Lei n.º 10/86 — Grandes Opções do Plano para 1986

Agora que ambos os pelouros se situam no mesmo Ministério e na mesma Secretaria de Estado, há condições efectivas para adequar melhor à realidade do poder local serviços operativos de grande importância, bem como para visar uma mais harmoniosa ocupação do território nacional, na medida das competências atribuídas à administração central.

Naturalmente que, se este facto constitui uma condicionante positiva à execução do Plano para 1986, a circunstância de esta nova estrutura ter sido instituída muito recentemente não permite o aproveitamento imediato de todas as suas potencialidades, o que apenas acontecerá ao longo do ano.

Neste contexto foram seleccionados os seguintes objectivos:

O reforço do poder local, tal como já foi referido no seu Programa, constitui um dos objectivos essenciais deste Governo. Tal reforço, a obter pela adopção de mecanismos mais justos e previsíveis de financiamento, far-se-á sem intromissão nas competências e na capacidade de decisão que são próprias das autarquias locais;

Procurar-se-á igualmente melhorar o nível de coordenação entre as intervenções a nível central, regional e local com economia de meios e melhores resultados no território;

No domínio do ordenamento do território, propõe-se o Governo proceder a uma mais efectiva coordenação dos departamentos cuja intervenção no território é significativa, começando pelos integrados no Ministério do Plano e da Administração do Território, mas visando igualmente a generalidade dos departamentos com as características referidas.

As Grandes Opções explicitadas no que diz respeito à administração local e ao ordenamento do território são:

No financiamento das autarquias locais, o Governo cuidará que a transferência de atribuições adicionais (que têm plena justificação, em diversos domínios) seja acompanhada pelos respectivos recursos financeiros. Quanto à estrutura e aos critérios do Fundo de Equilíbrio Financeiro, a incluir no Orçamento do Estado para 1986, será dado cumprimento estrito ao preceituado na Lei das Finanças Locais, sem prejuízo da preparação de uma proposta de revisão da lei a submeter à Assembleia da República;

As autarquias locais beneficiarão também dos recursos provenientes do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional destinados ao financiamento de projectos de investimento. O Governo iniciará de imediato a preparação de um regulamento que presida à selecção dos projectos e que ao mesmo tempo torne mais transparente o processo de decisão;

Em diálogo com as autarquias locais e suas estruturas representativas proceder-se-á à análise da problemática urbanística, preparando-se a correspondente legislação. A este respeito, procurar-se-á aproveitar todas as potencialidades do conceito de Plano Director Municipal, de forma a que constitua um precioso instrumento de gestão por parte das autarquias, bem como uma componente essencial do esquema geral de ordenamento do nosso país;

Será lançado um ambicioso programa de cartografia utilizando as mais modernas tecnologias e que constituirá um instrumento fundamental de todas as instituições com intervenção no território;

No que diz respeito às comparticipações em matéria de equipamento de interesse público, o Governo honrará os compromissos assumidos pelo Estado nos últimos tempos, não obstante os elevados montantes envolvidos;

Prosseguirão os planos de reabilitação urbana, estabelecidos em base contratual com as autarquias, ao mesmo tempo que se dotarão os gabinetes de apoio técnico dos meios de que ainda carecem.

7.4 - Construção e habitação

O quadro macroeconómico marcadamente restrito verificado nestes últimos anos foi determinante para a crise que estes sectores atravessam.

Um enquadramento legal inadequado à situação que se vive na construção, o imobilismo do mercado da habitação e as gravíssimas carências habitacionais que se reflectem sobretudo nas classes mais desfavorecidas constituem os principais factores que caracterizam o cenário com que o Governo se debate.

É, assim, urgente:

Melhorar as condições de habitação das famílias portuguesas;

Criar condições para o relançamento da procura de habitação para a aquisição de casa própria e impulsionar o relançamento do mercado de arrendamento;

Desenvolver e apoiar as autarquias locais, cooperativas e outras entidades no desenvolvimento de programas de habitação social;

Dinamizar o papel da iniciativa privada como promotor privilegiado da construção de habitação;

Proceder às adaptações e inovações necessárias ao quadro legal e normativo da actividade das empresas de obras públicas e construção civil.

Para a prossecução destes objectivos serão tomadas as seguintes medidas:

Rever o sistema de crédito à aquisição de casa própria, tornando-o mais acessível e compatível com os rendimentos reais do agregado familiar;

Incentivar e diversificar mecanismos e sistemas financeiros atractivos de poupança-habitação;

Regulamentar a Lei n.º 46/85 e acompanhar o seu impacte real em termos de mercado de arrendamento, procedendo aos ajustamentos pontuais que se venham a mostrar necessários;

Proceder à revisão de incentivos fiscais à aquisição e construção de casa para habitação no sentido da sua ampliação;

Apoiar e incentivar o desenvolvimento dos fundos de investimento imobiliários e sociedades de gestão de investimentos imobiliários;

Conceder apoio técnico, económico e financeiro aos programas de habitação social a desenvolver pelas autarquias locais e cooperativas;

Proceder à reorganização do aparelho da administração central, clarificando as suas funções e atribuições, adaptando-o à estratégia do Governo;

Rever a regulamentação dos contratos de obras públicas e alargar o seu âmbito de aplicação;

Incentivar acções de formação e reciclagem dos quadros da administração pública do sector no sentido da sua adaptação aos novos métodos de trabalho;

Rever as condições de acesso à actividade das empresas de obras públicas e indústria de construção civil;

Rever o sistema de incentivos fiscais ao investimento no sector da construção civil;

Apoiar o desenvolvimento de um sistema de gestão de qualidade da construção.

7.5 - Transportes

O sector de transportes apresenta notórias insuficiências não só quanto à capacidade das infra-estruturas como também no que se refere aos mecanismos eficazes de planeamento e de coordenação dos respectivos projectos.

Trata-se de um domínio que exigirá um grande esforço de modernização e onde o investimento directo do Estado terá de assumir papel preponderante, sem excluir, contudo, a participação da iniciativa privada em casos bem delimitados.

