LegalizeAcórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/2013 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de…
Este é o ato tal como foi publicado. As alterações posteriores não estão incorporadas no texto: cada uma é um ato autónomo neste repositório e uma entrada no historial desta lei.
Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro; declara a inconstitucionalidade consequencial da norma do artigo 31.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, na medida em que manda aplicar o disposto no artigo 29.º dessa Lei aos contratos de docência e de investigação; declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 77.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro; declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 117.º, n.º 1, da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro; não declara a inconstitucionalidade das normas dos artigos 27.º, 45.º, 78.º, 186.º (na parte em que altera os artigos 68.º, 78.º e 85.º e adita o artigo 68.º-A do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares) e 187.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2013)
Registe-se, aliás, que a previsão de despesa com pessoal para 2013 representa apenas 20,46% do total da despesa corrente do Estado (cfr. Quadro III.1.2 na página 95 do Relatório do Orçamento do Estado para 2013 que acompanhou a Proposta de Lei n.º 103/XII).
Dir-se-á que as alternativas acima referidas, a título meramente exemplificativo, decorreriam de opções políticas, não desejadas pelo Governo em funções. É certo. Mas não se diga que tais medidas seriam impossíveis, ao ponto tornar inevitáveis os cortes nos salários e nas pensões previstos na LOE 2013.
Aliás, quando se trata de avaliar sacrifícios impostos aos rendimentos do trabalho e das pensões, com base na sua suposta inevitabilidade, tendo em conta uma situação de grave crise financeira, ninguém de boa-fé pode abstrair das causas dessa crise e das respetivas responsabilidades.
Todos convirão que a situação de crise financeira que o país atravessa não foi da responsabilidade dos trabalhadores por conta de outrem, ou dos reformados, sejam do setor público ou do setor privado. As responsabilidades da crise financeira decorrem, entre outras causas, - todos o sabem - de desmandos cometidos pelo setor financeiro, muitos deles com relevância criminal, da própria natureza das operações especulativas, e da ausência de regulação e de supervisão que os permitiram.
E a crise das dívidas soberanas decorre - também todos o sabem - da opção política tomada pelos Governos, de evitar a falência dos bancos à custa dos contribuintes.
No caso português, só para citar o caso mais conhecido do Banco Português de Negócios, o Estado assumiu já um encargo estimado em 3.405,2 milhões de euros, entre 2010 e 2012, que pode chegar, no limite, aos 6.509 milhões, mais juros e contingências, caso não se venha a verificar qualquer tipo de recuperação de ativos transferidos do BPN para o Estado, segundo as conclusões aprovadas pela Comissão Parlamentar de Inquérito ao Processo de Nacionalização, Gestão e Alienação do BPN em 16 de novembro de 2012.
Acresce que na LOE 2013 se verifica uma disparidade entre a tributação dos rendimentos do trabalho, com taxas que chegam aos 48%, no caso de rendimentos coletáveis superiores a 80.000 euros anuais, a que se acrescentam contribuições adicionais de solidariedade com taxas de 2,5% e 5%, conforme os rendimentos se situem, respetivamente, entre 80.000 e 250.000 euros e acima deste valor, em flagrante disparidade com taxas liberatórias e especiais de 28% aplicáveis aos rendimentos de capital, juros, dividendos e mais valias. Esta matéria será adiante abordada, mas fica desde já assinalada, como elemento decisivo na consideração da violação do princípio da igualdade de que enfermam os pesados sacrifícios impostos sobre os rendimentos do trabalho (cortes de salários, pensões, subsídios e aumento enorme de impostos) em contraste com a leveza dos encargos impostos sobre os rendimentos de capital.
No caso das parcerias público-privadas, segundo dados da Direção Geral o Orçamento, os custos para o erário público foram de 987 milhões de euros em 2012, serão de 884 milhões em 2013 e admite-se que aumentem para 1.581 milhões em 2014.
Como se pode então afirmar que o corte nos salários e nas pensões se afigura como o único meio idóneo, indispensável, e proporcional, para garantir a estabilização das contas públicas?
Há porém, outro aspeto a considerar quanto à proibição do excesso e aos limites exigíveis dos sacrifícios, que tem que ver com a conjugação entre os cortes salariais e a sobrecarga fiscal, sobretudo em sede de IRS.
É que os artigos 27.º, 29.º e 45.º não são as únicas disposições constantes da LOE 2013 que representam cortes nos salários dos trabalhadores que exercem funções públicas.
Para além dos cortes nos salários, entre 3,5% e 10% previstos no artigo 27.º, a suspensão do subsídio de férias previsto no artigo 29.º, e a redução dos valores da retribuição horária referentes ao pagamento de trabalho extraordinário previstas no artigo 45.º, são reduzidos entre 35% e 40% valores de ajudas de custo referidas nos artigos 42º. e 44.º.
Mas muito mais significativa é a introdução de uma sobretaxa de 3,5% no IRS (prevista no artigo 187.º da LOE 2013, e cuja inconstitucionalidade será adiante advogada), a redução do número de escalões desse imposto, a eliminação ou redução das deduções de despesas com saúde, educação e habitação, que, em conjugação com os cortes nos salários e nas pensões e com a suspensão dos subsídios de férias, corresponde a um verdadeiro confisco de grande parte dos rendimentos do trabalho, de proporções intoleráveis.
A conjugação dos cortes nos salários e nas pensões, com o agravamento da carga fiscal, conduz a que muitos trabalhadores ou reformados, que vivem exclusivamente dos rendimentos do seu trabalho, presente ou passado, se vejam privados de meios de subsistência por uma decisão do legislador, que revela pouco respeito pela dignidade do ser humano, valor primeiro em que assenta a ordem constitucional portuguesa.
É posta assim em crise a garantia constitucional de direito ao salário de forma a garantir uma existência condigna [artigo 59.º, n.º 2, alínea a)].
Os artigos 27.º, 29.º, 31.º e 45.º da LOE 2013 violam também o artigo 105.º da Constituição e o princípio da confiança, na medida em que se traduzem num incumprimento contratual por parte do Estado.
De facto, o n.º 2 do artigo 105.º da Constituição determina que o Orçamento do Estado é elaborado tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato.
Ora, a relação existente entre os trabalhadores que exercem funções públicas e o Estado, é, indubitavelmente, uma relação contratual, regulada através do vínculo público de nomeação e do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, alterado pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril).
Desse contrato, resulta o valor da remuneração como elemento essencial [artigos 68.º, n.º 1, h) e 214.º].
Assim, na relação jurídica de emprego público, em que, em matéria de retribuição, o Estado é o devedor e o trabalhador o credor, o cumprimento do contrato exige o pagamento pontual e integral da prestação a que o Estado se encontra juridicamente obrigado.
E o Estado não tem o direito de escolher entre os credores a quem paga e aqueles a quem decide não pagar. Não há qualquer fundamento constitucional ou legal para que o Estado trate de forma diferente os trabalhadores do setor público com quem assumiu obrigações contratuais e os credores internacionais ou os grupos económicos beneficiários de parcerias público-privadas, pagando pontualmente as prestações destes negócios com que se comprometeu (com os mais fortes), e arrogando-se o direito de não cumprir as obrigações remuneratórias contratualmente assumidas com os trabalhadores (os mais fracos).
Se se invoca a credibilidade do Estado português perante os credores internacionais ou perante grupos económicos, não será igualmente invocável, por maioria de razão, a credibilidade do Estado perante os cidadãos que têm como único meio de subsistência o cumprimento das obrigações a que o Estado se obrigou para com eles?
Se no primeiro caso está em causa a credibilidade e a responsabilidade contratual do Estado, no que se refere aos trabalhadores, está em causa tudo isso, mas também, fundamentalmente, o respeito pela dignidade do ser humano que vive exclusivamente do seu trabalho.
Acresce que tanto o n.º 15 do artigo 27.º, como o n.º 9 do artigo 29.º, como o n.º 3 do artigo 45.º referem que os regimes de redução remuneratória neles previstos têm natureza imperativa, prevalecendo sobre instrumentos de regulação coletiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastados ou modificados pelos mesmos.
Estas disposições violam de forma flagrante o disposto no n.º 3 do artigo 56.º da Constituição, que confere às associações sindicais o direito e a competência de exercer o direito de contratação coletiva, o qual é garantido nos termos da lei.
O direito à contratação coletiva insere-se no título II da Constituição, relativo aos direitos, liberdades e garantias, sendo-lhe diretamente aplicável o regime do artigo 18.º.
O direito à contratação coletiva vincula as entidades públicas e privadas e só pode ser restringido nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.
As leis restritivas da contratação coletiva não podem ter efeito retroativo nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais.
As disposições acima citadas da LOE 2013 violam, não apenas obrigações contratuais assumidas pelo Estado, como restringem inconstitucionalmente o direito das associações sindicais à contratação coletiva, ao dispor que prevalecem sobre instrumentos de regulação coletiva de trabalho.
Foi já demonstrada pelos requerentes, a inexistência de direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que possam justificar a restrição do direito fundamental à retribuição do trabalho nos termos em que a LOE 2013 o pretende fazer. Esse raciocínio aplica-se mutatis mutandis às restrições impostas ao direito de contratação coletiva.
Com a agravante decisiva das restrições impostas pretenderem ter eficácia retroativa - constitucionalmente vedada - prevalecendo sobre quaisquer normas, especiais ou excecionais em contrário, e sobre instrumentos de regulação coletiva de trabalho.
E diminuem a extensão e o alcance do conteúdo essencial do preceito constitucional relativo à contratação coletiva.
O direito à contratação coletiva é conferido às associações sindicais para defesa e promoção da defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representam (artigo 56.º, n.º 1). Entre esses direitos está seguramente o direito à retribuição [artigo 59.º, a)].
Se o legislador pretende legitimar a prevalência absoluta, já que é disso que se trata, de disposições legais restritivas do direito à retribuição sobre quaisquer instrumentos de regulação coletiva de trabalho, está posto em causa o conteúdo essencial do direito fundamental à contratação coletiva.
Os artigos 27.º, 29.º, 31.º e 45.º da LOE 2013, violam portanto o disposto nos artigos 1.º, 2.º, 13.º, 56.º, n.º 3, 59.º, n.º 1, a) e 105.º, n.º 2 da Constituição.
