTULO I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.

1. Este real decreto-ley tiene por objeto regular el régimen de emisión y supervisión de los bonos garantizados, estableciendo sus características, las obligaciones de información y los mecanismos de protección a los inversores.

2. Este real decreto-ley será de aplicación a las emisiones de bonos garantizados realizadas en España por parte de entidades de crédito establecidas en España, incluido el Instituto de Crédito Oficial, o a las emisiones de bonos garantizados fuera de España por entidades de crédito españolas cuando dichas emisiones se realicen con sujeción a este real decreto-ley.

Artículo 2. Definiciones.

1. A los efectos de este real decreto-ley se entiende por:

1) «bono garantizado»: un título de deuda emitido por una entidad de crédito de conformidad con las disposiciones de este real decreto-ley y garantizado por activos de cobertura a los que los inversores pueden recurrir directamente en su calidad de acreedores preferentes;

2) «programa de bonos garantizados»: las características estructurales de una o varias emisiones de bonos garantizados que se determinan por normas legales y por cláusulas y condiciones contractuales, de conformidad con el permiso concedido a la entidad emisora de los bonos garantizados;

3) «conjunto de cobertura»: un conjunto de activos claramente definidos que garantizan las obligaciones de pago vinculadas a un programa de bonos garantizados y que están segregados de otros activos mantenidos por la entidad emisora;

4) «activos de cobertura»: los activos incluidos en un conjunto de cobertura;

5) «activos en garantía»: los activos físicos y los activos en forma de exposiciones que garantizan activos de cobertura;

6) «segregación»: las acciones llevadas a cabo por una entidad emisora de bonos garantizados a fin de identificar los activos de cobertura y dejarlos legalmente fuera del alcance de acreedores que no sean inversores en bonos garantizados y contrapartes de contratos de derivados;

7) «entidad de crédito»: una entidad de crédito tal como se define en el artículo 4, apartado 1, punto 1, del Reglamento (UE) n.º 575/2013, de 26 de junio de 2013;

8) «terminación anticipada automática»: una situación en la que un bono garantizado se convierte de forma automática inmediatamente en un instrumento vencido y exigible en caso de concurso o resolución del emisor y en la que los inversores en el bono garantizado tienen un derecho de crédito exigible cuyo reembolso ha de efectuarse antes de la fecha de vencimiento original;

9) «valor de mercado»: en relación con bienes inmuebles, el valor de mercado tal como se define en el artículo 4, apartado 1, punto 76, del Reglamento (UE) n.º 575/2013, de 26 de junio de 2013;

10) «valor hipotecario»: en relación con bienes inmuebles, el valor hipotecario tal como se define en el artículo 4, apartado 1, punto 74, del Reglamento (UE) n.º 575/2013, de 26 de junio de 2013;

11) «activos primarios»: los activos de cobertura dominantes que determinan la naturaleza del conjunto de cobertura;

12) «activos de sustitución»: los activos de cobertura que contribuyen a cumplir los requisitos de cobertura, distintos de los activos primarios;

13) «sobregarantía»: la totalidad del nivel legal, contractual o voluntario de garantía que excede de los requisitos de cobertura establecidos en el artículo 10;

14) «requisitos de financiación casada»: las normas por las que se exige que se casen los flujos de caja entre los activos y los pasivos a su vencimiento, asegurando mediante cláusulas y condiciones contractuales que los pagos de los prestatarios y las contrapartes de contratos de derivados venzan antes de efectuar los pagos a los inversores en bonos garantizados y las contrapartes de contratos de derivados, que los importes recibidos sean como mínimo de un valor igual al de los pagos que deban realizarse a los inversores en bonos garantizados y las contrapartes de contratos de derivados y que los importes recibidos de los prestatarios y las contrapartes de contratos de derivados se incluyan en el conjunto de cobertura de conformidad con el artículo 12, hasta que hayan vencido los pagos a los inversores en bonos garantizados y las contrapartes de contratos de derivados;

