Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 353/2012 — a) Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos artigos 21.º e 25.º da Lei…

Em última análise, as medidas em apreço, com a onerosidade que comportam para os seus destinatários, ainda se subtraem ao juízo de que são excessivas na perspetiva do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos, tendo em consideração que se apresentaram como resposta urgente a uma situação de grave e extrema crise das finanças públicas a que foi necessário fazer face em termos imediatos, reduzindo, logo no exercício orçamental seguinte, o défice público, de acordo com os compromissos assumidos no âmbito do PAEF e que, consideradas apenas na sua vigência para esse ano, o seu montante ainda está no limite do concretamente suportável. É pois tendo em consideração a necessidade urgente de fazer face a essa situação-limite de cujo horizonte não estava excluído o risco de cessação de pagamentos por parte do Estado, com todas as consequências negativas daí decorrentes para a economia nacional e o cumprimento dos compromissos e tarefas do Estado social - inclusivamente quanto ao universo dos afetados pelas medidas consideradas - que não acompanho o juízo de inconstitucionalidade a que o Tribunal chegou no presente acórdão quanto à violação do princípio da igualdade do pagamento do subsídio de férias e de Natal no que ao período orçamental de 2012 diz respeito.

2 - Diferente tem de ser o juízo a fazer na parte em que as medidas em causa se destinam a vigorar para um período que ultrapassa o ano de 2012.

Não se ignora que o programa de assistência financeira tem caráter plurianual e que a redução do défice é progressiva e resulta de compromissos internacionais. Mas, estando em causa medidas de caráter excecional e com tal grau de onerosidade para os direitos dos seus destinatários e com tão nítida compressão do princípio da igualdade de contribuição para os encargos públicos, a sua justificação tem de ser apreciada segundo um rigoroso princípio de atualidade, de acordo com a regra de vigência anual do orçamento (artigo 106.º, n.º 1, da CRP). Efetivamente, a ponderação da proporcionalidade envolve considerações que dependem do modo como a situação económico-financeira evoluir, o que impõe um período de vigência rigorosamente limitado e uma justificação atual controlável. Se, por um lado, a Constituição não pode ser interpretada como indiferente ao que ameaça a sustentabilidade financeira do Estado para que medidas de exceção restritivas de direitos e expectativas dos cidadãos possam ser adotadas, tem de exigir-se ao legislador um ónus de fundamentação, nomeadamente em termos de valores previsíveis para as diversas alternativas possíveis de aumento de receita ou redução de despesa, que só poderá cumprir-se - e controlar-se, ainda que no limite da evidência - perante específicas circunstâncias económicas e financeiras. As razões que se aceitou poderem justificar que o legislador não tenha podido encontrar medidas alternativas no contexto de urgência de elaboração do Orçamento de Estado para 2012 deixam de estar presentes, ou não se apresentam do mesmo modo, ou com a mesma intensidade para os períodos orçamentais seguintes.

Por outro lado, na perspetiva da onerosidade para os destinatários, o juízo de proporcionalidade depende não só da intensidade imediata da afetação dos direitos dos destinatários das medidas, mas também do caráter cumulativo e continuado dos sacrifícios impostos ao longo do tempo. O decurso do tempo implica um acréscimo de exigência ao legislador no sentido de encontrar alternativas que evitem que, com o prolongamento, o tratamento diferenciado se torne claramente excessivo para quem o suporta.

Deste modo, na parte em que as medidas adotadas se destinam a vigorar para um período que ultrapassa o exercício orçamental de 2012, não pode considerar-se que a compressão do princípio da igualdade que as normas em causa implicam se tenha restringido ao necessário para fazer face à situação de emergência que as ditou como medidas excecionais de estabilidade orçamental.

Em conclusão: as normas dos artigos 21.º e 25.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, apenas deveriam ter sido declaradas inconstitucionais na parte em que a suspensão, nelas estabelecida, do pagamento dos subsídios de férias e de Natal ou quaisquer prestações correspondentes ao 13.º e 14.º mês tem um âmbito de aplicação que excede o exercício orçamental de 2012.