Por outro lado, no campo da prestação dos serviços de transporte há que dar passos significativos no sentido da generalização das regras da economia do mercado, reduzindo a intervenção do Estado e adaptando as suas práticas administrativas às orientações vigentes no quadro da CEE.

Os objectivos a atingir no sector são:

Modernizar o sistema de estradas e auto-estradas;

Implementar o Plano Rodoviário Nacional;

Melhorar significativamente a qualidade do transporte ferroviário oferecido nas redes básica e complementar;

Aumentar substancialmente a produtividade dos portos;

Ampliar e modernizar as infra-estruturas aero-portuárias, incluindo a renovação dos centros de apoio à navegação aérea;

Harmonizar as condições de concorrência entre empresas de transporte, incluindo a igualdade de tratamento entre as empresas públicas e privadas;

Fomentar o aumento da produtividade das empresas públicas e a racionalização e modernização da sua gestão;

Reforçar a função normativa e fiscalizadora dos órgãos da função pública, diminuindo a sua função executiva, simplificando ao máximo os circuitos burocráticos e os aspectos processuais;

Melhorar os padrões de segurança de pessoas e bens abrangidos pelos transportes;

Dinamizar a renovação e expansão da marinha de comércio.

Neste sentido foram tomadas as seguintes opções:

Prosseguir os trabalhos relativos aos itinerários rodoviários principais;

Reabilitar os pavimentos da rede rodoviária principal e reforçar e modernizar os meios de conservação existentes;

Prosseguir na expansão da rede de auto-estradas de acordo com os programas já aprovados;

Prosseguir os trabalhos referentes ao nó ferroviário do Porto em complemento de uma nova ponte ferroviária sobre o Douro;

Renovar os eixos fundamentais do tráfego ferroviário, incluindo os itinerários de ligação à Europa;

Implementar processos mais eficazes de conservação das linhas férreas e acelerar o ritmo de eliminação de passagens de nível;

Criar condições de apoio ao investimento orientado para a renovação e expansão da marinha de comércio.

7.6 - Comunicações

As comunicações portuguesas atravessam uma fase crucial do seu desenvolvimento. Apesar dos avanços obtidos nos últimos anos a sua influência crescente na melhoria da qualidade de vida dos cidadãos, na competitividade das empresas e das organizações e no desenvolvimento económico e social de País impõe a recuperação de atrasos que subsistem relativamente aos padrões europeus.

Neste sentido foram seleccionados os objectivos que se seguem:

Recuperar os atrasos existentes na oferta de serviços de comunicações clássicos (correios, telefones e telexes);

Impulsionar os novos serviços postais e telecomunicações de acordo com as orientações e necessidades de mercado;

Promover o desenvolvimento das tecnologias de informação.

As acções a desenvolver serão as seguintes:

Preparar a lei de bases das comunicações;

Rever a legislação geral e regulamentação básica dos serviços públicos de correios e telecomunicações;

Fixar as normas técnicas para utilização dos novos meios de recepção e distribuição de radiodifusão e radiotelevisão;

Modernizar e racionalizar os serviços de correios, nomeadamente através da adopção de esquemas evoluídos de transferência de fundos (cheque postal), no âmbito dos serviços financeiros postais;

Apoiar um programa de investigação e desenvolvimento em tecnologias de comunicações, em colaboração com a indústria nacional.

7.7 - Saúde

Como condicionantes fundamentais ao desenvolvimento de uma adequada política de saúde apontam-se:

Informação insuficiente, pouco fiável e descoordenada, e uma imprecisa definição de circuitos;

Procura de cuidados de saúde desajustada em relação às necessidades reais;

Falta de articulação entre os diversos níveis de serviços de saúde;

Existência de instalações inadequadas e ou degradadas, com os consequentes reflexos na quantidade e, fundamentalmente, na qualidade dos serviços prestados;

Indefinição sobre o desenvolvimento a prosseguir em termos de tecnologias de ponta;

Equipamentos subutilizados, nomeadamente quanto a meios complementares de diagnóstico;

Falta de articulação quanto aos diferentes instrumentos de financiamento, designadamente entre investimentos do Plano e verbas do Serviço Nacional de Saúde;

Assimetrias regionais na distribuição de recursos humanos e financeiros e de equipamentos de saúde;

Insuficiência de meios financeiros para responder a procura e a exigência de qualidade de cuidados de saúde.

Os objectivos a prosseguir serão os seguintes:

Redução da actual taxa de mortalidade infantil, nomeadamente da sua componente perinatal, através da promoção da saúde materno-infantil, com particular incidência no planeamento familiar e na vacinação;

Aumentar a esperança de vida e dedicar uma especial atenção aos problemas dos idosos;

Assumir a importância da promoção da saúde, paralelamente aos cuidados curativos e de reabilitação;

Promover uma cada vez maior humanização dos serviços de saúde;

Desenvolver a educação para a saúde;

Desenvolver a prestação de cuidados em saúde mental;

Combater o alcoolismo, o tabagismo e a droga;

Melhorar a qualidade dos serviços prestados à população, através de uma utilização integral e racional dos recursos existentes, quer em meios humanos quer em meios materiais;

Estabelecimento de uma política de informação que permita, à população em geral e aos profissionais de saúde em particular, um melhor conhecimento da utilização adequada de cuidados de saúde, fundamentalmente no que se refere ao consumo de medicamentos e de meios complementares de diagnóstico;

Promover e facilitar a articulação real entre os diferentes serviços de saúde, aos níveis central, regional e local;

Aumentar a eficácia e eficiência da administração dos serviços de saúde e a rentabilização dos investimentos públicos em saúde.

7.8 - Segurança social

O envelhecimento da população, o retorno maciço de África, o alargamento da previdência aos rurais e àqueles que não descontavam para o sistema de segurança social fez com que o número de pensionistas passasse de 165000 em 1970 para cerca de 1900000 em 1985.

Pelos motivos apontados as pensões assumem um peso crescente nas despesas correntes do sistema (67% do total das despesas correntes em 1984). Tal crescimento tem tornado cada vez mais rígida a gestão financeira do sistema.