Mas no caso vertente existe ainda uma clara violação do caso julgado pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 353/2012.
O referido Acórdão declarou inconstitucionais as normas constantes da Lei do Orçamento do Estado para 2012 que suspendiam o pagamento dos subsídios de férias e de Natal dos trabalhadores com funções públicas e dos reformados, ressalvando apenas os efeitos produzidos em 2012. O que obviamente proíbe a adoção de medidas idênticas para 2013.
Acontece porém que a LOE 2013 mantém integralmente a suspensão do pagamento do subsídio de férias, não obstante a declaração de inconstitucionalidade.
E incorreu num artifício destinado a defraudar os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, que consiste em subtrair o valor correspondente ao subsídio de Natal através da criação de uma taxa adicional de 3,5% sobre a remuneração anual, em sede de IRS.
O argumento de que o princípio da igualdade não seria violado pela LOE 2013 pelo facto de também os trabalhadores do setor privado serem privados de um dos subsídios, não colhe.
Não colhe desde logo, porque a ultrapassagem "dos limites da proibição do excesso em termos de igualdade proporcional" declarada em 2012 não é eliminada, nos seus efeitos, pelo mal dos outros. Se assim fosse, não haveria limites para a imposição de sacrifícios. Todos os excessos poderiam ser cometidos, desde que todos fossem sacrificados por igual.
Mas também porque nos próprios termos do Acórdão n.º 353/2012, a violação do princípio da igualdade proporcional também se refere ao facto de nenhuma das imposições de sacrifícios (no OE 2012) ter equivalente para a generalidade dos outros cidadãos que auferem rendimentos provenientes de outras fontes. E na declaração pública em que anunciou a decisão, o Presidente do Tribunal Constitucional (ao tempo em funções) referiu-se explicitamente à comparação com os cidadãos que auferem rendimentos de capital.
Ora, neste caso, a situação não mudou para melhor. A um aumento enorme dos impostos sobre os rendimentos do trabalho e das pensões (que ultrapassa em certos casos taxas da ordem dos 50%), corresponde um quase inexpressivo aumento da tributação dos rendimentos do capital (de 25% para 28%).
Donde, em conclusão, se requer a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 27.º, 29.º e 31.º da LOE 2013 por violação do respeito pelo princípio da dignidade da pessoa humana consagrado no artigo 1.º; por violação do princípio da confiança enquanto elemento estruturante do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2.º; por violação do princípio da proibição do excesso em termos de igualdade proporcional consagrada no artigo 13.º; por violação do direito à contratação coletiva consagrado no art.º 56.º, n.º 1; por violação do direito ao salário consagrado no artigo 59.º, n.º 1, a); por violação das obrigações decorrentes de contrato na elaboração do Orçamento do Estado nos termos do artigo 105, n.º 2, todos da Constituição, e ainda por violação do caso julgado no Acórdão n.º 353/2012.
Da inconstitucionalidade do artigo 77.º da LOE 2013
O artigo 77.º da LOE 2013 suspende o pagamento de 90% do subsídio de férias ou equivalentes de aposentados e reformados, por parte da Caixa Geral de Aposentações, do Centro Nacional de Pensões e, diretamente ou por intermédio de fundos de pensões, por quaisquer entidades públicas, desde que o valor da pensão seja superior a 1.100 euros mensais.
Caso o valor da pensão seja entre 600 e 1.100 euros mensais, aplica-se uma redução menor, nos termos referidos no n.º 4 do artigo 77.º da LOE 2013.
Afigura-se aos requerentes que os cortes nas reformas e pensões violam manifestamente o princípio da proteção da confiança como "exigência indeclinável de realização do princípio do Estado de direito democrático" consagrado no artigo 2.º da Constituição.
Esta questão da proteção da confiança foi circunstanciadamente abordada no Acórdão n.º 396/2011 do Tribunal Constitucional a propósito dos cortes salariais previstos no Orçamento do Estado para 2011. Aí se refere a densificação dos requisitos cumulativos a que deve obedecer a aplicação desse princípio, efetuada no Acórdão n.º 287/90.
Aí se considera que a frustração das expetativas dos cidadãos provocada pelas medidas em causa será inadmissível, nomeadamente, à luz dos seguintes critérios: a) quando a afetação de expetativas constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes, recorrendo-se aqui ao princípio da proporcionalidade.
Tudo o que foi invocado acima, acerca da violação do princípio da proporcionalidade nos cortes dos subsídios de férias aos trabalhadores que exercem funções públicas, é inteiramente aplicável no caso vertente.
Com efeito, a medida de suspensão do subsídio de férias aos reformados e pensionistas não é uma medida adequada ou idónea para garantir a consolidação orçamental, não é uma medida indispensável para esse objetivo, nem é uma medida que, pela sua onerosidade, se contenha na justa medida.
Porém, no que se refere aos reformados e pensionistas, acrescem outras razões adicionais que concorrem para a inconstitucionalidade da suspensão dos respetivos subsídios.
Os reformados e pensionistas auferem prestações pagas pelo Estado, que decorrem das respetivas carreiras contributivas. Ou seja, enquanto trabalhadores do ativo efetuaram descontos nos respetivos salários, tendo como contrapartida futura, após a reforma ou aposentação, os montantes das respetivas reformas ou pensões.
As reformas e pensões auferidas pelos reformados e pensionistas não podem pois ser qualificadas como "dinheiros públicos" tout court, na medida em que são suportadas pelos descontos entregues ao Estado pelos próprios beneficiários, enquanto trabalhadores no ativo.
Sendo que o Estado cumpre o dever constitucional de garantir o direito de todos à segurança social, tal como determina o artigo 63.º da Constituição, devendo todo o tempo de trabalho contribuir, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez.
A partir da reforma ou da aposentação, os cidadãos aposentados ou reformados deixaram de ser cidadãos no ativo, profissionalmente falando. Deixaram de poder depender do seu trabalho para obter meios de subsistência e passaram a ter de viver exclusivamente das suas reformas e pensões.
Acresce ainda que, com o avanço inevitável da idade, a situação dos reformados e pensionistas torna-se mais frágil e vulnerável, dado que aumentam as situações de dependência e as situações de doença, com os consequentes aumentos de encargos.
Uma alteração substancial dos montantes das reformas e pensões por decisão unilateral do Estado, como ocorre por força da LOE 2013, em que à suspensão, de 90 do subsídio de férias acresce um enorme aumento da carga fiscal em sede de IRS, põe irremediavelmente em crise o princípio constitucional da proteção da confiança, sendo certo que os reformados e pensionistas não têm nenhuma possibilidade de aumentar os seus proventos e de refazer os seus planos de vida.
A proteção da confiança no caso dos reformados e pensionistas exige portanto uma tutela reforçada.
Assim, tal como acontece com a suspensão dos subsídios de férias prevista nos artigos 29.º e 31.º da LOE 2013, também a suspensão dos subsídios de férias dos reformados e pensionistas previstas no artigo 77.º deve ser declarada inconstitucional por violação do princípio da proteção da confiança que decorre do Estado de direito democrático (artigo 2.º da Constituição).
Da inconstitucionalidade do artigo 78.º da LEO 2013
O artigo 78.º da LOE 2013 vem criar a designada "contribuição extraordinária de solidariedade".
Trata-se de uma contribuição extraordinária, imposta aos reformados e pensionistas que auferem montantes de reformas e pensões superiores a 1.350 euros, nos seguintes termos: 3,5% no caso das pensões de valor mensal entre 1.350 e 1.800 euros; 3,5% sobre o valor de 1.800 e 16% sobre o remanescente das pensões de valor mensal entre 1.800,01 e 3.750 euros; 10% sobre a totalidade das pensões de valor mensal superior a 3.750 euros; e neste último caso, haverá ainda um acréscimo da contribuição no valor de 15% sobre o montante que exceda o valor do IAS mas que não ultrapasse 18 vezes aquele valor, ou no valor de 40% sobre o montante que exceda 18 vezes o valor do IAS.
Tal contribuição extraordinária tem suscitado intenso debate na sociedade portuguesa, envolvendo inclusivamente reputados constitucionalistas que põem em causa a sua constitucionalidade.
Pode legitimamente questionar-se se considerar as pensões acima de 1.350 euros como suficientemente elevadas para justificar uma contribuição que acresce aos cortes já efetuados por via dos artigos 27.º e 77.º da LOE 2013, não incorre em violação do princípio da proibição do excesso, por ser uma medida desproporcionada.
Mas mesmo que tal não se considere, o que parece inequívoco é que os argumentos invocados acima, acerca da inconstitucionalidade dos artigos 27.º e 77.º da LOE 2013 por violação do princípio da proibição do excesso enquanto pressuposto da proteção da confiança, têm, no caso da contribuição extraordinária prevista no artigo 78.º, inteiro cabimento.
Porém, pode e deve questionar-se se a "contribuição extraordinária de solidariedade" não viola autonomamente o princípio constitucional da igualdade constante do artigo 13.º da Constituição.
Na verdade, esta contribuição impende unicamente sobre uma determinada categoria de cidadãos: os reformados e pensionistas. Trata-se obviamente de uma discriminação. Resta a questão de saber se essa discriminação é constitucionalmente legítima.
Segundo o ensinamento de Gomes Canotilho e Vital Moreira (op. cit. pág. 340), as diferenciações só podem ser legítimas quando se baseiem numa distinção objetiva de situações, tenham um fim legítimo segundo o ordenamento constitucional, e se revelem necessárias, adequadas e proporcionadas à satisfação do seu objetivo.
Não parece que tais pressupostos se verifiquem.
A distinção objetiva de situações nunca poderá conduzir à consideração de que os reformados e pensionistas devem ser discriminados negativamente em relação aos trabalhadores no ativo.
Tal não significa que a imposição de uma contribuição semelhante aos trabalhadores no ativo fosse constitucionalmente admissível. No entender dos requerentes, nunca o seria, pelas razões já explicitadas acima quanto à inconstitucionalidade dos cortes salariais. Porém, não se vislumbra qualquer razão plausível que confira legitimidade à imposição de uma contribuição extraordinária aos reformados e pensionistas, sobretudo se tivermos em conta, mais uma vez, a disparidade existente na LOE 2013 entre a oneração dos rendimentos do trabalho e dos rendimentos de capital.
