Real Decreto 150/2023, de 28 de febrero, por el que se aprueban los planes de ordenación del espacio marítimo de las cinco demarcaciones marinas españolas

– Respecto a la zona de eólica marina planteada en el Mediterráneo, denominada «LEBA2» (en la versión final renombrada como LEBA1), solicitan ser consultados durante el proceso de evaluación ambiental de los proyectos que se puedan desarrollar en la misma. Resaltan que la energía eólica marina abre nuevas oportunidades para la transición energética en ambos países.

– Consideran importante que se realicen estudios de impacto ambiental acumulado en todo el golfo de León, que se analicen los proyectos de ambos países, en un contexto en el que existe una Red Natura 2000 marina muy relevante, y destacan la cooperación que ya existe en este sentido dentro del proyecto MSP-MED, que comienza a tener resultados sobre este análisis de impacto a nivel transfronterizo. Proponen a España abrir una línea de cooperación en este aspecto.

– Por último, comentan que existe una zona de uso prioritario para la extracción de áridos para la protección costera, que está muy cercana de sus aguas territoriales, y solicitan ser consultados durante los procesos de evaluación ambiental que se realicen.

– En la fachada atlántica no han detectado aspectos problemáticos, e identifican un conjunto de temas sobre los que se podría avanzar en la cooperación de ambos países en los próximos años.

Italia respondió en formato de correo electrónico, indicando lo siguiente:

– Valoran los documentos y no identifican aspectos críticos o contradictorios con su planificación.

– Sugieren que se destaquen, en la evaluación ambiental, los impactos positivos que podrían tener algunos objetivos y medidas de los POEM, a nivel transfronterizo (y que no habían sido identificados en el apartado de impactos transfronterizos).

Por parte de Portugal, se informó en la reunión online que se enviarían comentarios, sin embargo, no se han llegado a recibir, a pesar haber reiterado la solicitud.

2.1.4 Declaración ambiental estratégica (DAE).

Según la citada Ley de evaluación ambiental, una vez entregada al órgano ambiental la versión definitiva de los planes de ordenación del espacio marítimo y su estudio ambiental estratégico, este órgano deberá elaborar la DAE para integrar los aspectos ambientales en la propuesta de los planes.

Por otro lado, siguiendo lo establecido en el artículo 46.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, cualquier plan, programa o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión de los sitios de la Red Natura 2000, pueda afectar de forma apreciable a las especies o hábitats de los citados espacios, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el espacio. A la vista de las conclusiones de la evaluación de dichas repercusiones, el órgano competente para aprobar el plan sólo podrá manifestar su conformidad con los mismos tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del espacio o espacios en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.

El proceso culminó con la Resolución de 2 de diciembre de 2022, de la Dirección General de Calidad y Evaluación, por la que se formula declaración ambiental estratégica de los «Planes de ordenación del espacio marítimo».

2.2 Incorporación de las consideraciones derivadas de la Evaluación Ambiental Estratégica.

Tras los procesos de consulta pública ya expuestos se llevó a cabo el análisis de las alegaciones recibidas:

– 115 alegaciones recibidas en el proceso de Audiencia e información pública del proyecto de real decreto por el que se aprueban los planes de ordenación del espacio marítimo de las cinco demarcaciones marinas española, en virtud del artículo 133.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno, que tuvo lugar el mes de junio de 2021.

– 118 alegaciones recibidas en el proceso de consulta del mismo texto junto el estudio ambiental estratégico a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas que viene estipulada en el artículo 22 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental entre el 8 de julio y el 8 de septiembre de 2021, que tuvo lugar entre el 8 de Julio 2021 y el 8 de septiembre de 2021.

– 15 observaciones recibidas en el proceso de consulta a Ministerios afectados del borrador de real decreto por el que se aprueban los planes de ordenación del espacio marítimo de las cinco demarcaciones marinas españolas, durante su tramitación, en virtud del art.26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

– Observaciones recibidas por parte de Francia e Italia en el proceso de consultas transfronterizas.