Nos últimos anos as despesas correntes têm crescido a taxas sensivelmente superiores às das contribuições, principal fonte de receitas do sistema.

O défice dos regimes não contributivos (pensões sociais) e fracamente contributivos apenas tem sido coberto pacialmente pelo Orçamento do Estado.

O sistema encontra-se totalmente descapitalizado - está em regime de repartição pura -, pois para fazer face a acrescidas responsabilidades financeiras foi forçado num passado recente a alienar o património financeiro.

Neste domínio foram traçados os seguintes objectivos para 1986:

Conversão do sistema da segurança social em instrumento privilegiado de solidariedade do Estado, garante do mínimo de sobrevivência em todas as situações;

Compatibilização do nível de protecção social com os equilíbrios básicos da economia e com a salvaguarda de estímulo para o progresso, a iniciativa e o crescimento económico;

Garantia de viabilidade financeira do sistema de segurança social;

Racionalização, simplificação administrativa e desburocratização do sistema;

Humanização do sistema de segurança social e designadamente de acção social;

Prossecução da regionalização e descentralização do sistema;

Máximo aproveitamento dos instrumentos comunitários no domínio da segurança social;

Funcionamento do mercado como regulador social, recorrendo-se a esquemas privados que complementem o nível de protecção dado pelo sistema.

7.9 - Educação e cultura

As condicionantes que se levantam à actuação do Governo nas áreas da educação e cultura são, antes de mais, de natureza financeira. Efectivamente, a imposição de grandes restrições neste domínio tem atrofiado o lançamento de projectos necessários.

A escassez qualitativa e quantitativa de recursos humanos é igualmente um óbice à actuação do Governo, nomeadamente no que respeita à condução de uma reforma de fundo a nível de currículo, metodologias e formação de professores.

Finalmente, a inexistência de uma lei de bases que defina objectivos e estruturas educacionais provoca indefinições que atrasam e dificultam a implementação de uma reforma.

Constituem objectivos a prosseguir:

Iniciar a reforma global do sistema educativo;

Criar condições que conduzam à operacionalidade e maior rendibilidade dos serviços centrais e regionais;

Alargar e recuperar a rede escolar de forma a não só fazer face à necessidade de integrar os alunos que excedem a sua lotação, como manter a dignidade da escola a níveis aceitáveis;

Lançar bases julgadas fundamentais para colocar o País na via do desenvolvimento cultural e tecnológico de que necessita.

As medidas a levar a cabo em 1986 serão as seguintes:

Contribuição para a formulação de uma lei de bases e funcionamento de uma comissão para a reforma do sistema educativo;

Reestruturação dos serviços centrais e regionais do Ministério da Educação e Cultura reduzindo o número de serviços centrais e racionalizando as estruturas regionais reformulando as estruturas e métodos de gestão financeira e fundindo as Direcções-Gerais do Equipamento Escolar e das Construções Escolares em departamento único (Direcção-Geral dos Equipamentos Educativos);

Lançamento, em colaboração com as autarquias, de um programa de construção, recuperação, manutenção e segurança dos equipamentos e edifícios escolares;

Desenvolvimento de uma política e investigação científica universitária inserida na linha de desenvolvimento da ciência e tecnologia;

Consolidação e dignificação do ensino superior politécnico, nomeadamente estabilização do funcionamento das escolas superiores de educação;

Alargamento da rede de ensino técnicoprofissional com acrescida participação de forças sociais e empresariais;

Introdução das novas tecnologias nas escolas do ensino não superior a nível curricular de formação de agentes e de equipamento, designadamente através do Projecto Minerva;

Melhoria da qualidade de ensino, prosseguindo determinadamente uma via de dignificação da classe docente, nomeadamente através da elaboração de um estatuto da carreira docente do ensino não superior;

Incremento significativo do desporto juvenil como componente importante da formação integral do jovem;

Propiciamente das condições de inovação cultural através de apoios directos e de incentivos à criação e à produção artística;

Estabelecimento de um programa de circuitos de difusão cultural descentralizada, favorecendo a articulação com o fomento cultural autárquico e recorrendo ao potencial multiplicador dos meios áudio-visuais de comunicação;

Reforço da dimensão cultural da política educativa, investindo em acções que promovam a educação artística da população escolar;

Tomada de opções, na área da recuperação patrimonial, que sirvam, privilegiadamente, a criação de pólos culturais dinâmicos de intervenção cultural. Por outro lado, racionalizar-se-ão, descentralizando, as estruturas de intervenção do IPPC, promover-se-á a regulamentação da Lei do Património e acelerar-se-á o processo conducente à criação do Museu de Arte Moderna no Porto;

Investimento na área do fomento de leitura e da produção e difusão do livro através do apoio à edição, da criação de uma rede de bibliotecas e de leitura pública e da participação em projectos interdepartamentais que visem a exportação do livro para países de língua portuguesa;

Proposta de criação de incentivos jurídicos e fiscais que visem a mobilização dos indivíduos e de grupos sociais para a preservação do património e do fomento de iniciativas culturais.

7.10 - Juventude

A dimensão e complexidade dos problemas que afectam a juventude portuguesa terão de ser encaradas numa perspectiva global e que passa pela elaboração e execução de uma política própria dirigida para a juventude, sem prejuízo de acções pontuais e sectoriais como elementos integradores.

A formulação desta política tem em conta determinadas condicionantes:

O carácter multissectorial e os conhecimentos multidisciplinares necessários à tomada de decisão sobre questões de juventude. Com efeito, não existem dados estatísticos e sociológicos que permitam uma correcta caracterização deste universo;

A dimensão do universo dos jovens afectados por problemas como o desemprego, ensino e formação profissional exige um esforço elevado de financiamento que terá de ser compatibilizado com o objectivo de crescimento controlado das despesas;

A especificidade técnica de algumas áreas de política de juventude pressupõe a existência de recursos humanos altamente qualificados.

Não tendo havido, no passado, uma política bem definida neste domínio, haverá que ter em conta a condicionante dos recursos humanos.