15) «salida neta de liquidez»: todos los flujos de pagos que venzan en un día, incluidos los pagos de principal e intereses y los pagos en virtud de contratos de derivados del programa de bonos garantizados, netos de todos los flujos de ingresos que venzan ese mismo día por derechos de crédito relacionados con los activos de cobertura;

16) «estructura de vencimiento prorrogable»: un mecanismo que prevé la posibilidad de prorrogar el vencimiento previsto de los bonos garantizados durante un período de tiempo predeterminado en el supuesto de que se produzca una circunstancia desencadenante específica;

17) «supervisión pública de los bonos garantizados»: la supervisión de los programas de bonos garantizados para asegurar el cumplimiento y la aplicación de los requisitos aplicables a la emisión de bonos garantizados;

18) «administrador especial»: la persona natural o jurídica designada para administrar un programa de bonos garantizados en caso de concurso o resolución de una entidad de crédito que emita bonos garantizados en el marco de dicho programa;

19) «resolución»: una resolución tal como se define en el artículo 2.1.h) de la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión;

20) «grupo»: un grupo tal como se define en el artículo 4, apartado 1, punto 138, del Reglamento (UE) n.º 575/2013, de 26 de junio de 2013;

21) «empresas públicas»: empresas públicas tal como se definen en el artículo 2 de la Ley 4/2007, de 3 de abril, de transparencia de las relaciones financieras entre las Administraciones Públicas y las empresas públicas, y de transparencia financiera de determinadas empresas.

Artículo 3. Tipos de bonos garantizados.

1. Los bonos garantizados emitidos en España podrán, en función de la clase de activos primarios que se integren en su conjunto de cobertura, pertenecer a alguna de las siguientes categorías:

2. Los bonos hipotecarios, territoriales y los bonos de internacionalización, así como los bonos mencionados en la letra g) del apartado 1 dispondrán de un conjunto de cobertura cerrado a lo largo de toda la vida del instrumento con las características establecidas en el capítulo 4.º del título IV.

Dentro de cada programa de emisión de bonos, todos los tenedores de los mismos tendrán el mismo nivel de prelación.

3. Las cédulas hipotecarias, las cédulas territoriales y las cédulas de internacionalización dispondrán de un conjunto de cobertura abierto a lo largo de toda la vida del instrumento. Cada una de estas categorías de cédulas emitidas por un mismo emisor estarán garantizadas por un único conjunto de cobertura formado por una cartera abierta y variable de activos primarios con las características establecidas en los capítulos 1.º, 2.º y 3.º del título IV.

Todos los tenedores de cédulas, cualquiera que fuese su fecha de emisión, tendrán la misma prelación sobre los préstamos que las garantizan, los activos para la cobertura del colchón de liquidez y, si existen, sobre los activos de sustitución y sobre los flujos económicos generados por los instrumentos financieros derivados de cobertura vinculados a la categoría correspondiente.

Artículo 4. Reserva de actividad y denominación.

1. Únicamente las entidades contempladas en el artículo 1.2 podrán emitir bonos garantizados. Toda emisión de un instrumento de financiación para el que se utilice cualquiera de las denominaciones contenidas en este real decreto-ley habrá de sujetarse a las previsiones de ésta que le resulten aplicables. Asimismo, solo se podrán utilizar las denominaciones específicas contenidas en este real decreto-ley, para los instrumentos de financiación que cumplan los requisitos de la misma.

2. La denominación «bono garantizado europeo», así como su traducción a otras lenguas oficiales de la Unión Europea, podrá usarse exclusiva y conjuntamente con la denominación, en su caso, dada por la entidad para designar los bonos garantizados mencionados en la letra g) del artículo 3.1.

3. La denominación «bono garantizado europeo (premium)», así como su traducción a otras lenguas oficiales de la Unión Europea, se usará exclusivamente para designar los bonos garantizados que pertenezcan a alguna de las categorías mencionadas en la letras a) a f) del artículo 3.1, y podrá usarse conjuntamente con dichas denominaciones.

4. Todo «bono garantizado europeo» o «bono garantizado europeo (premium)» emitido en otro Estado miembro de la Unión Europea por una entidad de crédito española gozará en España de la misma protección jurídica que los bonos garantizados emitidos conforme a este real decreto-ley.

