Resolução do Conselho de Ministros n.º 65/2006 — Aprova o Plano Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios

Num contexto de crescente competitividade mundial, com a estabilização dos preços da madeira para trituração (o principal produto da floresta de pinho e eucalipto), a floresta portuguesa, explorada para três mercados fundamentais (indústria corticeira, celulose e aglomerados) foi, paulatinamente, perdendo o seu valor. Sem gestão e exposta a um risco de incêndio que reduziu a atractividade do investimento, os espaços florestais produziam materiais lenhosos de baixo valor, prematuramente cortados e sem re-investimento assegurado. As receitas geradas, transferidas para outros sistemas económicos, afastadas por ciclos de fogo cada vez mais frequentes, só permitiam assegurar o investimento realizado em eucaliptais de produtividades acima da média ou no montado do sobro, equilibrado (no curto prazo) pela exploração agro-silvo-pastoril. Ardidas as cumeadas das serras nos anos 70 e 80, estas áreas regeneraram naturalmente, de forma não intervencionada como a técnica ou a boa gestão recomendariam. Nos anos 90, o então ainda jovem pinhal voltou a arder e, face à rarefacção dos bancos de sementes, algumas destas áreas transformaram-se em extensos matagais.

As áreas de eucaliptal foram, entretanto, sendo instaladas e ocupando algumas destas zonas ardidas, sendo mais defensáveis, já que os modelos de gestão das propriedades e de silvicultura sugerem, e a rentabilidade da cultura permite, uma intervenção mais intensa, em particular na redução do combustível arbustivo e na infra estruturação da propriedade (caminhos e acessos).

A máquina responsável pela prevenção e detecção recuperou a prática do fogo controlado (na região norte chegaram a ser queimados cerca de 3000ha por ano), reforçou o sistema de detecção, criou as brigadas de investigação de incêndios florestais, apoiou inúmeros projectos de investigação e desenvolvimento, mas a dimensão territorial da tarefa exigia meios muito mais avultados e uma organização legislativa e institucional reformada e com claros objectivos operacionais de curto e de médio/longo prazo.

Em 1991 foi aprovada a Lei de Bases da Protecção Civil e, em 1996, a Lei de Bases de Política Florestal, que perspectivam paralelamente o futuro, de forma separada. A primeira tem como objectivos fundamentais a prevenção de riscos colectivos de acidentes graves, catástrofes ou calamidades, atenuar os efeitos em caso de acidente e socorrer e assistir as populações em perigo (Lei 113/91, art 3º), definindo os campos de actuação, focalizando-se no planeamento, na defesa e nas medidas de auto protecção das populações, não fazendo qualquer referência aos incêndios florestais.

Na Lei de Bases de Política Florestal, por seu lado, não há uma única referência à protecção civil, sendo um dos objectivos da política florestal assegurar a protecção da floresta, e do que nela estiver contido, contra incêndios (Lei 33/96 artº3). Nesta Lei, prevê-se ainda a criação de uma estrutura nacional, regional e sub regional com funções de planeamento e coordenação das acções de prevenção e detecção e de colaboração no combate a incêndios florestais (artº 10), que também nunca chegou a ser concretizada.

Em 1991 e 1995, respectivamente, arderam 182.000 e 170.000 ha. Com quase 20.000 ignições por ano, a área média anual ardida atingia os 100.000 ha, isto é, 2% dos espaços florestais (povoamentos e matos) ao ano.

Ano após ano, face à ausência de resultados satisfatórios, começou a cristalizar-se um sentimento de descrença no conjunto dos actores envolvidos. Em meados dos anos 90, o estudo de Michael Porter reconhecia a perda de competitividade da floresta portuguesa e lançava o alerta para os inúmeros problemas que ameaçavam a sua sustentabilidade e viabilidade económica.

Em 1996, no âmbito de uma controversa reestruturação do Ministério da Agricultura, os Serviços Florestais foram desmembrados e os seus serviços regionais e locais integrados nas Direcções Regionais de Agricultura. A administração dos apoios públicos e comunitários à gestão florestal foi entregue a uma entidade exterior (IFADAP) e, no âmbito dessa reestruturação, previu-se a criação de uma empresa pública de gestão florestal, à semelhança das que foram criadas noutros países europeus (p.e. Irlanda), que nunca chegou, no entanto, a ser concretizada.

