Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 781/2013 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 8.º…

Assim, se no âmbito do contencioso administrativo se pode justificar a previsão de um recurso com pendor objetivo, por se tratar de um segundo grau de recurso jurisdicional, já no âmbito da jurisdição arbitral do TAD a previsão de um (único) recurso aos tribunais do Estado, que não visa, à partida, a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, viola o direito fundamental de acesso aos tribunais, pois este visa tutelar, entre o mais, posições jurídicas subjetivas, a título individual, as quais não podem ser deixadas sem proteção por não serem social ou juridicamente relevantes.

Com o recurso de revista, tal como ele se encontra previsto no n.º 2 do artigo 8.º da Lei do TAD, não é possibilitado ao particular (que viu o seu litígio emergente do exercício de poderes públicos de autoridade submetido ao tribunal arbitral por imposição da lei e não por sua vontade) o acesso ao tribunal estadual, a não ser em casos excecionais, quando se trate de uma decisão relativa a infrações disciplinares ou se tenha verificado oposição de julgados e a sua pretensão possua a exigida relevância jurídica ou social.

Com efeito, exceto em algumas «matérias de assinalável relevância e complexidade», a última palavra na resolução dos litígios submetidos à jurisdição arbitral necessária do TAD continua a não caber aos tribunais estaduais, mantendo-se a insuficiência dos mecanismos de acesso à justiça estadual, por não se contemplar «um mecanismo de reexame perante um órgão judicial do Estado relativamente às situações comuns em que o particular pretenda discutir a decisão que se pronuncia sobre o fundo da causa ou que ponha termo ao processo».

Neste contexto, a recorribilidade das decisões arbitrais para os tribunais do Estado, tal como se encontra prevista nas normas impugnadas, representa uma violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado no n.º 1 do artigo 20.º da CRP, quer pelas limitações impostas quanto às decisões recorríveis, quer pela excecionalidade dos requisitos de admissão do recurso de revista.

9.3 - Uma outra questão que se coloca prende-se com os poderes de cognição do tribunal de revista.

Como se referiu, o n.º 2 do artigo 8.º da Lei do TAD, no qual se estabelece a possibilidade de recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo das decisões proferidas pela câmara de recurso, determina a aplicação, com as necessárias adaptações, do disposto no artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos quanto ao recurso de revista.

Dispõe este preceito que a revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual (n.º 2) e que, aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado (n.º 3). Dispõe, ainda, que o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objeto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova (n.º 4).

De acordo com o regime do recurso de revista, previsto no artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Supremo Tribunal Administrativo apenas tem competência para conhecer questões de direito, porquanto se limita a aplicar o direito aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, estando, à partida, excluído o recurso com base em erro de julgamento quanto à matéria de facto (neste sentido Mário Aroso de Almeida/Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, Coimbra, p. 984).

Observam estes Autores que o «Supremo tem de acatar, em princípio, a matéria de facto fixada pelas instâncias (n.º 3), tendo aí uma função meramente residual, destinada a averiguar da observância de regras de direito probatório material (n.º 4) ou a mandar ampliar a decisão sobre a matéria de facto, quando esta não constitua base suficiente para a decisão de direito ou ocorram contradições na decisão sobre a matéria de facto que inviabilizem a decisão jurídica - 729.º, n.º 3, do CPC.» (n.º 3 do artigo 682.º do Novo CPC).

No recurso de revista não é possibilitada às partes a discussão sobre o mérito da decisão da matéria de facto adotada pela jurisdição arbitral. Assim, em regra, a última palavra quanto ao julgamento da matéria de facto caberá à jurisdição arbitral e não ao Supremo Tribunal Administrativo pelo que, também nesta medida, o recurso de revista, previsto no n.º 2 do artigo 8.º da Lei do TAD, não veio suprir a insuficiência de mecanismos de acesso à justiça estadual, apontada no acórdão n.º 230/2013.

9.4 - Acresce que, não obstante a reformulação do Decreto n.º 128/XII tenha diminuído o grau de autonomia da justiça desportiva, em termos que já não permitem qualificá-la como uma autonomia plena, mantêm-se inteiramente válidos, face aos termos em que é configurado o recurso de revista, os fundamentos que levaram o Tribunal Constitucional a considerar, no acórdão n.º 230/2013, verificada a restrição do direito fundamental de acesso aos tribunais em desrespeito pelo princípio da proporcionalidade.