Enquanto alguns reformados e pensionistas chegam a ser privados de mais de metade dos valores das suas pensões, que não deixam de ser rendimentos do trabalho, os titulares de rendimentos de capital previstos nos artigos 71.º e 72.º da LOE 2013 são tributados a taxas liberatórias não superiores a 28%.
A ausência de necessidade, adequação e proporcionalidade da "contribuição extraordinária" consideram os requerentes já suficientemente demonstrada. Não se trata de uma medida que não pudesse ser evitada, cujos efeitos financeiros não pudessem ser obtidos de um modo diferente e socialmente mais justo, e é uma medida desproporcionada, devido ao grau de onerosidade em que se traduz.
Aliás, quanto à caracterização do fim visado pela medida em causa, a sua designação, na epígrafe do artigo 78.º da LOE 2013, como contribuição de "solidariedade", só pode conduzir a equívocos.
A Constituição, no seu artigo 1.º, refere-se à construção de uma sociedade livre, justa e solidária.
A solidariedade, enquanto tarefa do Estado, implica obviamente um esforço no sentido da redução das desigualdades e no apoio às camadas sociais mais desfavorecidas.
Porém, a "solidariedade" a que alude a epígrafe do artigo 78.º da LOE 2013 é indefinida. E conhecido que é o esforço de austeridade que a LOE 2013 impõe aos portugueses, mesmo aos de mais baixos rendimentos, em nome do cumprimento dos objetivos do chamado PAEF, somos forçados a concluir que a solidariedade que é exigida aos reformados e pensionistas não tem como destinatários os cidadãos que mais necessitariam dela. A "solidariedade" a que alude o artigo 78.º da LOE 2013 não passa afinal de uma solidariedade para com a política financeira definida pelo Governo. Não é título bastante para conferir legitimidade constitucional à medida imposta.
Nestes termos, consideram os requerentes que a contribuição extraordinária de solidariedade prevista no artigo 78.º da LOE 2013 é inconstitucional por violação dos artigos 2.º e 13.º da Constituição.
Da inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 117.º
Determina o n.º 1 do artigo 117.º, que as prestações do sistema previdencial concedidas no âmbito de doença e desemprego sejam sujeitas a uma contribuição de a) 5% sobre o montante dos subsídios concedidos no âmbito da eventualidade de doença e b) 6% sobre o montante de subsídios de natureza previdencial concedidos no âmbito da eventualidade de desemprego.
Não se trata evidentemente de uma "contribuição", Trata-se, isso sim, de uma redução nas prestações sociais em caso de doença e de desemprego, sem qualquer consequência na carreira contributiva dos beneficiários.
Os subsídios de desemprego e de doença têm expressa proteção constitucional. O n.º 1 do artigo 59.º, relativo aos direitos dos trabalhadores, consagra na alínea e) o direito de todos os trabalhadores à assistência material, quando involuntariamente se encontrem em situação de desemprego, e na alínea f) o direito a assistência e justa reparação quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional. Por seu lado, o artigo 63.º, que consagra o direito de todos à segurança social (n.º 1), prevê no n.º 3 que o sistema de segurança social protege os cidadãos na doença ( ... ) bem como no desemprego e' em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho.
Dir-se-á que cortes da ordem de 5% e 6% nas prestações sociais não serão suficientes para pôr em causa, de forma decisiva, o direito à segurança social e o direito dos trabalhadores à proteção no desemprego e na doença, e que o conteúdo essencial desses direitos, apesar de tudo, se mantém.
Não é esse, porém, o juízo dos requerentes, pelas razões seguintes:
Os direitos sociais à assistência material no desemprego e na doença, apesar de não se encontrarem sujeitos ao regime de restrições aplicável aos direitos, liberdades e garantias, possuem uma tutela constitucional clara, acima explicitada, e não podem ser sujeitos a restrições que ponham em causa a aplicação do princípio constitucional da igualdade.
O que sucede é que estes direitos sociais têm vindo a ser sucessivamente restringidos pelo legislador, tanto nos montantes dos apoios concedidos, como no tempo de concessão, como no universo dos destinatários.
E é evidente que, sendo os rendimentos auferidos por via dos subsídios de doença e do desemprego rendimentos substitutivos do trabalho, os trabalhadores que deles beneficiam não se encontram em situação idêntica à dos demais trabalhadores.
A concessão dos subsídios de desemprego e de doença decorrem de situações em que os trabalhadores se encontram, involuntariamente, em situações de objetiva desigualdade em relação aos demais, devido à impossibilidade temporária de obtenção de meios de subsistência.
Não se trata de benesses, de privilégios, ou de subsídios à inatividade. Trata-se de prestações sociais destinadas a acorrer, de forma temporária, a situações em que a ausência de apoio por parte do Estado a trabalhadores temporariamente inativos seria suscetível de provocar situações de exclusão social violadoras da dignidade da pessoa humana a que se refere o artigo 1.º da Constituição.
Será pois constitucionalmente admissível que os trabalhadores em situação de desemprego involuntário, ou incapazes de trabalhar por comprovados motivos de saúde, sejam penalizados por isso, nas prestações sociais a que têm direito? Os requerentes entendem que não.
Se o corolário fundamental do princípio constitucional da igualdade é o de que devem ser tratadas como iguais situações iguais, e como diferentes, situações diferentes, os beneficiários dos subsídios de desemprego e de doença, que se encontram em situações de maior vulnerabilidade em relação aos demais cidadãos, não devem ser prejudicados por parte do Estado, de forma a acentuar ainda mais a sua situação de vulnerabilidade.
Nestes termos, entendem os requerentes que o n.º 1 do artigo 117.º da LOE 2013 deve ser declarado inconstitucional por violação dos artigos 13.º, 59.º, n.º 1, alíneas e) e f), e 63.º, n.º 3 da Constituição.
Da inconstitucionalidade de disposições contidas no artigo 186.º e do artigo 187.º
A LOE 2013 introduz diversas alterações em sede do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS), das quais se destacam:
No artigo 186.º, alterações aos seguintes artigos do Código do IRS:
- Artigo 68.º, que reduz de oito para cinco, os escalões de rendimento coletável;
- Artigo 68.º-A, que cria uma taxa adicional de solidariedade;
- Artigo 78.º, que reduz, entre outras, as deduções à coleta relativas às despesas de saúde, educação e formação;
- Artigo 85.º, que reduz as deduções à coleta relativas a despesas com imóveis para habitação própria e permanente, ou com rendas de habitação própria do arrendatário.
No artigo 187.º, que cria uma sobretaxa de 3,5% sobre o rendimento coletável dos sujeitos passivos cujo rendimento exceda o valor anual da retribuição mínima mensal.
Nos termos do artigo 104.º, n.º 1, da Constituição, o imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuição das desigualdades e será único e progressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar.
O IRS foi concebido tendo em conta estas características. Adotou um sistema de progressividade por escalões de rendimentos, de acordo com o qual a matéria coletável concretamente apurada é dividida em tantas partes quantas as que correspondem ao leque de taxas em que couber, aplicando-se a taxa mais elevada apenas à parte que excede o limite máximo do escalão anterior, e institui um conjunto de deduções à coleta em função da composição e despesas dos agregados familiares, procurando alcançar uma repartição equitativa da carga fiscal.
As alterações introduzidas na LOE 2013, que o próprio Ministro das Finanças caracterizou como um "enorme aumento de impostos", que o Conselheiro de Estado Luís Marques Mendes qualificou de "assalto à mão armada" e que para o Conselheiro de Estado António Bagão Félix "ultrapassam os limites da decência fiscal", reduzem a progressividade, desconsideram o princípio da capacidade contributiva, e põem em causa a unidade do imposto sobre o rendimento.
Vejamos o caso da alteração dos escalões do IRS à luz do princípio da progressividade fiscal: a taxa do escalão mínimo de tributação passa de 11,5% para 14,5% e os rendimentos coletáveis mais baixos são elevados a um escalão superior; são colocados rendimentos coletáveis com valores muito diferentes no mesmo escalão (de 7.000 a 20.000, de 20.000 a 40.000, de 40.000 a 80.000); e são taxados da mesma forma rendimentos coletáveis de valores muito diferenciados. Todos os rendimentos coletáveis acima de 80.000 euros são taxados com o mínimo de 48, a que acresce a taxa adicional de solidariedade de, pelo menos 2,5% que coloca a taxa em valores superiores a 50%.
Não se cumpre o princípio da progressividade simplesmente por haver mais que um escalão. Por absurdo poderia haver apenas dois. Quando se reduz significativamente a progressividade, está-se a violar esse princípio constitucional.
Desta forma, a LOE 2013 abdica da progressividade do imposto e do critério da capacidade económica na repartição dos impostos.
No caso das deduções à coleta, as alterações verificadas, que eliminam deduções ou que as colocam em patamares efetivamente simbólicos, não têm em conta as necessidades dos agregados familiares nem a real capacidade contributiva das famílias.
Esta questão, do princípio da capacidade contributiva, não é irrelevante como parâmetro de aferição da constitucionalidade das normas de natureza fiscal. Segundo o Acórdão n.º 84/2003 do Tribunal Constitucional, o princípio da capacidade contributiva "exprime e concretiza o princípio da igualdade fiscal ou tributária na sua vertente de uniformidade - o dever de todos pagarem impostos segundo o mesmo critério - preenchendo a capacidade contributiva o critério unitário de tributação", critério este, em que a incidência e a repartição dos impostos se deverá fazer segundo a capacidade económica de cada um.
A criação no artigo 187.º da "sobretaxa em sede de IRS", assume enorme gravidade e constitui uma flagrante violação de diversas disposições constitucionais.
Importa relembrar que esta sobretaxa é criada como uma forma de defraudar a inconstitucionalidade do corte dos subsídios de férias e de Natal aos 'funcionários públicos e reformados, declarada através do Acórdão n.º 353/2012 do Tribunal Constitucional.
