Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 403/2009 — A - Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das seguintes normas do Estatuto…

Refira-se, por último, que a norma questionada não representa qualquer «usurpação do poder constituinte». A regulação do procedimento legislativo de aprovação e revisão dos estatutos regionais não consta de forma esgotante do texto constitucional, nenhum obstáculo havendo a que seja igualmente desenvolvida nos estatutos regionais (desde que, obviamente, em termos compatíveis com as regras constitucionalmente consagradas, mas então a eventual desconformidade acarretaria inconstitucionalidade material, que não «usurpação» pelos estatutos da competência do legislador constitucional). Aliás, no recente Acórdão n.º 402/2008, em processo de fiscalização preventiva do Decreto n.º 217/X, relativo à 3.ª revisão do EPARAA, este Tribunal considerou admissível a inserção no Estatuto de regras relativas ao procedimento legislativo de revisão estatutária, não se tendo pronunciado pela inconstitucionalidade da regra do n.º 3 do artigo 47.º desse Decreto, que exigia maioria qualificada para a aprovação dos projectos de estatuto. - Mário José de Araújo Torres.

Declaração de voto

Dissenti da decisão, quanto ao número A, n.º 6, por considerar que o poder da Assembleia da República de introduzir alterações nos projectos de revisão dos estatutos elaborados pelas Assembleias Legislativas regionais (artigo 226.º, n.os 2 e 4, da CRP) se cinge às matérias sobre que tenha incidido a iniciativa destes órgãos. Às Assembleias Legislativas das regiões autónomas não cabe apenas um genérico poder de impulso que, uma vez exercido, ponha nas mãos da Assembleia da República o poder de decidir sobre quaisquer matérias estatutárias, comportando o poder de introduzir matéria nova, não contemplada no projecto recebido. O poder de iniciativa daqueles órgãos regionais não se exerce no vácuo, tem como referente objectivo cada uma das normas projectadas, a elas e só a elas abrange, pelo que é de lhe atribuir valência delimitativa do âmbito material da decisão da Assembleia da República.

Só esta interpretação está de acordo com o modelo constitucional de concertação e de confluência de vontades entre os órgãos legiferantes regionais e o nacional, em matéria de criação e de revisão dos Estatutos. Esse modelo é o de uma competência partilhada, em que aos primeiros cabe a iniciativa e ao segundo o poder decisório sobre a solução definitiva. Ora, se este poder estivesse legitimado a incidir sobre as áreas não cobertas pelo projecto de alteração, as normas que resultassem do seu exercício não teriam na sua base uma iniciativa prévia da Assembleia Legislativa Regional sobre os pontos que elas regulam, o que contraria o balanceamento de poderes constitucionalmente traçado.

É claro que este regime de condicionamento recíproco dos poderes de normação estatutária, com incidência, cada um deles, em distintas fases do iter legislativo, dota os estatutos regionais de uma acentuado grau de rigidez, trazendo consigo um risco forte de bloqueamento dos processos de revisão, por mais aconselháveis que eles se possam afigurar. Mas, contrariamente ao afirmado no acórdão, essa rigidez não é «superior à prevista na Lei Fundamental», correspondendo antes ao inevitável efeito reflexo do que por esta foi intencionado. Em matéria tão delicada, de definição da «competência das competências», foi esse o meio encontrado de achar um ponto de equilíbrio entre os poderes regionais e o da República. Uma outra opção, de total desvinculação da Assembleia da República do objecto do projecto regional de revisão, importa a intervenção do legislador constituinte.

De resto, pode duvidar-se de que a interpretação que fez vencimento contribua para contrariar aquele bloqueamento. Pois não é ousado supor que o receio de um aproveitamento, em sentido indesejado, de uma iniciativa de revisão desincentive a Assembleia Regional de desencadear um procedimento de alteração. E, sem iniciativa deste órgão, não há revisão.

Pelo exposto, ter-me-ia pronunciado pela constitucionalidade do artigo 140.º, n.º 2, dos Estatutos da Região Autónoma dos Açores, na versão que lhe foi dada pela Lei n.º 2/2009, de 12 de Janeiro - norma formulada, aliás, em termos abertos, com margem de flexibilidade aplicativa, na medida em que reconhece o poder da Assembleia da República em adicionar novos preceitos em «matérias correlacionadas» com as versadas no projecto regional.

Pode dizer-se, num outro plano, que, por fundada que seja esta interpretação do disposto na Constituição, não cabe aos Estatutos afirmá-la. Mas o Tribunal sempre tem entendido que preceitos infraconstitucionais repetitivos do que a Constituição consagra não estão, por isso, feridos de inconstitucionalidade. - Joaquim de Sousa Ribeiro.

