Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 474/2013 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/XII (regime de…

Processo n.º 754/13

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:

I - Relatório

"a) A norma constante do n.º 2 do artigo 18.º, em conjugação com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n.º 2 do artigo 4.º do mesmo diploma;

O pedido do Presidente da República é do seguinte teor:

"[...]

I. Da inobservância do critério da justa causa na cessação do vínculo laboral

1.º

O Decreto em exame alarga os motivos de cessação do vínculo laboral dos trabalhadores em funções públicas, com fundamento em razões objetivas.

2.º

De acordo com o sentido da evolução registada na lei e na jurisprudência constitucional, resulta ser admissível que o conceito de justa causa na cessação do contrato de trabalho com fundamento em razões de ordem objetiva seja aplicável tanto aos trabalhadores do regime geral como aos trabalhadores do setor público, tendo, a título de exemplo, a Lei n.º 12-A/2008 consagrado essa possibilidade para os trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas admitidos após a sua entrada em vigor.

3.º

A mesma jurisprudência reconhece a especificidade do estatuto de empregabilidade da função pública, assente numa relação "entre um particular e o Estado" adstrita à "satisfação das necessidades de pessoal da Administração para prossecução do interesse público" (Ac. 683/99), mas admite que "[...] causas objetivas ligadas à reestruturação [...] dos serviços e organismos públicos podem levar à compressão do estatuto jurídico dos funcionários públicos sem que daí resulte forçosamente violada a segurança no emprego protegida constitucionalmente" (Ac. 285/92).

4.º

Reconhecendo a consagração de "uma reserva constitucional em favor do estatuto específico da função pública (Ac 154/2010), o Tribunal Constitucional não extrai desse estatuto um qualquer carácter absoluto do direito do trabalhador ao lugar, destacando que:

5.º

Sem embargo, os pressupostos da cessação do vínculo laboral dos trabalhadores em funções públicas, fundados em razões objetivas, devem estar constitucionalmente justificados à luz do conceito de "justa causa" de despedimento, enunciado no artigo 53.º da CRP e, na sua qualidade de restrições ao direito à segurança no emprego, devem submeter-se ao princípio do carácter "restritivo das restrições" de direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores, extraído dos n.os 2 e 3 do artigo 18.º da CRP.

6.º

Três razões de ordem objetiva passíveis de virem a justificar a cessação do vínculo laboral, enunciadas na segunda, terceira e quarta partes do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto, radicam em fórmulas indeterminadas que intentam habilitar, sem que estejam necessariamente reunidas garantias de precisão e certeza normativas, bem como de salvaguarda do devido processo, a colocação unilateral de trabalhadores em funções públicas numa "situação de requalificação", da qual pode resultar, nos termos do n.º 2 do artigo 18.º, a cessação do contrato de trabalho para aqueles que não reiniciem funções após o termo dessa situação.

7.º

Tal parece ser o caso do motivo atinente à "redução de orçamento do órgão ou serviço decorrente da diminuição das transferências do Estado ou de receitas próprias" (segunda parte do n.º 2 do artigo 4.º), o qual exibe dificuldades de enquadramento no conceito de "justa causa" na cessação do vínculo e de harmonia com o princípio da proporcionalidade na restrição do direito à segurança no emprego, dado que:

8.º

Por maioria de razão, a mesma ordem de argumentos permite questionar nas terceira e quarta partes da norma do n.º 2 do art. 4.º, a relação de cabimento no conceito de justa causa dos dois motivos de cessação do vínculo laboral, radicados nas fórmulas indeterminadas da "necessidade de requalificação dos respetivos trabalhadores, para a sua adequação às atribuições ou objetivos definidos" e "de cumprimento da estratégia estabelecida" quando associadas à ausência de reinício de funções do trabalhador em requalificação, volvido o prazo de 12 meses, dado que:

9.º

Existem, assim, dúvidas fundadas sobre a conformidade da norma do n.º 2 do artigo 18.º, em conjugação com as normas do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto sindicado, com o conceito de justa causa (artigo 53.º da CRP), e com princípio do caráter restritivo das restrições a direitos, liberdades e garantias (n.º 2 do artigo 18.º da CRP).

II. Da inobservância do princípio da proteção da confiança

10.º

A norma ínsita no n.º 1 do artigo 4.º, assim como a norma contida na alínea b) do artigo 47.º do Decreto, na parte em que a mesma revoga o n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008 determinam, conjugadamente, a aplicação das normas do n.º 2 do artigo 4.º do mesmo Decreto, aos trabalhadores em funções públicas com nomeação definitiva ao tempo da entrada em vigor daquela lei.

11.º

Com efeito, a norma do n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008 conferiu aos referidos funcionários públicos com nomeação definitiva a garantia de que, pese o facto de transitarem para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, não poderiam ser objeto de despedimento por razões objetivas.

12.º

Sucede, porém, que as normas questionadas não apenas removem a mencionada garantia consagrada no artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, como sujeitam também um largo espetro de trabalhadores, que não podiam ser despedidos com fundamento em razões objetivas, a um novo regime jurídico que permite cessar o seu vínculo laboral com base nessas razões.

13.º

Estar-se-á perante uma lei nova que, aplicando a factos novos normas restritivas de direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores, afeta desfavoravelmente situações jurídicas criadas e salvaguardadas no passado que criaram expectativas jurídicas de estabilidade de emprego a um dado universo de trabalhadores, importando aferir, à luz do princípio da tutela da confiança, se a referida afetação retrospetiva:

14.º

No respeitante à questão da admissibilidade constitucional da mutação legal pretendida, sem prejuízo da liberdade conformadora de que goza o legislador para dispor para o futuro, verifica-se no caso vertente que:

15.º

Quanto à necessidade de as normas questionadas deverem, à luz do n.º 2 do artigo 18.º e no respeito de um critério de proporcionalidade, salvaguardar outros direitos ou interesses prevalecentes constitucionalmente protegidos, cumpre referir que:

16.º

Suscita-se, por conseguinte, a necessidade da apreciação conjugada da conformidade com o princípio da proteção de confiança (artigo 2.º da CRP) da norma prevista no n.º 1 do artigo 4.º e da norma contida da alínea b) do artigo 47.º do diploma, na parte em que a mesma revoga o n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12- A/2008 de 27 de Fevereiro.

III. O Pedido

17.º

Atentos os argumentos expostos, requeiro a apreciação preventiva da constitucionalidade:

II - Fundamentação

A) Delimitação das questões de constitucionalidade

Artigo 4.º — Procedimentos

1 - Aos trabalhadores em funções públicas de órgãos e serviços ou subunidades orgânicas que sejam objeto de reorganização ou de racionalização de efetivos previstos no Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, aplicam-se os procedimentos previstos nos artigos seguintes.

2 - A racionalização de efetivos é realizada nas situações a que se refere o n.º 4 do artigo 3.º e o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, bem como por motivos de redução de orçamento do órgão ou serviço decorrente da diminuição das transferências do Orçamento do Estado ou de receitas próprias, de necessidade de requalificação dos respetivos trabalhadores, para a sua adequação às atribuições ou objetivos definidos, e de cumprimento da estratégia estabelecida, sem prejuízo da garantia de prossecução das suas atribuições.

Artigo 18.º — Prazo do processo de requalificação

1 - A situação de requalificação decorre durante o prazo de 12 meses, seguidos ou interpolados, após a colocação do trabalhador nessa situação.

2 - Findo o prazo referido no número anterior sem que haja reinício de funções, é praticado o ato de cessação do contrato de trabalho em funções públicas.

3 - A situação de requalificação decorre durante prazo indefinido quando se trate de trabalhador nomeado a que se refere o artigo 10.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, alterada pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2010, de 31 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 47/2013, de 5 de abril.

