Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 296/2013 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, e 3.º, n.º 1, alínea c), do…

O facto de os órgãos administrativos acordarem delegar poderes e, para esse efeito, celebrarem um contrato, não dispensa a precedência de norma de habilitação legal com um mínimo de conteúdo orientador para a administração. Exigência que, como acima já referido, decorre do princípio da reserva de lei.

III. A Norma revogatória do Decreto n.º 136/XII

«Através da presente iniciativa pretende-se recobrar a parte da norma revogatória que integrava a Proposta de Lei n.º 104/XII/2.ª do Governo e que, em virtude da aprovação de uma proposta de alteração em sede de especialidade, resultou suprimida no Decreto da Assembleia da República n.º 132/XII, de 2 de abril de 2013, que estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico. Para tanto concorreu o entendimento de Sua Excelência a Presidente da Assembleia da República, bem como de todos os Grupos Parlamentares de que seria mais conveniente a apresentação da presente iniciativa legislativa, que traduz vontade real do legislador».

De facto, a Proposta de Lei n.º 104/XII continha uma norma revogatória no artigo 3.º, n.º 2, com um conteúdo equivalente ao constante do artigo 1.º do Decreto n.º 136/XII. Durante o procedimento legislativo parlamentar, foi apresentada uma proposta de alteração deste preceito, da qual resultou a supressão deste número. Na fase da redação final, já após a votação final global do Decreto, foi proposta a reintrodução deste preceito - proposta que foi rejeitada. É esse o motivo da apresentação do Projeto de Lei n.º 396/12, que deu origem ao Decreto n.º 136/XII.

É seguro, pois, concluir, que o artigo 1.º do Decreto n.º 136/XII tem uma relação funcional com o Decreto n.º 132/XII, porque vem revogar expressamente normas que se encontram em desconformidade com o regime constante deste último. Nessa medida, a entrada em vigor do artigo 1.º do Decreto n.º 136/XII só faz sentido se conjugado com o Decreto n.º 132/XII, pois caso contrário verificar-se-ia a abertura de lacunas legais não pretendidas pelo legislador e geradoras de inconstitucionalidade por contrárias ao desenho constitucional do poder local.

Verificando-se a relação funcional entre o Decreto n.º 132/XII e o artigo 1.º do Decreto n.º 136/XII, a pronúncia pela inconstitucionalidade do primeiro Decreto acarreta a inconstitucionalidade consequente deste último.

III - Decisão

(i) - pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, e 3.º, n.º 1, alínea c), do Decreto n.º 132/XII, das normas constantes dos artigos 2.º, 3.º, 63.º, n.os 1, 2 e 4, 64.º, n.os 1 a 3, 65.º e 89.º a 93.º do anexo I ao mesmo decreto e das disposições normativas constantes dos anexos II e III do mesmo Decreto, na parte respeitante às comunidades intermunicipais, por violação do artigo 236.º, n.º 1, da Constituição;

(ii) - pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 25.º, n.º 1, alínea k), e primeira parte do n.º 2 do artigo 100.º, conjugadas com as normas dos artigos 101.º, 102.º, 103.º, n.º 1, e 107.º e, consequentemente, dos artigos 104.º a 106.º e 108.º a 110.º, todos do anexo I ao Decreto 132/XII, por violação do artigo 111.º, n.º 2, da Constituição.

(iii) - pela inconstitucionalidade consequente do artigo 1.º do Decreto n.º 136/XII.

Lisboa, 28 de maio de 2013. - Maria de Fátima Mata-Mouros - José Cunha Barbosa - Catarina Sarmento e Castro - Maria José Rangel de Mesquita - Fernando Vaz Ventura - Carlos Fernandes Cadilha - Ana Maria Guerra Martins - Maria Lúcia Amaral (com declaração) - João Cura Mariano (vencido pelas razões que constam da declaração de voto apresentada pelo conselheiro Vítor Gomes) - Vítor Gomes (vencido, nos termos da declaração anexa) - Pedro Machete (com declaração quanto à primeira alínea e vencido quanto à segunda alínea) - Maria João Antunes (vencida quanto à segunda alínea da decisão, pelas razões constantes da declaração de voto do conselheiro Vítor Gomes) - Joaquim de Sousa Ribeiro (vencido, quanto à segunda alínea da Decisão, no essencial pelas razões constantes da declaração de voto do conselheiro Vítor Gomes).

Declaração de voto

Subscrevi a decisão maioritária do Tribunal quanto às duas questões que lhe foram colocadas.

Contudo, quanto à questão relativa à constitucionalidade do regime de delegação de competências (do Estado nos entes autárquicos), previsto pelo decreto da Assembleia, devo fazer a seguinte precisão.