Com efeito, a criação do Tribunal Arbitral do Desporto foi justificada pela «necessidade de o desporto possuir um mecanismo alternativo de resolução de litígios que se coadune com as suas especificidades de justiça célere e especializada». O «desiderato de dotar o desporto nacional de uma justiça mais célere, mais pronta e especializada» veio, depois, a ser reafirmado aquando da reapreciação pela Assembleia da República do Decreto n.º 128/XII, na sequência da devolução pelo Presidente da República.

Ora, é «questionável, à luz do princípio da necessidade (como pressuposto material da restrição legítima de direitos, liberdades e garantias), que a prossecução desse objetivo, para além da submissão imediata dos litígios que relevam do ordenamento jurídico desportivo a um tribunal arbitral» justifique também a previsão do recurso para o tribunal estadual apenas em casos excecionais «tendo em consideração que a justiça desportiva contempla tradicionalmente o caso julgado desportivo, que permite, relativamente aos litígios emergentes dos atos dos órgãos das federações desportivas que fiquem sempre "salvaguardados os efeitos desportivos entretanto validamente produzidos"», o que é reconhecido no n.º 6 do artigo 8.º da Lei do TAD em relação ao recurso para o Tribunal Constitucional, ao recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo e à ação de impugnação da decisão arbitral.

Como se entendeu no acórdão n.º 230/2013:

«Esta circunstância impede naturalmente que a eventual demora na resolução definitiva do litígio, provocada pela intervenção de um tribunal estadual em sede de recurso, produza quaisquer efeitos negativos na organização e funcionamento das provas desportivas que às federações desportivas cabe especialmente dirigir e regulamentar. Mas ainda que assim não fosse, o risco de protelamento da resolução de litígios no âmbito da justiça desportiva sempre ocorreria em consequência da possibilidade de recurso para o Tribunal Constitucional e de impugnação da decisão arbitral, a que se refere o n.º 3 daquele artigo 8.º

A solução mostra-se também excessiva e desrazoável quando é certo que o interesse de celeridade, uniformidade e eficiência que se pretende assegurar, tem a desvantajosa consequência de limitar o direito de acesso aos tribunais estaduais, em via de recurso, numa matéria em que está em causa o controlo jurisdicional da legalidade de atos administrativos, incluindo atos sancionatórios, e, portanto, a própria verificação da atuação das federações desportivas segundo um regime de direito administrativo.

Sendo que a relevância dos interesses em jogo, que poderão justificar a medida, se encontram já suficientemente salvaguardados, quer pelo mecanismo da arbitragem necessária, que obriga a uma apreciação do litígio no âmbito do tribunal arbitral, quer por via do já falado caso julgado desportivo, que impede a invalidação de efeitos desportivos que resultem de decisões proferidas na ordem interna.»

Haverá assim que concluir, como no acórdão n.º 230/2013, que as normas impugnadas, na medida em que permitem o recurso para um tribunal estadual apenas em casos excecionais, violam o direito de acesso aos tribunais, quando entendido em articulação com o princípio da proporcionalidade, nas referidas vertentes de necessidade e justa medida.

III. Decisão

10 - Nos termos e com os fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado no n.º 1 do artigo 20.º, em articulação com o princípio da proporcionalidade, e por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição, das normas constantes do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 8.º, conjugadas com as normas dos artigos 4.º e 5.º, todas da Lei do Tribunal Arbitral do Desporto, aprovada em anexo à Lei n.º 74/2013, de 6 de Setembro.

Lisboa, 20 de novembro de 2013. - José da Cunha Barbosa - Catarina Sarmento e Castro - Maria José Rangel de Mesquita - João Cura Mariano - Fernando Vaz Ventura - Maria Lúcia Amaral - Lino Rodrigues Ribeiro - Carlos Fernandes Cadilha - Ana Guerra Martins - Pedro Machete - Maria João Antunes (vencida, pelas razões constantes da declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 230/2013) - Maria de Fátima Mata-Mouros (vencida nos termos da declaração junta) - Joaquim de Sousa Ribeiro.

Declaração de voto

1 - Fiquei vencida na decisão do presente acórdão.

Entendo que as normas constantes do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 8.º, conjugadas com as normas dos artigos 4.º e 5.º da Lei do Tribunal Arbitral do Desporto, aprovada em anexo à Lei n.º 74/2013, de 6 de setembro, não violam o direito de acesso aos tribunais, consagrado no n.º 1 do artigo 20.º da Constituição e o princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição.