Nos finais dos anos 90, após a estabilização dos preços de rolaria de eucalipto, a área de eucaliptal travou a sua expansão, facto a que não podem ser alheios a descapitalização do proprietário, a redução da atractividade (com o preço da madeira estabilizado desde 1996) e o crescente risco para o investimento introduzido pelos incêndios.

Em algumas áreas menos produtivas do litoral, do interior e da serra algarvia, terminados o terceiro e o quarto cortes, ou em terrenos expostos a maiores pressões urbanísticas, a cultura deixou de ser atractiva e, actualmente, cerca de 200.000ha estão abaixo do seu potencial de produção lenhosa e apresentam uma estrutura de povoamento que promove a continuidade dos combustíveis, aumentando o risco de incêndio. Os campos sem cultivos, as aldeias rurais urbanizadas, com uma população envelhecida e sem capacidade para tratar e limpar a vegetação arbustiva e arbórea que entretanto crescera nas linhas de água e nas extremas da propriedade edificada, foram ficando rodeados de densas e contíguas manchas de combustível. A ausência de uma estratégia de Defesa da Floresta Contra Incêndios agudizava também as condições de ameaça para a protecção civil.

De 1997 a 2003 - O colapso do sistema instituído

Depois da integração dos serviços florestais nos serviços agrícolas, e perante os problemas associados à gestão da mudança e à incapacidade de rejuvenescer os recursos humanos, a Comissão Nacional Especializada de Fogos Florestais, órgão colegial inicialmente criado na dependência da Presidência do Conselho de Ministros (1987) e entretanto reestruturado e transferido para a tutela da Administração Interna (1991), foi assumindo a liderança da infra-estruturação do território (acessos e pontos de água) na sensibilização.

Os Serviços Florestais centrais definiram um Plano de Desenvolvimento Florestal, cuja implementação e monitorização nunca foram alvo de processo próprio, e garantiram as estatísticas dos incêndios, a investigação das causas, alguns programas de sensibilização, o apoio ao movimento associativo, o arranque do programa de sapadores florestais (que nunca cumpriu as metas inicialmente estabelecidas), a rede de postos de vigia. Continuou-se, no entanto, a assistir a uma erosão gradual da capacidade técnica, de intervenção no terreno e de fiscalização pelo Corpo Nacional da Guarda Florestal.

O III Quadro Comunitário de Apoio veio exigir um processo administrativo e burocrático mais complexo para as intenções de investimento, que se reflectiu no desinteresse generalizado pela aplicação das medidas florestais do Programa AGRO. O acompanhamento da multiplicidade de comissões e processos em que a autoridade florestal e os serviços regionais participam absorve uma parte substancial dos recursos técnicos disponíveis. Em 2002, a abertura dos postos de vigia chegou mesmo a ser tardia.

Embora com uma linha de investimento para a redução do risco de incêndio, os programas comunitários de apoio foram dimensionados para promover a arborização, em particular das áreas ardidas e de áreas agrícolas, através dos Programas Agro e Ruris, respectivamente.

Em termos de Defesa da Floresta Contra Incêndios, este esforço chega a ser contraditório. A arborização de áreas ardidas, financiando o investimento sem prevenir a mitigação das causas dos incêndios e sem partilha do risco pelo proprietário, não o vinculando efectivamente à gestão da área arborizada, outrora agricultadas, contribui para aumentar a continuidade do combustível. Outras medidas, incluindo as agro ambientais, visaram conservar os usos tradicionais ou promover os regimes extensivos pecuários. Nenhum destes programas, que contribuem para a dinâmica dos usos e ocupações do solo de vastas áreas de territórios, teve a preocupação de enquadrar a atribuição do investimento num contexto regional que equacionasse o risco de incêndio, a continuidade de combustíveis ou a necessidade de renovar as pastagens, com fogo, para suportar o aumento de encabeçamento.

No final da década 90, e perante a dificuldade em encontrar voluntários, o serviço prestado pelos bombeiros voluntários começou a ser simbolicamente remunerado através dos GEIS (percursores GPI). Os corpos de bombeiros, com equipamentos materiais suficientes, como reconhecia o relatório norte americano de 2004, são, durante o Verão, rejuvenescidos com jovens voluntários em férias escolares. Esta ausência de mão de obra reflecte-se no nível de prontidão e disponibilidade dos recursos materiais existentes fora da "época dos incêndios", como ficou demonstrado pela falta de bombeiros no combate aos incêndios ocorridos em Fevereiro, Março e Abril de 2005.