Vítor Gomes.

Declaração de voto

1 - A questão colocada ao Tribunal é uma questão difícil. A primeira exigência que ela coloca é metódica: para a resolver, é preciso seguir um caminho argumentativo solidamente ancorado em razões jurídico-constitucionais. Não vi este caminho ser seguido pela fundamentação adotada, e por isso me distanciei, desde logo, da posição sufragada pela maioria.

A meu ver, o Tribunal deveria ter esclarecido três pontos fundamentais: i) qual o estatuto constitucional das posições jurídico-subjetivas afetadas com a suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal; ii) qual o conteúdo do princípio ou princípios constitucionais que poderão justificar a compressão dessas posições subjetivas; iii) finalmente, qual o alcance dos instrumentos de que dispõe o juiz constitucional para resolver a antinomia existente entre os direitos das pessoas, afetadas pelas medidas orçamentais, e os princípios constitucionais com elas conflituantes.

2 - A Constituição portuguesa protege especialmente o trabalho e os rendimentos que com ele se aufere. Os direitos e liberdades fundamentais que consagra são direitos do cidadão enquanto pessoa, enquanto membro da comunidade política e enquanto trabalhador. No entanto, não pode dizer-se que o direito à não diminuição do montante da retribuição do trabalho que em cada momento se aufira tenha o estatuto de direito fundamental, resistente à lei porque atribuído às pessoas pela Constituição. A razão para tal não está no facto de esse direito não constar, expressamente, do elenco da parte primeira da constituição. Pode haver direitos fundamentais não escritos: nenhuma constituição é um código fechado, ou uma regulamentação exaustiva de todas as relações entre cidadãos e Estado; não o é também, por isso, a CRP. O motivo está na impossibilidade de atribuir a tal direito o estatuto substancial de fundamentalidade. Precisamente por nenhuma constituição poder ser entendida como um código exaustivo das relações entre cidadãos e Estado, nenhuma, nem tão pouco a CRP, pode garantir que o quantum da remuneração do trabalho exista sempre em crescendum e nunca diminua, ao mesmo título a que garante os direitos e liberdades fundamentais. Aquilo que é fundamental prima sobre a lei porque resiste a ela, e à variabilidade das circunstâncias históricas em que ela é feita. O quantum da remuneração que, num dado momento histórico, se aufere pelo trabalho que se presta ou prestou não está incluído no núcleo das posições jurídico-subjetivas caracterizadas por este elemento substancial de invariabilidade ao tempo histórico da lei e às suas circunstâncias.

3 - Não obstante, e porque a Constituição portuguesa protege especialmente o trabalho e os rendimentos que com ele se aufere, a posição jurídico-subjetiva das pessoas a não verem diminuídos esses mesmos rendimentos (através da ablação, pelo Estado, de uma percentagem significativa do seu montante) tem a forte proteção constitucional que decorre, i. a, dos artigos 58.º e 63.º (e também 62.º) da CRP. O facto de o direito à não diminuição do montante que se recebe pela remuneração do trabalho não ser, em si mesmo, um direito oponível à lei (porque fundamental) não significa que quanto a esse direito a lei tudo possa. Há limites constitucionais que aqui inevitavelmente se impõem.

Esses limites exigem, desde logo, que a ablação de parte significativa dos rendimentos que as pessoas auferem tenha sido imposta pelo legislador por claros e percetíveis motivos de interesse público. Se esses motivos justificam a restrição de direitos que são fundamentais (artigo 18.º, n.º 2, da CRP), por maioria de razão justificarão a afetação de um direito [à não diminuição da remuneração] que não tem, em si mesmo, o estatuto de fundamentalidade.

