Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.º 6/2011 — Os terrenos integrados, seja em Reserva Agrícola Nacional (RAN), seja em Reserva Ecológica Nacional (REN), por força do…

No caso em apreço tal situação não ocorre, pois, como refere o Acórdão da Relação, ora em recurso, «na hipótese em apreço nestes autos devemos concluir que não se verifica esse requisito essencial à aplicação do artigo 26.º, n.º 12, na medida em que sabemos que o PDM de Matosinhos foi publicado em 1992 e o prédio apenas foi registado a favor dos expropriados em Maio de 2002».

De resto, nem os recorrentes colocam em crise tal asserção da 2.ª instância, entidade soberana no julgamento da matéria de facto.

Não se mostra violado, face ao quanto se deixou amplamente exposto, o princípio de justa indemnização, ao contrário do que sustentam os recorrentes nas suas alegações.

De igual sorte, não se mostra vulnerado o princípio de igualdade.

Com efeito, é consabido que a jurisprudência do Tribunal Constitucional tem considerado, de forma pacífica e com apoio doutrinário, que o princípio de igualdade se desdobra em dois níveis de comparação, isto é, no âmbito da relação interna e no da relação externa (por todos, o Acórdão do TC de 16 de Fevereiro de 2007 de que foi Relator o conselheiro Vítor Gomes, disponível em www.tribunalconstitucional.pt).

Como se explica no aresto acabado de citar, «no domínio da relação externa, comparam-se os expropriados com os não expropriados, devendo a indemnização por expropriação ser fixada de tal forma que impeça um tratamento desigual entre estes dois grupos».

Mais adiante, o mesmo aresto doutamente considera:

«Considerar-se como terreno apto para construção, como tal devendo ser indemnizado em caso de expropriação destinada a uma das limitadas utilizações legalmente permitidas, um terreno onde o proprietário não pode construir, por força da sua integração na RAN, conduz não só à atribuição de uma indemnização que não corresponde ao seu "justo valor" - para o determinar há que atender ao valor que o bem terá num mercado onde não entrem em consideração factores especulativos ou anómalos e o valor de um terreno integrado na RAN está, necessariamente, condicionado pelo fim específico a que tal solo está destinado -, mas também a uma intolerável desigualdade em relação a todos os restantes proprietários de terrenos integrados naquela Reserva que não tenham sido contemplados com a expropriação.

Nesse sentido, escreveu-se nos acórdãos n.os 333/2003 e 557/2003 já citados:

"[...] Não tendo o proprietário, pela integração do terreno na RAN, expectativa razoável de ver o terreno desafectado e destinado à construção, não poderia invocar o princípio da "justa indemnização", de modo a ver calculado o montante indemnizatório com base numa potencialidade edificativa dos terrenos que era para ele legalmente inexistente, e com a qual não podia contar.

E, em rigor, a não ser assim, poderia, eventualmente, vir a configurar-se uma situação de desigualdade entre os proprietários de parcelas contíguas, consoante fossem ou não contemplados com a expropriação, com um ocasional locupletamento injustificado destes últimos. Na verdade, enquanto os expropriados viriam a ser indemnizados com base num valor significativamente superior ao valor de mercado, os outros, proprietários de prédios contíguos igualmente integrados na RAN e na REN e delas não desafectados, se acaso pretendessem alienar os seus prédios, não alcançariam senão o valor que resultava da limitação edificativa legalmente estabelecida. Ora, se é verdade que o "princípio da igualdade de encargos" entre os cidadãos, a que o Tribunal Constitucional já fez apelo por diversas vezes, a propósito da apreciação de regras de definição do cálculo da indemnização, obriga a que o expropriado não seja penalizado no confronto com os não expropriados, também não se afigura curial que, pela via da expropriação, devam os expropriados vir a ser manifestamente favorecidos em relação aos não expropriados. De facto, se é verdade que a indemnização só é justa se conseguir ressarcir o expropriado do prejuízo que ele efectivamente sofreu, e, por isso, não pode ser irrisória ou meramente simbólica, também não poderá ser desproporcionada à perda do bem expropriado para fins de utilidade pública. Assim, se a parcela a expropriar não permite legalmente a construção, não pode ser paga com o preço que teria se pudesse ser-lhe implantada uma construção».

Passemos, finalmente, à derradeira questão que é a da não transposição da norma contida no n.º 5 do artigo 24.º do CE/91 para o actual CE, daí se concluindo o que os recorrentes condensam, essencialmente, nas conclusões 8.ª a 10.ª da sua minuta recursória, que a seguir se transcrevem para maior comodidade de consulta:

Dada a eliminação da regra constante do n.º 5 do artigo 24.º do Código revogado, para efeitos do cálculo da indemnização por expropriação, o solo continua a ser apto para a construção, ainda que, por lei ou por regulamento, designadamente um plano urbanístico vinculativo, não esteja destinado a esse fim.