Em termos de objectivos, a política do Governo na área da juventude deverá assegurar, no médio prazo, a concretização efectiva de uma política para jovens, estabelecendo a coordenação interministerial dos programas, definindo as orientações globais de política, garantindo e alargando o espaço de intervenção e participação dos jovens e promovendo a sua inserção social e profissional.

Também se procurará dar resposta aos problemas sociais mais graves que afectam determinadas zonas, como as áreas suburbanas, através de acções e medidas pontuais.

As grandes opções de política para 1986 serão, de forma sucinta:

Reforço do apoio às organizações de juventude, nas actividades sócio-culturais e na formação de animadores juvenis;

Relançamento da ocupação dos tempos livres, tornando-a acessível a todos os jovens e durante todo o ano como forma de integração na vida activa;

Regulamentação do Serviço Cívico;

Desenvolvimento de programas de turismo juvenil e desporto juvenil, proporcionando aos jovens factores de valorização moral, saúde física e contactos com as realidades do país;

Criação de uma base de dados sobre questões de juventude, a descentralizar posteriormente, e integrada em programas simultâneos para criação de espaços físicos de convívio e integração dos jovens, como centros de juventude, centros de animação, centros de informação, etc.;

Lançamento de programas de intercâmbio juvenil, nomeadamente com os países africanos de expressão portuguesa;

Estudar e propor medidas no sector do ensino, nomeadamente sobre o abandono escolar, os programas curriculares, os sistemas de acesso e de ensino à distância;

Estudar e propor medidas para diminuir o desemprego dos jovens, nomeadamente dos que procuram o primeiro emprego.

7.11 - Ambiente e recursos naturais

A ausência total de sistemas de gestão de recursos naturais nas suas componentes de inventariação de necessidades e disponibilidades e a sua articulação com os mecanismos financeiros indutores de internalização dos custos da sua exploração e a carência de estruturas regionalizadas abertas à participação dos utentes e autarquias são as principais condicionantes que se colocam actualmente à utilização eficiente dos recursos naturais.

Por outro lado, a máquina do Estado é ainda tradicional, vocacionada para a intervenção pontual no território, de tipo «obras públicas», sem qualquer lógica de integração sectorial ou regional em termos de desenvolvimento.

Salienta-se ainda que o anquilosamento do quadro legal e nominativo no que respeita ao ambiente e defesa do consumidor coloca os cidadãos à mercê de toda e qualquer acção especulativa, abusiva ou degradadora do ambiente.

Como consequência desta realidade, verifica-se uma sucessão de situações de ruptura, nomeadamente a nível do saneamento básico, abastecimento de águas, destruição do solo agrícola, poluição pontual por substâncias tóxicas perigosas, iminência permanente de cheias e fogos florestais. Estas situações, até pelo seu carácter de manifesta emergência, têm absorvido as energias e recursos que deveriam ser canalizados para a resolução efectiva dos problemas de fundo.

Os objectivos a prosseguir em 1986 procuram a supressão, ou minimização, dos principais estrangulamentos apontados. Assim:

As acções do Governo deverão incidir no quadro legal normativo, na reforma das instituições, na dinamização da participação das populações e no ataque às situações de emergência.

A alteração do quadro legal normativo deverá ter em conta a adaptação do direito português ao direito comunitário;

No âmbito da reforma das instituições, o objectivo prioritário será a regionalização dos serviços da Administração Pública vocacionados para a gestão dos recursos naturais;

A dinamização da participação das populações deverá ser desenvolvida em dois vectores: a nível pedagógico e na corresponsabilização na tomada de decisões. Efectivamente as acções de política devem ser realizadas com a participação activa dos grupos de cidadãos mais empenhados, colectividades e autarquias. Pretende-se igualmente que os projectos de desenvolvimento económico sejam estudados na perspectiva do seu impacte ambiental e que a apreciação deste seja publicitada e participada de modo a atribuir às comunidades um maior poder decisor sobre as opções que afectam o seu futuro;

O ataque às situações de emergência deverá ser feito de forma a minimizar os riscos que os flagelos naturais cíclicos provocam em Portugal.

De acordo com os objectivos propostos, as acções a prosseguir para o quadro legal normativo serão, entre outras:

Propor à Assembleia da República a aprovação da Lei de Bases do Ambiente, publicar a legislação sobre estudos de impacte ambiental, regulamentar os aspectos mais relevantes do princípio do poluidor-pagador, aprovar as normas relativas aos efluentes e substâncias tóxicas perigosas, o regulamento geral do ruído, enfim, adaptar a legislação portuguesa ao direito comunitário;

No quadro institucional, destaca-se a regionalização da gestão dos parques naturais e dos departamentos de vigilância e controle da qualidade do ambiente. Prevê-se igualmente a criação dos órgãos gestores das bacias hidrográficas, a instalação da rede automática de informação sobre o ambiente e a articulação com as autarquias locais para a constituição de gabinetes de ambiente;

Para a resolução das situações de emergência as acções a prosseguir incidirão no ataque sistemático aos pontos de ruptura em caso de cheias nas pequenas bacias hidrográficas, no lançamento de projectos no domínio das águas e saneamento básico em regiões críticas, que pela sua dimensão escapam à capacidade das autarquias, e na realização de estudos sobre as condições em que se verificam os flagelos naturais cíclicos - caso das secas e fogos -, tendo em vista o lançamento de acções de minímização dos seus efeitos devastadores. Procurar-se-á igualmente a rentabilização dos vultosos investimentos em obras hidráulicas já feitos através do lançamento de obras complementares, sobretudo no domínio hidroagrícola.

7.12 - Agricultura

Uma estrutura fundiária deficiente, o baixo nível de mecanização e produtividade, o envelhecimento da população agrícola e finalmente a estagnação do produto são sinais inequívocos dos problemas estruturais da agricultura em Portugal.

São igualmente conhecidas as deficiências dos circuitos de comercialização de produtos alimentares e da organização do sector agro-industrial, com prejuízo para produtores e consumidores.

Neste contexto, a adaptação de Portugal à CEE exigirá um grande esforço, que deverá ser enquadrado por um programa global de desenvolvimento da agricultura portuguesa em que se associem os instrumentos de apoio comunitário com um conjunto de opções de política agrícola articulados em torno de três objectivos principais:

Modernização das explorações agrícolas;

Modernização das estruturas de comercialização e transformação agro-industriais;

Modernização e dinamização da infra-estrutura humana e material de desenvolvimento associada à agricultura.