As razões de interesse público invocadas pela lei do orçamento para justificar as medidas de suspensão de pagamento (aos trabalhadores do setor público, aos pensionistas e reformados) dos subsídios de férias e de Natal inserem-se num contexto histórico complexo, com reflexos e consequências em princípios estruturantes da ordem constitucional portuguesa.

Esse contexto histórico, na sua dimensão temporal mais próxima, é marcado pelo processo negocial entabulado entre a República, por um lado, e as instituições da União Europeia e os seus membros, por outro, para resolver o problema de emergência financeira em que se encontrava Portugal no âmbito da crise sistémica das dívidas soberanas nos países da chamada «Zona Euro».

A meu ver, um contexto como este convoca três princípios constitucionais, cujo cumprimento se impõe ao legislador.

Em primeiro lugar, o princípio decorrente do artigo 9.º da Constituição, relativos às tarefas fundamentais do Estado. Tal como sucede com as outras constituições europeias, escritas na segunda metade do século xx, também a Constituição portuguesa instaura uma ordem estadual que assume a responsabilidade de garantir que aos seus membros sejam dadas as condições materiais e espirituais que permitam a realização de projetos de vida dignos. As tarefas fundamentais do Estado que, na Constituição portuguesa, vêm definidas no artigo 9.º são a expressão desse compromisso constitucional básico, segundo o qual o Estado é para as pessoas e não as pessoas para o Estado.

Simplesmente, nem a Constituição portuguesa nem as outras constituições europeias consagraram (porque não estava nas suas mãos fazê-lo) as condições fácticas que permitiriam financiar a realização das tarefas fundamentais do Estado. Assim, o primeiro motivo de interesse público que justifica esta medida legislativa é o da preservação destas condições, em ordem ao cumprimento de um dos princípios que estruturam a ordem constitucional portuguesa. Nesta perspetiva, trata-se de um princípio de salus publica, constitucionalmente entendido.

O segundo princípio estruturante que é convocado pelo contexto histórico que rodeia esta medida legislativa é o da justiça intergeracional. Pode discutir-se (coisa que agora não farei) qual o exato alcance prescritivo que este princípio pode ter, e qual a sua rigorosa sede, no texto da Constituição; mas o que não pode a meu ver ser posto em causa é o postulado básico em que o mesmo assenta, e que resumo do seguinte modo: embora se não estabeleçam na Constituição limites quantitativos ao endividamento do Estado, dela decorrem implicitamente limites qualitativos, que coincidem com os limites do ónus que as gerações presentes podem impor às gerações futuras sem condicionar gravemente a sua autonomia. Em uma República baseada na ideia de dignidade da pessoa (artigo 1.º), esta atenção para o justo limite de encargos a deixar para o futuro - justo limite que se ultrapassa quando se oneram as gerações seguintes de tal forma que é a sua própria esfera de decisão que é esvaziada - não pode deixar de ser também, ela própria, um dos princípios estruturantes da Constituição. A solidariedade (artigo 1.º) entre os que estão vivos não pode ser vivida de forma a excluir a solidariedade para com o futuro.

Por último, a medida legislativa em apreciação justifica-se ainda no quadro do mandato constitucional para com a integração europeia (artigo 7.º, n.os 5 e 6, da CRP). Da mesma maneira que é a responsabilidade para com a integração europeia que valida o financiamento de certos Estados membros em dificuldades financeiras por parte de outros Estados membros, o que implica a assunção por estes últimos de riscos, também é essa mesma responsabilidade, constitucionalmente estabelecida, que justifica a adoção de uma medida que se insere no quadro de um esforço conjunto, europeu, de cooperação entre os vários Estados da União, maxime entre os vários Estados da «Zona Euro», em ordem à estabilização financeira e económica dessa mesma «Zona Euro».