Como resultado de este análisis de aportaciones de agentes interesados y administraciones afectadas se han mejorado sustancialmente los documentos en algunos aspectos relacionados con la zonificación, las disposiciones y criterios de ordenación y las medidas contempladas, así como en múltiples matices editoriales.

En lo que respecta a la zonificación relativa a la extracción de áridos destinados a la protección costera, tal y como se ha expuesto en el apartado IV.3.2., del conjunto de zonas de interés identificadas inicialmente, se han considerado finalmente zonas de uso prioritario únicamente aquellas que albergan los yacimientos estratégicos y no se encuentran dentro de zonas de uso prioritario para la conservación de la biodiversidad, ni tampoco albergan hábitats de interés comunitario en su interior. El resto se han considerado zonas de alto potencial, y para describirlas e incorporar sus disposiciones y criterios, así como sus medidas, se ha generado un nuevo apartado IV.4.2 Zonas de alto potencial para la extracción de áridos destinados a la protección costera.

En lo que respecta a la zonificación relativa a la energía eólica marina, se han eliminado por completo las zonas de uso prioritario. Tal y como se ha expuesto en el apartado IV.4.5., la totalidad de las zonas contempladas finalmente son zonas de alto potencial, y estas suponen una reducción significativa respecto a la propuesta inicial, en respuesta a las alegaciones y aportaciones recibidas durante el último año. El proceso detallado que ha conducido a la propuesta final de zonas de alto potencial para el desarrollo de la energía eólica marina se describe en el apartado V.2.2.1.

En lo relativo a medidas, se han incorporado cuatro medidas nuevas:

– ITM3: Propuesta de criterios para los vertidos tierra-mar en el marco de la ordenación del espacio marítimo: La autorización de los vertidos tierra-mar es una competencia de las CCAA, que han ido desarrollando su propia normativa de regulación para garantizar que la concentración de contaminantes vertida al medio receptor no pone en riesgo el estado ecológico y químico de las masas de agua. Sin embargo, en el contexto de la ordenación espacial existen cuestiones cuyo desarrollo podría facilitar la coexistencia de estos vertidos con otros usos y actividades, a la vez que asegurar la no afección a los hábitats bentónicos protegidos o vulnerables.

– ER1: Análisis y modelización del impacto paisajístico de las infraestructuras de aprovechamiento de energía eólica marina en las aguas españolas: Se realizará una modelización del paisaje modificado por un campo de eólica marina flotante estándar en diferentes ubicaciones dentro de las ZAPER y se realizarán estudios de percepción, valoración y aceptación del impacto paisajístico de los modelos generados.

– ER2: Análisis del sector pesquero potencialmente afectado por el Desarrollo de la energía eólica marina en las zonas propuestas en los POEM: Este análisis podrá incluir la identificación de los tipos de arte y puertos base afectados en cada una de las ZAPER, la identificación de los stocks pesqueros más aprovechados en estas zonas, junto con la valoración del impacto económico que supondría su no extracción. y la propuesta de medidas de ordenación y medidas correctoras.

– ER3: Análisis de los efectos potenciales de los parques eólicos marinos sobre los ecosistemas marinos: Esta guía abarcará todos los aspectos relacionados con la realización de estudios de fauna y hábitats en el procedimiento de evaluación ambiental, desde la planificación, valoración, el análisis del impacto acumulado, la propuesta de medidas ambientales y el programa de vigilancia o seguimiento ambiental. Se excluye de esta guía la evaluación de las líneas eléctricas de evacuación de la energía generada, por constituir otro tipo de afecciones que actualmente son objeto de proyectos específicos.

Asimismo, una vez publicada la Declaración Ambiental Estratégica se han incorporado todas sus consideraciones.

2.2.1 Modificaciones relacionadas con el desarrollo de la energía eólica marina.

Los planes de ordenación del espacio marítimo (POEM) han sido sometidos a distintos procesos de consulta pública:

– Audiencia e información pública por la Ley del Gobierno: del 7 al 25 de junio de 2021.