Declaração de voto

1 - Votei vencida quanto ao n.º 3 da decisão (declaração de inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 7.º, n.º 1, alínea o), 47.º, n.º 4, alínea c), 67.º, alínea d), 101.º, n.º 1, alínea n), e 130.º dos Estatutos: provedores sectoriais regionais) e quanto ao seu n.º 6 (declaração de inconstitucionalidade da norma constante do artigo 140.º, n.º 2: procedimento de alteração dos estatutos), pelas razões seguintes.

2 - O Tribunal entendeu que eram inconstitucionais as normas estatuárias que previam a possibilidade de criação, por decreto legislativo regional, de provedores sectoriais apenas para a região. Fê-lo com um único fundamento: violação do artigo 23.º da Constituição. Quer isto dizer que entendeu como determinante para o juízo de inconstitucionalidade não a dimensão regional da questão (não o facto de a previsão ser constante de norma estatutária) mas a sua dimensão institucional-nacional, ou seja, o facto de o artigo 23.º da Constituição consagrar um provedor único, para todo o território nacional, e plurifuncional, ou com competências para a defesa não jurisdicional dos direitos das pessoas sem acepção de matérias. Concordo inteiramente com o juízo do Tribunal nesta parte. Não sendo a figura dos chamados «provedores sectoriais» constitucionalmente proibida, nenhuma razão haveria para entender que os estatutos não poderiam prever a sua criação só para a região, através de decreto legislativo regional. O nó górdio do problema reside assim (tal como o entendeu o Tribunal) na questão de saber se é inconstitucional a criação por acto legislativo, qualquer que ele seja, de um «provedor"» que seja «sectorial». O Tribunal entendeu que o era; foi desse julgamento que dissenti.

É certo que o artigo 23.º da Constituição consagra, como órgão constitucional, um provedor de justiça que é simultaneamente único e plurifuncional: as suas competências de defesa não jurisdicional dos direitos das pessoas valem para todo o território nacional, sendo os actos e omissões da administração regional, local ou estadual o «terreno privilegiado» da sua expressão, sem acepção de matérias ou sem consideração dos bens substanciais tutelados pelo direitos a defender. Por isso (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, p. 172), é o Provedor de Justiça, nos termos do artigo 23.º, um provedor plurifuncional: provedor médico, provedor militar, provedor do ensino ou provedor do ambiente.

Sendo tudo isto certo, creio no entanto que fica por demonstrar que seja inconstitucional a criação - desde logo pelo legislador ordinário, qualquer que ele seja - de provedores sectoriais.

Não o é, seguramente, por força do princípio formal-competencial de reserva de constituição. O Provedor de Justiça a que se refere o artigo 23.º da CRP foi primeiro instituído por lei ordinária, e só depois (logo com a primeira versão da CRP) recebido pela Constituição ou constitucionalizado. Tanto basta para demonstrar que não estamos aqui perante «matérias» que sejam, pela sua própria natureza ou por expressa imposição constitucional, reservadas à esfera de normação própria do poder constituinte, com exclusão de qualquer intervenção conformadora por parte do legislador ordinário. O facto de a Constituição Portuguesa, ao contrário de muitas outras, ter escolhido atribuir à instituição do Provedor valor e dignidade constitucional, terá seguramente consequências quanto à vinculação do poder legislativo; contudo, tais consequências inserir-se-ão no âmbito do princípio substancial do primado da Constituição, e não no âmbito do princípio formal-competencial da reserva de poder constituinte. Assim, o essencial da argumentação deve encontrar-se no ponto que segue.