Artigo 47.º — Norma revogatória

São revogados:

Tendo em atenção que se encontra em questão a norma revogatória do n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, mostra-se útil, para maior perceção do conteúdo material que se procura afastar, enunciar também esse preceito:

Artigo 88.º — Transição de modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado

1 - [...];

2 - [...];

3 - [...];

4 - Os actuais trabalhadores nomeados definitivamente que exercem funções em condições diferentes das referidas no artigo 10.º mantêm os regimes de cessação da relação jurídica e de emprego público e de reorganização de serviços e colocação de pessoal em situação de mobilidade especial próprios da nomeação definitiva e transitam, sem outras formalidades, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, com o conteúdo decorrente da presente lei.

Essa formulação suscita, porém, algum espaço de dúvida sobre a exata dimensão normativa contida em cada uma das questões, o que impõe, para o efeito de fixação do objeto do pedido e dos poderes de cognição do Tribunal, esforço prévio de delimitação.

6.1. A primeira questão de constitucionalidade formulada dirige-se a norma extraída do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/XII, na sua conjugação com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n.º 2 do artigo 4.º do mesmo diploma. O requerente afirma a existência de dúvidas fundadas sobre a conformidade constitucional dessa normação, face ao princípio constitucional da proibição do despedimento sem justa causa (artigo 53.º da Constituição) e da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2 da Constituição), a partir do entendimento de que a norma - ou normas se considerarmos individualmente cada um dos segmentos do n.º 2 do artigo 4.º referidos no pedido - introduz no regime dos trabalhadores com relação de emprego público três novas razões de índole objetiva, motivadoras, mesmo que mediata e incertamente, da cessação da relação jurídica de emprego público.

Para tanto, o requerente considera que a relação jurídica de emprego público fica vulnerada com a normação especificada no pedido, em termos que colocam em crise a sua legitimidade constitucional, na medida em que, assentes em fórmulas indeterminadas, tais razões habilitam a colocação gestionária de trabalhadores em situação de requalificação com défice de garantia de precisão e certeza normativas, bem como de salvaguarda do devido processo. Pondera-se que, por força do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/XII, decorrido o prazo de um ano em situação de requalificação sem reinício de funções por tempo indeterminado, o contrato de trabalho em funções públicas do trabalhador em causa é cessado pelo empregador público, o que convoca a apreciação da conformidade com a Lei Fundamental da intervenção legislativa, por um lado com o conceito de justa causa no despedimento constitucionalmente acolhido e, por outro, com o princípio da proporcionalidade na restrição do direito fundamental do trabalhador ao emprego.

Assim, o problema colocado pelo requerente remete, do ponto de vista da posição jurídica afetada, para o plano da salvaguarda substantiva que deve revestir a fixação pelo legislador de causas de despedimento por razões de natureza objetiva.

Acontece que, no desenvolvimento argumentativo que se segue, o requerente alude, tanto aos pressupostos da colocação do trabalhador em situação de requalificação, como ao decurso do prazo de 12 meses sem reinício de funções por tempo indeterminado, que qualifica de "simples situação não materialmente fundamentada" (artigo 7.º, alíneas a) e f) do requerimento), e a que se associa o ato de cessação do contrato de trabalho em funções públicas.

Coloca-se, então, interrogação, no sentido de saber se o requerente interpela, no âmbito da primeira questão de constitucionalidade, a fixação de um prazo certo (e a sua duração) para o processo de requalificação, bem como o nexo causal estabelecido entre o seu transcurso e a cessação unilateral da relação juslaboral.

A resposta a essas interrogações deve ser negativa.

Na verdade, a norma que estabelece prazo certo para o processo de requalificação, fixa a sua duração e estipula a respetiva contagem contínua ou interpolada, encontra-se alojada no n.º 1 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/X, que não se encontra referido no pedido. Do mesmo jeito, também não se questiona a necessária articulação entre esse preceito e a nova redação que o diploma vem conferir ao artigo 33.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (artigo 37.º), onde se passa a dizer no n.º 5: "[a] confirmação da necessidade de cessação do contrato decorre do não reinício de funções do trabalhador colocado em situação de requalificação no termo do prazo previsto na lei".

E, decisivamente, decorre da circunscrição do pedido a três dos quatro fundamentos da decisão de requalificação, que se pretendeu excluir do campo de apreciação o primeiro fundamento e a sua articulação com os n.os 1 e 2 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/XII. Ou seja, não se encontra questionado o pressuposto da requalificação e, no final de uma sequência de atos intermédios (positivos e negativos), a consequente prolação do ato de cessação do contrato de trabalho decorridos que estejam 12 meses (seguidos ou interpolados) sem reinício de funções por tempo indeterminado nas situações de racionalização de efetivos, previstas no n.º 4 do artigo 3.º e no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro. A que se juntam, por força do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto n.º 177/XII, também ausente da formulação da primeira questão de constitucionalidade, as modalidades de reorganização de serviços, previstas no referido Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro.

Assim sendo, afigura-se-nos seguro concluir que o requerente pretende ver apreciada a conformidade constitucional de alguns dos pressupostos objetivos da decisão gestionária de racionalização de efetivos, na perspetiva em que comporta habilitação para, mais tarde, decorrida uma cadeia de atos e de procedimentos correlacionais (cuja normação não se indica no pedido, destacando-se aqui o elo relativo à elaboração, fundamentação e aprovação do mapa comparativo a que aludem os n.os 2 a 5 do artigo 9.º do Decreto n.º 177/XII, a que o requerente também faz alusão argumentativa), vir a ser proferido o ato de cessação do contrato de trabalho em funções públicas.

Ou seja, não se trata de questionar o regime de requalificação de trabalhadores em funções públicas em si mesmo, nas suas várias componentes e múltiplos graus de afetação de posições jurídicas subjetivas que comporta, ou enquanto elemento de um processo de racionalização de efetivos, mas sim, e apenas, enquanto regime predicativo do despedimento por razões objetivas, que adquire novas componentes na relação jurídica de emprego público com a normação apontada na primeira questão de constitucionalidade.

6.2. A segunda questão de constitucionalidade dirige-se primacialmente ao âmbito de aplicação subjetiva do regime que se procura instituir. Interpela a sua aplicação a todos os abrangidos pela norma de salvaguarda do n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, nos termos da qual os sujeitos de relação de emprego público, cujo estatuto decorria da titularidade de vínculo de nomeação definitiva no momento da entrada em vigor daquele diploma, transitaram ope legis para vínculo contratual, pese embora mantendo duas componentes essenciais estatutárias: os regimes de cessação da relação laboral e de reorganização e colocação em mobilidade especial.

A sua formulação incorpora a expressão "com relevo para as que foram sindicadas na alínea anterior", o que aponta no sentido de que o requerente considera, singularizando esses trabalhadores, o mesmo ponto de vista da primeira questão. Porém, o seu alcance objetivo é mais vasto. A pretensão de controlo formulada é dirigida, não apenas a parte do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto n.º 177/XII, mas igualmente ao n.º 1 e a todo o n.º 2, o que significa que se pretende ver sindicadas todas as razões objetivas que podem conduzir a cessação da relação de emprego público desse conjunto de trabalhadores.

Nesses termos, e novamente, a afronta ao princípio da tutela da confiança legítima, ínsito no artigo 2.º da Constituição, encontra-se referida à expectativa de segurança e estabilidade do emprego, e à suscetibilidade de cessação da relação jurídica de emprego público, na sequência de colocação em situação de requalificação, que permanece vedada para os trabalhadores com vínculo de nomeação definitiva.