– Información pública de la evaluación ambiental estratégica: del 8 de julio al 8 de septiembre de 2021.

– Consultas transfronterizas, habiendo recibido comentarios de Francia e Italia, y una expresión de interés desde Portugal.

Se exponen en este apartado los cambios que se han introducido para eólica marina en los POEM como resultado de la consulta pública y de las alegaciones recibidas, y en concreto cómo se ha pasado de las ZUPER y ZAPER que se sometieron a consulta pública en junio de 2021 a las ZAPER definitivas.

En primer lugar, debe tenerse en cuenta que los planes de ordenación del espacio marítimo (POEM) tienen por objetivo el desarrollo sostenible de todos los sectores marítimos. Se ha buscado siempre que ha sido posible el consenso, y se ha contado con la mejor información disponible. Los departamentos ministeriales con competencias en el mar y las CCAA han participado asimismo en todo el proceso.

El establecimiento de la eólica marina es con diferencia el tema al que se ha dedicado más esfuerzo y energía en los POEM. Se ha procurado así cumplir con los objetivos del PNIEC y de la Hoja de Ruta de Eólica Marina, para llegar así a la mejor solución posible, que nos permita el desarrollo de los sectores marítimos, teniendo en cuenta objetivos estratégicos de país como la protección de la biodiversidad o la necesaria transición ecológica hacia energías más limpias.

Los borradores que se sometieron a consulta pública en junio de 2021 recogían ya una versión muy trabajada de ZUPER y ZAPER, en la que se había tenido en cuenta la interacción con los usos del mar considerados de interés general, fundamentalmente la protección de la biodiversidad marina, la defensa nacional, la seguridad de la navegación y el patrimonio cultural. El mapa de recurso eólico inicial del que se partía se recortó por tanto para evitar estas interacciones con otros usos de interés general que no se consideraron compatibles, y esa fue la versión que se sometió a consulta.

Aunque no se había realizado en ese momento aún ningún recorte por interacción con otros sectores marítimos distintos de los de interés general, se era consciente de la necesidad de contemplar en particular la interacción con el sector pesquero, de gran importancia en las aguas españolas. El objetivo es que puedan aprobarse los POEM con zonas para eólica marina que afecten lo menos posible al sector pesquero, sabiendo que la pesca es una actividad ubicua en nuestras aguas y que la afección cero no es posible. Se trabajó así en los meses posteriores en una reducción de las zonas de eólica marina que salieron a consulta pública, precisamente para minimizar la afección a este sector, a partir de la mejor información disponible en materia de pesca: la información del MAPA y las CCAA, procesada por el Instituto Español de Oceanografía, y se contrastó esta información con el propio sector pesquero.

El sector pesquero ha estado presente en todo el proceso de la elaboración de los planes, tanto de forma indirecta (en las reuniones bilaterales en 2020 y en los grupos ad hoc en 2021, donde han estado presentes siempre el MAPA y las autoridades de pesca autonómicas) como de forma directa (en el taller online con pescadores en julio de 2021). Incluso se ha asistido a jornadas convocadas por el sector (XXV Xornadas Técnicas de difusión do sector pesqueiro en Celeiro en noviembre 2021, Xornada FREMSS en la Lonja de A Coruña en mayo de 2022) para exponer los borradores de POEM. También han tenido lugar reuniones con presencia de altos cargos del MITECO y el MAPA: una reunión presencial con representantes del sector pesquero del Cantábrico en A Coruña en febrero de 2022, y una reunión por videoconferencia con representantes del sector pesquero del Mediterráneo en abril de 2022. Se abrió un canal de comunicación continuo con los representantes del sector, al objeto de que pudieran facilitar toda la información que consideraran relevante. La información recibida se analizó conjuntamente con el MAPA y el IEO.