Desta opção da CRP, de conferir valor e dignidade constitucional à instituição «Provedor de Justiça», decorrem vínculos seguros para o legislador ordinário. Desde logo, e negativamente, é-lhe vedada a eliminação da instituição; depois, e positivamente, é-lhe imposto um dever de conformação [da mesma instituição] em harmonia com os fins e funções que constitucionalmente lhe são atribuídos. Ao julgar como julgou, o Tribunal partiu do princípio segundo o qual a proibição da existência de provedores sectoriais se incluiria no âmbito deste dever do legislador de conformar a instituição «Provedor de Justiça» em harmonia com as funções que lhe são constitucionalmente conferidas. A meu ver, porém, ficou por demonstrar a necessária inclusão de uma coisa na outra. Como creio que a interpretação da Constituição se não faz pela leitura isolada dos seus preceitos - visto que nenhuma constituição se confunde com um "simples corpo articulado de preceitos escritos" - penso que a demonstração, a poder ser feita, requereria argumentos sistémicos fortes, que não vejam onde possam ser encontrados: nem na «unidade de sentido dos direitos fundamentais», razão maior para a existência, constitucionalmente tutelada, do Provedor de Justiça, nem no tipo de competências, não decisórias, que lhe são atribuídas, encontro tais argumentos. Não se discute que a criação de provedores sectoriais poderá corresponder a uma má política legislativa: como é evidente, as magistraturas de influência serão tanto menos influentes quanto mais plurais forem. Também se não discute que, no limite, a má política legislativa possa redundar na emissão de normas inconstitucionais lesivas - i. a. - de um dever de boa administração. Contudo, o que creio é que este último juízo, a fazer-se, só poderá fundar-se no exame da instituição em concreto, de cada «Provedor Sectorial». A condenação em bloco da existência da figura, com fundamento em inconstitucionalidade, é que me parece infundada.

3 - Dissenti também do juízo que foi formulado a propósito da norma estatuária referente ao procedimento a seguir quanto à alteração do próprio estatuto (artigo 140.º, n.º 2). A questão que aqui se coloca é a de saber se há algum espaço para a conformação do iter procedimental a seguir sempre que estiver em causa a alteração do Estatuto Político-Administrativo da região. Entre o poder de impulso que, nos termos constitucionais, pertence em exclusivo à Assembleia Legislativa da região, e o poder de deliberação que, nos mesmos termos, pertence à Assembleia da República, existe espaço para uma ulterior regulação do procedimento, nomeadamente quanto à competência para o agendamento das matérias objecto da alteração? Em bom rigor, a pergunta subdivide-se em três questões distintas: primeira, a questão de saber se a Constituição responde, ela própria, ao problema; segunda, a questão de saber se pode o mesmo ser respondido pelas normas estatutárias; terceira, a questão de saber se o modo como a norma contida no n.º 2 do artigo 140.º, agora em juízo, a ele respondeu, ultrapassa, ou não, os limites constitucionais que lhe são aplicáveis.

O Tribunal resolveu todas estas questões entendendo o seguinte:

ii) De qualquer modo, nunca os Estatutos poderiam versar sobre a matéria (qualquer que fosse a solução neles contida) porque é ela reservada à decisão constituinte.

Não creio que a Constituição tenha dado resposta ao problema. O que aparece recortado no texto constitucional, com clareza, é que pertence só às regiões o poder de iniciar o procedimento tendente à alteração dos estatutos; e que pertence só à Assembleia da República a competência para sobre elas deliberar. Entre o poder de impulso e o poder de deliberação existe, pois, um espaço para a conformação ulterior do procedimento tendente à aprovação, pelo Parlamento, das alterações estatutárias. É para mim natural que esse espaço venha a ser preenchido pelas próprias normas estatutárias. Sendo os Estatutos Político-Administrativos das regiões precisamente aquilo que são - a norma básica da região, que, no quadro dos limites constitucionais, concretiza e organiza as regras fundamentais da autonomia - parece-me que pertencerá naturalmente ao seu âmbito a concretização e a organização das regras de procedimento relativas à alteração das suas próprias normas.

Se - diversamente do que foi o juízo maioritário do Tribunal - se partir do princípio segundo o qual a Constituição, não respondendo ela própria ao problema, deixa algum espaço para a conformação ulterior do iter procedimental, nem outra conclusão se afigura possível: as normas estatutárias poderão ser o lugar adequado para o preenchimento deste espaço.

No caso, determinava o n.º 2 do artigo 140.º do EPARAA que pertencesse à Região não apenas o poder de impulso do procedimento legislativo nacional tendente à aprovação das alterações das normas estatutárias, mas também o poder de agendamento das matérias objecto de alteração. Não me parece que esta conformação ulterior do procedimento legislativo ultrapassasse quaisquer limites constitucionais. Pois que entendi que, não respondendo a Constituição ao problema, deixava ela própria algum espaço para a solução ulterior dele, seguramente que não considero - como considerou o Tribunal - que tenham sido atingidos os limites decorrentes do n.º 2 do artigo 110.º e dos n.os 2 e 4 do artigo 226.º; mas também não vejo que outros limites constitucionais possam ter sido lesados.