Os comandantes mais experientes são voluntários, mas as dificuldades verificadas na angariação de voluntários para as fileiras da corporação reflectem-se na necessidade de remunerar cada elemento dos Grupos de Primeira Intervenção no montante de 35 euros por dia (valores de 2004), os quais preenchem um dispositivo que dificilmente consegue ultrapassar os 3500 elementos, numa base de recrutamento com mais de 23.799 inscritos no activo e sem contar com o quadro de honra.

Face a esta realidade, ao facto de o combate se basear grandemente no recurso a água e face à urgência em realizar acções de silvicultura nas áreas de proprietário privados, em 1999 foi criado o Programa de Sapadores Florestais, que permitia um reforço da primeira intervenção, baseada em ferramentas manuais, garantindo todo o ano uma remuneração individual em tarefas de prevenção, no seio do movimento associativo e autárquico. Em 2001, foi publicado o Sistema de Luta Contra Incêndios, que consolida a vertente operacional da Lei de Bases de 1991 - aprofundando a componente de protecção de pessoas e bens, mas secundarizando a componente florestal , ao nível da informação, da prevenção e da detecção ou colaboração na primeira intervenção, de outros agentes de Defesa da Floresta Contra Incêndios.

Em 2003, verifica-se a fusão entre o SNB, o SNPC e a CNEFF, criando-se o Serviço Nacional de Bombeiros e Protecção Civil, que incluía o Núcleo de Protecção da Floresta, com a incumbência de assegurar a detecção e vigilância em colaboração com as CEFF municipais. Este diploma, do qual resulta a fusão, como é confirmado no Livro Branco de 2003 e no relatório da Assembleia da República de 2004 que recomendam a revisão e aprofundamento dos objectivos previsto nas Leis de Bases de Protecção Civil, por um lado, e da Floresta, por outro, desvalorizando a componente de protecção civil e não criando uma estrutura de três níveis para a prevenção de incêndios florestais.

Num quadro de massa florestal não gerida, campos agrícolas abandonados, perímetros urbanos que se expandiram para áreas agrícolas e florestais abandonadas e de casas construídas isoladamente no meio dos espaços florestais, ausência de ordenamento efectivo do território, estavam criadas condições potencialmente muito perigosas. Acrescem aos referidos factores, uma população envelhecida, iletrada, a inexistência de um sistema que fiscalize e puna o uso indevido do fogo, uma capacidade de detecção ineficiente, um combate ao incêndio florestal estendido pouco instruído, ineficaz a resolver incêndios florestais de maiores dimensões por depender excessivamente de água, de acessos e de meios aéreos, as falhas de comando e de coordenação logística.

O impacto dos incêndios foi sendo cada vez mais frequente e severo, com áreas ardidas por fogo cada vez maiores e maior número de incêndios com mais de 10 e 100 hectares (uma tendência iniciada no final da década de 90). Desde 2000, pese embora o reforço dos meios de combate, num contexto de acentuada perda de valor da floresta, o sistema foi-se progressiva e sistematicamente limitando à defesa das populações, das habitações e dos campos de cultivo.

A acentuada vulnerabilidade do sistema às variações climatéricas, associada ao agravamento dos problemas estruturais, traduziram-se no colapso do modelo. Entre Junho e Setembro de 2003, morreram 20 pessoas, foram destruídas 500 habitações e arderam mais de 280.000ha de floresta de sobro, azinho, pinho e eucalipto (áreas maioritariamente com gestão florestal) e 170.000 ha de matagais. Os incêndios que eram florestais desceram o monte, queimaram os campos abandonados em redor das aldeias e destruíram as casas e infra-estruturas, onde as silvas e os matos atingiam praticamente a altura dos telhados. O problema adquiriu uma dimensão de protecção civil e de segurança nacional.

Desde 1980, arderam mais de 2,7 Milhões de hectares, dos quais 1.4 Mha, foram de área arborizada. O actual sistema foi conseguindo, até 2003, resolver a ameaça civil que os incêndios florestais constituem, sacrificando a defesa da floresta.

Após 2003 - O início de um novo ciclo?