Relativamente à modernização das explorações agrícolas, as opções são as seguintes:

Aumento significativo do apoio financeiro ao investimento nas explorações agrícolas de pequena e média dimensão cujos agricultores exerçam a profissão a título principal e que visem desenvolver actividades em condições competitivas;

Apoio diferenciado e significativo aos jovens agricultores situados em regiões desfavorecidas;

Apoio especial técnico e financeiro à reestruturação e modernização da viticultura e da olivicultura.

Relativamente à modernização das estruturas de comercialização e transformação agro-industriais, as opções são as seguintes:

Saneamento financeiro das cooperativas economicamente viáveis em situação difícil;

Apoio ao investimento em infra-estruturas da agricultura associada;

Aumento significativo do apoio financeiro aos projectos que visem melhorar as condições de comercialização e de transformação agro-industriais, desde que contribuam para a melhoria da produção agrícola de base e que garantam a participação dos produtores nas vantagens económicas daí resultantes.

Relativamente à infra-estrutura humana e material de desenvolvimento associada à agricultura, as opções são as seguintes:

Reorganização da estrutura do Estado associada ao funcionamento dos mercados agrícolas e aos circuitos de financiamento;

Intensificação e generalização da formação profissional, da vulgarização e da investigação agrárias;

Intensificação do melhoramento e da sanidade animal e vegetal;

Desenvolvimento da infra-estrutura associada à produção (regadio, electrificação, estradas, drenagem, abastecimento de água);

Intensificação da florestação e da defesa do patrímónio florestal;

Melhoria da dimensão física das explorações minifundiárias através do emparcelamento e do apoio à cessação de actividade dos agricultores idosos;

Apoio à organização profissional dos agricultores.

7.13 - Pescas

Como condicionantes fundamentais ao desenvolvimento do sector das pescas, destacam-se:

Escassez crescente de recursos internos, nomeadamente pela prática sistemática de pesca desregrada nos estuários dos rios e pela adopção de artes depredadoras. O acesso a recursos externos tem vindo, por seu lado, a ser dificultado por restrições crescentes impostas pelos diferentes países;

Envelhecimento da frota pesqueira, incapaz de promover o aproveitamento racionalizado dos recursos internos e externos;

Deficiência dos circuitos de distribuição e comercialização, nomeadamente pela inexistência de uma adequada rede de frio, o que origina o desperdício de pescado e a irregularidade de abastecimento à indústria;

Tradicionalismo da indústria nacional de transformação do pescado, não permitindo a valorização optimizada das espécies disponíveis;

Ineficácia da investigação até agora desenvolvida, nomeadamente por falta de articulação com os agentes económicos do sector;

Inadequação dos recursos humanos, excessivos em quantidade mas com formação deficiente;

Onerosidade dos esquemas de financiamento ao investimento e morosidade no tratamento dos processos;

Ineficácia do sector administrativo consubstanciada numa exagerada centralização paralelamente com uma proliferação de serviços, confusão de competências e mau relacionamento institucional;

Inadequação das artes de pesca e dos hábitos de exploração, não se atingindo os limiares mínimos de rentabilidade exigidos pela concorrência a nível europeu;

Degradação económico-financeira das empresas de pesca e dos estaleiros navaís.

Deste modo, estabelecem-se como objectivos a prosseguir em 1986:

Aumentar a produção de pescado, quer da pesca, quer da agricultura;

Racionalizar a actividade tendo em conta as necessidades de conservação dos recursos;

Modernizar a frota de pesca e adaptar as suas capacidades em função da disponibilidade dos recursos internos e externos;

Melhorar a organização do mercado, abrangendo a modernização das actividades a jusante da pesca;

Promover o nível profissional e as condições de trabalho dos trabalhadores do sector;

Promover a ocupação da ZEE nacional, diversificando os métodos de pesca e aproveitando em especial recursos sub-explorados.

As acções a desenvolver em 1986 serão as seguintes:

Publicação de legislação de recursos adequada e implementação do seu cumprimento;

Adequação das instituições e dinâmica das mesmas à integração na CEE;

Incentivo ao investimento e apoio à formação bruta de capital fixo, às experiências de pesca, ao abate e paragem temporária de unidades não rentáveis do ponto de vista social, ao desenvolvimento da aquicultura e à racionalização económica das unidades de produção;

Incentivo à regulação dos mercados, através do apoio à criação e funcionamento das organizações de produtores;

Racionalização da investigação científica e da formação profissional;

Incentivo à reforma e reconversão profissional;

Reforma do sistema de ajudas e de financiamento;

Assegurar crédito de campanha e aumentar a mecanização da exploração salineira;

Racionalização da administração das pescas através da clarificação de competências, correcta estruturação dos serviços, desburocratização, regionalização e interacção entre os órgãos e serviços da administração;

Institucionalizar o órgão da Administração Pública que assegure o acompanhamento e intervenção no domínio do mercado dos produtos da pesca.

7.14 - Indústria, energia e comércio

A formulação das políticas a implementar em 1986 no sector industrial, energético e do comércio terá em conta as condicionantes globais destes sectores, pelo que o enunciar dos objectivos visará a melhoria progressiva das distorções prevalecentes e a potenciação das oportunidades que se abrem à economia portuguesa.

Por outro lado, as medidas a implementar estão sujeitas à envolvente das políticas económico-sociais globais e das que decorrem da adesão de Portugal às Comunidades, subordinadas a um objectivo de «crescimento controlado».

Como condicionantes fundamentais das políticas a desenvolver nestes sectores constatam-se:

A limitada competividade das empresas, consequência da baixa produtividade, de carências tecnológicas e de níveis de gestão e organização insuficientes, associados a situações de desequilíbrio financeiro em elevado número de empresas;

Uma forte dependência externa em matérias-primas, produtos energéticos, bens de equipamento e tecnologia;

A persistência de assimetrias regionais associada a uma malha industrial deficiente;

Uma elevada rigidez do funcionamento das estruturas do mercado, consequência de limitados níveis de concorrência nalguns sectores, inadequada fluidez nos circuitos de distribuição e excessiva fixação e controle administrativo de preços;

Uma elevada distorção dos mecanismos de mercado, ao nível de produção e de comercialização, associada à existência de fenómenos de economia paralela de dimensão significativa.