Não se trata, nem o requerente argumenta por qualquer forma nesse sentido, de ver apreciada a sujeição desses trabalhadores ao regime de requalificação, na parte em que também é aplicável aos trabalhadores com vínculo de nomeação definitiva (cf. n.º 3 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/XII).

Feito este percurso, verificamos que as duas questões colocadas encontram identidade no seu núcleo essencial, a saber, o alargamento trazido pelo Decreto n.º 177/XII dos motivos de cessação do vínculo contratual de emprego público decorrente de razões objetivas: primeiro, na sua compatibilidade com o conceito constitucional de justa causa e com o teste da proporcionalidade imposto pelo n.º 2 do artigo 18.º da Constituição; depois, na sua aplicabilidade aos trabalhadores cujo vínculo de nomeação definitiva foi convertido em vínculo contratual pela Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, perante o princípio da tutela da confiança legítima.

B) Enquadramento das normas questionadas

7.1. O primeiro dos diplomas relevantes para esse efeito corresponde ao Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, a que já fizemos referência, pelo qual se estabelece o regime geral relativo à extinção, fusão e restruturação de serviços da Administração Pública e à racionalização de efetivos, aplicável a todos os serviços da administração direta e indireta do Estado, com exceção das entidades públicas empresariais e serviços periféricos externos do Estado (n.º 1 do artigo 2.º). A sua teleologia encontra-se na substituição e sistematização das regras e procedimentos que se encontravam dispersos por dois diplomas - as Leis n.os 3/2004, de 15 de janeiro, e 4/2004, de 15 de janeiro - e também em acrescentar-lhes uma nova valência, dirigida especificamente à intervenção no plano da organização e gestão de recursos humanos da Administração Pública: o procedimento de racionalização de efetivos.

Nos termos do seu artigo 3.º, a extinção e fusão de serviços exige a prolação de diploma próprio, e implica, respetivamente, a cessação, sem transferência de atribuições e competência, e a transferência total das atribuições e competências de um ou mais serviços, que se extinguem, para um ou mais serviços existentes ou a criar (n.os 1 e 2). Por seu turno, a reestruturação de serviços tem lugar por determinação de ato próprio, tendo, porém, como pressuposto, a reorganização de serviços, por efeito de alteração da sua natureza jurídica ou das suas atribuições, competências ou estrutura orgânica interna (n.º 3). Encontra-se, assim, em comum aos referidos campos de atuação, a intervenção no plano orgânico e funcional, surgindo o plano da gestão de recursos humanos - o número de postos de trabalho a manter e a sua distribuição - como vertente necessária, mas secundária, da reorganização operada pela extinção ou fusão do órgão ou serviço, ou de modificações estruturais na sua conformação estatutária e definição de atribuições e competências. Pode bem acontecer que a lógica organizativa que preside ao impulso de reorganização não tenha na sua base a identificação e avaliação de redundâncias ou entropias nos recursos humanos, geradoras de ineficiências, resultando, por exemplo, de políticas públicas de parceria em sectores antes assegurados pela Administração Pública.

Diferentemente, a racionalização de efetivos dirige-se primariamente à maximização gestionária dos recursos humanos, como resposta corretiva de quadros disfuncionais em órgão ou serviços cuja estrutura e missão não sofre modificações. Toma como pressuposto o desajustamento do órgão ou serviço para a prossecução das suas atribuições e competências, desajustamento que apresenta nexo causal com os meios humanos que tem ao seu dispor. Finalmente, estabelece procedimentos destinados, num primeiro momento, à avaliação dessa distonia e, em seguida, à intervenção adequadora dos efetivos aos objetivos, atribuições, atividades e necessidades de funcionamento do serviço.

Importa ainda referir que, distintamente das restantes modalidades de reorganização de órgãos ou serviços previstas no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, que se iniciam com o diploma que determina a extinção ou reestruturação, ou com a entrada em vigor do diploma orgânico do serviço integrador em caso de fusão, o procedimento de racionalização de efetivos depende de decisão fundamentada em avaliação prévia.

Com efeito, nos termos do n.º 4 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, a racionalização de efetivos ocorre quando, por decisão do dirigente máximo do serviço ou do membro do Governo de que dependa, se procede a alterações no seu número ou nas carreiras ou áreas funcionais dos recursos humanos necessários ao adequado funcionamento de um serviço, necessariamente precedida de processo de avaliação e através de ato motivado, impondo-se a demonstração de que o pessoal afeto ao serviço é desajustado face às suas necessidades permanentes ou à prossecução de objetivos. Adicionalmente, no n.º 3 do artigo 7.º, o legislador admite que essa fundamentação seja feita por referência a conclusões e recomendações de relatórios de auditoria ou de estudos de avaliação organizacional ou em resultado de ações de racionalização e simplificação administrativas, o que denota a preocupação de fazer revestir tal decisão de densidade técnico-gestionária e assim informar adequado controlo de legalidade.

Qualquer das modalidades operativas de reorganização da Administração Pública supra referidas e que continuam em vigor - extinção, fusão, reestruturação de serviços e racionalização de efetivos - permite expressamente a colocação de trabalhadores em situação de mobilidade especial (artigos 4.º, n.º 1, 5.º, n.º 1, 6.º, n.º 1 e 7.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro).

7.2. O regime contido no Decreto n.º 177/XII procura substituir inteiramente o regime da mobilidade especial, incluindo, como se disse, no campo de ação delimitado pelo Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro.

O regime da mobilidade especial encontra-se presentemente na Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro (alterada pelas Leis n.os 11/2008, de 20 de fevereiro, 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro), complementada por outros diplomas sectoriais. Nos termos do seu n.º 2, aplica-se a todos os serviços da administração direta e indireta (com exclusão das entidades públicas empresariais, o que também acontece com o Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro), aos serviços periféricos do Estado (apenas na mobilidade geral) e aos serviços das administrações regionais e autárquica (diretamente quanto ao reinício de funções de trabalhadores colocados em situação de mobilidade especial e através de diplomas de adaptação, constantes na Região Autónoma da Madeira, do Decreto Legislativo Regional n.º 9/2008/M, de 27 de março, na Região Autónoma dos Açores, do Decreto Legislativo Regional n.º 27/2012/M, de 3 de setembro, e para as autarquias locais, do Decreto-Lei n.º 209/2009, de 3 de setembro).

Contempla, nos seus artigos 11.º e seguintes, a colocação de trabalhadores em situação de mobilidade especial, nas mesmas modalidades de reorganização de serviços previstas no Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro: extinção, fusão e reestruturação de serviços e racionalização de efetivos. Porém, o seu âmbito objetivo pode comportar subunidades orgânicas que se integrem em serviço ou dele dependam, estabelecimentos públicos periféricos sem personalidade jurídica e, em caso de racionalização de efetivos, os recursos humanos integrados no mesmo grupo de pessoal, na mesma carreira ou na mesma área funcional.

A fusão e a reestruturação de serviços implicam, de acordo com os artigos 13.º e 14.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, a fixação em diploma de critérios gerais e abstratos de seleção do pessoal necessário à prossecução das atribuições ou ao exercício das competências, aplicando-se a segunda, tanto aos casos em que não ocorre transferência de atribuições ou competências (artigo 14.º, n.os 2 a 6), como quando tem lugar a transferência de atribuições ou competências para serviços diferentes (artigo 14.º, n.os 7 a 14). Segue-se a elaboração pelo dirigente máximo (do serviço integrador em caso de fusão, ouvido o dirigente máximo do serviço extinto) de duas listas e um mapa: i) lista de atividades e procedimentos que devem ser assegurados para a prossecução e o exercício de atribuições e competências a transferir para a realização de objetivos, em conformidade com as disponibilidades orçamentais existentes; ii) lista de postos de trabalho necessários para assegurar as atividades e procedimentos na lista anterior, por subunidade orgânica ou estabelecimento público periférico sem personalidade jurídica, quando se justifique, identificando a carreira e as áreas funcional, habilitacional e geográfica, quando necessárias, com a respetiva fundamentação e em conformidade com as disponibilidades orçamentais existentes; iii) mapa comparativo entre o número de efetivos existentes no serviço extinto ou reestruturado e o número de postos de trabalho indicados na segunda lista como necessários. Essas listas e mapa são apresentados, para aprovação, ao membro do Governo de que dependa o serviço (serviço integrador no caso de fusão), bem como aos membros do Governo responsáveis pelas finanças e pela Administração Pública.