TÍTULO II. Características estructurales de los bonos garantizados

CAPÍTULO 1.º. Régimen jurídico y garantías de la emisión

Artículo 5. Régimen jurídico de la emisión.

1. Las emisiones de bonos garantizados se regirán por lo previsto en este real decreto-ley, y supletoriamente por las disposiciones del Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores y su desarrollo reglamentario.

2. Las emisiones de bonos garantizados no se sujetarán a lo previsto en el Título XI del texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, ni se inscribirán en el Registro Mercantil.

3. Los programas de bonos garantizados requerirán la autorización administrativa previa prevista en el artículo 34.

Artículo 6. Garantías de la emisión.

1. Los bonos garantizados incorporan el derecho de crédito de su tenedor frente a la entidad emisora en la forma prevista en este artículo y llevarán aparejada ejecución en los términos previstos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, para reclamar del emisor el pago después de su vencimiento. El derecho de crédito se extenderá a la totalidad de las obligaciones de pago asociadas a los bonos garantizados.

2. Sin perjuicio del derecho de crédito contra la entidad emisora derivado de su responsabilidad patrimonial universal, la totalidad del capital y de los intereses, tanto los devengados como los futuros, de los bonos emitidos estarán especialmente garantizados, sin necesidad de afectación de los activos en garantía mediante escritura pública, ni de inscripción alguna en cualquier registro público ni ninguna otra formalidad por un derecho preferente sobre la totalidad de los activos que integran el correspondiente conjunto de cobertura, incluyendo sus rendimientos presentes y futuros, así como cualquier garantía recibida en conexión con posiciones en contratos de derivados y cualquier derecho de crédito derivado del seguro contra daños previsto en el artículo 23.6, identificados e individualizados en el registro especial previsto en el artículo 9.

Los tenedores de los referidos títulos tendrán el carácter de acreedores con preferencia especial que señalan el número 8.º del artículo 1.922 y el numero 6.º del artículo 1923 del Código Civil. Asimismo, en caso de concurso del emisor, dichos tenedores gozarán del privilegio especial establecido en el número 7 del artículo 270 del texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo.

3. Lo previsto en este artículo será de aplicación tanto a los tenedores de bonos garantizados como a las contrapartes de contratos de derivados que cumplan lo dispuesto en el artículo 12, teniendo ambos el mismo nivel como acreedores con privilegio especial.

CAPÍTULO 2.º. Del conjunto de cobertura

Artículo 7. Naturaleza y régimen del conjunto de cobertura.

1. Todo programa de bonos garantizados deberá contar, en todo momento, con un conjunto de cobertura integrado por activos primarios, activos de sustitución, activos líquidos e instrumentos derivados en la cantidad con las características previstas en este real decreto-ley y cuya exclusiva finalidad sea la de servir de garantía de las obligaciones contraídas por la entidad emisora con los tenedores de dichos instrumentos y las contrapartes de derivados de cobertura.

2. Las entidades emisoras deberán velar porque el conjunto de cobertura esté integrado por activos en garantía que tengan diferentes características en términos estructurales, de duración y perfil de riesgo. A estos efectos, las entidades emisoras deben contar con políticas y procedimientos internos que aseguren el cumplimiento de este principio en la composición de la cartera que cumplan, en particular, los siguientes requisitos:

Artículo 8. Reglas comunes para los activos de cobertura elegibles.

1. Los activos que consistan en créditos o préstamos serán incluidos en el conjunto de cobertura y servirán de garantía por el importe total del principal pendiente de amortizar, con independencia del importe con el que contribuyan a la cobertura de acuerdo con el artículo 10. En ningún caso el mismo activo podrá pertenecer a dos conjuntos de cobertura distintos. Tampoco se permiten inclusiones parciales de los activos en el conjunto de cobertura.

2. Podrán incluirse activos garantizados con inmuebles radicados en terceros Estados no miembros de la Unión Europea. En este caso, la entidad emisora se asegurará de que los activos:

Artículo 9. Registro especial del conjunto de cobertura.