Em Outubro de 2003, com a criação da Secretaria de Estado das Florestas, procurou-se centralizar numa só entidade as questões da política florestal, concentrando a prevenção dos incêndios florestais e a primeira intervenção no âmbito do Ministério da Agricultura. Ainda em Outubro, o Conselho de Ministros aprovou a Reforma Estrutural para o Sector Florestal, composta por várias iniciativas calendarizadas para serem implementadas em cerca de 12 meses. Esta Reforma procurou desenvolver quatro vectores rever legislação, reabilitar a estrutura florestal do Estado, criar um quadro fiscal e promover mecanismos simples de gestão activa do território e, simultaneamente, resolver problemas conjunturais do Sistema de Defesa de Floresta Contra Incêndios Florestais, nomeadamente através de uma equilibrada distribuição de responsabilidades, meios e atribuições.

Redigiram-se, discutiram-se e publicaram-se diversos diplomas, constituiu-se um Fundo Florestal Permanente e foi publicado o Decreto Lei 156/2004, que estabelece o Sistema de Protecção da Floresta Contra Incêndios, prevê a forma de intervenção substitutiva do Estado aos proprietários privados, define um quadro jurídico para a expropriação de infra-estruturas, institui a obrigatoriedade de se manter limpa uma faixa de protecção às habitações, redes viárias e ferroviárias, regulamenta o uso do fogo nas zonas florestais, alarga o âmbito das infracções e actualiza os valores das coimas. Em Abril de 2004, o DL 94/2004 torna o Programa de Sapadores Florestais mais abrangente (instituições e envolvimento) prevendo uma regressão dos apoios com o tempo. O reforço do programa permitiu que, no final do ano de 2004, existissem 160 brigadas correspondentes a 800 homens treinados e capacitados para efectuarem operações de silvicultura preventiva, vigilância e primeira intervenção. No entanto, o Ministério do Ambiente, através do Instituto de Conservação da Natureza, manteve uma estrutura de prevenção, detecção e primeira intervenção, com um baixo nível de integração no sistema nacional, a par de algumas organizações de produtores florestais. Corroborando essa falta de coordenação, refira-se que somente em 2004 foram adquiridos rádios para as equipas de sapadores florestais poderem comunicar com os Centro de Prevenção e Detecção Distritais.

Para a área do combate, das propostas previstas no Livro Branco e no relatório da Assembleia da República, e com excepção da constituição de um núcleo de formação de combate a incêndios florestais e de acções de formação de comandos, não foram implementadas quaisquer das iniciativas previstas.

À renovada administração florestal, dotada de capacidade administrativa e financeira para implementar as medidas necessárias, ficaram a faltar o rejuvenescimento dos quadros e a gestão das novas rotinas. No entanto, após o fim do XV Governo, em Julho de 2004, o ritmo da Reforma abrandou e alguns diplomas previstos não chegaram a ser publicados, nomeadamente aqueles que versam o tema da fiscalidade, do cadastro e da conta investimento, em suma, os temas intimamente ligados com a Propriedade.

Somente em Julho de 2005 foi publicado o Decreto Lei que define as Zonas de Intervenção Florestal, de adesão voluntária, imaginadas 40 anos antes, redigidas em proposta de lei há 25 anos e redescobertas em 2003.

A Sociedade portuguesa foi incapaz de manter uma riqueza e de geri-la sustentadamente através do tempo. As alterações institucionais, a delapidação técnica e da capacidade de intervenção do Estado, sem assegurar essa valência pelo sector privado, e a não valorização da floresta pela Sociedade, como suporte da sua própria existência e da sua identidade, levou, ano após ano, a que a resolução do problema se fosse tornando cada vez mais difícil e dispendiosa. Nas últimas décadas, as políticas de prevenção e de combate a incêndios florestais foram sempre marcadas por um carácter reactivo, com iniciativas legislativas avulsas, de enfoque operacional e de curto prazo, sem obedecerem a uma estratégia consistente. Raramente integradas com outras políticas públicas, as medidas empreendidas reforçaram sucessivamente a capacidade de supressão, através da mecanização do combate, em detrimento da resolução das causas estruturais há muito identificadas, nomeadamente, o tema da Propriedade, da gestão florestal, do Ordenamento do Território, da autoridade do Estado, da coesão social, da regulação dos mercados agro florestais e do solo. O sistema agro florestal, criado e construído com a presença do homem, entrou em crise profunda. Com as conhecidas limitações edafo-climáticas do território continental, os produtos tradicionais, incluindo os lenhosos, não são competitivos. Os espaço florestais que poderiam ser, na sua multifuncionalidade, uma alternativa para a competitividade de grande parte do território não são geridos em unidades com dimensão, com profissionalismo e encontram-se expostos a inúmeros conflitos e tensões sociais que contribuem para ignições e deflagrações num ambiente com cargas de combustíveis cada vez mais elevadas. Os produtos gerados não pagam a cada vez mais escassa e onerosa mão de obra necessária para os manter. As áreas agrícolas, de fracas produtividades e enquadradas por política agrícola comum, serão paulatinamente abandonadas a outros usos, contribuindo para a re-naturalização da paisagem. Envelhecida, a população concentra-se em aglomerados rurais urbanizados, pouco atractivos para fixar os jovens. Estes territórios, a continuarem sem perspectiva de futuro, sem gestão e sem criação de riqueza, irão contribuir para acelerar o duplo envelhecimento, e as aldeias extinguir-se-ão no curto e médio prazo. São todas estas tendências que se tem de procurar inverter, de forma estratégica e integrada, para que a calamidade pública decretada em 2003 possa ter representado o início de um ciclo virtuoso para a floresta portuguesa.

(nota 1) De que são exemplos os incêndios de Viana do Castelo (1962), de Boticas (1964) e da Serra de Sintra (1966).

(nota 2) Não ausência de melhor informação, presume-se que o valor inclua área de matos e de floresta

(nota 3) Este facto gerou tensão entre comandantes de bombeiros e guardas e técnicos florestais. Por exemplo, o emprego da técnica do contra-fogo, frequentemente utilizada pelos guardas florestais, gerou contenciosos que terminavam em tribunal, uma vez que no novo quadro legal apenas os bombeiros estavam autorizados a empregá-la.

GLOSSÁRIO

AEF - Area de Espaços Florestais.

AFOCELCA - Agrupamento complementar de empresas, constituído pelo Grupo Portocel Soporcel, Celbi e Celulose do Caima para a prevenção e combate dos incêndios florestais.

AGRIS - Programa de apoio ao desenvolvimento agrícola e florestal.

ANIF Autoridade Nacional para os Incêndios Florestais.

CB - Corpo de Bombeiros.

CDOS - Centro Distrital de Operações de Socorro.

CE - Comissão Europeia.

CEMGFA - Chefe do Estado Maior General das Forças Armadas.

CMDFCI - Comissão Municipal de Defesa da Floresta contra Incêndios.

CMOS - Comando Municipal de Operações de Socorro.

CNGF - Corpo Nacional da Guarda Florestal.

CNOS - Comando Nacional de Operações de Socorro.

CODIS - Comandante Operacional Distrital.

COTEC - Associação Empresarial para a Inovação.

CPD - Centro de Prevenção e Detecção.

DFCI - Defesa da Floresta contra Incêndios.

DGRF - Direcção Geral de Recursos Florestais.

DOP - Directiva Operacional para o combate a incêndios florestais.

ECIN - Equipas de Combate a Incêndios Bombeiros.

ESAC - Escola Superior Agrária de Coimbra.

GIPS/GNR - Grupo de Intervenção de Protecção e Socorro.

GNR - Guarda Nacional Republicana.

GRR - Grupo de Reforço Rápido.

GTF - Gabinete Técnico Florestal.

ICN - Instituto da Conservação da Natureza.

IFN - Inventário Florestal Nacional.

IGP - Instituto Geográfico Português.

IA - Instituto do Ambiente.

IM - Instituto de Meteorologia.

INEM - Instituto Nacional de Emergência Médica.

ISA - Instituto Superior de Agronomia.

MADRP - Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas.

MAI - Ministério da Administração Interna.

ME - Ministério da Educação.

OPF - Organização de Produtores Florestais.

PGF - Plano de Gestão Florestal.

PJ - Polícia Judiciária.

PMDFCI - Plano Municipal de Defesa da Floresta contra Incêndios.

PNDFCI - Plano Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios.

POM - Plano Operacional Municipal.

PV - Posto de Vigia.

RNPV - Rede Nacional de Postos de Vigia.

SEPNA/GNR - Serviço da Protecção da Natureza e do Ambiente da GNR.

SGIF - Sistema de Gestão de Informação de Incêndios Florestais.

SIG - Sistema de Informação Geográfica.

SIOPS - Sistema Integrado de Operações de Protecção e Socorro.

SMPC - Serviço Municipal de Protecção Civil.

SNBPC - Serviço Nacional de Bombeiros e Protecção Civil.

SNDFCI - Sistema Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios.

TO - Teatro de Operações.

ZIF - Zona de Intervenção Florestal.