2 - Dissenti do decidido no presente acórdão, essencialmente por não acompanhar a tese da reserva de jurisdição estadual em matéria de justiça desportiva agora claramente reconhecida pelo Tribunal na fundamentação da presente decisão, no seu n.º 9. Aceitando alguma margem de preferência da Constituição por uma justiça tendencialmente estadual, designadamente quando está em causa o controlo judicial do exercício de poderes de autoridade delegados, não subscrevo, todavia, a conclusão, agora assumida pelo Tribunal, de que só é admissível a imposição de tribunais arbitrais (arbitragem necessária) se for acautelada a possibilidade de recurso das suas decisões para os tribunais estaduais.

3 - Diferentemente do entendimento sufragado pela maioria, entendo que não permanecem "inteiramente válidos" os fundamentos que levaram o Tribunal a considerar verificada a restrição do direito fundamental de acesso aos tribunais em desrespeito pelo princípio da proporcionalidade, no Acórdão n.º 230/2013 (n.º 9.4. do Acórdão).

No Acórdão n.º 230/2013, que votei favoravelmente, o Tribunal Constitucional pronunciou-se pela inconstitucionalidade do Decreto n.º 128/XII, que veio a ser promulgado como Lei, ora sob escrutínio, após alteração pela Assembleia da República. O Tribunal partiu das seguintes premissas: i) não é «aceitável (...) que o Estado delegue poderes de autoridade numa entidade privada, operando por essa via uma privatização orgânica da Administração relativamente ao exercício de uma certa tarefa pública, e simultaneamente renuncie também a qualquer controlo jurisdicional de mérito, através de tribunais estaduais, quanto às decisões administrativas que sejam praticadas no quadro jurídico dessa delegação de competências»; e ii) «O direito fundamental de acesso aos tribunais constitui tendencialmente uma garantia de acesso a tribunais estaduais em resultado da necessária conexão entre esse direito e a reserva de jurisdição, que apenas poderá caracterizar uma reserva de jurisdição arbitral quando o acesso ao tribunal arbitral seja livre e voluntário» (n.º 13 do Acórdão, realce da minha autoria).

Por considerar excessiva a solução então prevista no Decreto n.º 128/XII, acompanhei a decisão de inconstitucionalidade das normas ali estabelecidas, na medida em que delas resultava a total irrecorribilidade para os tribunais do Estado das decisões do Tribunal Arbitral do Desporto no âmbito da sua jurisdição arbitral necessária.

Ora o mesmo fundamento não se verifica agora. O diploma ora em análise, Lei do Tribunal Arbitral do Desporto, aprovada em anexo à Lei n.º 74/2013, de 6 de setembro, não restringe totalmente o acesso aos tribunais do Estado.

4 - Das decisões dos colégios arbitrais cabe recurso para a câmara de recurso, quando estas sancionem infrações disciplinares previstas pela lei ou pelos regulamentos disciplinares aplicáveis ou que estejam em contradição com outra, já transitada em julgado, proferida por um colégio arbitral ou pela câmara de recurso, no domínio da mesma legislação ou regulamentação, sobre a mesma questão fundamental de direito, salvo se conformes com decisão subsequente entretanto já tomada sobre tal questão pela câmara de recurso (artigo 8.º, n.º 1, da Lei do TAD). De qualquer decisão do Tribunal Arbitral do Desporto está aberta a via de recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade para o Tribunal Constitucional e de impugnação da decisão nos termos da LAV para o Tribunal Central Administrativo (artigo 8.º, n.º 4, da Lei do TAD). E das decisões proferidas pela câmara de recurso, pode haver recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo nos Tribunais Administrativos quanto ao recurso de revista (artigo 8.º, n.º 2, da Lei do TAD). Esta última possibilidade foi introduzida após a fiscalização preventiva da constitucionalidade.

Ora, sendo assim, não é possível continuar a ver no regime instituído uma concessão (excessiva e desnecessária) de «autonomia plena à justiça desportiva, em termos de não ser possível, fora do âmbito de questões estritamente desportivas, qualquer interação com a organização judiciária estadual, com incidência sobre decisões de mérito» (n.º 11 do Acórdão n.º 230/13, realces da minha autoria). O regime atual consagra uma via de acesso dos cidadãos à justiça estadual, pelo que existe uma diferença substancial face à realidade sujeita a análise no âmbito da fiscalização preventiva.