A racionalização de efetivos, por seu turno, rege-se pelo disposto no artigo 15.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro. Inicia-se com decisão de racionalização de efetivos, a que se segue a elaboração pelo dirigente máximo dos serviços de listas e mapa comparativo de conteúdo similar ao que decorre do diploma para as situações de extinção, fusão ou reestruturação de serviços, igualmente sujeitos a aprovação pelo membro do Governo de que dependa o serviço, bem como pelos membros do Governo responsáveis pelas finanças e pela Administração Pública. Quando o número de postos de trabalho seja inferior aos efetivos existentes, há lugar à colocação de pessoal em situação de mobilidade (n.º 4 do artigo 15.º), caso em que a aprovação das listas e mapa equivale ao reconhecimento de que o pessoal que está afeto ao serviço é desajustado face às suas necessidades permanentes ou à prossecução de objetivos (n.º 6 do artigo 15.º).

Da conjugação desses preceitos resulta que, em bom rigor, a decisão de racionalização de efetivos não constitui o ato que determina a redução de pessoal e quantifica a colocação de trabalhadores em situação de mobilidade especial. Esse sentido material da decisão gestionária primária só se concretiza após a elaboração e aprovação do mapa comparativo. Pode acontecer, embora se admita que o regime não se encontra pensado para essa situação, que da elaboração desse mapa comparativo resulte que o número de trabalhadores em funções não exceda o determinado pelas necessidades permanentes ou o mínimo indispensável para assegurar a prossecução de objetivos; o que também acontece com o procedimento de reestruturação, pois também nesses casos a colocação de pessoal em regime de mobilidade especial tem como requisito que o número de efetivos existentes no serviço seja desajustado, por excesso (n.º 4 do artigo 14.º).

A Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, estabelece igualmente os métodos e critérios de seleção dos trabalhadores a reafetar ou colocar em situação de mobilidade especial, em termos comuns a todas as modalidades de reorganização de serviços, podendo haver recurso a avaliação de desempenho ou a avaliação profissional de acordo com critério fixado pelo legislador.

O trajeto que acabamos de fazer pelas principais características do sistema composto pelo Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, e pela Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, permite concluir que a Administração Pública dispõe hoje de vários instrumentos de organização e alocação racional dos trabalhadores em funções públicas, seja por intervenção reformadora, seja por imperativos de reação corretiva de desajustamento funcional de recursos humanos, e que podem envolver modificações profundas da relação jurídica de emprego público, no plano dos sujeitos - mudança do ente público empregador - e do objeto - afastamento do posto de trabalho, colocação, primeiro, em situação de inatividade e depois a sua reafetação a outro lugar.

Nessas fases, que o legislador da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, configura como componentes do processo de enquadramento do pessoal em situação de mobilidade especial, encontra-se uma primeira fase de transição, durante 60 dias, em que o trabalhador mantém a remuneração base mensal, a que se segue uma fase de requalificação, durante o prazo de 10 meses, seguidos ou interpolados, destinada a reforçar as capacidades profissionais do trabalhador e criar melhores condição de empregabilidade e de reinício de funções, durante a qual o trabalhador sofre a redução da sua remuneração para dois terços da remuneração base mensal. A terceira e última fase, denominada fase de compensação, decorre após o decurso do prazo da fase de requalificação, prolongando-se por tempo indeterminado até que ocorra o reinício de funções em qualquer serviço por tempo indeterminado, aposentação, desvinculação ou pena disciplinar expulsiva. A remuneração reduz-se, durante toda esta fase de compensação, para metade da remuneração base mensal (não podendo, em qualquer caso, ser inferior ao salário mínimo nacional), pese embora seja permitido ao trabalhador acumular esse rendimento com a remuneração auferida noutra atividade profissional.

Como afirma Ana Fernanda Neves, embora essas contingências ou vicissitudes não ponham em causa a subsistência da relação jurídica de emprego público, situam-se já fora da "dinâmica regular da relação de emprego" (cf. O Direito da Função Pública, Tratado de Direito Administrativo Especial, Vol. IV, 2010, pág. 492) e comportam afetação importante de posições jurídicas subjetivas no âmbito de relação juslaboral.

7.3. O enquadramento do regime em vigor não fica completo, no campo valorativo relevante para o pedido em apreço, sem referência às Leis n.os 23/2004, de 22 de junho, 12-A/2008, de 27 de fevereiro e 59/2008, de 11 de setembro.

7.3.1. A Lei n.º 23/2004, de 22 de junho, aprovou o regime jurídico do Contrato Individual de Trabalho na Administração Pública, consentindo a utilização generalizada do contrato de trabalho por tempo indeterminado para atividades que não impliquem o exercício de poderes de autoridade ou funções de soberania, podendo a entidade pública empregadora, fora desses domínios, recorrer à modalidade contratual de constituição da relação laboral em alternativa à de nomeação ou ao contrato administrativo de provimento (cf. Vera Antunes, O Contrato de Trabalho na Administração Pública, 2010, pág. 200). Acolheram-se, assim, na Administração Pública vínculos laborais até aí específicos do contrato de trabalho de natureza privada, sem conferir aos trabalhadores contratados a condição de funcionário ou agente administrativo. Como referiu Ana Fernanda Neves, abriu caminho à substituição da figura arquetípica do funcionário público dada pelo regime de nomeação (cf. O Contrato de Trabalho na Administração Pública, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, 2006, vol. I, pág. 126) e acentuou o movimento de atração da relação de emprego público pelo regime laboral privado, de acordo com dinâmica de interseção de regimes que há muito se vinha sentindo (cf. Maria do Rosário Ramalho, Intersecção entre o Regime da Função Pública e o Regime Laboral, Estudos de Direito do Trabalho, vol. I, 2003, págs. 69 e segs.; Cláudia Viana, A Laboralização do Direito da Função Pública, Sciencia Iuridica, Tomo LI, 2002, págs. 81 e segs.; e Ana Fernanda Neves, Os «Desassossegos» de Regime da Função Pública, Revista da Faculdade de Direito de Lisboa, 2000, pág. 49 e segs.). Movimento este que encontrou manifestações noutros países europeus com estrutura de emprego público similar (cf. Paulo Veiga e Moura, A privatização da função pública, 2004, págs. 334 e segs. e Vera Antunes, ob. cit., pág. 59).

Encontrou-se nesse regime a previsão de causas de cessação do contrato de trabalho por razões objetivas, o que já era reclamado como necessário, de forma a contrariar "um sentimento exagerado de estabilidade, que pode ter efeitos perversos sobre a rentabilidade e produtividade dos funcionários e agentes" (Paulo Veiga e Moura, ob. cit., pág. 418). Acolheu-se o despedimento por redução de atividade, nas modalidades de despedimento coletivo e por extinção de posto de trabalho, com remissão procedimental para o Código do Trabalho. Os pressupostos substantivos de tais causas de cessação estabeleceram que as pessoas coletivas públicas podiam promover o despedimento coletivo ou a extinção de postos de trabalho por razões de economia, eficácia e eficiência na prossecução das respetivas atribuições quando ocorresse cessação parcial da atividade da pessoa coletiva pública determinada nos termos da lei (artigo 18.º).