4 - Para resolver o conflito existente entre os direitos das pessoas a não verem reduzidas as remunerações auferidas pelo trabalho que se presta ou se prestou, e os princípios constitucionais que acabei de mencionar, a justiça constitucional dispõe dos instrumentos metódicos que os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da proteção da confiança lhe conferem. Estes três princípios, que integram o núcleo da ideia de Estado de direito, materialmente entendida, são na realidade os meios idóneos para a resolução de antinomias entre bens jurídicos individuais e bens comunitários (no caso da proporcionalidade), entre o grau de justiça alcançado por soluções legislativas de aplicação universal e o grau de justiça alcançado por medidas legislativas de aplicação pessoal sectorial (como é o caso da igualdade), ou entre a vocação da ordem jurídica para a duração estável e a necessidade, sentida pelo legislador ordinário, de romper essa estabilidade de forma a melhor servir o interesse público (como é o caso do princípio da proteção da confiança).

No entanto, para que se possa invalidar certas soluções legislativas com fundamento na aplicação destes instrumentos metódicos, é necessário que em qualquer caso se saiba que tais soluções legislativas podiam e deviam ter sido outras, que, com idêntico grau de eficácia, servissem os mesmos fins de interesse público (ou realizassem os princípios constitucionais que esse interesse convoca) de modo mais igual para todos, mais benigno para cada um, e mais conforme com as expectativas de alguns.

Não me parece que, no caso colocado à apreciação do Tribunal, estivesse este em condições de saber da existência efetiva destas medidas legislativas alternativas que fossem igualmente eficazes para a realização dos fins de interesse público que, constitucionalmente, o legislador estava obrigado a prosseguir e, ao mesmo tempo, menos lesivas dos direitos das pessoas que, em última análise, se devem salvaguardar.

A maioria entendeu que, por razões de evidência, era certa a existência dessas medidas alternativas quando analisado o problema sob o ponto de vista do princípio da igualdade de todos perante os encargos públicos. A medida ablatória de parte dos rendimentos dos trabalhadores do setor público e dos pensionistas e reformados foi julgada inconstitucional por violação deste princípio, por se entender que a intensidade do sacrifício, que por via dessa medida, por razões de interesse público, se impunha apenas a alguns, era tal que exigia a sua universal repartição por todos. Discordei, por estar convicta de que não dispunha aqui o Tribunal de nenhuma evidência que lhe permitisse comparar o grau de sacrifício exigido aos afetados por estas medidas e o grau de sacrifício efetivamente sofrido por outros (nomeadamente os trabalhadores do setor privado) com a conjuntura económica existente. Assim sendo, foi também minha convicção que não estava a justiça constitucional epistemicamente apetrechada para invalidar, neste caso, a decisão tomada pelo legislador. Foi por isso que me pronunciei pelo juízo da não inconstitucionalidade.

Maria Lúcia Amaral

Declaração de voto

1 - Não tendo acompanhado a declaração de inconstitucionalidade das regras impugnadas cumpre agora explicitar brevemente as razões da nossa divergência.

2 - O acórdão considera «que é certamente admissível alguma diferenciação entre quem recebe por verbas públicas e quem atua no setor privado da economia», acrescentando que «a liberdade do legislador recorrer ao corte das remunerações e pensões das pessoas que auferem por verbas públicas, na mira de alcançar um equilíbrio orçamental, mesmo num quadro de uma grave crise económico-financeira, não pode ser ilimitada», e que «a diferença do grau de sacrifício para aqueles que são atingidos por esta medida e para os que não o são não pode deixar de ter limites».

Acompanhamos estas considerações, divergindo porém na aplicação que o acórdão delas faz à situação concreta. Para tanto, o acórdão interroga-se sobre se os quantitativos cujo pagamento é suspenso pelas disposições sindicadas num «critério de evidência» no controlo da igualdade proporcional «não são excessivamente diferenciadores, face às razões que se admitiram como justificativas de uma redução de rendimentos apenas dirigida aos cidadãos que os auferem por verbas públicas». E afirma que os sacrifícios atingem em certos casos um «universo em que a exiguidade dos rendimentos já impõe tais provações que a exigência de qualquer sacrifício adicional [...] tem um peso excessivamente gravoso» e que, noutros, o acréscimo de nova redução atinge um valor percentual de tal modo elevado que «o juízo sobre a ultrapassagem daquele limite [do sacrifício adicional exigível] se revela agora evidente».