Se o legislador de 99 tivesse pretendido continuar a equiparar a solo apto para outros fins o solo que, por lei ou regulamento, não permite a construção, como defende o acórdão recorrido, tê-lo-ia feito facilmente, mantendo aquele n.º 5 do antigo artigo 24.º, que obrigava a essa equiparação.

Não o fez, numa clara opção legislativa.

Diremos, desde já, com o respeito que é devido, que falece razão aos recorrentes.

Na verdade, da simples ausência de um determinado preceito legal constante de um determinado compêndio legislativo, no diploma legal que lhe sucedeu, não se pode inferir, sem mais, que o legislador perfilhou a solução inversa da que resultava daquele preceito.

Assim, toda a razão assiste aos recorridos quando recordam, nas suas doutas contra-alegações, que o argumento a contrario sensu exige uma tarefa muito cautelosa do intérprete.

Essa é, aliás, a recomendação da generalidade dos autores que à matéria da hermenêutica jurídica dedicam o seu labor.

Nesta linha de orientação, escreveu o saudoso Professor Dias Marques nas suas preciosas lições de Introdução ao Estudo do Direito: «o argumento a contrario sensu é uma forma de desenvolvimento do sentido da lei que necessita de ser usado com toda a cautela, por isso que nem sempre que o legislador exprime uma norma para certo caso, há-de querer, para os casos não mencionados, a regra inversa» (5).

O mesmo catedrático de Lisboa assim continuava o seu magistral ensino: «a utilização do argumento a contrario sensu só é, pois, lícita quando o espírito que está na base do preceito tem um carácter excepcional e portanto se é levado a concluir que todos os outros não contemplados estão sujeitos a regra inversa» (6).

Também Baptista Machado, na sua obra de referência Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, alertava para o carácter periclitante do argumento a contrario, considerando ser este um argumento que deve ser usado com muita prudência e que «por meio dele deduz-se o de um ius singulare, isto é, da disciplina excepcional estabelecida para certo caso, um princípio-regra de sentido oposto para os casos não abrangidos pela norma excepcional» (7).

Por último, last, but not the least, citaremos a passagem da obra de Elias da Costa que, como bem aponta a recorrida, «defende que o facto de a norma do artigo 24.º, n.º 5, do CE de 1991 não ter sido transposta para o Código de 1999, não pode levar a concluir-se pela inexistência de limitações à aptidão construtiva dos solos, decorrentes da lei ou dos instrumentos de gestão de ordenamento do território, isto é, que a potencialidade edificativa não esteja condicionada pela lei e pelos regulamentos administrativos».

Efectivamente, o referido autor, depois de considerar que já não se encontra no CE vigente qualquer disposição que esclareça como deve ser valorizado um solo onde não seja possível construir, acrescenta: «apesar de não se encontrar no Código actual um preceito homólogo do n.º 5 do artigo 24.º do CE de 1991, entendemos que se deve continuar a aplicar a tese nele contida.» (8)

No caso em análise, têm plena aplicação diplomas legais que expressamente proíbem ou condicionam de forma fortemente restritiva, a construção nos solos integrados na REN ou na RAN, diplomas esses de idêntica hierarquia à do Código das Expropriações, pelo que o solo integrado naquelas reservas nacionais, pelas razões que expostas foram, não pode ser classificado como «solo apto para construção», ainda que objectivamente disponham dos requisitos constantes do n.º 2 do artigo 25.º do CE/99.

Nem se diga que o preceito em pauta do Código das Expropriações constitui uma norma especial em relação às normas proibitivas/restritivas dos diplomas legais que regulam a gestão territorial em consideração, com isso se advogando uma derrogação da lei geral pela especial (lex specialis derogat legi generali).

Entre tais diplomas não intercorre uma relação de especialidade, por forma a que os diplomas das reservas nacionais citados se configurem como «genus proximum» do que disciplina o regime jurídico das expropriações e, portanto, este não constitui lei especial (species) em relação àquele.

Estabelecendo o artigo 25.º do referido compêndio legal uma classificação dicotómica dos solos para efeitos do cálculo da indemnização, a única classificação possível, pela via residual, e não se verificando o pressuposto da aplicação do n.º 12 do artigo 26.º (anterioridade de aquisição do terreno relativamente à integração nas reservas nacionais) só pode ser a de «solo para outros fins», como decidiu a Relação no Acórdão recorrido, já que, como tem vindo a decidir o Tribunal Constitucional, o disposto no n.º 12 do artigo 26.º do mesmo Código aqui não tem aplicação por força das considerações expostas.

Como se referiu no já falado Acórdão n.º 469/2007, de 25 de Setembro, do TC, relativamente à norma do artigo 26.º, n.º 12, do CE/99, «instituindo um tertium genus, a que corresponderá indemnização mais elevada do que se tratasse apenas de terreno agrícola, mas menos elevada que a devida aos terrenos com actual capacidade edificativa, a previsão do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações de 1999, alargada às situações de superveniente integração na RAN de prédios à partida aptos para a construção, representa uma solução que se reputa adequada à salvaguarda do direito à justa indemnização dos expropriados, com respeito pelo princípio da igualdade».