Esse regime de cessação encontrou articulação com o disposto na Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, através da Lei n.º 11/2008, de 20 de fevereiro. Os seus artigos 2.º e 3.º definem, respetivamente, um regime transitório e a aplicação do regime de mobilidade especial a trabalhadores públicos com contrato individual de trabalho. Assim, a identificação dos trabalhadores da Administração Pública vinculados por contrato individual de trabalho a termo indeterminado que deva cessar por despedimento coletivo ou por despedimento por extinção do posto de trabalho passou a operar-se nos termos da referida Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, aplicando-se, a partir dessa identificação, os restantes procedimentos previstos no Código do Trabalho. Não obstante, o trabalhador público em regime de contrato individual de trabalho passou a ser notificado para, querendo, ser colocado em regime de mobilidade especial pelo prazo de um ano. Caso não o solicitasse, ou decorrido o prazo de um ano sem reinício de funções por tempo indeterminado, estipulou-se a prática do ato de cessação do contrato. Nos termos do n.º 7 do artigo 3.º da Lei n.º 11/2008, de 20 de fevereiro, estipulou-se ainda que a inexistência de alternativa à cessação do contrato ou de outros postos de trabalho compatíveis com a categoria ou com a qualificação profissional do trabalhador, seria justificada, para os efeitos previstos no Código do Trabalho através de declaração emitida pela entidade gestora da mobilidade.

Como veremos adiante, embora a Lei n.º 23/2004, de 22 de junho, tenha sido objeto de revogação, persistem em vigor algumas das suas disposições, precisamente no domínio da cessação do contrato individual de trabalho.

7.3.2. Em 2008, é publicada a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que define e regula os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas (retificada pela declaração n.º 22-A/2008, de 24 de abril e alterada pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de Setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2011, de 30 de dezembro, 66/2012, de 31 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 47/2013, de 5 de abril).

Esse diploma abandona na sua terminologia as noções de funcionário e de agente administrativo (que não mais são utilizadas e permanecem hoje como definições conceptuais) e afasta a nomeação como regime-regra da constituição da relação de emprego público, colocando nesse lugar o contrato de trabalho. Deu dessa forma novo impulso ao movimento de laboralização da relação de emprego público, mesmo que continuando relação laboral específica, apenas aplicável na Administração Pública (cf. Alda Martins, A laboralização da função pública e o direito constitucional à segurança no emprego, Julgar, n.º 7, 2009, pág. 169). A constituição do vínculo de nomeação passou a ser reservada aos trabalhadores cuja carreira esteja diretamente adstrita ao exercício de poderes de autoridade ou de soberania, i.e., ao que já se designou de núcleo duro da função pública (cf. Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, Os Novos Regimes de Carreiras e de Remunerações dos Trabalhadores da Função Pública, 2010, pág. 57 e Miguel Lucas Pires, Os Regimes de Vinculação e a Extinção das Relações Jurídicas dos Trabalhadores da Administração Pública, 2013, pág. 57).

Entre a modificação profunda que se operou nas relações de emprego público, cabe aqui atentar particularmente no disposto no artigo 33.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (cuja redação o Decreto n.º 177/XII altera profundamente no seu artigo 37.º). Nos n.os 3 a 8 do artigo 33.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, em simetria com a supra referida Lei n.º 11/2008, de 20 de fevereiro, estipula-se que quando o contrato por termo indeterminado deva cessar por despedimento coletivo ou por despedimento por extinção de posto de trabalho, e uma vez identificados os trabalhadores, de acordo com os procedimentos previstos na lei em caso de reorganização de serviço, o trabalhador é notificado para informar se deseja ser colocado em situação de mobilidade especial pelo prazo de um ano (n.º 5). Na ausência de manifestação de vontade nesse sentido, ou decorrido o prazo de um ano sem reinício de funções, é praticado o ato de cessação do contrato (n.os 6 e 8). Novamente, a certificação da inexistência de alternativas à cessação do contrato ou de outros postos de trabalho compatíveis com a categoria ou com a qualificação profissional do trabalhador é feita através de declaração justificativa emitida pela entidade gestora da mobilidade (n.º 10).

7.3.3. O quadro normativo dessa alteração de paradigma completa-se meses depois, com a publicação da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, com aproximação ainda mais marcada ao regime do Código do Trabalho, mesmo que convivendo com a qualificação dessa relação de trabalho subordinado como de natureza administrativa (artigo 9.º, n.º 3).

Pese embora esse diploma não contenha disposições similares ou aproximadas às que se encontram no Código de Trabalho para o despedimento coletivo e por extinção de posto de trabalho, importa referir que os artigos 7.º e 18.º, alínea f) do diploma, mantiveram em vigor os artigos 16.º, 17.º e 18.º (o n.º 1, pois o n.º 2 havia sido revogado) da Lei n.º 23/2004, de 22 de junho (revogando essa lei em todas as outras disposições), estipulando a sua aplicação excecional em caso de reorganização de órgão ou serviço, sendo a racionalização de efetivos determinada, sob proposta do dirigente máximo do serviço, por despacho conjunto dos membros do Governo da tutela e da Administração Pública (n.º 2 do artigo 7.º).

Esses fundamentos de cessação da relação de emprego público aplicam-se apenas aos trabalhadores com vínculo contratual por tempo indeterminado, com exceção, por força da salvaguarda decorrente do n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, a que fizemos referência supra, dos titulares de relação de emprego público com estatuto correspondente ao vínculo de nomeação definitiva no momento da entrada em vigor daquele diploma.

7.4. O Decreto n.º 177/XII tem na sua origem a Proposta de Lei n.º 154/XII/2.ª, em cuja exposição de motivos encontramos enunciado o propósito de ultrapassar "dificuldades e resistência" à aplicação da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, que se associa à complexidade dos mecanismos previstos na referida lei e ao "diminuto contributo que a mesma deu aos processos de reforma e de racionalização da Administração Pública", impedindo que funcionem como "catalisadores privilegiados dos processos de reforma e racionalização atualmente impostos às Administrações Públicas".

A exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 155/XII/2.ª refere igualmente o Memorando de Entendimento sobre as Condicionantes da Política Económica celebrado entre o Estado Português e a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional. Esse documento, na sua 7.ª atualização, datada de maio de 2013, passou a prever a revisão da lei de mobilidade especial, no sentido da sua simplificação, redução superior ao longo do tempo da remuneração dos trabalhadores que se encontrem nessa situação e a sua duração (no idioma oficial: "to adress the compensation that would be set to decline further over time and its duration"), bem como a aplicação do regime a professores e profissionais de saúde (cf. Ponto 3.32, documento acessível em www.portugal.gov.pt).

No que interessa especialmente às questões colocadas pelo requerente - cujo ponto focal, repete-se, reside nas alterações do regime de cessação da relação jurídica de emprego público - aponta-se como fator crítico do sistema de mobilidade especial a ausência de limite temporal máximo para o reinício de função, "o que leva em muitos casos a que os trabalhadores permaneçam nessa situação durante vários anos, muitas vezes até à ocorrência da aposentação ou reforma, sem qualquer tipo de ligação ou de apelo para o regresso ao exercício de funções na Administração Pública".

Apresenta-se, então, o novo regime como "uma mudança de paradigma", capaz de proteger "de forma mais intensa o seu direito fundamental ao trabalho, sem nunca pôr em causa o seu direito fundamental à segurança no emprego", não sem invocar o reconhecimento pela jurisprudência constitucional de que "quando estejam envolvidas causas objetivas ligadas à reestruturação e racionalização dos serviços e organismos públicos (desde logo, por razões de dificuldades financeiras do Estado) pode levar à compressão do estatuto jurídico dos trabalhadores em funções públicas sem que resulte violada a segurança no emprego protegida constitucionalmente".