A meu ver, o n.º 2 do artigo 111.º da CRP não se limita a consagrar uma reserva de lei formal. O que aí está em causa não é apenas a necessidade de fazer anteceder a atuação administrativa de prévia habilitação, a conceder pelo "legislador democraticamente legitimado". O que está em causa é também a necessidade da existência de lei em sentido material, ou seja, de prescrição geral e abstrata, não necessariamente constante de ato da função legislativa.

Como se diz no Acórdão, a reserva de lei contida no n.º 2 do artigo 111.º radica no princípio segundo o qual os órgãos do poder não dispõem das competências que lhes são atribuídas. Porque assim é, nos casos em que a atribuição de competências seja feita através de lei, cabe também à lei autorizar a sua delegação. No Decreto da Assembleia essa autorização existe: permite-se que, por via de contrato interadministrativo, o Estado delegue competências suas nos órgãos dos entes autárquicos. Sucede, porém, que os contratos interadministrativos não deixam de ser atos de vontade, praticados ad hoc, de forma singular e especial. A lei que os habilite como atos de delegação de competências não pode portanto deixar de conter critérios materiais, gerais e abstratos, que regulem e vinculem em cada caso a decisão de contratar, ou de remeter para regulamento administrativo a definição de tais critérios.

Com efeito - e é aqui que me separo da posição maioritária - creio que a definição dos critérios vinculativos dos atos de delegação não tem necessariamente que constar do ato da função legislativa que é a lei formal habilitante. A meu ver, poderá perfeitamente constar de regulamento administrativo. Ponto é, porém, que a lei habilitante da delegação, caso não queira (por razões, por exemplo, de especialidades de matérias) fixar ela própria tais critérios, remeta a fixação para regulamento administrativo, que assim surgirá como a lei em sentido material (isto é, a disciplina geral e abstrata) em cujos termos se poderá vir a operar a delegação.

O regime fixado no Decreto da Assembleia não contém a definição, no sentido que acabei de expor, de critérios materiais vinculativos dos atos de delegação de poderes. Dizer-se, como se diz no artigo 104.º do Decreto, que "a negociação, celebração, execução e cessação dos contratos" obedece aos princípios da igualdade, da não discriminação, da estabilidade, da prossecução de interesse público é, a meu ver, manifestamente insuficiente: a referência a estes princípios nada acrescenta, uma vez que, por força da Constituição, a Administração pública sempre estaria vinculada à sua observância, qualquer que fosse a concreta atividade que desenvolvesse. Mas a verdade é que, para além da redundante referência a princípios que já decorrem da Constituição, o Decreto não fixa critérios materiais que enquadrem, de forma vinculante, a decisão de delegação: o que é que se delega a quem; em que domínios; com que ordem de prioridades. Do mesmo modo, não remete para regulamento tal fixação (não habilita nenhum regulamento a fazê-lo). Assim sendo, a exigência de reserva de lei em sentido material, que a meu ver o artigo 111.º, n.º 2 da CRP consagra - exigência essa que faz com que, nestes domínios, não surjam como instrumentos bastantes de garantia de imparcialidade da Administração o dever de fundamentação dos atos, ou a autovinculação da administração a práticas anteriores, ou o registo dos contratos -, não se encontra cumprida.

Maria Lúcia Amaral.

Declaração de Voto

Vencido quanto à pronúncia pela inconstitucionalidade constante da alínea (ii) da decisão, pelas seguintes razões essenciais:

A) Embora acompanhando, de um modo geral, as considerações do acórdão acerca do princípio da "reserva de lei" a que, nos termos do n.º 2 do art.º 111.º da Constituição, está sujeita a delegação de poderes, entendo que a norma habilitante em causa satisfaz, no contexto em que se destina a operar a delegação intersubjetiva a que respeita, os requisitos de determinação de conteúdo e de identificação dos sujeitos da delegação que, em função das razões que constitucionalmente a justificam, se impõem ao legislador preservar.

Com efeito, o instrumento da delegação é um contrato interadministrativo (cfr. art.º 338.º do Código dos Contratos Públicos), cujas linhas gerais constam dos art.os 103.º a 109.º do diploma que, aliás, o acórdão destaca. Desde logo, o carácter bilateral e as exigências a que a celebração, execução e cessação do contrato delegatório obedece são idóneos a preservar as condições jurídicas e materiais da autonomia dos entes que recebem a delegação, pelo que esta vertente da função da reserva de lei não está em risco. Os intervenientes intervêm, num plano de igualdade jurídica e numa perspetiva de harmonização do desempenho das atribuições dos entes respetivos. A questão da insuficiente determinação de conteúdo da norma habilitante só poderia ser problemática na vertente do risco de "autoexoneração" das tarefas legalmente cometidas ao delegante que a relativa indeterminação resultante do uso de cláusulas gerais poderia potenciar.