Mantendo o corte do subsídio de férias e criando a sobretaxa em sede de IRS, a LOE 2013 mantém os efeitos das normas declaradas inconstitucionais. Como diz o povo, pretende fazer entrar pela janela, o que o Tribunal Constitucional não permitiu que entrasse pela porta.
O artigo 187.º da LOE 2013 configura assim uma violação de caso julgado pelo Tribunal Constitucional.
Para além disso, esta sobretaxa não tem as características do imposto sobre o rendimento, tal como a Constituição e o Código do IRS o configuram.
Esta sobretaxa não integra o Código do IRS, tratando-se, de facto, de um novo imposto sobre o rendimento, sem qualquer progressividade.
A sobretaxa incide na proporção de 3,5% sobre todos os rendimentos. Não respeita o princípio da progressividade do imposto sobre o rendimento.
As regras de retenção na fonte previstas no artigo 187.º da LOE 2013 diferem das regras de retenção na fonte do IRS. Existe uma retenção autónoma, existe uma dedução específica própria e não existe coeficiente conjugal.
Ou seja: estamos perante um novo imposto sobre o rendimento, parcialmente associado a regras do IRS, mas com outras regras, distintas e autónomas. Trata-se assim de um novo imposto, que não respeita as regras da unidade e da progressividade do imposto sobre o rendimento consagradas no artigo 104.º, n.º 1 da Constituição.
Finalmente, a inconstitucionalidade dos artigos 186.º e 187.º da LOE 2013, na parte em que altera os escalões do IRS e as deduções à coleta e em que cria a sobretaxa em sede de IRS assume particular evidência quando confrontamos essas disposições com a tributação dos rendimentos de capital, constantes dos artigos 71.º e 72.º do mesmo Código.
A existência de taxas liberatórias em sede de IRS é contestada pela doutrina constitucional.
Referem Gomes Canotilho e Vital Moreira (opág. cit., pág. 1099), que os requisitos de unicidade e progressividade do imposto sobre o rendimento retiram base constitucional às taxas liberatórias de determinados rendimentos, e Eduardo Paz Ferreira, na Constituição da República Portuguesa Anotada de Jorge Miranda e Rui Medeiros, refere em anotação ao artigo 104.º da Constituição, que a existência de taxas liberatórias parece pouco compatível com a natureza unitária do imposto e com a justiça fiscal.
No entanto, enquanto a tributação dos rendimentos do trabalho e das pensões assumem níveis confiscatórios, com taxas de IRS superiores a 50% sobre salários e pensões já substancialmente reduzidos por via de outras disposições da LOE 2013, os rendimentos de capital, juros, dividendos e mais-valias referidos nos artigos 71.º e 72.º da LOE 2013 são taxados à taxa liberatória única de 28%.
Tendo em atenção o Acórdão n.º 353/2012 do Tribunal Constitucional, estamos perante uma manifesta falta de equidade na repartição dos sacrifícios entre os rendimentos do trabalho e os rendimentos provenientes de outras fontes, que contraria o princípio constitucional da igualdade na repartição dos encargos públicos.
Nestes termos, os signatários requerem a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 186.º (na parte em que altera os artigos 68.º, 71.º, 72.º, 78.º, 85.º e adita o artigo 68.º-A ao Código do IRS) e do artigo 187.º da LOE 2013, por violação dos artigos 13.º e 104.º, n.º 1 da Constituição e por violação de caso julgado pelo Tribunal Constitucional."
Pedido formulado no processo n.º 11/2013
No âmbito do processo n.º 11/2013, foi pedida, pelo Provedor de Justiça, a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, por violação dos artigos 2.º e 13.º da CRP, da inconstitucionalidade das normas dos artigos 77.º e 78.º da LOE2013, cujo teor já consta do pedido relativo ao processo n.º 2/2013.
É a seguinte a fundamentação do pedido:
"1.º
Pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, foi aprovado o Orçamento do Estado para o ano de 2013.
2.º
Na sistemática desta Lei os preceitos questionados inserem-se no seu Capítulo IIl, contendo as Disposições relativas a trabalhadores do setor público, aquisição de serviços, proteção social e aposentação ou reforma, mais concretamente, na Secção VI, sob a epígrafe "Proteção social e aposentação ou reforma".
3.º
É o seguinte o teor das normas impugnadas:
[...]
4.º
O primeiro preceito citado determina a suspensão do pagamento, ou a redução, conforme os casos e com o alcance aí fixado, do subsídio de férias ou equivalente de aposentados e reformados que auferem pensões através do sistema público de segurança social.
5.º
Repristina assim para este exercício orçamental, no que à prestação em causa concerne e ainda que com modelação distinta, uma das medidas consignadas no art.º 25.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (Orçamento do Estado para 2012), cujas normas foram declaradas inconstitucionais, com força obrigatória geral, pelo Acórdão n.º 353/2012 do Tribunal Constitucional.
6.º
Por seu lado e em cúmulo com a referida medida ablativa (n.º 6 do artigo 77.º citado), o artigo 78.º sujeita as pensões, bem como outras "prestações pecuniárias vitalícias devidas a qualquer título" a aposentados e reformados, a uma contribuição extraordinária de solidariedade, medida de natureza fiscal que, no plano substantivo, replica, relativamente aos aposentados e reformados e em razão dessa sua condição, a determinação normativa de redução das remunerações pagas aos que exercem funções no setor público - artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Orçamento do Estado para 2011), mantido em vigor pelos Orçamentos do Estado para 2012 e 2013 (respetivamente, artigos 20.º e 27.º das Leis correspondentes).
7.º
Significa isto que, sem embargo da referida natureza fiscal (que convoca a aplicação do princípio da unicidade do imposto sobre o rendimento pessoal), a contribuição extraordinária de solidariedade, nos moldes ora vigentes, consubstancia uma autêntica medida de redução de pensões e rendimentos titulados aposentados e reformados.
8.º
Para aferição da conformidade constitucional das medidas que dimanam dos preceitos questionados, estas não podem deixar de ser ponderadas à luz dos princípios da igualdade, da proteção da confiança dos cidadãos e da proibição do excesso.
9.º
Com efeito, conforme entendimento que o Tribunal Constitucional teve já ocasião de expressar, «a proteção dos direitos a prestações sociais já instituídos opera, no essencial, através dos princípios fundamentais do Estado de Direito Democrático, tais como a igualdade ou a confiança legítima (...)», tal como ficou vertido no Acórdão n.º 3/2010 (incidente sobre um conjunto de normas que tornaram mais exigente o sistema de aposentação dos funcionários públicos, resultando numa diminuição do nível de proteção anteriormente reconhecido).
10.º
Se é certo que no Acórdão n.º353/2012 o Tribunal Constitucional declarou a inconstitucionalidade de medidas análogas por violação do princípio da igualdade, dispensou-se, por concomitante desnecessidade, de aferir da sua constitucionalidade face aos princípios da confiança e da proibição do excesso.
Da violação do princípio da igualdade:
11.º
As medidas constantes dos preceitos em causa vêm dirigidas a uma categoria bem determinada de destinatários, a saber, os aposentados e reformados.
12.º
Com efeito, salvaguardadas em ambas as situações as exceções que legislador autorizou, as medidas constantes do artigo 77.º têm por destinatários os aposentados e reformados que auferem pensões através do sistema público de segurança social e as medidas que dimanam do artigo 78.º, além desse círculo de pessoas, veem o respetivo âmbito subjetivo enunciado na norma inserta no seu n.º 3, tratando indistintamente não só pensões de diversa natureza como também outras "prestações pecuniárias vitalícias" devidas a aposentados e reformados.
13.º
É sabido que, numa formulação compendiada, de resto bem assente na jurisprudência do Tribunal Constitucional, o princípio constitucional da igualdade postula que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento diferente para as situações de facto desiguais, não proibindo o mesmo princípio, em absoluto, as diferenciações, mas apenas aquelas que se afigurem destituídas de fundamento razoável (proibição do arbítrio).
14.º
Acresce que, na formulação do Tribunal Constitucional no citado Acórdão n.º 353/2012 e na senda de jurisprudência anterior aí referenciada, «a igualdade jurídica é sempre uma igualdade proporcional, pelo que a desigualdade justificada pela diferença de situações não está imune a um juízo de proporcionalidade. A dimensão da desigualdade do tratamento tem que ser proporcionada à razões que justificam esse tratamento desigual, não podendo revelar-se excessiva».
15.º
A esta luz, não se perde de vista o entendimento expresso no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 396/2011, tendo por objeto normas constantes da Lei do Orçamento do Estado para 2011 dirigidas aos que exercem funções no setor público, segundo o qual «quem recebe por verbas públicas não está em posição de igualdade com os restantes cidadãos, pelo que o sacrifício adicional que é exigido a essa categoria de pessoas - vinculada que ela está à prossecução do interesse público - não consubstancia um tratamento injustificadamente desigual».
16.º
Todavia, importa não extrapolar o sentido da prossecução do interesse público que recai sobre «quem recebe por verbas públicas», como habilitação bastante, por natureza e de per se, para determinadas diferenciações de tratamento, inclusive num contexto de excecionalidade orçamental como aquele que ora nos afeta.
17.º
Isto porquanto, sem embargo de a expressão citada não estar necessariamente confinada ao conceito comum de função pública, se atendermos ao disposto no artigo 269.º, n.º 1, da Constituição, a subordinação ao interesse público consubstancia um princípio constitucional que respeita, na sua essência, ao exercício de determinada função.
18.º
Com efeito, conforme se expressam J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, «a vinculação exclusiva ao interesse público só afeta os trabalhadores da Administração pública, quando no exercício das suas funções, não podendo essa vinculação afetar ou limitar a sua vida privada ou o exercício dos seus direitos quando fora delas» (in Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. 11, 4. edição, Coimbra: Wolters Kluwer Portugal, Coimbra Editora, 2010, pág. 840).
19.º
Nesta linha e com relevo para a matéria a sindicar, atento o tratamento de acentuado desfavor dado aos aposentados e reformados pelas normas questionadas, perfila-se, com toda a clarividência, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 72/2002, pronunciado a propósito de norma do Estatuto da Aposentação que determinava a extinção da situação de aposentado no caso de perda da nacionalidade portuguesa, quando esta fosse exigida para o exercício do cargo pelo qual tinha sido concedida a aposentação.