Releva ainda, no que diz respeito aos pressupostos objetivos de aplicação do regime, a intenção de "harmonização das regras aplicáveis no âmbito dos diferentes procedimentos de reorganização abrangidos pelo Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, incluindo um reforço dos motivos orçamental e económico para efeitos de fundamento para o início de procedimentos de reorganização e aplicação do sistema de requalificação".

7.5. O Decreto em apreço comporta âmbito objetivo transversal, abarcando todos os órgãos e serviços da administração direta e indireta do Estado, as instituições de ensino superior públicas, os serviços de administração autárquica e os órgãos e serviços da administração regional, estes com adaptação por diploma próprio (artigo 3.º).

Também o seu âmbito de aplicação subjetiva é vasto, abrangendo todos os trabalhadores que exerçam funções públicas, independentemente da modalidade da constituição da relação de emprego público ao abrigo da qual exercem funções, incluindo os trabalhadores cujo regime aplicável conste de lei especial. Apenas os trabalhadores que já haviam visto ser-lhes excluída a aplicação da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro - militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana - se encontram igualmente excecionados da aplicação do diploma (artigo 2.º, n.os 1 e 2).

No elenco dos fundamentos da decisão inicial do processo de requalificação, constantes do artigo 4.º, encontramos remissão para o quadro de aplicação do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro. Refere-se, no n.º 1, a reorganização de órgãos, serviços ou subunidades orgânicas (categoria que, como se viu, abrange naquele diploma quatro modalidades), que se coloca a par da racionalização de efetivos. Por seu turno, no n.º 2, estipula-se, quanto à racionalização de efetivos, agora como modalidade do sistema de requalificação, que se pode realizar no quadro de aplicação definido pelo referido decreto-lei - n.º 4 do artigo 3.º e artigo 7.º - ou seja, "após reconhecimento, em acto fundamentado, na sequência de processo de avaliação, de que o pessoal que [...] está afecto [a um serviço] é desajustado face às suas necessidades permanentes ou à prossecução de objectivos", e junta-se-lhe três novos fundamentos (cuja fiscalização da constitucionalidade se peticiona): i) redução de orçamento do órgão ou serviço decorrente da diminuição de transferências do Orçamento do Estado ou de receitas próprias; ii) necessidade de requalificação dos respetivos trabalhadores, para a sua adequação às atribuições ou objetivos definidos; e iii) cumprimento da estratégia estabelecida.

Seguem-se regras atinentes à mobilidade voluntária, em caso de extinção do órgão ou serviço (artigo 5.º), à situação de trabalhadores em situação transitória e em situação de licença (artigos 6.º e 7.º) e à estipulação de critérios gerais e abstratos de identificação de trabalhadores a reafetar em caso de fusão ou de reestruturação com transferência de atribuições ou competências (artigo 8.º).

Uma vez iniciado o procedimento, o dirigente máximo do serviço elabora um mapa comparativo entre o número de efetivos existentes no órgão ou serviço e o número "de postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução e o exercício das atribuições e competências e para a realização de objetivos" (n.º 2 do artigo 9.º), o que é definido "de forma fundamentada e em conformidade com as disponibilidades orçamentais existentes" (n.º 3 do artigo 9.º). Esse mapa é aprovado nos mesmos termos do mapa de pessoal (ou seja, nos termos do artigo 5.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro) e, em caso de excesso de número de trabalhadores em funções, determina prioritariamente a cessação das relações jurídicas constituídas por tempo determinado ou determinável de que o órgão ou serviço não careça (n.º 9 do artigo 9.º) e, se tal não for suficiente, a colocação de trabalhadores com relações jurídicas por tempo indeterminado em situação de requalificação (n.º 8 do artigo 9.º).

De acordo com o n.º 6 do artigo 13.º, no procedimento em caso de racionalização de efetivos a aprovação pelos membros do Governo competentes dos mapas atrás referidos equivale ao reconhecimento de que "os trabalhadores que estão afetos ao serviço são desajustados face às suas necessidades permanentes ou à prossecução de objetivos". Cabe notar que já se encontra no n.º 5 do artigo 5.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, previsão de que a alteração dos mapas de pessoal que implique redução de postos de trabalho se fundamenta em reorganização do órgão ou serviço, suscetível de fiscalização judicial pela jurisdição administrativa (cf. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 25 de Janeiro de 2011, Processo n.º 538/10, proferido em processo em que estavam em causa trabalhadores colocados em mobilidade especial, acessível em www.dgsi.pt. Crítico quando a essa norma, que considera demasiado vaga e imprecisa, cf. Miguel Lucas Pires, ob. cit., págs. 124 e 125).

Os métodos de seleção e a sua aplicação encontram-se previstos nos artigos 10.º a 12.º do Decreto, podendo envolver, por decisão do dirigente responsável pelo procedimento, a avaliação de desempenho ou a avaliação de competências profissionais e, concluída essa escolha dos trabalhadores afetados, bem como ultrapassado procedimento prévio (artigo 13.º), segue-se a colocação dos trabalhadores sem possibilidade (imediata) de recolocação em situação de requalificação, através de lista nominativa a publicar no Diário da República (artigo 15.º).

O processo de requalificação envolve a frequência de programa de formação dirigido à promoção e ao reforço das suas competências profissionais, que se estipula individualizado e orientado profissionalmente, a cargo de uma entidade gestora à qual o trabalhador é afeto - a Direção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Pública (INA) - e a que o legislador comete a tarefa central de acompanhamento e de dinamização do processo relativo aos trabalhadores em situação de requalificação (artigo 17.º).

Durante esse processo, o trabalhador em requalificação goza de preferências e de prioridades de vária ordem no recrutamento e na oposição a concursos, mantendo-se a decorrente da alínea d) do n.º 1 do artigo 54.º e do n.º 7 do artigo 106.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (artigo 24.º).

O trabalhador em requalificação mantém o direito à remuneração durante o respetivo período, a subsídios de Natal e de férias, a férias e licenças, à proteção social, sendo o tempo de permanência nessa situação considerado para efeitos de aposentação ou reforma e bem assim para efeitos de antiguidade no exercício de funções públicas. Sofre, no entanto, e desde logo com a colocação na situação de requalificação, redução da remuneração para 66,7 % da remuneração base e durante os primeiros seis meses, que passa a ser reduzida para metade da remuneração base ultrapassado esse prazo. Como na mobilidade especial, a remuneração não pode ser inferior à retribuição mínima mensal garantida e admite-se, nos termos da lei e dispensando autorização, que o trabalhador exerça outra atividade remunerada (artigos 19.º e 22.º).

No plano dos deveres, para além daqueles inerentes à condição de trabalhador em funções públicas, inscreve-se agora a oposição obrigatória a postos de trabalhos objeto de recrutamento em categoria não inferior e com respeito das regras de aplicação de mobilidade funcional pertinentes, a apresentação a ações de formação profissional e ainda o dever de aceitar o reinício de funções, verificadas certas condições. A falta injustificada a ações de formação ou a recusa não fundamentada de reinício de funções, entre outras, constituem infrações graves puníveis com pena de demissão (artigo 23.º).

Cabe ainda referir que se encontra previsto o reinício de funções em outras pessoas coletivas de direito público (artigo 27.º) ou em instituições particulares de solidariedade social que celebrem para tanto protocolo com o Estado (artigo 28.º).