Os objectivos a alcançar nestes sectores são:

Promover a iniciativa privada na esfera empresarial e limitar a intervenção do Governo, na sua área indústria e comércio, a um papel predominantemente regulador, fiscalizador e incentivador;

Levar a cabo a adaptação legislativa e institucional, nas áreas da indústria e comércio, ao normativo comunitário;

Estimular acções de associação empresarial e criar condições para o desenvolvimento de grupos empresariais de dimensão adequada;

Fomentar a cooperação internacional nas relações de comércio e na cooperação industrial;

Fazer participar, através dos respectivos órgãos representativos, os agentes económicos na definição e implementação das medidas a serem tomadas nas áreas da indústria e comércio;

Promover a modernização e a reconversão de sectores e zonas industriais, conduzindo a uma melhoria da competitividade e correcção de assimetrias regionais;

Fomentar o desenvolvimento tecnológíco através da cooperação empresas-universidades-centros de investigação e criar condições para a formação de um núcleo de unidades industriais de tecnologia avançada;

Promover a racionalização económica e a melhoria da eficácia das empresas públicas e industriais através de adequados programas de investimento e desinvestimento;

Optimizar a utilização dos recursos naturais nacionais, após adequada inventariação dos mesmos;

Incrementar a conservação e diversificação de energia primária;

Flexibilizar as estruturas de mercado e criar condições propícias à modernização das empresas comerciais com vista ao seu mais regular funcionamento;

Ajustar o quadro normativo da concorrência e preços aos princípios comunitários, reforçando o nível competitivo interno e reduzindo a intervenção administrativa de preços;

Corrigir a distorção dos mecanismos de mercado, em particular através do combate aos fenómenos de economia paralela;

Manter sob controle o défice da balança comercial em consonância com os objectivos da política económica global;

Racionalizar e articular os instrumentos funcionais e institucionais para apoio das exportações;

Progredir com cadência adequada na liberalização das importações, reduzindo progressivamente a actividade de monopólios comerciais do Estado.

As medidas a desenvolver serão as seguintes:

Elaboração de legislação de enquadramento que integre os princípios orientadores e grandes objectivos de actuação do Estado na promoção da indústria e desenvolvimento tecnológico;

Definição, em colaboração com outros departamentos governamentais, dos critérios fundamentais e acções concretas de investimento e desinvestimento das empresas públicas;

Elaboração da legislação de base sobre o aproveitamento de recursos naturais e conclusão do Plano Mineiro, tendo em vista a dinamização empresarial deste subsector;

Incremento dos programas de formação técnico-profissional, em colaboração com o Ministério do Trabalho, e reforço dos programas visando a normalização e a qualidade;

Adopção de medidas que permitam tirar partido das compras públicas como factor de desenvolvimento industrial e tecnológico, no quadro das normas de concorrência comunitária;

Início da revisão do PEN 84, face ao novo enquadramento energético internacional;

Prosseguimento das acções de diversificação energética, intensificando o uso do carvão e, com o recurso a fontes nacionais, incrementando os aproveitamentos hidroeléctricos viáveis e novas formas de energia;

Reforço e pesquisa tecnológica no sector energético, com especial incidência ao nível da conservação da energia;

Reforço do apoio selectivo das exportações com ênfase nos produtos com maior valor acrescentado nacional, com maior conteúdo tecnológico e com maiores possibilidades de crescimento sustentado;

Dinamização dos apoios às iniciativas empresariais, reajustando a vocação e competência dos instrumentos institucionais afectos ao comércio externo e reforçando as estruturas e actuação das representações diplomática e comercial no estrangeiro, com vista ao incremento da penetração e distribuição de produtos nacionais no exterior, em particular na CEE;

Apoio às actividades empresariais, designadamente a iniciativa privada, no comércio internacional, utilizando o poder comprador do País e potenciando contrapartidas comerciais, em particular nos mercados não tradicionais ou com saldos comerciais desfavoráveis;

Fomento da constituição de agrupamentos empresariais para a exportação capazes de realizar projectos integrados com interesse nas áreas de bens de equipamento e serviços;

Revisão das leis que regulam a actividade do comércio;

Tomada de medidas com vista à melhoria das infra-estruturas comerciais, designadamente dos mercados abastecedores;

Intensificação da fiscalização dos delitos contra a saúde pública e a economia nacional.

7.15 - Turismo

A evolução desejada do turismo português está condicionada principalmente pelos seguintes factores:

Degradação do património natural por desequilibrado aproveitamento dos espaços, poluição visual e disfunções ambientais;

Carências e deficiências no domínio das infra-estruturas básicas;

Diminuição do poder de compra da população portuguesa com consequências na quebra da procura turística interna;

Deficiente ordenamento da oferta turística com carência de estruturas adequadas a certos segmentos de mercado e à ocupação dos tempos livres, aliada à inadequação e desactualização de parte significativa do parque hoteleiro;

Deficiente formação profissional, em quantidade e qualidade, com particular incidência em certas profissões, sobretudo por escassez de instalações escolares;

Insuficiente e deficiente promoção externa, por virtude das restrições orçamentais, em paralelo com o acréscimo da concorrência internacional.

A importância e a dimensão já alcançadas pelo turismo português bem como as repercussões positivas que provoca na economia nacional levam a considerar o turismo como parte integrante da política económica, sendo-lhe reconhecido o papel de sector chave do processo de desenvolvimento económico do País.

Deste modo os objectivos fixados para o turismo são os seguintes:

Contribuir para o equilíbrio da balança de pagamentos;

Contribuir para atenuar os desequilíbrios e assimetrias regionais;

Contribuir para a melhoria da qualidade de vida da população portuguesa;

Contribuir para a protecção do património natural e valorização do património cultural.

Com vista a alcançar os objectivos fixados estabelecem-se as seguintes medidas:

Reformulação dos esquemas de promoção, por forma a conjugar os esforços centrais, regionais e locais e de agentes privados, bem como a racionalização da actividade promocional no estrangeiro através da rede de centros de turismo;

Realização de acções com vista ao alargamento da época alta e a captação de segmentos de mercado interessados em turismo fora da estação, bem como a motivação de correntes turísticas para destinos menos saturados;

Apoio à valorização e recuperação do parque hoteleiro desactualizado ou degradado e estímulo selectivo à criação de estruturas de animação e desportivas complementares e valorizadoras da oferta existente;

Reforço das estruturas escolares existentes e cooperação com as empresas do sector na formação profissional contínua do seu pessoal;

Promoção, em articulação com outros departamentos oficiais, de programas de modernização, reconversão e desenvolvimento de estâncias termais com interesse para o turismo, bem como a criação e lançamento de programas turísticos nelas centrados;

Acções visando o fomento do turismo interno, nomeadamente através do apoio à criação de novos parques de campismo, apoio ao lançamento de programas destinados ao turismo juvenil, apoio ao incremento do turismo de habitação e promoção da criação do agroturismo;

Revisão da legislação referente à regionalização turística e adequação dos actuais órgãos regionais e locais do turismo ao ordenamento turístico;

Colaboração com as autarquias locais no sentido de conter as pressões sobre as zonas com vocação eminentemente turística definindo zonas saturadas e semi-saturadas com vista a estudar as formas de eliminar os desequilíbrios existentes provocados pela sobrecarga turística;

Realização de campanhas procurando consciencializar as populações para a melhoria da qualidade de acolhimento ao turista e o sector para a elevação progressiva da qualidade do serviço prestado;

Prossecução de contactos no sentido de melhorar a cooperação internacional no domínio do turismo, incluindo a celebração de acordos com países que interessam ao turismo português, designadamente com os novos países de língua portuguesa.

7.16 - Sector cooperativo

Um dos vectores essenciais do desenvolvimento cooperativo nos próximos anos será a necessidade de adaptação das estruturas do sector às novas condições decorrentes da adesão a Portugal à CEE, designadamente através de apoio às cooperativas de produção, transformação e comercialização no domínio da agricultura e pescas.

Consequentemente, será estruturado um programa nacional de desenvolvimento cooperativo, que abordará os seguintes domínios:

Educação e formação cooperativa, voltadas principalmente para dirigentes, gestores e membros de organizações cooperativas;

Sensibilização cooperativa, dirigida à população em geral e aos cooperativistas em particular, feita a partir da divulgação genérica dos princípios e ideais cooperativos e da divulgação selectiva das virtualidades do cooperativismo, como resposta e solução para problemas concretos e determinados;

Apoio e assistência técnica e financeira dirigidos a áreas determinadas de investimento cooperativo dentro das disponibilidades técnicas e financeiras existentes;

Criação de emprego pela via cooperativa;

Reformulação dos instrumentos jurídicos, no que for considerado essencial e fundamental, visando a correcta implementação e coordenação dos mesmos e o seu imediato e rigoroso cumprimento.

8 - Elementos para a elaboração do PIDDAC e do PISEE

PIDDAC

O Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC) para 1986 foi elaborado tendo em atenção as prioridades definidas pelo Governo em termos de investimento do sector público administrativo.

Verifica-se um crescimento em termos reais de 39,7% relativamente a 1985, que vem compensar em larga medida o decréscimo verificado nos últimos anos (-5,8% de média anual entre 1981 e 1985).

O quadro I resume por ministérios a distribuição da dotação do Orçamento do Estado para o programa de investimentos da administração central, fazendo a distinção entre investimentos de carácter sectorial e planos integrados de desenvolvimento regional, cujas componentes se encontram especificadas nos quadros III a VIII.

O programa total de investimentos atinge 134193000 contos, dos quais 101652 financiados por receitas gerais do Orçamento do Estado (quadro II).

Do montante total a financiar há, contudo, que salientar que mais de 14 milhões de contos não vão constituir uma pressão sobre as impossibilidades de financiamento do sector privado, uma vez que correspondem, precisamente, a apoio ao sector privado e cooperativo, assim distribuídos:

... Milhares de contos

Habitação ... 8205

Agricultura e pescas ... 4000

Indústria ... 2200

Total ... 14405

QUADRO I

Presidência do Conselho de Ministros:

... Milhares de contos

Instituto Nacional da Administração ... 145

Turismo ... 830

Juventude ... 180

Defesa ... 51

Finanças ... 80

Agricultura e Pescas ... 9520

Indústria, Energia e Comércio ... 8406

Educação e Cultura ... 23757

Saúde ... 8470

Trabalho e Segurança Social ... 7342

Justiça ... 2500

Obras Públicas, Transportes e Comunicações ... 39528

Plano ... 12564

PIDRs ... 7593

Intermunicipais ... 300

Do QUADRO II ao QUADRO VIII

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1986/04/09903/04030448.pdf))

PISEE

As medidas tomadas no último ano, na sequência das orientações estabelecidas nas GOPs, ficaram muito aquém do que nesse documento se previa.

Com efeito, e recordando o elenco de acções então avançadas tanto para a modelação institucional do sector empresarial do Estado (SEE) como para a resolução das dificuldades económicas e financeiras de algumas empresas, constata-se que os progressos realizados são escassos.

As acções então programadas e os instrumentos escolhidos, se atentarmos na realidade das empresas que integram o SEE, não se afiguram os mais adequados à sua racionalização e saneamento económico. Concretamente, não se entende - bem pelo contrário - que por exemplo o Conselho de Ministros para os Assuntos Económicos (CMAE) possa constituir o principal órgão de exercício da tutela das EPs. A concretização deste projecto conduziria, inevitavelmente, a um complexíssimo sistema de informação e decisão, com reflexos profundamente negativos para a operacionalidade das decisões e para a vida das EPs, além de constituir um factor de multiplicação burocrática incontrolável.