20.º
Assim, pode ler-se no mencionado aresto o seguinte [...]:
No "estatuto da aposentação" - que é matéria de "função pública" - avulta a sua dimensão de instrumento e instituto de "segurança social"; o direito à aposentação é, de algum modo, o direito à segurança social dos funcionários e agentes da Administração Pública.
E, nesta perspetiva, deixa de ser decisiva a circunstância de a situação jurídica dos aposentados incluir elementos do estatuto da função pública, para assumirem maior relevância outras considerações.
Desde logo, o facto de o fundamento em que assenta a extinção da situação de aposentação - deixar o interessado de ser português quando o cargo por ele exercido e por que adquiriu o estatuto de aposentado exige a nacionalidade portuguesa não atender à substancial diferença entre a situação de trabalhador no ativo e a de aposentado.
Com efeito, no caso, a exigência da nacionalidade portuguesa conexiona-se intimamente com o efetivo exercício do cargo - é porque neste não predominam funções técnicas e nele avultam poderes cujo exercício não deve ser atribuído a não nacionais que a Constituição estabelece a ressalva ao princípio da equiparação - sendo certo que na situação de aposentado o funcionário fica definitivamente dispensado do serviço ativo, perdendo, deste modo, sentido que nela se projetem os condicionamentos impostos ao exercício do cargo e só por este justificados.
21.º
Resulta, por conseguinte, em toda a sua clareza, desta passagem do Acórdão n.º 72/2002, a "substancial diferença entre a situação de trabalhador no ativo e a de aposentado", não sendo legítimo, sem desvalor para o princípio da igualdade, confundir-se a situação do servidor público, no plano dos condicionamentos decorrentes do exercício de funções, com a situação do aposentado.
22.º
Por maioria de razão, não pode ser confundida, nesse mesmo plano, a situação do servidor público com a do reformado do setor privado, este último nunca tendo detido qualquer vínculo laboral de natureza pública.
23.º
Razão pela qual, um juízo segundo o qual a vinculação à prossecução do interesse público de quem recebe por verbas públicas pode, em circunstâncias como as presentes, justificar quanto a estes - ainda que com limites, como sublinhou o Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 353/2012 - um esforço adicional, deve merecer uma ponderação específica no que aos aposentados e reformados concerne, não lhes sendo aplicável pelos motivos expostos.
24.º
Aliás, o próprio Tribunal Constitucional não deixou de reconhecer já no Acórdão n.º 353/2012 que «a situação específica dos reformados e aposentados se diferenci[a] da dos trabalhadores da Administração Pública no ativo, sendo possível quanto aos primeiros convocar diferentes ordens de considerações no plano da constitucionalidade (...)»
25.º
Ora, a esta luz, importa fazer notar que as medidas contestadas denunciam um "estatuto diminuído" dos aposentados e reformados, acoplando a essa sua condição - e unicamente em razão da mesma - uma obrigação especial perante os encargos públicos.
26.º
Esta situação é tanto mais evidente e gravosa porquanto extravasa as pensões de reforma ou aposentação recebidas através do sistema público de segurança social, atento o recorte, no artigo 78.º da Lei do Orçamento do Estado para 2013, da contribuição extraordinária de solidariedade, a qual, nomeadamente no caso dos fundos de pensões, configura uma tributação específica de determinados rendimentos de capitais, em termos não aplicáveis à generalidade dos rendimentos desta categoria.
27.º
Com efeito, quanto à suspensão/redução, nos termos legislativamente conformados, do subsídio de férias ou equivalentes pagos por verbas públicas aos reformados e aposentados, está em causa a ablação, na medida determinada, de uma prestação complementar que, conforme declarado no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 353/2012, assume «a mesma natureza das prestações mensais pagas a estas pessoas, caracterizadas por uma periodicidade distinta, mas que se integram no cômputo global anual da pensão». (sublinhado meu)
28.º
De outro modo dito, as medidas que dimanam do artigo 77.º da Lei do Orçamento do Estado para 2013, redundam, para os aposentados e reformados abrangidos, numa amputação do montante anual das respetivas pensões.
29.º
Cumulativamente com essa "compressão" de rendimentos, os aposentados e reformados, com a amplitude do alcance definido no n.º 3 do artigo 78.º, são sujeitos, unicamente por força dessa sua condição, a um corte acrescido das respetivas pensões e outras prestações equiparadas para o efeito pelo legislador, operado por via da chamada contribuição extraordinária de solidariedade, a qual discrimina negativamente as pensões e as prestações abrangidas para efeitos de tributação, redundando num tratamento fiscal diferenciado do círculo de cidadãos destinatários.
30.º
Não se desconhece que no Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica consta, no quadro da "política orçamental em 2012", medida expressa com a seguinte formulação: «Reduzir as pensões acima de 1.500 euros, de acordo com as taxas progressivas aplicadas às remunerações do setor público a partir de janeiro de 2011, com o objetivo de obter poupanças de, pelo menos, 445 milhões de euros».
31.º
Para efeitos da redução das pensões operada por via do artigo 78.º em questão, o legislador fixou limiar aparentemente distinto ((euro)1350) daquele fixado para a operatividade da redução remuneratória dos que exercem funções no setor público ((euro)1500), previsivelmente em vista de, em ambas as situações, ter na sua base um aproximado rendimento "líquido" (tendo em conta que aqueles que exercem funções no setor público realizam descontos para os respetivos sistemas de segurança social, nos quais se integrem), e, por conseguinte, numa lógica de tendente equiparação no tratamento de situações que, como o Tribunal Constitucional antecipou, são distintas.
32.º
Estamos, por conseguinte, perante um "esforço adicional", "em prol da comunidade" que é pedido, em significativa medida, aos aposentados e reformados, sobre os quais é ilegítimo, conforme anteriormente aduzido fazer recair qualquer obrigação qualificada perante os encargos públicos.
33.º
Subsiste, por conseguinte, quanto a este círculo de cidadãos, uma diferenciação discriminatória na participação nos encargos com a diminuição com o défice público, privados que são, por forças das normas objeto do presente pedido, de parte significativa do seu rendimento, com desvalor, em ultima instância, das exigências da igualdade proporcional.
34.º
Estas medidas ablativas são particularmente desproporcionadas e injustas - em onerosidade agravada pela cumulação das mesmas no contexto mais amplo de medidas de agravamento fiscal -, carecem de fundamento material bastante, constitucionalmente ponderoso face ao princípio da igualdade, para justificar o tratamento de desfavor conferido aos aposentados e reformados, mesmo num quadro de emergência económica, financeira e orçamental nacional.
35.º
Pelo que as normas em causa são inconstitucionais. por violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição.
Da violação do princípio da proteção da confiança e da proibição do excesso:
36.º
À luz das exigências do princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito, a determinação, pelo legislador, das medidas ablativas em causa, não pode também deixar de ser, desde logo, aferida no quadro da distinção entre direitos em formação e direitos adquiridos.
37.º
Com efeito, por força dos ditames que inerem aos assinalados princípios constitucionais, não é idêntico o nível de tutela das expectativas relativamente a
um trabalhador no ativo durante o período em que efetua as suas contribuições para o correspondente sistema de segurança social, num quadro legal aberto à revisibilidade, em comparação com
uma pessoa já aposentada ou reformada em cuja esfera jurídica se consolidou, por aplicação de um determinado regime legal, a situação de concessão da aposentação/reforma com o consequente pagamento da respetiva pensão.
38.º
Os aposentados e reformados veem reduzidas as suas pensões, com lesão de expectativas legitimamente fundadas quanto à confiança gerada pela consolidação, no momento da aquisição do estatuto de aposentado/reformado do direito à pensão, bem como - o que não é despiciendo - da sua adequada salvaguarda.
39.º
Importa realçar que a tal acresce não poder auferir o conjunto de destinatários das normas em causa em princípio, de rendimentos do trabalho, encontrando-se numa condição que dificilmente permite a reorientação da sua vida com o objetivo de fazer face a dificuldades acrescidas, designadamente por via de um mais vasto leque de medidas de austeridade.
40.º
A situação afigura-se tanto mais injusta, quanto é certo que, no que especificamente tange à contribuição extraordinária de solidariedade, destinando-se a mesma a financiar o sistema público de segurança social (n.º 8 do artigo 78.º), como que duplica, no plano substantivo e em certa medida, uma obrigação contributiva a seu tempo já cumprida e, todavia, agora confrontada com a correspetiva obrigação prestacional amputada.
41.º
Também neste plano, a iniquidade é tanto mais acentuada no que diz respeito às situações abrangidas pelo disposto no artigo 78.º e que se situam fora das relações contributivas no âmbito do sistema público de segurança social, tratando igualmente não só pensões de distinta natureza como também outras "prestações pecuniárias vitalícias devidas a qualquer título" aos cidadãos visados.
42.º
Acresce que, sempre numa ponderação sob os parâmetros constitucionais da proteção da confiança, não podem ser igualmente obnubiladas as específicas obrigações do Estado em matéria de proteção da terceira idade, estando consagrado no art.º 72.º da Lei Fundamental o direito das pessoas idosas à segurança económica, em consideração, certamente, da já assinalada situação de maior vulnerabilidade em que se encontram nessa fase da vida.
43.º
Como se expressa Rui Medeiros a este respeito (in Jorge Miranda; Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2.ª edição, Coimbra: Wolters Kluwer Portugal, Coimbra Editora, 2010, pp. 1404-1405):
embora velhice e reforma não sejam sinónimos, não se pode olvidar que a passagem à situação de reforma e a dependência do sistema de pensões constituem frequentemente, um importante fator de vulnerabilização e de precarização da vida das pessoas idosas (Heloísa Perista, Usos do tempo, ciclo de vida e vivências da velhice, págs. 170-171). O direito à segurança económica que a Constituição assim autonomiza tem plena justificação, embora deva ser conjugado com o direito fundamental à segurança social das pessoas idosas (...) e constitua, nessa medida, uma incumbência do Estado. O núcleo essencial do dever de proporcionar segurança económica aos idosos, que se extrai do artigo 72.º, n.º 1, tem assim em vista as pensões pagas pelo sistema de segurança social que ao Estado cumpre organizar e manter (...).