Para assim concluir, revela-se decisiva a consideração de que «a diferença de tratamento é de tal modo acentuada e significativa que as razões de eficácia da medida adotada na prossecução do objetivo da redução do défice público para os valores apontados nos memorandos de entendimento não tem uma valia suficiente para justificar a dimensão de tal diferença», tornando «evidente que o diferente tratamento imposto a quem aufere remunerações e pensões por verbas públicas ultrapassa os limites da proibição do excesso em termos de igualdade proporcional».

Diferentemente, entendemos que a grave diferenciação que operam as normas impugnadas (ao imporem a determinadas categorias de cidadãos custos especialmente gravosos a que a generalidade dos outros cidadãos, com iguais rendimentos, não estão sujeitos) poderá não se considerar concretamente excessiva, pelo menos no que se refere ao exercício orçamental em curso, tanto mais que nada garante que o legislador não altere, em futuros exercícios orçamentais, o sentido de tais medidas optando por alternativas que, estando de forma mais direta ou indireta ao seu dispor, se apresentam menos diferenciadoras. E isto porque o legislador não está dispensado da obrigação de, dentro da sua margem de livre conformação, procurar alternativas de modo a evitar que a medida de suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal veja agravado, com o mero decurso do tempo ou a sua continuada repetição anual, o seu caráter diferenciador, podendo vir assim, com o efeito cumulativo gerado, a ultrapassar o limite do excesso. Temos para nós que a medida de suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal, com a onerosidade específica que implica em termos de proteção de expectativas legítimas e de igualdade na repartição dos encargos públicos, apenas se poderá subtrair ao juízo de que seria excessiva tendo em consideração que ela se apresentou como resposta urgente a uma situação de grave e extrema emergência financeira a que foi necessário fazer face em termos imediatos, reduzindo, logo no exercício orçamental seguinte, o défice público, de acordo com os compromissos internacionalmente assumidos. É pois tendo em consideração a necessidade urgente de fazer face a uma situação-limite de necessidade grave e extrema envolvendo inclusivamente o risco de cessação de pagamentos por parte do Estado português, com todas as consequências negativas que tal teria a nível da economia nacional e do financiamento do Estado social, que se pode considerar a medida como não sendo concretamente excessiva. Acresce, também, o facto de não se terem verificado ainda efeitos cumulativos ao longo do tempo a repetição anual da medida de suspensão do pagamento do subsídio de férias e de Natal. Atendendo a estas considerações, julgamos não inconstitucional a medida de suspensão do pagamento do subsídio de férias e de Natal agora impugnada.

3 - Tal juízo de não inconstitucionalidade não valerá, porém, necessariamente para futuros exercícios orçamentais, sendo aliás a pretensão de ultra-atividade (para além do presente exercício orçamental) das normas sindicadas já de si de duvidosa legitimidade constitucional. Diga-se ainda que um futuro juízo de proporcionalidade, que não poderá ignorar que para medidas de exceção restritivas de direitos e expectativas dos cidadãos existe um ónus de fundamentação do legislador que só poderá ser cumprido perante específicas circunstâncias económicas e financeiras, forçosamente evolutivas, terá de estar dependente da consideração da intensidade relativa em termos de justiça distributiva e dos efeitos cumulativos e continuados dos sacrifícios ao longo do tempo. Isto implica certamente o cumprimento por parte do legislador de um específico dever de criação das condições de possibilidade de alternativas que evitem que, com o decurso do tempo, as medidas tomadas se tornem excessivas, tendo em conta a intensidade relativa dos sacrifícios impostos em termos de igualdade na repartição dos encargos públicos.

Rui Manuel Moura Ramos.