Para tanto, porém, no juízo sobre os requisitos constitucionalmente exigidos à norma habilitante, não pode abstrair-se do concreto domínio material e de organização administrativa em que a delegação se destina a operar. Na hipótese, estamos num quadro de cooperação interadministrativa, destinada a tornar mais eficiente e eficaz a atuação da Administração Pública, permitindo uma individualização apropriada às situações de "interesses próprios das populações" da autarquia respetiva que o enunciado legal dificilmente pode elencar de modo exaustivo perante o concurso de atribuições de pessoas coletivas de fins múltiplos. Para cumprir a exigência de delimitação do âmbito material de delegação competências do Estado (rectius, de órgãos do Estado) nas autarquias, a lei estabelece um limite negativo (a intangibilidade das atribuições estaduais), um limite positivo (todos os domínios dos interesses próprios das populações das autarquias locais, em especial no âmbito das funções económicas e sociais) e uma vinculação teleológica (a promoção da coesão territorial, o reforço da solidariedade inter-regional, a melhoria da qualidade dos serviços prestados às populações e a racionalização dos recursos disponíveis). Trata-se do desempenho de tarefas e do exercício de poderes administrativos conferidos por lei, em zonas de confluência de atribuições do poder central e do poder local. Na substancia das coisas, a técnica legislativa utilizada não oferece menor préstimo para o controlo do exercício do poder correspondente (por parte da Administração, dos particulares e dos tribunais) do que as alternativas razoavelmente concebíveis, que dificilmente poderiam ir além de uma lista genérica de domínios de atribuições em que a competência (os poderes legalmente conferidos aos órgãos do Estado) é delegável (cfr. v. gr. art. 13.º do Decreto-Lei n.º 159/99, de 14 de setembro).

Por outro lado, o regime em apreço também não merece a censura que o acórdão lhe faz por indeterminação dos órgãos do Estado com competência para delegar. A delegação surge no diploma em causa como uma forma de articulação de atribuições (art.º 100.º, n.º 1), no âmbito da função administrativa do Estado. Abstratamente, podem delegar poderes todos os órgãos do Estado no âmbito da sua função administrativa, desde que observado o regime competencial para se obrigar em contrato interadministrativo e os referidos limites materiais. Mas os poderes delegados só podem ser aqueles que, no âmbito das atribuições do Estado com incidência nos interesses próprios das populações da autarquia, surjam no elenco de competências que a lei (diploma orgânico, atribuição legal avulsa ou especial) comete a cada órgão do Estado Assim, a titularidade da competência dispositiva primária no âmbito suscetível de delegação considerado torna determinável o âmbito subjetivo (ativo) da delegação, sem necessidade de individualização na norma habilitante.

B) De todo o modo, a norma da al. K) do n.º 1 do art.º 25.º do Decreto teria de ser retirada do elenco das normas que o acórdão considera violadoras do n.º 2 do art.º 111.º da Constituição. Essa norma limita-se à repartição interna de competência, diz que órgão tem poder de autorizar (e implicitamente de celebrar) os contratos de delegação de competências. É, em si mesmo, de conteúdo precisamente determinável e nada dispõe sobre o conteúdo de tais contratos, pelo que não pode infringir a reserva de lei imposta pelo n.º 2 do art.º 111.º da Constituição. Quando muito, poderia ser objeto (na parte respetiva) de um juízo de inconstitucionalidade consequencial.

Vítor Gomes

Declaração de voto

I. Quanto à primeira alínea da decisão: a violação do princípio da tipicidade das autarquias locais no continente

Votei a decisão, por entender cumulativamente: (a) que as comunidades intermunicipais previstas no anexo I do Decreto n.º 132/XII ("NRJAL") são autarquias locais; e (b) que as mesmas comunidades, apesar de estrutural e funcionalmente se reconduzirem à autarquia local supramunicipal constitucionalmente prevista - a região administrativa -, não respeitam o tipo constitucional correspondente. Se assim não fosse, isto é, se as aludidas comunidades não pudessem ser qualificadas como autarquias locais; ou, sendo-o, se as mesmas comunidades se reconduzissem a alguma das formas de organização territorial autárquica constitucionalmente admitidas (incluindo, portanto, as regiões administrativas) respeitando os respetivos requisitos, o princípio da tipicidade não seria violado. Cumpre justificar as duas premissas em que se fundou a minha concordância:

(a) As comunidades intermunicipais em análise são autarquias locais, porque, para além de todas as razões mencionadas na fundamentação do acórdão - e com as quais estou de acordo - também são dotadas de órgãos representativos. Este aspeto constitui uma condição necessária daquela qualificação, porquanto um dos elementos do conceito constitucional de autarquia local é justamente o caráter representativo dos órgãos destas pessoas coletivas territoriais (cfr. o artigo 235.º, n.º 2, da Constituição, e, por todos, Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3.ª ed., Almedina, Coimbra, 2006, p. 485: os respetivos titulares são designados por via de eleição local). Aliás, é precisamente esse o critério com base no qual o NRJAL distingue as autarquias locais das entidades intermunicipais: as primeiras são dotadas de órgãos representativos (cfr. o artigo 5.º), enquanto as segundas não. Contudo, e de acordo com o mesmo diploma, a designação dos membros do conselho intermunicipal e da comissão executiva intermunicipal - os órgãos da comunidade intermunicipal (cfr. o artigo 89.º) - é feita por eleições, ainda que diferentes das constitucionalmente previstas no artigo 239.º da Constituição. Com efeito, os membros do conselho intermunicipal são os primeiros candidatos da lista mais votada nas eleições para a câmara municipal de cada município que faz parte da comunidade intermunicipal (cfr. os artigos 67.º, n.º 2, e 90.º n.º 1, do NRJAL, conjugados com o artigo 57.º, n.º 1, da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro), o que aponta para um sistema de representação maioritária (a partir da instituição das comunidades intermunicipais, a eleição para a câmara municipal é simultaneamente para o membro do conselho intermunicipal). Já os membros da comissão executiva intermunicipal são submetidos pelo conselho intermunicipal, em lista única, à votação de um colégio eleitoral constituído por membros das assembleias municipais dos municípios que fazem parte da comunidade intermunicipal designados segundo certa proporção (cfr. os artigos 73.º a 75.º e 91.º n.º 1, do NRJAL). Trata-se, portanto, de um sufrágio (muito) indireto dos eleitores recenseados na área da comunidade intermunicipal, mas ainda assim suficiente para considerar que os membros da comissão executiva são designados por eleição.

(b) Se as comunidades intermunicipais são autarquias locais nos termos da Constituição, e se o respetivo regime é estabelecido no essencial e quase na sua totalidade por remissão para o regime das áreas metropolitanas (cfr. os artigos 89.º a 93.º do NRJAL), então, não pode haver diferença de natureza entre uma e outras: em ambos os casos estão em causa autarquias locais de caráter supramunicipal (a figura das áreas metropolitanas previstas no NRJAL não se filia no artigo 236.º, n.º 3, da Constituição; aliás, os únicos requisitos fixados no artigo 64.º do citado diploma em vista da respetiva criação valem para todas as "entidades intermunicipais" e, portanto, também para as áreas metropolitanas). Compreende-se, por isso, a sua recondução pelo NRJAL ao conceito comum de "entidade intermunicipal" (cfr. o artigo 63.º, n.os 1 e 2). Estas autarquias estão previstas apenas para o continente, abrangendo a totalidade dos municípios aí sedeados, são criadas simultaneamente e as suas atribuições próprias são prosseguidas em articulação com os municípios, envolvendo o exercício de competências de planeamento (cfr. os artigos 64.º, n.os 1 e 3, 65.º e 70.º, n.º 1, alínea d), do NRJAL). A correspondência estrutural e funcional com as regiões administrativas, designadamente com o disposto nos artigos 255.º, 256.º, n.º 1, 257.º e 258.º da Constituição, é patente. Justifica-se, por conseguinte, a seguinte questão: caso o Decreto n.º 132/XII fosse promulgado e entrasse em vigor, que papel restaria para as regiões administrativas? Estas ainda teriam algum espaço ao lado das entidades intermunicipais? O que distingue estas últimas do tipo de autarquia local com caráter supramunicipal previsto na Constituição é apenas a denominação: o nomen iuris dado pelo legislador ordinário é o de "entidade intermunicipal", enquanto a Constituição adota para o mesmo tipo de autarquia a designação de "região administrativa".

Contudo, relativamente aos institutos disciplinados na Constituição ou nela simplesmente tipificados, o legislador ordinário não é livre de os redenominar. Com efeito, as designações constitucionais são - ou podem ser - elas próprias constitucionalmente significativas (basta pensar em eventuais ressonâncias ideológicas ou na preocupação de assinalar linhas de continuidade ou descontinuidade com outras tradições constitucionais). Daí que faça parte da disciplina jurídica constitucionalmente prevista e prescrita, mesmo daquela que se traduza na previsão de tipos ou de institutos, a própria designação específica adotada, isto é, o nomen iuris constitucional. Assim, as autarquias locais referidas no artigo 236.º, n.º 1, da Constituição são típicas e nominadas, no sentido de a cada um dos tipos de tais autarquias não poder deixar de corresponder a designação constitucionalmente atribuída.