44.º
Em consideração do que antecede, a frustração de expectativas legítimas que para o círculo dos aposentados e reformados decorre da aplicação do teor dos citados artigos 77.º e 78.º não se afigura constitucionalmente tolerável em vista dos parâmetros valorativos decorrentes do princípio da proteção da confiança, atendendo à "situação específica" das pessoas que integram o referido círculo e à proteção acrescida que lhes é devida, mesmo que em face de um interesse público de realização imperativa e do caráter transitório das medidas ablativas.
45º
Acresce que, no plano das exigências de proporcionalidade, no quadro da necessária articulação entre o princípio da proteção da confiança e o princípio da proibição do excesso, as soluções normativas impugnadas, na sua aplicação cumulativa, vão para além dos "limites de razoabilidade e de justa medida".
46º.
Com efeito, atentos a especificidade da situação dos aposentados e reformados afetados pelas medidas ablativas em questão e o cúmulo de sacrifício que as mesmas carregam, sobressai aqui a intensidade da afetação dos respetivos interesses e expectativas legítimas, estando em causa «reduções significativas, capazes de gerarem ou acentuarem dificuldades de manutenção de práticas vivenciais e de satisfação de compromissos assumidos (...)», para me socorrer de expressão constante do Acórdão n.º 396/2011 do Tribunal Constitucional.
47.º
A excessiva onerosidade revelada pelos montantes pecuniários que os aposentados e reformados visados perdem não é despicienda, estando em causa perdas significativas para os patrimónios dos cidadãos atingidos em termos que acarretam a "frustração do «investimento na confiança»", sobressaindo, outrossim, o desvalor das medidas questionadas à luz de uma aplicação articulada dos princípios da proibição do excesso e da proteção da confiança.
48.º
Assim sendo, estamos perante a afetação, com elevado grau de intensidade, de uma posição de confiança das pessoas especificamente visadas, constitucionalmente desconforme, afigurando-se a mesma desproporcionada pelo excessivo acréscimo de sacrifício e pela medida de esforço exigidos a este círculo determinado de cidadãos.
49.º
Pelo que as normas em causa são ainda inconstitucionais, por violação dos princípios da proteção da confiança e da proibição do excesso, ambos subprincípios densificadores do princípio do Estado de direito acolhido no artigo 2.º da Constituição".
Notificado para se pronunciar, querendo, sobre os pedidos e a solicitação do requerente no Processo n.º 8/2013 de atribuição de prioridade para a apreciação e decisão, o autor da norma, em resposta, ofereceu o merecimento dos autos e deu a sua concordância à pretendida atribuição de prioridade.
Por despacho do Presidente do Tribunal foi ordenada a incorporação de todos processos e conferida prioridade à sua apreciação e decisão.
Foram apensos por linha uma nota explicativa de reflexão sobre as questões financeiras e jurídicas implicadas e quatro pareceres de jurisconsultos, que foram enviados ao Tribunal por iniciativa do proponente da norma, bem como dois pareceres enviados pelo Provedor de Justiça.
Elaborado o memorando a que alude o artigo 63º, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional e fixada a orientação do Tribunal, cabe decidir.
II - Fundamentação
A. Enquadramento preambular e descrição geral das medidas de consolidação orçamental previstas na Lei n.º 66-B/2012
De acordo com o enquadramento constante do Relatório que acompanhou a Lei do Orçamento de Estado para 2013, o conjunto das normas impugnadas inscreve-se no âmbito da concretização de uma orientação estratégica comprometida com o prosseguimento do esforço de consolidação orçamental previsto no Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF) acordado entre o Governo português e o FMI, a Comissão Europeia e o BCE, nos termos do qual os limites quantitativos para o défice orçamental em 2012, 2013 e 2014, apesar de inicialmente fixados em 4,5%, 3,0% e 2,3%, respetivamente, foram revistos para 5%, 4,5% e 2,5%.
Segundo o Governo, «[a] revisão dos limites para o défice orçamental é justificada pelo diferente padrão do processo de ajustamento. Em particular verificou-se uma queda mais acentuada na procura interna, compensada parcialmente por uma maior contribuição das exportações líquidas para a atividade económica. Ao mesmo tempo verificou-se uma queda mais acentuada da massa salarial. Estes desenvolvimentos acentuaram os efeitos dos estabilizadores automáticos, reduzindo as receitas fiscais (em 1,6 pp. do PIB) e as contribuições para a segurança social (em 0,4 pp.) e aumentando as despesas com o subsídio de desemprego (em 0,2 pp.).» (Relatório do OE2013, pág. 42).
Ainda de acordo com a mesma fonte, «[o]s novos limites são consistentes com a necessária consolidação orçamental e têm por base o reconhecimento que o cumprimento dos anteriores limites só seria possível com custos económicos e sociais excessivamente elevados» (Relatório do OE2013, pág. 42).
Apresentado como "um exercício particularmente difícil" (Relatório do OE2013, pág. 45), o Orçamento do Estado para 2013, em especial as medidas suplementares de contenção orçamental no mesmo previstas, foi elaborado tendo em vista respeitar o limite de 4,5% do PIB para o défice orçamental", respondendo por essa via à «necessidade imperiosa de continuar o processo de acumulação de credibilidade e confiança junto dos credores, bem como de honrar os compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português e, bem assim, de salvaguardar a realização das suas tarefas fundamentais perante os seus cidadãos» (Relatório do OE2013, pág. 39).
Tais medidas de consolidação orçamental têm uma natureza heterogénea, contemplando intervenções, quer pelo lado da receita, quer pelo lado da despesa. De acordo com a estimativa avançada pelo Governo, terão um efeito agregado de valor correspondente a 3,2% do PIB.
Entretanto, na sequência da sétima revisão regular do programa de Assistência Económica e Financeira os limites quantitativos para o défice orçamental em 2013, 2014 e 2015 foram revistos, respetivamente, para 5,5%, 4% e 2,5%.
As medidas adotadas pelo lado da receita, cujo impacto orçamental estimado ascende a 4.312,4 milhões de euro, correspondente a 2,6% do PIB (Quadro II.3.1, pág. 47 do citado relatório), «visam promover maior igualdade na distribuição do impacto das medidas de austeridade entre os diversos setores da sociedade portuguesa de forma a garantir que os contribuintes que revelam uma maior capacidade contributiva suportarão, na medida dessa capacidade, um esforço acrescido no esforço de consolidação (...), distribuído este equitativamente pelo "i) setor público e setor privado, por um lado; e pelos ii) titulares de rendimentos do trabalho e rendimentos de capital e da propriedade, por outro» (Relatório do OE2013, pág. 60).
Tais medidas, com base nas quais a previsão da receita fiscal para 2013 foi estimada no valor de M(euro) 35.947,7 - representando um acréscimo de 10,2% face à estimativa de execução da receita fiscal para 2012 (Relatório do OE2013, pág. 95) - são, entre outras, as seguintes:
Medidas relativas ao Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, concretizadas nas alterações ao respetivo Código introduzidas pelo artigo 186.º da Lei n.º 66-B/2012, contemplando estas a alteração da estrutura de taxas e de escalões do IRS, a introdução de uma sobretaxa de 3,5% - inicialmente perspetivada, de acordo com a versão constante da Proposta de Lei n.º 103/XII, em 4% -, a manutenção da taxa adicional de solidariedade ao último escalão de rendimentos e o agravamento para 28% da taxa liberatória aplicável aos rendimentos de capital, designadamente juros e dividendos, e às mais-valias em partes de capital e outros valores mobiliários, o que suporta a estimativa de que a receita proveniente do IRS venha a situar-se no valor de 12.066,3 milhões de euro, correspondente a uma variação de 30,7% relativamente à receita prevista para 2012 e a aproximadamente 32,74% da previsão global da receita fiscal para 2013 (cf. Relatório do OE2013, Quadro III.1.5., pág. 95), ainda que com a afetação resultante do abaixamento final da sobretaxa referida;
Medidas relativas ao Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, incluindo a manutenção de uma taxa adicional, a título de derrama estadual, de 3% sobre os lucros superiores a (euro)1,5 M, e o abaixamento de (euro)10M para (euro)7,5M do limite a partir do qual o lucro tributável fica sujeito à aplicação de uma taxa adicional de 5% (Relatório do OE 2013, pág. 61), determinados no âmbito das alterações ao Código do IRC introduzidas pelo artigo 191.º da Lei n.º 66-B/2012, as quais suportam a estimativa de que a receita líquida em sede de IRC venha a situar-se em M(euro)4.559,5, o que representa um crescimento de 3,9% face à receita homóloga prevista para 2012 e corresponde a cerca de 12,68% da previsão global da receita fiscal para 2013 (cf. Relatório do OE2013, Quadro III.1.5., pág. 95)
Medidas relativas ao Imposto de Selo, as quais, associando-se ao impacto resultante da sujeição dos imóveis habitacionais de valor igual superior a 1 milhão de euros à taxa agravada de 1%, em sede de Imposto do Selo, resultante das alterações introduzidas pelo artigo 4.º da Lei n.º 55-A/2012, de 29 de outubro, incluem a criação de uma nova taxa de 20% sobre os prémios dos jogos sociais do Estado superiores a 5.000 euro, determinada pelo artigo 206.º da Lei n.º 66-B/2012, bem como a autorização legislativa para a criação de um imposto sujeito a uma taxa máxima de 0,3% sobre a generalidade das transações financeiras que tenham lugar em mercado secundário, resultante do artigo 239.º da mesma Lei, suportando a estimativa de um acréscimo de 15,4% face à receita homóloga prevista para 2012 (Relatório do OE2013, pág. 95).
Medidas relativas a outros impostos indiretos, como o Imposto sobre o Valor Acrescentado (artigo 195.º da Lei n.º 66-B/2012), o Imposto de Consumo sobre o Tabaco (artigo 207.º da Lei n.º 66-B/2012) e o Imposto sobre Bebidas Alcoólicas (artigo 207.º da Lei n.º 66-B/2012), cujo acréscimo estimado em face da receita homóloga prevista para 2012 é de 2,2%, 2,7% e 1,6%, respetivamente (Relatório do OE2013, págs. 95 e 97).