Esta, porém, não era a situação dos recorrentes nos presentes autos à data da DUP, como tivemos ocasião de referir, pelo que não está em causa hic et nunc o disposto no n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações.

Importa aqui registar, por fim, que recentemente este Supremo Tribunal proferiu o Acórdão de 8 de Fevereiro de 2011, de que foi relator o juiz conselheiro Sebastião Póvoas (processo n.º 153/04.9TBTMC.P1.S1, disponível em www.dgsi.pt), assim sumariado, na parte que ora interessa:

«A reserva, no PDM, de solos integráveis na previsão do n.º 12 do artigo 26.º daquele diploma, mas que tenham aptidão objectiva para a edificabilidade, a aferir pela verificação dos requisitos do n.º 2 do citado artigo 25.º, não impede o seu tratamento, para efeitos de justa indemnização, como aptos para construção.»

Após tudo quanto amplamente exposto ficou, cremos insubsistirem dúvidas de que não se verificou, na interpretação seguida pelo Acórdão recorrido, violação dos princípios de justa indemnização e de igualdade (artigo 62.º, n.º 2, e artigo 13.º da nossa Lei Fundamental), nem de qualquer outro princípio jurídico-constitucional, bem como de qualquer dos preceitos legais indicados pelos recorrentes nas suas alegações, claudicando, destarte, todas as conclusões das mesmas, o que determina inexoravelmente a improcedência do presente recurso, com a confirmação integral da decisão recorrida.

Decisão. - Face a tudo quanto exposto fica, acordam os juízes que constituem o pleno das secções cíveis do Supremo Tribunal de Justiça em negar a revista e uniformizar a jurisprudência nos seguintes termos:

«Os terrenos integrados, seja em Reserva Agrícola Nacional (RAN), seja em Reserva Ecológica Nacional (REN), por força do regime legal a que estão sujeitos, não podem ser classificados como «solo apto para construção», nos termos do artigo 25.º, n.os 1, alínea a), e 2, do Código das Expropriações, aprovado pelo artigo 1.º da Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, ainda que preencham os requisitos previstos naquele n.º 2.»

(1) Para «construção da parte do sublanço Via Norte/Águas Santas da SCUT do Grande Porto - A4/IP4» (n.º 13 dos factos assentes na decisão da 1.ª instância, fl. 232).

(2) N.os 10 e 11 dos factos provados no acórdão da Relação, a fl. 519: em termos de PDM de Matosinhos, integrada em «zona de salvaguarda estrita», que considera e abarca aquelas áreas territoriais especiais - artigos 2.º, alínea c), 51.º e 54.º do respectivo regulamento, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 17 de Novembro de 1992 (fotocópia no processo, a fls. 754 e segs.).

(3) Passo do acórdão recorrido (com contextuais concordâncias gramaticais), a fl. 523.

(4) Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa (anotada), vol. i, Coimbra Editora, 4.ª ed. revista, 2007, p. 801.

(5) José Dias Marques, Introdução ao Estudo do Direito, 2.ª ed., 1994, p. 153.

(6) Idem, p. 154.

(7) João Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1996, p. 187.

(8) Pedro Elias da Costa, Guia das Expropriações por Utilidade Pública, Almedina, 2.ª ed., p. 284.

Custas pelos recorrentes.

Processado e revisto pelo relator.

Supremo Tribunal de Justiça, 7 de Abril de 2011. - Álvaro da Cunha Gomes Rodrigues (relator) - Fernando de Azevedo Ramos - Manuel José da Silva Salazar - Sebastião José Coutinho Póvoas - António Manuel Machado Moreira Alves - Nuno Pedro de Melo e Vasconcelos Cameira - António Alberto Moreira Alves Velho - Camilo Moreira Camilo - João Mendonça Pires da Rosa - Carlos Alberto de Andrade Bettencourt de Faria - José Joaquim de Sousa Leite - José Amílcar Salreta Pereira - João Luís Marques Bernardo - João Moreira Camilo - Paulo Armínio de Oliveira e Sá - Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza - Fernando Manuel de Oliveira Vasconcelos - António José Pinto da Fonseca Ramos - Ernesto António Garcia Calejo - Henrique Manuel da Cruz Serra Baptista - Helder João Martins Nogueira Roque - José Fernando de Salazar Casanova Abrantes - Carlos Francisco de Oliveira Lopes do Rego - Orlando Viegas Martins Afonso - José da Cunha Barbosa - Paulo Távora Victor - Sérgio Gonçalves Poças - Gregório Eduardo Simões da Silva Jesus - José Augusto Fernandes do Vale - Manuel Fernando Granja Rodrigues da Fonseca - Fernando da Conceição Bento - João José Martins de Sousa - Gabriel Martim dos Anjos Catarino - Joaquim Matias de Carvalho Marques Pereira - Emídio José da Costa - João Carlos Pires Trindade - José Tavares de Paiva - António da Silva Gonçalves - Joaquim Manuel Cabral e Pereira da Silva.