No modo de feitura dos estatutos político-legislativos (e no modo de feitura das suas alterações) exprime-se o princípio da cooperação entre órgãos de soberania e órgãos da região (artigo 229.º). É esse princípio que explica que, neste procedimento legislativo atípico, a iniciativa legislativa esteja reservada a um ente exterior ao Parlamento (o único caso paralelo em que tal acontece é o da elaboração da lei do orçamento). Não me parece que seja consentânea com a razão de ser desta reserva a sua redução a um esquálido impulso procedimental, sem quaisquer consequências na fase ulterior do procedimento; e parece-me, pelo contrário, que se inscreve ainda no seu âmago a possibilidade de agendamento, por parte do titular do poder de iniciativa legislativa, das matérias objecto de alteração. Não vejo em que tal possa afectar as competências deliberativas da Assembleia da República, atento precisamente o disposto nos n.os 2 e 4 do artigo 226.º (poder de rejeição e poder de alteração por parte da AR). - Maria Lúcia Amaral.

Declaração de voto

Votei vencido a declaração de inconstitucionalidade do artigo 4.º, n.º 4, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, que prevê a utilização da bandeira regional nas instalações dependentes dos órgãos de soberania que estejam situadas naquela Região, por entender que essa previsão se encontra abrangida pela reserva estatutária.

Assumindo os Estatutos a forma de lei estruturante da organização e funcionamento das colectividades regionais, num papel complementar em relação à Constituição, devem incluir a definição e protecção dos símbolos da região (v., neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, em Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. i, p. 291, ed. de 2007, Coimbra Editora, e Rui Medeiros, Tiago Freitas e Rui Lanceiro, em «Enquadramento da reforma do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, pp. 179-180, ed. pol. de Dezembro de 2006), aí estando definidas as regras essenciais da sua utilização.

Se é certo que a imposição do hasteamento da bandeira regional nas instalações dependentes dos órgãos de soberania situadas na região interfere com a apresentação e gestão destas, encontrando-se essas instalações em território da região, os Estatutos Político-Administrativos são o diploma legislativo adequado para contemplar tal matéria, na lógica de uma autonomia cooperativa (v., neste sentido, Rui Medeiros, Tiago Freitas e Rui Lanceiro, ob. cit., p. 181).

A circunstância de nessas instalações ser também hasteada a bandeira nacional, tal como é hasteada nas instalações onde funcionam serviços da administração das regiões autónomas, nos termos impostos pelo artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 150/87, de 30 de Março, não é impeditivo que seja o Estatuto a determinar que nessas instalações seja também hasteada a bandeira regional.

Na verdade, se o regime dos símbolos nacionais deve ser definido por lei da Assembleia da República [artigo 164.º, alínea s), da CRP], nessa reserva de regime não se inclui a admissão da utilização da bandeira regional, nos mesmos edifícios onde é hasteada a bandeira nacional.

Ao incluir-se essa matéria no regime dos símbolos nacionais, com o argumento de que lhe compete escolher a «companhia» para a bandeira nacional, já não se estaria a regular a utilização dos símbolos nacionais, mas sim a utilização da bandeira regional.

Se deve ser o regime dos símbolos nacionais a definir os termos como deve ser compatibilizada a utilização nas mesmas instalações da bandeira nacional com outras bandeiras, nomeadamente as regionais, como faz o artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 150/87, de 30 de Março, não pode ser subtraído aos Estatutos o poder de admitir o hasteamento da bandeira regional nas instalações situadas na região, mesmo naquelas onde deva ser hasteada a bandeira nacional.

É o regime dos símbolos regionais que está em causa, o qual está incluído na reserva estatutária, pelo que o artigo 4.º, n.º 4, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, no meu entendimento, não é inconstitucional. - João Cura Mariano.

Declaração de voto

Votei no sentido da não inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 4.º, n.º 4, primeira parte, e 140.º, n.º 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.

1 - Não acompanho a fundamentação do presente acórdão por entender que a norma constante do artigo 4.º, n.º 4, primeira parte, se limita a regular a utilização de um símbolo regional nas instalações dependentes dos órgãos de soberania na Região.

Ainda que a regra de utilização da bandeira regional em questão contenda com regras de utilização da Bandeira Nacional, sendo matéria da exclusiva competência da Assembleia da República o regime dos símbolos nacionais [artigo 164.º, alínea s), da Constituição], tal regra consta de lei deste órgão de soberania (Lei n.º 2/2009, de 12 de Janeiro, que aprova a terceira revisão do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores).

2 - Relativamente ao artigo 140.º, n.º 2, votei vencida pelas razões constantes da declaração de voto do conselheiro Mário Torres. - Maria João Antunes.