Do lado da despesa, o esforço de consolidação orçamental concretiza-se na adoção de medidas que totalizam aproximadamente 2.700 milhões de euro (Relatório do OE2013, pág. 135) - 1.700 dos quais se estima serem absorvidos pelo aumento de despesa face ao exercício de 2012 decorrente da reposição parcial de subsídios aos funcionários públicos e pensionistas -, representando uma diminuição estimada de 0,6% do PIB face ao exercício anterior (Relatório do OE2013, Quadro II.3.1, pág.47), entre as quais se incluem as seguintes:
(i)Manutenção do congelamento nominal de remunerações para os trabalhadores das administrações públicas e do setor empresarial do Estado, bem como dos titulares de cargos políticos e outros altos cargos públicos, através da reprodução das seguintes medidas, constantes dos Orçamentos de 2011 e 2012:
a- manutenção das reduções entre 3,5% e 10% para salários superiores a 1500 euro/mês (artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012);
b- proibição, como regra geral, de quaisquer valorizações remuneratórias decorrentes de promoções ou progressões (artigo 35.º da Lei n.º 66-B/2012);
c- proibição de atribuição de prémios de gestão aos gestores de empresas públicas, entidades reguladoras e institutos públicos (artigo 37.º da Lei n.º 66-B/2012).
(ii) Suspensão do pagamento do subsídio de férias ou equivalente nos termos que vigoraram em 2012 (artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012).
(iii) Redução anual de efetivos em 2%, com impacto estimado de redução da despesa em 0,2% do PIB, em valores brutos face ao ano anterior ((euro)330 M) - Relatório do OE 2013, págs. 47 e 49.
(iv) Outras medidas de racionalização dos custos com pessoal para redução da despesa no valor estimado de (euro)249M (Relatório do OE 2013, pág. 50), contemplando a:
a. Redução do número de contratos de trabalho a termo resolutivo (artigo 59.º da Lei n.º 66-B/2012).
b. Alteração das regras de atribuição do abono de ajudas de custo nas deslocações em serviço (alteração ao Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de abril, introduzida pelo artigo 41.º da Lei n.º 66-B/2012) da redução de subsídio de residência/habitação atribuído a titulares de cargos públicos (alteração ao Decreto-Lei n.º 72/80, de 15 de abril, introduzida pelo artigo 43.º da Lei n.º 66-B/2012), com a consequente redução dos valores atualmente previstos.
c. Redução em 50% do valor das subvenções pagas aos trabalhadores que, no âmbito da mobilidade especial, se encontram de licença extraordinária (artigo 34.º da Lei n.º 66-B/2012);
Redução adicional na compensação sobre o valor do pagamento do trabalho extraordinário em dia normal de trabalho, aplicável aos trabalhadores cujo período normal de trabalho não exceda as sete horas por dia ou as trinta e cinco horas por semana, equivalente a 12,5 % da remuneração na primeira hora e a 18,75% da remuneração nas horas ou frações subsequentes (artigo 45.º, n.º 1, da Lei n.º 66-B/2012) e a redução para 25% do valor do acréscimo remuneratório devido por cada hora de trabalho extraordinário prestado em dia de descanso semanal, obrigatório ou complementar, e em dia feriado (artigo 45.º, n.º 2, da Lei n.º 66-B/2012)
(v) Medidas no âmbito da proteção social e aposentação ou reforma, contemplando:
a. Alteração das regras relativas à atribuição do subsídio de doença no âmbito do Regime de Proteção Social Convergente, através do não pagamento de baixas até 3 dias e a redução de 10% na remuneração base diária (sem possibilidade de reembolso) para baixas médicas a partir do 4.º até ao 30.º dia (alteração ao Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de março, introduzida pelo artigo 76.º da Lei n.º 66-B/2012);
b.Fixação em 65 anos da idade de aposentação estabelecida no regime geral do Estatuto da Aposentação (artigo 81.º da Lei n.º 66-B/2012).
b. Instituição de uma contribuição adicional sobre pensões (Contribuição Extraordinária de Solidariedade - CES) entre 3,5% e 10% para pensões mensais a partir de (euro)1.350 (artigo 78.º da Lei n.º 66-B/2012).
c. Suspensão de 90% do pagamento do subsídio de férias ou equivalente a aposentados e reformados cuja pensão mensal seja superior a (euro)1100 (artigo 77.º da Lei n.º 66-B/2012);
(vi) Agravamento em 50% da redução de transferências a conceder às Fundações identificadas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 79-A/2012, de 25 de setembro, e proibição da realização de quaisquer transferências para as fundações que não acederam ao censo desenvolvido em execução do disposto na Lei n.º 1/2012, de 3 de janeiro, ou cujas informações incompletas ou erradas impossibilitaram a respetiva avaliação (artigo 14.º da Lei n.º 66-B/2012);
(vii) Compromisso para a redução de encargos nas parcerias público-privadas do setor rodoviário no valor expectável em 2013 de 30 % face ao valor originalmente contratado (artigo 143.º da Lei n.º 66-B/2012);
(viii) Medidas para a redução dos custos operacionais no âmbito do setor empresarial do Estado, contemplando a:
Redução no seu conjunto, no mínimo, em 3% do número de trabalhadores face aos existentes em 31 de dezembro de 2012, com exceção dos hospitais, E.P.E. (artigo 63.º da Lei n.º 66-B/2012).
Na medida em que o cálculo do impacto orçamental é aferido face ao ano de 2012, a suspensão do pagamento do subsídio de férias ou equivalente aos funcionários públicos e a suspensão do pagamento de 90% do subsídio de férias aos pensionistas não são contabilizadas como medidas de poupança do lado da despesa, sendo antes descontado do total de medidas do lado da despesa o montante correspondente à reposição do subsídio de Natal ou equivalente aos funcionários públicos e pensionistas (no valor de 1.673,5 milhões de euro), obtendo-se uma diminuição da despesa de apenas 1.025,6 milhões de euros (Relatório do OE2013, Quadro II.3.1., pág. 47).
O último dado relevante para o enquadramento das medidas consagradas nas normas impugnadas diz respeito aos pressupostos com base nos quais foi definida a estratégia orçamental do Governo concretizada na Lei n.º 66-B/2012.
De acordo com o Relatório da Lei do Orçamento de Estado, o cenário macroeconómico para 2013 prevê uma contração do PIB em 1% em média anual, valor que, por um lado, aponta para uma inversão da tendência registada desde 2011 - no ano de 2011 verificou-se uma contração do PIB em 1,7%, sendo estimada em 2012 uma contração do crescimento económico em 3% - e, por outro, reflete as características de ajustamento da economia portuguesa verificadas em anos anteriores, na medida em que se prevê uma contração adicional do consumo privado de 2,2%, associada à taxa de desemprego estimada de 16,4%, bem como à redução do rendimento disponível das famílias (Relatório do OE2013, págs. 24-25).
Entretanto, há já outros indicadores que revelam um agravamento destes dados, que permitem situar a contração do PIB em 2,3% em média anual, a contração adicional do consumo privado em 3,5%, e a atual taxa de desemprego em 18,2%.
B. Normas que estabelecem a manutenção da redução remuneratória e suspendem total ou parcialmente o pagamento do subsídio de férias ou equivalente (artigos 27º e 29º)
Enquadramento
A Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprova o Orçamento do Estado para 2013, determina, no seu artigo 27.º, n.º 1, que a «partir de 1 de janeiro de 2013 mantém-se a redução das remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.º 9, de valor superior a (euro)1500, quer estejam em exercício de funções naquela data quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, conforme determinado no artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de agosto, e 60-A/2011, de 30 de novembro, e mantido em vigor pelo n.º 1 do artigo 20.º da Lei n.º 64 -B/2011, de 30 de dezembro, alterada pela Lei n.º 20/2012, de 14 de maio», redução essa que será de: «a) 3,5 % sobre o valor total das remunerações superiores a (euro)1500 e inferiores a (euro) 2000; b) 3,5 % sobre o valor de (euro)2000 acrescido de 16 % sobre o valor da remuneração total que exceda os (euro)2000, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5% e 10%, no caso das remunerações iguais ou superiores a (euro)2000 até (euro)4165; c) 10 % sobre o valor total das remunerações superiores a (euro)4165».
Através desta norma, a Lei n.º 66-B/2012 faz transitar para o ano de 2013 o regime instituído pelo artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2011) e já transposta para o ano de 2012 pelo artigo 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2012), assim operando uma redução, entre 3,5% e 10%, em função do respetivo montante, das remunerações superiores a (euro)1.500 que devam ser pagas, através de dinheiros públicos, a um amplo universo de sujeitos no qual se incluem os titulares de órgãos de soberania, dos demais órgãos constitucionais e de cargos públicos, os militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana, os gestores públicos e equiparados, e os trabalhadores na Administração central, regional e local do Estado, bem como em empresas, fundações e estabelecimentos públicos.
Em relação às normas pretéritas suas congéneres - isto é, ao disposto nos n.os 1, 2 e 9 do artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e no n.º 1 do artigo 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro -, a disposição constante do artigo 27.º não contém qualquer modificação relevante da regra aplicável, o que permite concluir que a redução remuneratória imposta aos trabalhadores do setor público persistirá em 2013 sem qualquer modificação objetiva ou subjetiva. Não há qualquer compressão ou ampliação dos coeficientes legais, mínimo e máximo, aplicáveis e/ou dos montantes remuneratórios a que os mesmos se encontram indexados, nem limitação ou expansão do universo de sujeitos abrangidos pela medida, com exceção da eliminação da referência expressa aos governadores e vice-governadores civis constante da alínea j) do n.º 9 do artigo Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, o que resulta da transferência de competências dos governos civis para outras entidades da Administração Pública, determinada pelo Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de novembro.
Deste ponto de vista, o alcance do artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012 consistirá na imposição às pessoas que auferem rendimentos salariais no âmbito do setor público, pelo terceiro ano consecutivo, da redução remuneratória que vigorou nos anos de 2011 e 2012, nos exatos termos em que a mesma foi fixada e vigorou, em qualquer um desses anos.