Por outro lado, ainda que tivesse sido observada a denominação constitucionalmente correta, a verdade é que a criação das comunidades municipais (e o mesmo seria válido para as áreas metropolitanas) pelo artigo 64.º do NRJAL e a eleição dos membros do respetivo órgão deliberativo assente num sistema de representação maioritária previsto no artigo 67.º, n.º 2, por remissão do artigo 90.º, n.º 1, ambos do mesmo NRJAL, violaria, respetivamente, os artigos 256.º e 239.º, n.º 2, e 260.º da Constituição.

II. Quanto à segunda alínea da decisão: a não inconstitucionalidade da faculdade de delegação de competências administrativas do Governo nos municípios e nas entidades intermunicipais (áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais)

Não acompanhei a decisão.

A "delegação de competências" prevista no artigo 99.º e seguintes do Anexo I do Decreto n.º 132/XII ("NRJAL")

• no seguimento da "descentralização administrativa" disciplinada no artigo 94.º e seguintes do mesmo diploma - apresenta-se, por um lado, e devido a implicar uma relação intersubjetiva, como uma figura afim da delegação de poderes em sentido próprio - em rigor, trata-se de uma delegação de atribuições ou funções - que concorre para uma maior eficácia da ação administrativa, para aproximar os serviços das populações e para reforçar o princípio da autonomia local na sua vertente participativa (a «autonomia-participação»), uma vez que permite alargar o âmbito de atuação autárquico a domínios de relevante interesse local - pelo menos, por ora - legalmente atribuídos ao Estado. A concretização da mesma "delegação" por via de contrato interadministrativo garante, por outro lado, a salvaguarda dos interesses relevantes de ambos os contraentes públicos, incluindo o da unidade de ação administrativa, sendo tal contrato, para mais, o instrumento adequado à harmonização do desempenho das respetivas atribuições (cfr. o artigo 338.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos; v. também o artigo 100.º, n.º 1, do NRJAL).

Num quadro constitucional em que o legislador reconhece uma ampla sobreposição de áreas de atuação do Estado e das autarquias locais delimitada, positivamente, pelos domínios de interesses próprios e, negativamente, pelos domínios de atuação exclusiva de cada entidade (por imposição legal ou ratione materiae), justifica-se materialmente a opção por uma habilitação genérica da delegação de poderes do Estado nas autarquias locais: podem ser objeto de delegação as competências administrativas do Governo com interesse e projeção local, desde que tal delegação não seja excluída por lei ou que as competências em causa, pela sua natureza, não sejam indelegáveis (v.g. competências em matéria de tutela administrativa). Existe, por conseguinte, uma delimitação dos poderes e das matérias delegáveis referida mediante as cláusulas gerais de atribuições próprias do delegante e do delegado e das atribuições intangíveis do primeiro. Por isso, a norma contida no artigo 107.º do NRJAL constitui uma habilitação legal suficiente para o Governo - através dos diferentes departamentos governamentais (cfr. o artigo 110.º, n.º 1, do citado regime) - delegar as competências administrativas que lhe sejam legalmente atribuídas nos órgãos dos municípios e das entidades intermunicipais. E, seguramente, não é uma "norma habilitante em branco".

De resto, a figura da habilitação genérica não é desconhecida nem no direito das autarquias locais (v.g. no tocante à delegação de competências dos municípios nas freguesias, os artigos 15.º, n.º 1, e 66.º, n.º 2, respetivamente da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, e da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro) nem no direito administrativo geral (v.g. o artigo 35.º, n.os 2 e 3, do Código do Procedimento Administrativo).

A exigência de habilitação legal específica no caso em apreço, para mais podendo - ou devendo, visto estar em causa exclusivamente o exercício da função administrativa - ser operada por via de decreto-lei, além de não acautelar nenhum interesse constitucional que não se encontre salvaguardado já pelo regime contido nos artigos 100.º a 106.º e 107.º a 110.º, todos do NRJAL - nesse sentido, são de destacar as exigências de fundamentação da decisão de contratar decorrentes dos artigos 104.º e 105.º desse regime -, poderia criar uma rigidez contrária aos princípios constitucionais em matéria de organização administrativa e ao princípio da autonomia local.

Pedro Machete