Reconheço que o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo das decisões proferidas pela câmara de recurso é limitado às situações em que «esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito» (artigo 8.º, n.º 2, da Lei do TAD). Independentemente dessa limitação, certo é que o recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo não deixa de assegurar um elo de ligação, também ao nível da apreciação de mérito, à justiça exercida pelos tribunais do Estado. Diga-se, aliás, que caberá à organização judiciária do Estado definir se esta possibilidade de recurso assume um carácter mais estrito ou mais amplo. Será, com efeito, um tribunal do Estado (Supremo Tribunal Administrativo) a decidir sobre a verificação dos pressupostos de admissão do recurso: a "importância fundamental" da questão e a sua "relevância jurídica ou social" ou a necessidade do recurso "para uma melhor aplicação do direito".

Em conformidade, a interação com a justiça estadual estabelecida pelo regime do TAD instituído pela Lei n.º 74/2013, de 6 de setembro, só pode continuar a ser considerada insuficiente para assegurar o direito de acesso à justiça, num entendimento demasiadamente restritivo, que não subscrevo, do direito de acesso aos tribunais. De acordo com aquele entendimento, o direito de acesso à justiça, consagrado no n.º 1 do artigo 20.º da Constituição, constituiria, já não uma mera garantia de acesso tendencial aos tribunais estaduais (como entendido no Acórdão n.º 230/13), mas um direito a poder sempre recorrer para aqueles tribunais (órgãos do Estado) - em situação de arbitragem necessária. Ora, uma tal interpretação ignora que os tribunais arbitrais também são tribunais, e exercem a função jurisdicional, de acordo com a Constituição (artigo 209.º), resultando neste caso de uma opção do legislador democraticamente legitimado, de confiar num sistema de arbitragem necessária.

Como o Tribunal afirmou no Acórdão n.º 52/92 (disponível in www.tribunalconstitucional.pt), «não valem neste plano da arbitragem necessária as teses contratualistas de certa doutrina, segundo as quais, o fundamento da auctoritas arbitral residirá na autonomia da vontade das partes (...). O tribunal arbitral necessário é um instituto distinto, pela sua origem, do tribunal arbitral voluntário; surge em virtude de ato legislativo e não como resultado de negócio jurídico de Direito privado. Daí, o seu carácter tipicamente publicístico».

5 - A circunstância de o recurso de revista não possibilitar às partes a discussão da decisão da matéria de facto apreciada na jurisdição arbitral - argumento igualmente usado no Acórdão em reforço da tese da inconstitucionalidade -, não deve impressionar. A instituição da arbitragem visa confiar a julgadores especialmente habilitados o julgamento de litígios referentes a matérias que, pela sua própria natureza, requerem conhecimentos técnicos especiais. Assim, a sujeição da apreciação da matéria de facto, confiada a árbitros especializados, ao subsequente controlo pelos tribunais comuns, além de, em teoria, nada poder acrescentar à qualidade da decisão, frustra a própria razão de ser da instituição da arbitragem.

6 - A tutela jurisdicional efetiva, assegurada na Constituição (artigos 20.º e 268.º, n.º 4) não se reconduz necessariamente a uma tutela assegurada por tribunais do Estado. A nossa Constituição não garante um monopólio estadual da função jurisdicional, ou qualquer exclusividade à justiça pública. As principais garantias constitucionais que o princípio da tutela jurisdicional efetiva postula, como todas as garantias inerentes à independência do julgador (artigo 203.º), o processo equitativo (artigo 20.º, n.º 4), a fundamentação das decisões (artigo 205.º, n.º 1), o respeito pelo caso julgado (artigo 282.º, n.º 3) ou mesmo a disponibilização de medidas cautelares adequadas (artigo 268.º, n.º 4), não constituem privilégio exclusivo da justiça estadual. Fundamental é, pois, que a jurisdição exercida, seja por juízes ou por árbitros, ofereça garantias orgânicas, estatutárias e processuais da independência do julgamento.

A possibilidade de recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo em casos de relevância jurídica ou social, com importância fundamental, ou nas situações em que a admissão do recurso se revele indispensável ("claramente necessária") para uma melhor aplicação do direito, não permitem o desinteresse e alheamento do Estado da forma como é administrada a justiça pelas entidades desportivas, a quem aquele delegou o exercício de poderes de autoridade, salvaguardando a reapreciação de mérito nos casos relevantes.

Por estas razões não acompanhei o agora decidido. - Maria de Fátima Mata-Mouros.