A par da manutenção da redução nas remunerações introduzida pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, a Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, determina, no seu artigo 29.º, n.º 1, que durante «a vigência do PAEF, como medida excecional de estabilidade orçamental é suspenso o pagamento do subsídio de férias ou quaisquer prestações correspondentes ao 14.º mês às pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo 27.º, cuja remuneração base mensal seja superior a (euro)1100».
O n.º 2 deste artigo estabelece, por sua vez, que "[a]s pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo 27.º, cuja remuneração base mensal seja igual ou superior a (euro)600 e não exceda o valor de (euro)1100 ficam sujeitas a uma redução no subsídio de férias ou nas prestações correspondentes ao 14.º mês, auferindo o montante calculado nos seguintes termos: subsídio/prestações = 1320 - 1,2 x remuneração base mensal".
Nos termos destas disposições legais, determina-se a suspensão total ou parcial do pagamento do subsídio de férias ou quaisquer prestações correspondentes ao 14.º mês para pessoas que auferem remunerações salariais de entidades públicas - cujo universo é feito expressamente coincidir com o dos titulares de retribuições sujeitas à redução determinada pelo artigo 27.º da mesma lei -, estabelecendo-se que tal medida visa aplicar-se durante o período de vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) acordado pelo Estado Português com o Fundo Monetário Internacional e as instituições competentes da União Europeia.
Ressalta destas normas que, apesar de impor aos trabalhadores do setor público, pelo segundo ano consecutivo, a suspensão total ou parcial do pagamento do subsídio de férias ou quaisquer prestações correspondentes ao 14.º mês iniciada com Lei n.º 64-B/2011, a Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, ao contrário daquela, não prevê a concomitante suspensão do subsídio de Natal ou quaisquer prestações correspondentes ao 13.º mês, o qual, nos termos do artigo 28.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, será pago em duodécimos.
A suspensão total ou parcial do pagamento do subsídio de férias ou quaisquer prestações correspondentes ao 14.º mês aos trabalhadores do setor público é determinada nos termos em que foi fixada para o ano de 2012 pelo artigo 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, persistindo estruturada a partir de uma diferenciação baseada em dois níveis de rendimento:
- para os rendimentos mensais ilíquidos entre (euro)600 e (euro)1.100, o legislador manteve a fórmula "subsídios/prestações = 1320 - 1,2 X remuneração base mensal", já anteriormente prevista no artigo 21.º, n.º 2, da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro;
- para os rendimentos mensais superiores a (euro)1.100, encontra-se prevista a ablação da totalidade do subsídio de férias ou equivalente, nos termos e na medida em que a mesma fora determinada para o ano de 2012 pelo n.º 1 do artigo 21.º, da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro.
De acordo com o artigo 31.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, a redução remuneratória e a suspensão total ou parcial do pagamento do subsídio de férias ou quaisquer prestações correspondentes ao 14.º mês determinadas nos artigos 27.º e 29.º do mesmo diploma, respetivamente, é ainda aplicável aos valores pagos por contratos que visem o desenvolvimento de atividades de docência ou de investigação e que sejam financiados por entidades privadas, pelo Programa Quadro de Investigação e Desenvolvimento da União Europeia ou por instituições estrangeiras ou internacionais, exclusivamente na parte financiada por fundos nacionais do Orçamento do Estado.
Apesar de a inconstitucionalidade do artigo 31.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, ser concomitantemente invocada pelos requerentes do pedido que deu origem ao Processo n.º 8/2013, trata-se, de acordo com os fundamentos em que assenta, de uma inconstitucionalidade meramente consequencial, no sentido em que, de acordo com a perspetiva seguida, será determinada, direta e exclusivamente, pela natureza remissiva da norma impugnada.
Trata-se, portanto, de um vício que reside, não na opção de estender o regime definido nos artigos 27.º e 29.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, ao universo caracterizado no artigo 31.º do mesmo diploma, em razão da respetiva natureza ou especificidade, mas do efeito que a inconstitucionalidade daquele regime projetará sobre a validade constitucional da norma que para ele remete.
Por essa razão, não deverá ser objeto de tratamento autónomo.
Âmbito temporal de vigência
Enquanto que a norma constante do artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (relativa às reduções salariais), à semelhança do que sucedeu com as correspondentes normas dos artigos 19.º e 20.º das Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2011) e 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2012), respetivamente, não especifica o termo final do período a que destina a aplicação da redução das remunerações totais ilíquidas mensais de valor superior a (euro)1500 aos trabalhadores do setor público, a norma inserta no artigo 29.º, n.º 1, da mesma Lei, tal como a que constava do artigo 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (relativa à supressão do subsídio de férias), para além de assumirem expressamente a natureza "excecional" e o caráter "orçamental" das medidas nelas previstas, definem o seu âmbito temporal de vigência, fazendo-o coincidir com o da vigência do PAEF.
A questão relativa à determinação do período de vigência de normas inseridas em leis orçamentais que, acompanhadas ou não de um elemento delimitador do respetivo âmbito temporal de vigência, afetam o valor da remuneração dos trabalhadores do setor público não é nova, tendo começado por colocar-se no âmbito da fiscalização da constitucionalidade do artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Orçamento do Estado para 2011), que determinou, pela primeira vez, a redução dos vencimentos mensais, pagos por dinheiros públicos, superiores a (euro)1500, entre 3,5% e 10%, consoante o seu montante.
Quanto a saber se as reduções impostas pelo artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, operavam a título definitivo ou a título meramente transitório, o acórdão n.º 396/2011, que se pronunciou sobre essa disposição, recusou extrair da ausência de uma cláusula de temporalidade uma conclusão favorável à definitividade da medida, tomando por base a natureza das normas em causa e os preceitos constitucionais relativos à vigência das leis do Orçamento.
Segundo foi então afirmado, apesar de "não consist[irem] numa mera inscrição de verbas, em normas de aprovação dos mapas de receitas e despesas" e se poderem suscitar por isso "dúvidas quanto à sua natureza especificamente orçamental", as normas então impugnadas "apresenta[vam] uma imediata incidência financeira, já que visa[vam] diretamente reduzir o valor das despesas inscritas no orçamento para o ano a que respeita", não podendo ser por isso consideradas cavaliers budgétaires.
Tendo por dificilmente sustentável a perspetiva segundo a qual essas normas regulariam, afinal, «matéria alheia à função específica e mais estrita do orçamento, enquanto instrumento de programação anual económico-financeira da atividade do Estado», o Tribunal assumiu o entendimento de que se tratava de disposições que tinham a função de dar «suporte normativo a uma dada previsão de despesas, e sendo a sua aplicação indispensável à sua correta execução, elas repercut[iam-se] diretamente no próprio quadro contabilístico do orçamento, integrando-se substancialmente neste diploma, como sua componente essencial».
Concluiu-se, assim, que as normas constantes do artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, na medida em que "não se projeta[vam], com independência, para fora da aprovação e execução do Orçamento do Estado", tinham "caráter orçamental", pelo que, «por força de regra constitucional (artigo 106.º, n.º 1, da Constituição)", não poderiam gozar senão de vigência anual, o que tornava desnecessária a determinação autónoma do "termo final da sua vigência", pois este encontrar-se-ia «definido constitucional e legislativamente (artigo 4.º, n.º 1, da Lei de enquadramento orçamental - Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, na redação da Lei n.º 48/2004, de 24 de agosto)».
Apesar de assim concluir, o Tribunal considerou, todavia, não poder «ignorar-se que as reduções remuneratórias estabelecidas na Lei do Orçamento do Estado de 2011 t[inham] como objetivo final a diminuição do défice orçamental para um valor precisamente quantificado, respeitador do limite estabelecido pela União Europeia, no quadro das regras da união económica e monetária», para que "fo[ra] estabelecida uma calendarização por etapas anuais", prevendo-se para 2013 a "satisfação plena de tal objetivo".
No contexto descrito, poderia dizer-se que «as medidas de diminuição da despesa pública inscritas no Orçamento de 2011 mais não representa[riam] do que uma parcela, uma fase, de um programa cuja realização integral se estende[ria] por um horizonte temporal mais alargado».
Porém, na medida em que o legislador não optara "por estabelecer expressamente para as reduções remuneratórias uma vigência correspondente à do PEC (2010-2013)", aquele dado "não invalida[ria] a conclusão de que elas vigorar[iam] segundo a sua natureza de medidas de caráter orçamental" -, isto é, com base num princípio de anualidade -, apenas levando «a dar como praticamente certa, porque necessária para o cumprimento das vinculações assumidas, a repetição de medidas de idêntico sentido, para vigorar nos anos correspondentes aos da execução do programa que as justifica e em que se integram, ou seja, até 2013».
De qualquer forma, segundo o Tribunal, esta prognose, a ser tida em conta, «apenas pode[ria] fundar a conclusão de que estas medidas ter[iam] uma duração plurianual, sem pôr em causa o seu caráter transitório, de acordo com a sua razão de ser e natureza, de resposta normativa a uma conjuntura excecional, que se pretende corrigir, com urgência e em prazo o mais breve possível, para padrões de normalidade».
Embora em termos não inteiramente coincidentes, o problema relativo à determinação do âmbito temporal de vigência das normas que afetam o valor da remuneração dos trabalhadores do setor público inscritas em leis orçamentais voltou a colocar-se no âmbito da fiscalização da constitucionalidade do artigo 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2012), que determinou, no respetivo n.º 1, a suspensão "durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), como medida excecional de estabilidade orçamental" do pagamento de subsídios de férias e de Natal ou quaisquer prestações correspondentes aos 13.º e/ou 14.º meses aos trabalhadores do setor público cuja remuneração base mensal seja superior a (euro)1.100.
Neste caso, decidido pelo acórdão n.º 353/2012, a questão colocada consistiu em saber se a inscrição daquela medida numa lei orçamental determinaria a sujeição do respetivo âmbito temporal de vigência aos limites para esta legal e constitucionalmente fixados, ou se, pelo contrário, tal âmbito deveria ser estabelecido a partir da cláusula de temporalidade inserta na própria norma do n.º 1 do artigo 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, hipótese em que passaria a contemplar, não apenas o ano de 2012, mas também os de 2013 e 2014, por ser esse o período de vigência do PAEF.
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