O caminho a seguir é precisamente o oposto, e já o Programa do Governo o apontava claramente: devolver às EPs a mais ampla autonomia de gestão consentida pelas circunstâncias de cada uma.

Relativamente à celebração de contratos-programa e de contratos de gestão, registam-se alguns progressos, nomeadamente no sector dos transportes. É ainda cedo para se poderem extrair conclusões seguras quanto aos resultados desta experiência, mas há razões para esperar que elas sejam positivas. O Governo acompanhará com atenção a execução dos contratos-programa já em vigor, procedendo aos ajustamentos necessários no momento contratualmente oportuno, e promoverá celebração de novos contratos com as EPs que se mostrem mais aptas para o efeito.

O Governo encetou, entretanto, diversas medidas de reordenamento do SEE, das quais cumpre destacar:

A extinção das empresas que se mostram definitivamente inviáveis e que constituem um fardo insuportável para o Orçamento do Estado;

A recomposição das estruturas produtivas das empresas em dificuldade, mediante o encerramento das unidades fabris inviáveis, ou mesmo a divisão em empresas autónomas, de menor dimensão, como forma de reduzir o gigantismo industrial, gerador de pesadas ineficiências.

Além destes aspectos, importa referir que os princípios a observar nas relações entre o Estado e as EPs serão também balizados em função do específico objecto destas.

Se às empresas que são prestadoras de serviços sociais se justifica a existência de determinado tipo de apoios que permitam um desempenho adequado das respectivas funções, para aquelas que, pela sua natureza, se devem enquadrar nas regras do mercado concorrencial dever-se-á adoptar outro tipo de procedimentos.

Constituem ainda linhas orientadoras da política a adoptar relativamente ao sector empresarial do Estado:

O incentivo ao recurso ao mercado de capitais para financiamento das empresas em condição económica e financeira satisfatória, aliviando a pressão sobre o Orçamento do Estado;

A canalização de recursos para o investimento tanto quanto possível trabalho-intensivo, promovendo assim o aumento do emprego.

Do ponto de vista sectorial serão privilegiados os investimentos relativos ao aproveitamento energético e às telecomunicações.

Tendo em conta estes princípios e as necessidades de financiamento a outros sectores, o montante de dotações de capital para investimento e saneamento financeiro das empresas públicas deverá rondar os 40 milhões de contos.

9 - Enunciado das grandes opções do Plano

Resumindo e dando relevo às opções de base que presidiram à elaboração deste documento, as grandes opções do Plano para 1986 são as seguintes:

Adopção de uma prática política que visa o desenvolvimento, entendido na sua dimensão predominantemente social, mas assumindo cambiantes económicas, técnicas, políticas, culturais e institucionais;

Concretização de uma estratégia de progresso controlado, visando o crescimento da produção e do investimento com reflexos positivos no equilíbrio das contas externas a médio prazo, até aos limites impostos pelas restrições do endividamento externo;

Redução da inflação através de uma política de desagravamento das taxas de juro, da adequação dos custos salariais ao nível de inflação previsto, embora salvaguardando uma evolução positiva dos salários reais, de uma correcta gestão da taxa de câmbio e do desagravamento fiscal;

Incremento do investimento produtivo através da redução do custo e da alteração das condições de oferta do crédito para investimento, de uma política fiscal incentivadora, do reforço da poupança privada e da contenção do défice do sector público administrativo, por forma a disponibilizar recursos para o sector produtivo;

Promoção, através do crescimento económico, do aumento do emprego, na medida em que o permitirem os necessários ganhos de produtividade e as conhecidas situações de subemprego na economia portuguesa;

Modernização administrativa do Estado através do reforço da sua função de enquadramento em prejuízo do seu papel intervencionista, de uma acção desburocratizadora que aproxime a Administração dos cidadãos e da adopção de princípios de gestão pública no sentido do pragmatismo, da racionalização, da transparência e da submissão à disciplina do Orçamento do Estado;

Estabelecimento da confiança dos agentes económicos, valorizando a iniciativa privada, reduzindo o papel intervencionista do Estado, defendendo o poder de compra dos salários e reduzindo a carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho, da poupança e do capital de risco;

Aproveitamento e valorização dos recursos naturais e humanos nacionais pela acção conjugada das políticas de investigação científica de desenvolvimento regional e de formação profissional;

Esforço de adaptação e ajustamento da organização da economia, das políticas sectoriais e da Administração Pública no intuito de respeitar os compromissos assumidos junto das Comunidades Europeias e de potenciar o pleno aproveitamento das vantagens decorrentes da adesão, designadamente as que resultam do acesso aos fundos estruturais comunitários;

Progressiva eliminação das causas que motivam a sensação, por parte dos cidadãos, de insegurança de pessoas e bens;

Adopção de uma política de desenvolvimento regional que, valorizando o potencial do País segundo uma vertente espacial, permita a criação de uma base de sustentação para a efectiva criação de regiões administrativas;

Atribuição de uma clara prioridade ao sector da educação através da concretização de uma reforma global participada do sistema educativo, abrangendo os planos pedagógico, científico e administrativo-financeiro e visando o racional aproveitamento e o aperfeiçoamento dos agentes, das instalações e dos equipamentos de educação;

Ataque aos problemas estruturais da agricultura e pescas, designadamente através do aumento significativo dos meios financeiros destinados a estes sectores e da melhoria da eficácia da Administração no que se refere ao apoio técnico e aos circuitos de decisão e financiamento, tirando as máximas vantagens da concretização dos projectos a serem cofinanciados pela CEE;

Atribuição de prioridade, em matéria de investimento público, às infra-estruturas de apoio ao sector produtivo, nomeadamente às vias de comunicação e às infra-estruturas relativas ao aproveitamento dos recursos hídricos e saneamento básico;

Promoção do bem-estar social pela acção conjugada da melhoria das condições de habitação, saúde e segurança social;

Reforço do poder local pela adopção de mecanismos mais justos e previsíveis de financiamento e valorização das formas de cooperação entre a administração central e as autarquias locais.

ANEXO — PIDDAC/86

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1986/04/09903/04030448.pdf))

O Presidente da Assembleia da República, Fernando Monteiro do Amaral.