El sector de las energías renovables marinas ha estado presente asimismo en todo el proceso de la elaboración de los planes, tanto de forma indirecta (en las reuniones con departamentos ministeriales y CCAA en 2020 y 2021 han estado presentes siempre la Secretaría de Estado de Energía del MITECO y las Consejerías de energía autonómicas) como de forma directa (en el taller presencial que tuvo lugar en Madrid en marzo de 2020). También han tenido lugar en estos meses varias reuniones técnicas con representantes del sector energético, y una reunión con la Asociación Empresarial Eólica (AEE) con presencia de altos cargos del MITECO en el mes de marzo de 2022.

Durante los periodos de audiencia y consulta pública de los borradores de los POEM, se han recibido múltiples alegaciones (un total de 122, que supone un 52% de las recibidas) respecto a la ordenación de la energía eólica marina u otras energías renovables.

Las alegaciones recibidas han sido muy contrapuestas, desde las provenientes de la administración energética y sector, que solicitaban con carácter general mayor espacio para la energía eólica, y más cercano a la costa, con criterios de biodiversidad menos estrictos, hasta las provenientes del sector pesquero, particulares y asociaciones, que reclaman la eliminación total de muchos o varios polígonos.

La situación ha sido especialmente compleja en la Demarcación Marina Noratlántica. En dicha demarcación, el sector energético solicitaba una mayor cercanía a costa, y se oponía a los criterios establecidos por biodiversidad (que evita la instalación de polígonos eólicos en un amplio corredor que discurre desde Cabo Peñas en Asturias a lo largo de toda la costa gallega). Mientras que el sector pesquero presentaba una oposición total y solicitaba la eliminación de todos los polígonos y la reclamación del Cantábrico como zona libre de energía eólica. Esta reivindicación del sector pesquero ha sido canalizada con la creación de una «Plataforma Manifiesto de Burela en defensa del sector pesquero del Cantábrico Noroeste». En contraposición, el sector eólico realizó un manifiesto similar a favor, denominado «Manifiesto por el desarrollo de la eólica marina en España».

Entre los factores que han sido tenidos en cuenta en las decisiones finales sobre la eólica marina, destaca la Resolución del Parlamento Europeo, de 7 de julio de 2021, sobre el impacto en el sector pesquero de los parques eólicos marinos y otros sistemas de energía renovable (2019/2158(INI)).

También se ha tenido en cuenta el hecho de que la aprobación de zonas de alto potencial o zonas prioritarias para eólica marina en los POEM no prejuzga en absoluto el resultado de los necesarios procesos de aprobación y tramitación ambiental que deberá seguir después cada proyecto concreto de eólica marina. Y que los POEM se plantean en ciclos de 6 años, lo que implica un trabajo continuo de mejora.

Se ha tenido asimismo en consideración la posibilidad de coexistencia de la actividad de eólica marina con la actividad pesquera. La coexistencia entre la eólica marina comercial y otros usos (como pesca o acuicultura) es una aspiración hacia la que se debe avanzar. Esta posibilidad había sido ya incluida en los borradores de POEM sometidos a consulta pública, de modo que se avance hacia una «no exclusión» total de la actividad pesquera, y en este sentido se ha recogido también en los textos definitivos. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la eólica marina flotante es muy incipiente, en todo el planeta, por lo que hay pocas experiencias de convivencia con el sector pesquero. Será algo en lo que habrá que profundizar y que deberá estudiarse caso a caso en la tramitación de los proyectos concretos. En esta tramitación será particularmente relevante además el criterio que establezcan las autoridades marítimas responsables de la seguridad en alta mar, para garantizar la seguridad en la navegación, el acceso de medios marítimos y aéreos para rescate de embarcaciones en caso necesario, etc.

Así, en el diseño definitivo de las zonas de eólica marina se ha procurado reducir al máximo la afección al sector pesquero, aun reconociéndose que dicha afección existirá y no se podrá eliminar en su totalidad. El impacto real y cuantificable no será posible conocerlo hasta que no se realice la evaluación ambiental de los proyectos concretos que finalmente se presenten en cada una de las zonas.