Este regime complexo, de densidade procedimental e previsão de investimento formativo superior àquele que vem substituir, comporta, porém, horizonte temporal limitado no que respeita a trabalhadores com estatuto contratual, pois, como se disse supra, uma vez decorrido o prazo de 12 meses, seguidos ou interpolados, após a colocação do trabalhador em situação de requalificação sem que tenha ocorrido o reinício de funções em qualquer órgão ou serviço por tempo indeterminado, tal processo cessa e segue-se inexoravelmente o ato terminal, de cessação do contrato de trabalho em funções públicas (artigos 18.º, n.os 1 e 2). Assim, ainda que não sejam causa direta e imediata do ato de cessação do contrato de trabalho, os segmentos normativos do n.º 2 do artigo 4.º em crise, constituem um pressuposto sem o qual não é possível chegar ao ato de despedimento, pelo que assumem uma importância fundamental.

Saliente-se que o Decreto n.º 177/XII comporta ainda a alteração de uma pluralidade de diplomas, de que se destaca a nova redação do artigo 33.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, a que se fez já referência, onde se passa a estipular, no n.º 4, que "a necessidade de cessação do contrato decorre da não reafetação do trabalhador envolvido em procedimentos de reorganização de serviços e racionalização de efetivos" e, no número seguinte, que "a confirmação da necessidade de cessação do contrato decorre do não reinício de funções do trabalhador colocado em situação de requalificação no termo do prazo previsto na lei". Paralelamente, estabelece-se que o ato de cessação do contrato segue os termos do artigo 366.º do Código do Trabalho, em remissão para o preceito que regula a compensação por despedimento coletivo e por extinção de posto de trabalho (n.º 7 da nova redação).

Posto isto, passemos a dar resposta às duas questões de constitucionalidade colocadas.

C) Da norma constante do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/XII, em conjugação com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n.º 2 do artigo 4.º do diploma e a justa causa de despedimento.

Na sua dimensão de instrumento de mobilidade funcional, dirigido à promoção da qualidade do desempenho da Administração Pública, visa atingir uma melhor distribuição da força de trabalho e, nessa medida, gestão mais eficiente e racional de recursos humanos, bem como dos recursos financeiros ao dispor do Estado, em prol da eficácia na prossecução do interesse público.

Não se distingue, nessa dimensão, do regime que substitui. Como a mobilidade especial, a requalificação passa a integrar modalidade da mobilidade funcional na relação de emprego público, a par da mobilidade geral, com a possibilidade de modificação objetiva e subjetiva da relação laboral. O que a distingue fundamentalmente do regime pregresso reside na inscrição no seu seio de uma causa de cessação da relação jurídica de emprego público e, assim, na maior contundência da posição jurídico subjetiva do trabalhador envolvido, que passa a encontrar no novo regime dois níveis de afetação da relação jurídica de emprego público: no primeiro nível, o afastamento do seu posto de trabalho - do lugar - e a colocação em inatividade, caso não logre obter de imediato a reafetação, com consequências no direito à retribuição; num segundo nível, o prolongamento dessa situação para além de um ano intensifica o grau de afetação até atingir o grau máximo de compressão do direito à segurança no emprego: motiva o despedimento (objetivo). Elevam-se, então, a contundência e a gravidade da intervenção restritiva do legislador trazida pela normação do n.º 2 do artigo 18.º, agora dirigida ao núcleo essencial do bem jusfundamental, o que faz subir a par as exigências de controlo.

Como se viu, a eventualidade da cessação da relação de emprego público motivada por razões objetivas para os trabalhadores cujo vínculo se constituiu de acordo com contrato por tempo indeterminado já existe, mormente por efeito de reorganização de serviços, no âmbito de processo de despedimento coletivo ou despedimento por extinção de posto de trabalho, embora em condições de dispersão normativa e suscitando críticas quanto à ausência de previsão específica relativamente aos critérios de seleção e à compensação pelo despedimento (cf. Miguel Lucas Pires, ob. cit., pág. 216).

O requerente não questiona que essa possibilidade exista, nem a compatibilidade constitucional da cessação da relação juslaboral pública por razões não imputáveis a qualquer dos sujeitos, de índole objetiva. Pelo contrário, afirma expressamente o acolhimento pela jurisprudência constitucional de tais fundamentos no domínio da empregabilidade da função pública, o que ilustra com referência aos Acórdãos n.os 285/92, 683/99 e 154/2010 (todos acessíveis em www.tribunalconstitucional.pt, como os demais referidos).

A questão de constitucionalidade afasta-se, pois, da admissibilidade de cessação da relação contratual de emprego público que o regime do Decreto n.º 177/XII encerra em virtude de inatividade por um ano, em período contínuo ou por períodos interpolados, permanecendo o trabalhador em procura (ativa) de reinício de funções no âmbito de requalificação. Atinge, sim, três novos fundamentos substanciais do despedimento por razões objetivas que o Decreto n.º 177/XII acolhe, no confronto com o princípio da proibição da justa causa de despedimento (artigo 53.º da Constituição) e também com o princípio da proporcionalidade na restrição do direito fundamental à segurança no emprego que acarreta (artigo 18.º, n.º 2 da Constituição).

Na verdade, os segmentos normativos em crise não se esgotam na especificação ou concretização de conceitos já presentes no Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, diploma que permanece aplicável, como decorre desde logo da exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 154/XII/2.ª, que os qualifica de "reforço de motivos". A autonomização operada pelo legislador de três segmentos normativos, colocados a par de remissão para uma das modalidade de reorganização previstas no referido decreto-lei, significa que se procurou aduzir novas valências substantivas ao regime e também isentá-las da vinculação procedimental decorrente daquele diploma, em especial da precedência de processo de avaliação. É essa tríplice via expedita (por confronto com as estipulações do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro) do despedimento por razões objetivas que se encontra colocada em crise pelo requerente.

No preenchimento do conceito de justa causa, não determinado constitucionalmente, evoluiu a jurisprudência constitucional no sentido do acolhimento de causas objetivas da cessação da relação laboral, para além daquelas imputáveis aos sujeitos, desde que tornem praticamente impossível a subsistência do vínculo laboral. Esse momento de afirmação (dando seguimento ao que se questionara no Acórdão n.º 107/88) teve lugar com a prolação do Acórdão n.º 64/91, onde se lê:

"Este Tribunal perfilha o entendimento de que não é constitucionalmente ilegítima esta nova figura de cessação de contrato de trabalho, nos precisos termos em que está regulada no Decreto em apreciação, desenvolvendo assim a problemática que se deixara em aberto no Acórdão n.º 107/88, isto é, a questão da admissibilidade de despedimentos individuais fundados em «causas objectivas não imputáveis a culpa do empregador que, em cada caso concreto, tornem praticamente impossível a subsistência da relação de trabalho».

Em abono da constitucionalidade da figura agora prevista no diploma sub judicio poderá desde logo argumentar-se, num primeiro entendimento, que o conceito constitucional de justa causa é susceptível de cobrir factos, situações ou circunstâncias objectivas, não se limitando à noção de justa causa disciplinar que está aceite no nosso Direito do Trabalho desde 1976 (artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 372-A/75, na redacção do Decreto-Lei n.º 841-C/76: «comportamento culposo do trabalhador que, pela sua gravidade e consequências, torne imediata e praticamente impossível a subsistência da relação de trabalho»; noção esta repetida no artigo 9.º, n.º 1, da nova Lei dos Despedimentos de 1989, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 64-A/89).