Como resultado del proceso de consulta pública, de las alegaciones recibidas, y de las reuniones mantenidas, se realizaron los siguientes cambios a los polígonos de eólica marina:

– Se ha realizado un cambio en la identificación de zonas, pasando todas las zonas de uso prioritario a ser ahora zonas de alto potencial: todas las ZUPER han pasado a ZAPER.

– En la Demarcación Marina Noratlántica, además se han reducido las zonas NOR 1, NOR2, NOR 3, NOR 5 y NOR 8, mientras que las zonas NOR 6 y NOR 7 se han reducido y también se han acercado un poco a costa. Todo ello para minimizar la interacción con artes de pesca de fondo: arrastre, palangre y enmalle.

– En la Demarcación Marina Estrecho y Alborán, además se ha eliminado la zona ESAL 1 (Estrecho) y se ha reducido la ESAL 4 (que se fusiona con la ESAL 3 como resultado de la reconsideración de todas las zonas como ZAPER), en ambos casos para minimizar la interacción con arrastre.

– En la Demarcación Marina Levantino-Balear, además se han eliminado las zonas LEBA 1 (Cabo de Gata) y LEBA 5 (Baleares), ambas para minimizar la interacción con arrastre.

– En la Demarcación Marina Canaria, se han fusionado zonas como resultado de la reconsideración de todas las zonas como ZAPER, y además se ha eliminado la zona CAN-GC 1 (Gran Canaria). En esta ocasión esta eliminación no tiene su origen en la interacción con el sector pesquero, sino en alegaciones recibidas de las autoridades insulares sobre la interacción con medio ambiente y turismo. Se ha recortado el polígono CAN-GC 2, que pasa a ser CAN-GC 1, también a petición de las autoridades insulares.

Como resultado del proceso de consulta pública, se han incorporado asimismo nuevas propuesta de medidas para eólica marina en los POEM, que deberán desarrollarse en este ciclo de los planes, concretamente las medidas ER1, ER2 y ER3.

2.2 Incorporación de las determinaciones ambientales contenidas en la Declaración Ambiental Estratégica.

La Declaración Ambiental Estratégica de los planes de ordenación del espacio marítimo contiene una serie de determinaciones ambientales que se resumen en:

Asimismo, incluye determinaciones ambientales sobre el seguimiento ambiental e indicadores propuestos.

Las determinaciones ambientales recogidas en la Declaración Ambiental Estratégica están incorporadas al presente documento.

3. Seguimiento de los planes de ordenación

Los POEM, como cualquier herramienta de planificación, deberán ser objeto de seguimiento periódico de modo que se pueda evaluar su efectividad, así como para detectar posibles cambios en el contexto (geográfico-ambiental o socioeconómico) donde se aplican, que puedan requerir una adaptación o revisión de los mismos.

Para ello se ha elaborado un programa de seguimiento del plan, que se alimentará de información procedente de diferentes fuentes y herramientas de planificación, información con la cual se construirán un conjunto de indicadores propios y específicos de dicho plan.

Siguiendo las directrices planteadas en la Guía sobre planificación espacial marina de COI-UNESCO⁽²²⁾, la ordenación del espacio marítimo integrada y adaptativa «se basa en un proceso de gestión circular o iterativo, más que lineal, que permite que la información del pasado retroalimente y mejore la gestión en el futuro. La evaluación ayuda a los gestores a adaptar y mejorar a través de un "proceso de aprendizaje"».

⁽²²⁾ EHLER, Charles y DOUVERE, Fanny. Planificación espacial marina: una guía paso a paso hacia la gestión ecosistémica. Comisión Oceanográfica Intergubernamental y el Programa del Hombre y la Biosfera. COI manuales y guías, n.º 53. París, UNESCO, 2009 (inglés), 2013 (español).

Según esas mismas directrices, para que un programa de seguimiento sea útil, debe basare en indicadores claramente asociados a los objetivos planteados, y dichos objetivos debe ser igualmente concretos y mensurables. También se recomienda comenzar por programas de seguimiento modestos en cuanto al número y la complejidad de los indicadores a evaluar.

Los programas de seguimiento planteados para los planes de ordenación del espacio marítimo deben cubrir un total de cuatro grandes aspectos (tabla 29). Algunos de estos aspectos ya están cubiertos en gran medida por otras herramientas de planificación, en especial las estrategias marinas. En otros aspectos se requiere un diseño ad hoc de indicadores que generen información útil para la evaluación y adaptación de los planes.

Tabla 29. Aspectos a cubrir en el seguimiento de los POEM

Figura 10. Los aspectos a cubrir en el seguimiento de los POEM, y programas de seguimiento que producirán la información.

3.1 Contribución de los programas de seguimiento de las estrategias marinas.

Las estrategias marinas de España tienen diseñados y en marcha un conjunto de programas de seguimiento, que han sido recientemente actualizados dentro del 2.º ciclo (año 2020). En la Tabla 30 se resumen el conjunto de estrategias de seguimiento que comprenden estos programas, indicándose cómo aportarán información al contexto de los POEM. El detalle los criterios, indicadores, y elementos monitorizados en cada una de las estrategias se puede consultar en el siguiente enlace: https://www.miteco.gob.es/es/costas/temas/proteccion-medio-marino/estrategias-marinas/eemm_2dociclo_fase4.aspx.

Se considera que estos programas de seguimiento pueden cubrir los aspectos 1. Estado ambiental de las aguas marinas, incluido cambio climático; 2. Actividades humanas en el mar incluidas las presiones y 3. Contexto y evolución económica-social, considerados en la tabla 29.

Tabla 30. Estrategias y Programas de seguimiento del segundo ciclo de Estrategias Marinas

Dentro de los programas de seguimiento de estrategias marinas arriba descritos, cobran especial relevancia los relacionados con las actividades humanas y con las presiones de estas actividades. A continuación se detalla el contenido de estos dos programas:

Tabla 31. Programas de seguimiento de actividades y presiones, dentro del segundo ciclo de Estrategias Marinas

Estos programas de seguimiento aportarán la información necesaria para la actualización del diagnóstico que será necesario en la revisión de los planes de ordenación, conjuntamente con la actualización de la evaluación del estado del medio marino, que se realizará dentro del 3^er ciclo de estrategias marinas (2024-2030).

Debe resaltarse que en la citada actualización de la evaluación del 3.º ciclo de estrategias marinas, también se procederá a realizar una actualización del denominado análisis económico y social. Los indicadores utilizados en este análisis económico y social han sido:

– Empleo.

– Valor añadido bruto.

– Valor de producción.

El análisis económico y social, hasta ahora diseñado para cumplir con los requisitos de la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina, se deberá adaptar, y completar si procede, con aquellos indicadores que sean necesarios añadir para los planes de ordenación del espacio marítimo.

3.2 Programa de seguimiento de los objetivos de ordenación y de la efectividad de los POEM.

La evaluación de los objetivos de ordenación de los POEM, establecidos en el apartado II.3 de este documento, se realizará con un conjunto de indicadores asociados. Estos indicadores deberán aportar información sobre la efectividad de los planes, el grado de consecución de dicho objetivo, y a ser posible, también sobre los obstáculos asociados a su no consecución.

El conjunto de indicadores propuestos proviene, en algunos casos, de otras herramientas de planificación existentes. Tal es el caso por ejemplo de los planes hidrológicos, o las estrategias marinas. Otros indicadores se han elegido ad-hoc para evaluar la efectividad de los planes, y la consecución de los objetivos de ordenación.

Tabla 32. Indicadores propuestos para el programa de seguimiento de los objetivos de ordenación y de la efectividad de los POEM