Partindo da ideia de que a Constituição, «quando proíbe os despedimentos sem justa causa, coloca-se noutra perspectiva: a da defesa do emprego e da necessidade de não consentir denúncias imotivadas. Não fez apelo aos casos excepcionais da antiga 'justa causa' que legitimava uma rescisão imediata sem indemnizações; a proibição constitucional tem uma explicação diversa, pois pretende atingir os despedimentos arbitrários, isto é, sem motivo justificado» (Bernardo da Gama Lobo Xavier, «A recente legislação dos despedimentos», in Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXIII, 1976, p. 161, passo transcrito na declaração de voto conjunta dos Conselheiros Cardoso da Costa e Messias Bento, anexa ao Acórdão n.º 107/88), é assim possível defender que a Constituição não veda formas de despedimento do trabalhador com fundamento em motivos objectivos, «tais como o despedimento tecnológico ou por absolutas necessidades da empresa». Isto sem prejuízo de o despedimento por estes últimos motivos dever obedecer a uma regulamentação específica, rodeada de adequadas garantias."

Essa linha de orientação - mais restritiva da proteção conferida pelo conceito constitucional de justa causa - foi sendo sucessivamente reiterada em ulteriores pronúncias, de que são exemplo os Acórdãos n.os 581/95, 117/2001 e 550/2001.

Dela se retira que incidem sobre as causas de cessação da relação de trabalho por motivos objetivos requisitos não menos exigentes que aqueles incidentes sobre os despedimentos por justa causa subjetiva, mormente, como apontam Gomes Canotilho e Vital Moreira: definição legal quanto aos pressupostos de facto e de direito que constituem justa causa de despedimento; inadmissibilidade de causas absolutas de despedimento, na medida em que, estando em causa direitos, liberdades e garantias, a licitude do despedimento só pode aferir-se no confronto com as circunstâncias concretas de cada caso, devendo, então, assegurar a suscetibilidade de controlo judicial; proporcionalidade (proibição do excesso), com observância das dimensões da necessidade, adequação e proporcionalidade; garantias procedimentais, permitindo a defesa do trabalhador; e controlo das prognoses, aferindo da subsistências das razões de ultima ratio que conduzem ao despedimento (cf. Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.ª edição, 2007, págs. 709 e 710). Ao invés, a garantia do emprego sempre condicionará de forma muito exigente, por maioria de razão, a admissibilidade de despedimentos por motivos objetivos, sendo incumbência do Estado assegurar pelo menos dois pressupostos: a) a existência de situações não imputáveis ao próprio empregador que, pela sua própria natureza, tornem inexigível ao mesmo a continuação da relação de trabalho; b) a adequada compensação ao trabalhador pela rutura da relação de trabalho por facto que não lhe é imputável (ibid.).

Novamente nas palavras do Acórdão n.º 64/91, para ser constitucionalmente legítima a cessação do contrato de trabalho fundada em razões objetivas:

"Há-de considerar-se que tem de verificar-se uma prática impossibilidade objectiva e que tais despedimentos hão-de ter uma regulamentação substantiva e processual distinta da dos despedimentos por justa causa (disciplinar), de tal forma que fiquem devidamente acauteladas as exigências decorrentes do princípio da proporcionalidade, não podendo através desse meio conseguir-se, em caso algum, uma «transfiguração» da regulamentação que redunde na possibilidade, mais ou menos encapotada, de despedimentos imotivados ou ad nutum ou de despedimentos com base na mera conveniência da empresa."

Na mesma linha, sublinhou posteriormente o Acórdão n.º 581/95: "entre essas garantias estão a de determinação das causas (com suficiente concretização dos conceitos da lei), da controlabilidade das situações de impossibilidade objectiva, e do asseguramento ao trabalhador de uma indemnização".

Dito isto, o problema aqui colocado não encontra identidade com qualquer das decisões do Tribunal Constitucional proferidas neste domínio, pois em nenhum momento esteve em controlo a constitucionalidade de normas integrantes de regime que comportasse a cessação da relação jurídica de emprego por razões objetivas e o parâmetro da proibição do despedimento sem justa causa. O que convive com a distinta ponderação do estatuto da função pública que as alterações legislativas ditaram, em especial o novo paradigma introduzido pela reforma de 2008. Todavia, mantêm-se inteiramente pertinentes algumas das considerações desses arestos.

10.1. No Acórdão n.º 154/86, estava em discussão o rompimento pelo Estado da relação de emprego e a retirada do vínculo à função pública a funcionários e agentes que se encontravam requisitados em empresas públicas e nacionalizadas. O que se questionou então foi a perda de um estatuto funcional e a adstrição forçada dos trabalhadores a outro, de direito privado, nas empresas (públicas) em que desempenhavam funções. A essas duas questões respondeu o Tribunal Constitucional no sentido da desconformidade constitucional, pela seguinte ordem de razões:

"a) Pode o Estado, unilateralmente, romper a relação de emprego com os seus funcionários?

A primeira questão envolve directamente o artigo 53.º da Constituição, que garante a segurança no emprego, proibindo expressamente os despedimentos sem justa causa. Com efeito, em relação aos adidos que foram «transferidos» para as empresas públicas, o Estado desfez-se deles, rompeu o vínculo jurídico com eles. Em certo sentido, despediu-os. É certo que, do mesmo passo, transferiu-os para as empresas públicas onde se encontravam requisitados, mas a verdade é que as empresas públicas são entidades diversas do Estado e, embora entes públicos, não pertencem à Administração Pública em sentido próprio. Juridicamente, a questão é clara: o Estado dispensou esses funcionários. Estes estavam vinculados ao Estado e deixaram de o estar por vontade unilateral deste.

Ora, essa dispensa ope legis afronta directamente o direito à segurança no emprego. O Estado não pode dispensar livremente os seus funcionários. Nem a extinção ou remodelação de serviços podem constituir motivo adequado para isso. Podem dar lugar à transferência para outros serviços ou organismos públicos, à criação de excedentes inactivos, etc, mas não podem justificar de modo algum a dispensa dos atingidos, fora dos processos constitucionalmente admitidos.

Não podendo dispensar livremente os seus funcionários, o Estado também não pode livremente retirar-lhes o seu estatuto específico."

A questão foi, então, analisada no confronto da normação com o direito à função pública, enquanto garantia específica de estabilidade e de segurança no emprego quanto aos funcionários públicos, e não perante o acolhimento de razões objetivas para o despedimento, que só mais tarde, com o referido Acórdão n.º 64/91, viram a sua inscrição no conceito constitucional de justa causa admitida pelo Tribunal Constitucional.

Persiste, ainda assim, a afirmação da proibição constitucional da cessação livre pelo empregador da relação jurídica de emprego público, cujo estatuto é configurado como dotado de garantias específicas de estabilidade, mesmo que não vitalício.

10.2. O Acórdão n.º 285/92 volta a defrontar um problema relacionado com a relação jurídica de emprego público. Apreciou a conformidade constitucional de normas inscritas em diploma votado ao descongestionamento na Função Pública e à racionalização de efetivos, através da transferência e integração de trabalhadores públicos no Quadro de Efetivos Interdepartamentais (Quadro de Excedente), em resposta a pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade de um conjunto de normas, por conflituarem com o princípio da precisão ou determinabilidade das leis e com o princípio da segurança no emprego, e bem assim com o princípio da tutela da confiança legítima.

Considerou o Tribunal que o diploma em questão não envolvia uma autêntica cessação do vínculo à função pública - ao contrário do que acontece nestes autos - mas, não obstante, que a medida em apreço era, por si só, idónea a convocar a proteção do artigo 53.º da Constituição, na dimensão ampla do princípio da segurança no emprego que acolhe, sem necessidade de considerar a dimensão, mais intensa, da proibição do despedimento sem justa causa. A sua ponderação sobre o quadro constitucional protetor releva então - e por maioria de razão - para a decisão das questões sub judicio.

Afirmou então o Tribunal: