Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 574/2014 — Não se pronuncia pela inconstitucionalidade das normas conjugadas dos artigos 2.º e 4.º, n.º 1, do Decreto n.º 264/XII…

Não obstante as referências por vezes feitas a um "critério de evidência", o qual indiciaria um escrutínio de menor intensidade (cfr. o Acórdão n.º 353/2012), é patente que o Tribunal se vem afastando progressivamente, desde o acórdão n.º 396/2011, de um controlo da igualdade como aquele que é ínsito ao princípio da proibição do arbítrio. Esse afastamento surpreende-se, entre outros aspetos, na insistência quanto à existência de soluções alternativas - maxime, no juízo quanto à dispensabilidade da redução remuneratória na prossecução do objetivo de consolidação orçamental - circunstância que indicia um entendimento sobre o teste da "necessidade" dificilmente compaginável com a margem de apreciação de que o legislador deve necessariamente dispor em matérias complexas e que envolvem prognoses empíricas e normativas.

4.1. Um deles prende-se com o peso a conferir ao interesse público subjacente à redução remuneratória. Não se veem razões para contestar o juízo empreendido pelo legislador quanto à necessidade de prosseguir na rota de consolidação orçamental. Esse interesse é ditado não só por obrigações assumidas pelo Estado português no quadro da integração europeia (cfr. o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária, aprovado pela Resolução da Assembleia da República n.º 84/12, e incorporado na Lei de Enquadramento Orçamental, na sua redação atual), mas também, independentemente de tais vínculos, por uma certa conceção de finanças públicas, assente num direito financeiro responsável e intergeracionalmente equitativo.

Conforme avançado supra, o contexto de aplicação da redução remuneratória em 2016, 2017 e 2018 não é o contexto de excecionalidade ditado pelo Programa de Assistência Económico-Financeira. São, com efeito, inegáveis e incomparáveis os constrangimentos por este impostos como condição do financiamento das tarefas fundamentais do Estado português. Sucede, no entanto, que o esforço de consolidação orçamental não se esgotou com aquele programa, resultando igualmente de outros compromissos que o Governo, naturalmente, ambiciona honrar.

4.2. Por outro lado, a redução remuneratória em causa, revertida nos termos do artigo 4.º do Decreto, não ascende a um nível de onerosidade tal que permita continuar a sufragar a tese de que se está perante uma diferenciação de tratamento "acentuada e significativa" entre trabalhadores do setor público e os demais.

Na verdade, os cortes que se prefiguram valer para os exercícios de 2015, 2016, 2017 e 2018 traduzem uma ablação significativamente menor do que aquela que esteve subjacente às Leis do Orçamento para 2012, 2013 e 2014, e certamente menor, pressuposta a reversão, do que a introduzida por banda da LOE 2011. Acresce ainda o facto de o Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018 não prever qualquer redução da carga fiscal atualmente vigente - leia-se, de medidas de alcance universal, impostas pela via tributária - e de salvaguardar, ainda, o progressivo desbloqueamento das progressões e promoções das carreiras nas administrações públicas (cfr. o Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018, p. 41). Mais acresce a salvaguarda de a reversão total vir a ocorrer até 2018, ou seja, como se afirma no n.º 3 do artigo 4.º, no prazo máximo de quatro anos.

DECLARAÇÃO DE VOTO

No que respeita às normas que determinam a vigência, nos anos subsequentes, das reduções remuneratórias previstas no artigo 2.º em "conjugação" com o artigo 4.º do mesmo Decreto, pronunciei-me no sentido de o pedido não dever ser conhecido, essencialmente pelas razões que de seguida passo a expor.

Como salientado por Rui De Medeiros, «a razão fundamental para não flexibilizar o princípio do pedido na fiscalização abstrata arranca da própria caracterização do Tribunal Constitucional como órgão jurisdicional pela Lei Fundamental. (...) [A] desvalorização da necessidade de iniciativa (...) agravaria incomportavelmente o perigo de transformação do Tribunal Constitucional "numa superpotência constitucional". (...) [Num] sistema que atribui às declarações de inconstitucionalidade força obrigatória geral, torna-se imperioso assegurar que o processo de fiscalização da constitucionalidade não constitua, tanto do pondo de vista material, como na perspetiva funcional, legislação» (cfr. Rui De Medeiros, A decisão de inconstitucionalidade, UCE, 1999, p. 449).

O princípio da correspondência entre o pedido e a pronúncia judicial pressupõe, por conseguinte, uma rigorosa delimitação, pelo pedido, do tema a decidir e, portanto, a discutir. A esta delimitação deve corresponder, grosso modo, a decisão do Tribunal Constitucional. Nada disto se verificou no presente acórdão.

Desde logo, o pedido incide sobre:

• As normas constantes dos n.os 1 a 15 do artigo 2.º do Decreto n.º 264/XII;

• As normas constantes dos n.os 1 a 3 do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII.

E o Tribunal pronunciou-se sobre:

• As normas do artigo 2.º em articulação com o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII (alínea a) da decisão);

• As normas do artigo 2.º em articulação com os n.os 2 e 3 do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII (alínea b) da decisão).

Apesar desta indefinição normativa, o requerimento apresentado não inclui nenhuma concretização referente às dimensões normativas do artigo 4.º que pretende ver sindicadas, deixando inteiramente ao Tribunal a tarefa de delimitação do seu alcance. Ao Tribunal Constitucional apenas cabe a apreciação de conformidade constitucional de normas ou critérios normativos que lhe sejam pedidos. Não cabe, porém, ao Tribunal substituir-se ao Requerente na delimitação da "substância normativa" a sindicar nos preceitos legais elencados como objeto do pedido. Tão pouco constitui sua incumbência a definição do regime que vigorará em função do sentido das alterações aprovadas com o diploma sob escrutínio.

Porém, nos arestos mencionados o Tribunal não considerou qualquer tipo de «reversão da redução remuneratória» como a prevista no artigo 4.º do Decreto.

Acresce salientar que foi sempre em consideração do contexto das leis orçamentais em que se inseriam que o Tribunal julgou as normas que introduziam reduções remuneratórias violadoras do princípio da "igualdade proporcional" por implicar um sacrifício excessivo para o grupo de pessoas visado. Ora, o contexto orçamental dos anos vindouros é um dado que o Tribunal ainda não conhece (nem pode conhecer) - pelo que não poderá ser objeto de ponderação, no contexto do presente processo.

De acordo com a exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 239/XII, que deu origem ao Decreto objeto do presente processo, as medidas de reduções remuneratórias em apreço surgem associadas exclusivamente a objetivos de consolidação orçamental e sustentabilidade da despesa. Não configuram instrumentos ao serviço de um programa de redução estrutural e permanente da despesa gerada pelo pagamento das contraprestações remuneratórias devidas no âmbito da relação jurídica de emprego público. De facto, «em termos de excecionalidade, não existem dúvidas de que estamos, portanto, perante medidas de natureza estritamente orçamental» - cfr. Nota Técnica do Governo, junta aos autos.

Ora, sendo assim, só será possível avaliar a sua validade à luz dos parâmetros constitucionais convocáveis diante do concreto contexto orçamental em que elas surgirem.

Ainda que sejam já conhecidas as metas de consolidação orçamental a que Portugal se vinculou, bem como as regras orçamentais europeias aplicáveis, designadamente as referentes ao Procedimento de Défice Excessivo e ao Objetivo de Médio Prazo a atingir em 2017, sendo igualmente conhecidas as metas orçamentais inscritas no "Tratado Orçamental" (o Tratado de Estabilidade, Coordenação e Governação da União Económica e Monetária), no Direito da UE, e na Lei de Enquadramento Orçamental, os instrumentos normativos para as alcançar apenas serão concretizados anualmente, através das leis de orçamento a aprovar pela Assembleia da República, democraticamente eleita.

Desconhecido o contexto orçamental referente aos anos orçamentais subsequentes a 2014, a que aludem as normas contidas no artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII, onde se insere a vigência das reduções remuneratórias nos anos vindouros (por articulação do artigo 2.º do mesmo Decreto), torna-se impossível para o Tribunal analisar a respetiva conformidade constitucional, designadamente à luz dos parâmetros constitucionais invocados pelo Requerente, em especial do princípio da igualdade, princípio constitucional considerado violado na jurisprudência proferida na matéria.

Ademais, foi essa a solução encontrada por este Tribunal para parte do pedido formulado no processo de fiscalização preventiva do Decreto n.º 262/XII da Assembleia da República, que correu termos em paralelo com este, baseado em requerimento em tudo idêntico ao do presente processo. Afigura-se-me incompreensível a diferença de tratamento para este processo, quando as "normas" aqui apreciadas revelam um défice de densidade normativa equivalente àquelas cujo conhecimento foi rejeitado nesse outro processo, pelo que, para serem objeto de pronúncia foram, afinal, desenhadas pelo próprio Tribunal.

Caracterizando-se a atividade do Tribunal Constitucional, como a de qualquer tribunal, pela passividade, não lhe cabendo decidir da oportunidade da sua intervenção, constitui ónus do órgão requerente, enquanto órgão detentor da iniciativa processual, o papel de selecionar os casos em que se justifica a fiscalização preventiva, fundamentando o pedido com argumentos que possam ser sindicados jurisdicionalmente. O respeito pelo princípio do pedido assim o exige.

De outro modo a apreciação do Tribunal correria o risco de ser confundida com uma função meramente consultiva, o que não se integra na competência de administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional que constitucionalmente lhe está atribuída (artigo 221.º da CRP).

Esse conhecimento do contexto orçamental também é essencial para a aplicação do teste da ponderação, integrado no princípio da tutela da confiança (face às legítimas expetativas dos trabalhadores à remuneração a que têm contratualmente direito), bem como dos restantes parâmetros que devem ser adotados em matéria de restrição de direitos fundamentais.

Em suma, a minha conclusão pela não inconstitucionalidade no âmbito deste Decreto não significa uma mudança de posição relativamente à que tomei nos Acórdãos n.os 187/2013 e 413/2014. - Maria de Fátima Mata-Mouros.

DECLARAÇÃO DE VOTO

I.

Fiquei vencida quanto à alínea a) da decisão. Considero inconstitucionais as normas conjugadas do artigo 2.º do Decreto n.º 264/XII da Assembleia da República - que impõe reduções remuneratórias com valores iguais aos estabelecidos pela Lei n.º 55-A/2010 -, e do artigo 4.º, n.º 1 - que as admite até 2015, ainda que, nesse ano, reduzidas em 20%.

Na sequência do que afirmei em anteriores declarações de voto (veja-se a Declaração ao Acórdão n.º 187/2013, bem como a Declaração ao Acórdão n.º 413/2014), é importante que se sublinhe que decorridos vários exercícios orçamentais consecutivos, não pode continuar a servir de justificação às medidas de redução remuneratória impostas a quem recebe por verbas públicas a invocação de que estas seriam, ainda, a única opção com efeitos certos, seguros e imediatos para a realização dos objetivos orçamentais traçados. Menos ainda poderá defender-se que tendo a redução remuneratória, com idênticos valores, passado o teste de constitucionalidade em 2011 (Acórdão n.º 396/2011), deva emitir-se um juízo de não inconstitucionalidade para os anos de 2014 e de 2015.

Discordo do presente Acórdão quando sustenta que as legítimas expetativas de uma melhoria da situação remuneratória não implicam, necessariamente, que essas expetativas exijam um regresso aos níveis salariais de 2010, logo em 2014 (nem mesmo em 2015).

O decurso do tempo fez com que a excecionalidade e a transitoriedade das reduções remuneratórias, que sustentaram um juízo de não inconstitucionalidade quanto às normas que as impuseram em 2010, deixassem de poder ser invocadas.

Como anteriormente escrevi, o período entretanto decorrido impõe um acréscimo de exigência no sentido de serem encontradas alternativas (conformes à Constituição) que evitem o prolongamento da medida. No caso, a previsão das normas agora em apreciação duplicaria o tempo de esforço, pelo que os (mesmos) visados acumulariam sacrifícios ao longo de 4 anos mais, num total de 8 anos! Encontra-se, por isso, há muito ultrapassado o limite do sacrifício admissível, verificando-se a inexistência de justificação suficiente para manter a assimetria a que são sujeitos os titulares destes rendimentos, por um lado, mas a redução remuneratória a que a decisão se refere falha também, independentemente da assimetria, em si mesma, o teste da proporcionalidade.

Note-se que, como se afirmou em Declaração de voto ao Acórdão n.º 187/2013, e como reconhece o presente Acórdão, o prejuízo sofrido por estes destinatários ao longo do tempo não se limitou a reduções remuneratórias reiteradas: sofreram, entre outras medidas, a supressão efetiva do subsídio de férias e de Natal em 2012; foram afetados pelo aumento do horário de trabalho para 40 horas; pela redução adicional na compensação sobre o valor do pagamento do trabalho extraordinário; pela alteração das regras das ajudas de custo nas deslocações em serviço; pela proibição de valorizações remuneratórias decorrentes de promoções ou progressões; pelo aumento da carga de trabalho decorrente da redução de efetivos e limites à contratação; pelo aumento da contribuição para a ADSE; pelo agravamento fiscal que atingiu todos os trabalhadores (reduções de escalões de IRS, aumento das taxas; imposição de uma sobretaxa de 3,5% no IRS; redução de deduções à coleta ...).

Os destinatários das normas são agora sujeitos a um esforço adicional prolongadíssimo, que se acentua se também tivermos em consideração o esforço já acumulado (i.e., a acumulação da ablação de rendimentos sofrida ao longo dos anos e outras medidas sacrificiais decretadas).

Não se ignora que, findo o Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), Portugal se encontra, de novo, sujeito a um procedimento de défice excessivo (artigo 126.º do TFUE) e obrigado por metas - como a de redução do défice -, em virtude de vinculações decorrentes, nomeadamente, do Direito da União Europeia e do Tratado Orçamental.

Mas, tal procedimento - aberto, em 2009 pela UE, a Portugal (mas, então, também à Alemanha, Áustria, Bélgica, Eslováquia, Eslovénia, Itália, Países Baixos, República Checa) - foi imposto para cumprimento de objetivos que são, ainda assim, menos exigentes do que os definidos pelo PAEF a que Portugal veio a estar sujeito até maio de 2014 (e que, enquanto durou, fez suspender a vigência do mencionado procedimento). Apesar da existência de metas, as várias vinculações que atualmente obrigam Portugal não impõem a adoção desta ou daquela medida em concreto para sua realização, i.e., não obrigam a que as metas sejam atingidas mediante redução remuneratória dos que recebem por verbas públicas.

E, sobretudo, hoje, - como antes, durante a vigência do PAEF - tais vinculações não põem o legislador, na definição das medidas concretizadoras de tais objetivos, a salvo do escrutínio de constitucionalidade a realizar pelo Tribunal Constitucional.

Escrutínio que, em matéria de direitos fundamentais, deve ser especialmente rigoroso. Mesmo admitindo a possibilidade de afetação do direito à remuneração - aqui, no seu quantum -, o legislador sempre teria de apresentar uma justificação especialmente robusta - que, como já antes escrevi, invocou em 2010 (condições excecionais e extremamente adversas; medidas seriam indispensáveis ao reequilíbrio das contas públicas e apresentavam-se como mais eficazes do que outras, sendo o modo mais certo e rápido de obtenção da verba imediatamente necessária), e de respeitar os princípios constitucionais estruturantes.

Também por isso, não subscrevo a fundamentação do Acórdão quando, em matéria de direitos fundamentais, inverte, do ponto de vista metodológico, o ónus de fundamentação, e sustenta (ponto 13) que um dos fundamentos para se decidir pela não violação do princípio da proteção da confiança (no caso, quanto ao ano de 2015) é o não haver elementos suficientemente claros para suportar o juízo de inadmissibilidade constitucional.

Para que, até final de 2014, e em 2015 (como aceita o Acórdão) e nos anos subsequentes até 2018, se ponha em causa a remuneração (ainda que na mesma medida que em 2010), voltando a sacrificar-se os mesmos para além do que já lhes foi imposto ao longo do tempo, teria de ser apresentada uma razão suficientemente forte. A questão está em saber se a procura do equilíbrio orçamental, do respeito pelo limite do défice estrutural e pela ratio entre a dívida pública e o PIB podem, sem violação da Constituição, continuar a fazer-se à custa da redução dos salários dos trabalhadores que recebem por verbas públicas. E, a meu ver, o legislador não apresentou justificação bastante para continuar a fazê-lo.

Acresce que são otimistas as previsões do Governo relativas à situação económico-financeira, refletidas no Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018, como o Acórdão dá conta, aliás. Melhoria que abriu as portas, por exemplo, ao desagravamento do IRC a que já fizéramos referência em declaração de voto anterior (Declaração de voto ao Acórdão n.º 413/2014).

Assim sendo, e reiterando as razões constantes de anteriores declarações de voto, teria sustentado um juízo de inconstitucionalidade por violação dos princípios da igualdade, mas também da proporcionalidade, das reduções remuneratórias (quer da norma que as impõe em si mesmas - se consideradas independentemente da sua duração para o futuro - quer da norma que, embora prevendo a sua reversão, as faz prolongar até 2018).

II.

Votei a alínea b) da decisão, acompanhando o juízo de inconstitucionalidade relativo às normas conjugadas do artigo 2.º e dos números 2 e 3 do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII da Assembleia da República, subscrevendo a violação do parâmetro constitucional apontado na fundamentação.

Havendo já anteriormente considerado inconstitucionais as normas que mantiveram, ou ampliaram, as reduções remuneratórias impostas aos trabalhadores no ativo que auferem por verbas públicas, prolongando-as no tempo, e sujeitando os que as sofrem a um progressivo acumular de sacrifícios, não poderia deixar de subscrever a presente decisão quando rejeita - do ponto de vista da constitucionalidade - a possibilidade da manutenção das reduções - ainda que com a amplitude consagrada em 2010 - para o triénio 2016-2018.

Ao considerar, como acima sumariamente expus, que, já hoje, e perante as circunstâncias atuais, as reduções remuneratórias são violadoras da Constituição, por desrespeito dos princípios da igualdade e da proporcionalidade, não posso deixar de votar uma decisão que aponta no sentido da inconstitucionalidade das reduções para o triénio 2016-2018, por, concordando com a maioria, julgar que no período em questão, - e, a meu ver, atentos os dados disponíveis -, não existem razões de interesse público relevantes que justifiquem a redução remuneratória (relembre-se, em sintonia com posições precedentes que a este propósito assumi, e com o que acima se escreveu, que já antes defendi a inexistência de tais razões). - Catarina Sarmento e Castro.

Declaração de voto

Vencida quanto à alínea b) da Decisão e à pronúncia, nela contida, pela inconstitucionalidade das normas conjugadas dos artigos 2.º (Redução remuneratória) e 4.º (Reversão gradual da redução remuneratória temporária), n.os 2 e 3, do Decreto n.º 264/XII da Assembleia da República, pelas razões essenciais que de seguida se explicitam.

As normas dos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 264/XII estabelecem, respetivamente, uma medida de «Redução remuneratória» semelhante à estabelecida no artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2011) e um programa normativo de «Reversão gradual» daquela «redução remuneratória temporária» com início (certo) em 1 de janeiro de 2015 e termo (certo) no prazo máximo de quatro anos - sendo o valor percentual da reversão apenas certo para o ano de 2015 (20%) e, assim, incerto para o triénio 2016-2018. Da conjugação das normas destes artigos resulta, assim, que a medida de «Redução remuneratória» se afigura como uma medida, normativamente configurada como medida de redução da despesa e - diversamente da medida contida na norma da Lei do Orçamento de Estado para 2011 - plurianual (quadriénio 2014-2018) e com termo certo de reversão (total) da redução salarial em 2019.

O Acórdão, na apreciação das questões de constitucionalidade, leva em conta o critério de apreciação que enunciou nos Acórdãos n.º 396/2011, n.º 353/2012, n.º 187/2013 e n.º 413/2014 o qual respeita, por um lado à existência de um fundamento para a diferenciação - daqueles que recebem remunerações pagas por verbas públicas - e, por outro, à medida dessa diferença, concluindo que a medida da diferenciação subjacente à fórmula adotada nos n.os 2 e 3 do artigo 4.º, possibilitando a subsistência, para além de 2015, no triénio 2016-2018, de uma redução remuneratória que pode ser igual a 80% daquela que vem vigorando desde 2011, ultrapassa os limites do sacrifício adicional exigível aos trabalhadores que auferem por verbas públicas, assim violando o princípio da igualdade (cfr. n.os 17 e 18).

Considera-se, na senda do que se entendeu na declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 413/2014 (cfr. A) e seus fundamentos, que, no contexto temporal de aprovação do Decreto n.º 264/XII, ainda de excecionalidade económico-financeira, subsistem as razões de interesse público, inerentes desde logo à «Estratégia de consolidação orçamental» determinada pelas obrigações específicas assumidas pelo Estado português ao nível internacional (Fundo Monetário Internacional) e da União Europeia, por via do Programa de Assistência Económica e Financeira (e também pelos Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica e do Memorando de Políticas Económicas e Financeiras acordados, respetivamente, com a Comissão Europeia e o FMI) - e, assim, do Programa de ajustamento económico e financeiro de que Portugal foi objeto (cfr. artigo 3.º, n.º 1, da Decisão de Execução do Conselho de 30 de maio de 2011 relativa à concessão de assistência financeira da União a Portugal (2011/344/UE) e, também, artigo 7.º do Regulamento (UE) n.º 472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de maio de 2013 (programa de ajustamento macroeconómico)) - que podem ainda justificar a diferença de tratamento daqueles que auferem rendimentos pagos por verbas públicas que, por essa razão, podem ser chamados a suportar um esforço acrescido - também porque mais prolongado no tempo - face ao imperativo de adoção de medidas de redução de despesa que concorram para o cumprimento daquelas obrigações. Assim é, em especial, por força dos valores, mais exigentes, de 4%, fixado para o défice orçamental para 2014 e de 2,5%, fixado para o défice orçamental para 2015, dos efeitos do PAEF (e obrigações e, parcialmente, medidas dele decorrentes) que perduram em 2015 (cfr., em especial, o artigo 3.º, n.º 8, alínea a) e alíneas g) e h), da Decisão de Execução do Conselho 2011/344/UE2011/344/UE na redação da Decisão de Execução do Conselho 2014/234/UE) e, ainda das imposições do procedimento por défices excessivos em curso (cfr. a Recomendação do Conselho de junho de 2013 com vista ao termo da situação de défice excessivo (cfr. 10562/13 de 18/6/2013 e 10562/13 COR 1 de 20/6/2008) que impõe que seja posto termo à situação de défice excessivo em 2015 (Recomendação 1) e um valor de 4% para o défice de 2014 e de 2,5% para o défice de 2015 e uma melhoria do equilíbrio estrutural, respetivamente de 1,4% e de 0,5% do PIB (Recomendação 2)). Por isto se acompanha a alínea a) da Decisão do Acórdão e respetiva fundamentação, embora sem acompanhar as considerações quanto às melhorias da situação económico-financeira e seus reflexos.

Entende-se todavia, quanto ao período temporal que transcende 2015 (triénio 2016/2018) - e diversamente da fundamentação e conclusão do Acórdão nesta parte (cfr. n.os 17 e 18) - que apesar do termo de vigência do PAEF ocorrer em 2014 e o termo do procedimento por défice excessivo ocorrer previsivelmente em 2015, no contexto de aprovação do Decreto n.º 264/XII, existem ainda razões de interesse público que podem justificar a referida diferença e a sua manutenção, por um período plurianual que se estende para além de 2015 e com termo (certo) no fim de 2018. Tais razões são, em geral as atinentes ao cumprimento das obrigações que decorrem do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia no quadro da política económica e também do Pacto de Estabilidade e Crescimento e dos Regulamentos que o integram e, também, ainda que num plano diverso (de direito internacional), do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária, assinado em 2 de março de 2012; e, em especial, o facto de uma vez concluído o PAEF em 2014 e, assim, terminada a isenção da supervisão e avaliação no quadro do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas (previsto no artigo 2.º-A da Secção 1-A do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho de 7 de julho de 1997, na redação do Regulamento (UE) n.º 1175/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de novembro de 2011) durante o período de vigência do programa (cfr. artigo 12.º do Regulamento (UE) n.º 472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013), Portugal passa a ficar sujeito àquela supervisão e avaliação no quadro do Semestre Europeu e à apresentação dos programas nacionais de estabilidade e de convergência e do programa nacional de reformas (cfr., em especial artigo 2.º-A, n.º 2, c) e d) da Secção 1-A, e artigos 3.º e 7.º do Regulamento n.º 1466/97 e Recomendação do Conselho de 8 de julho de 2014 relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal para 2014 e que formula um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de Portugal para 2014, em especial Considerando (4), in fine) - a que se liga o imperativo de um objetivo orçamental de médio prazo (específico de cada Estado membro) e da trajetória de ajustamento conducente ao objetivo fixado (artigo 2º-A do Regulamento n.º 1466/97 e artigos 3.º, n.º 2, a) e 7.º, n.º 2, a) do mesmo Regulamento). Em conformidade Portugal, apesar de o termo do PAEF não ter então ainda ocorrido, apresentou um Documento de Estratégia Orçamental (2014-2018), atualizado em 30 de abril de 2014 - também conforme previsto no artigo 3.º, n.º 8, alínea g) da Decisão de Execução do Conselho 2011/344/UE2011/344/UE, na redação da Decisão de Execução do Conselho 2014/234/UE - visando corrigir o défice excessivo até 2015 e atingir o objetivo orçamental de médio prazo até 2017 - em consonância com o acolhido pela Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, republicada em último lugar pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho - cfr., em especial, o artigo 12.º-C).

O caráter plurianual da medida de redução remuneratória consagrada pelas normas do artigo 2.º do Decreto n.º 264/XII, conjugadas com as normas do artigo 4.º, incluindo os nºs 2 e 3, do mesmo Decreto afigura-se consentânea com as referidas obrigações e, em especial, com o objetivo orçamental de médio prazo - e o correspondente quadro plurianual de programação orçamental (cfr. artigo 12.º-D da Lei de Enquadramento Orçamental).

Ora o controlo constitucional agora convocado para as normas constantes dos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 264/XII, não pode, em nosso entender, deixar de ponderar aquele interesse público para além de 2015 (sem olvidar a possível subsistência de outras medidas decorrentes das Leis do Orçamento de Estado para 2013 e 2014 que, algumas com e outras sem alcance universal, contribuem de algum modo para a repartição diversa dos encargos públicos). Por isso se entende que, não obstante a medida de redução remuneratória, na configuração vertida no Decreto n.º 264/XII, ser concebida num quadro de vigência plurianual e abrangendo também o triénio 2016/2018 (n.os 2 e 3 do artigo 4.º) - e nessa medida impor, face à sua configuração decorrente da Lei do Orçamento de Estado para 2011 e reiterada nas Leis do Orçamento de Estado para 2012 e 2013, um esforço acrescido, porque ainda mais prolongado no tempo, aos que auferem remunerações por verbas públicas -, não se verifica de forma evidente a desigualdade de tratamento na repartição dos encargos públicos que justifique uma pronúncia pela inconstitucionalidade por se encontrarem ultrapassados os limites do sacrifício.

Assim, e sendo certo que, com a medida de redução remuneratória em causa, os trabalhadores que auferem por verbas públicas se mostram mais onerados - e temporalmente mais onerados - na distribuição dos encargos públicos, por comparação com os titulares de outros tipos de rendimentos, a diferença de tratamento, fundamentada na diferença de posições dos abrangidos e dos excluídos da medida em causa, não se afigura excessiva e desproporcionada, enquanto expressão de uma medida ainda excecional e (como se assume expressamente na epígrafe do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII) «temporária» (ou seja, não definitiva), ainda que plurianual (e para além do período de vigência de medida similar em 2011, 2012 e 2013), justificada em face do interesse público de contenção da despesa pública, de redução do défice e de prossecução de um objetivo orçamental de médio prazo. - Maria José Rangel de Mesquita.

Declaração de voto

De acordo com a Recomendação do Conselho de 21 de junho de 2013 - uma «recomendação específica por país» (country-specific recommendation) emitida ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE e prevista no âmbito da vertente corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento (cfr., em particular, o Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho) - Portugal deve reduzir o seu défice orçamental nominal para 4% do PIB em 2014 e 2,5% do PIB em 2015, de modo a encerrar o Procedimento por Défice Excessivo (PDE) iniciado em 2009 (e suspenso durante a vigência do PAEF). Porém, uma vez atingido esse objetivo, a vertente preventiva do citado Pacto (cfr., em especial, o artigo 121.º do TFUE e o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho) prevê, além da manutenção do saldo orçamental nominal abaixo do referencial de 3% do PIB, o cumprimento de uma trajetória de ajustamento do saldo orçamental estrutural até à consecução do «objetivo de médio prazo» (OMP) - no que se refere a Portugal, um saldo estrutural definido em -05% do PIB a atingir em 2017; sobre o OMP, cfr. o artigo 2.º-A do Regulamento (CE) n.º 1466/97). Enquanto não for alcançado esse objetivo, o ajustamento anual do saldo estrutural não pode ser inferior a 0,5% do PIB e a taxa líquida de crescimento da despesa pública encontra-se fortemente condicionada (cfr. o artigo 12.º-C da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto - Lei de Enquadramento Orçamental ou LEO - e o artigo 72.º-B e seguintes do mesmo diploma; v. também o artigo 3.º do Tratado Orçamental).

No tocante à redução da dívida pública, com o encerramento do PDE inicia-se um período transitório de três anos (2016-2018) que antecede a aplicação da regra de correção do excesso de dívida ao ritmo de 5% ao ano (cfr. o artigo 10.º-G da LEO). Durante esse período, e em ordem a progredir satisfatoriamente na redução do rácio da dívida, o saldo orçamental estrutural deve ser ajustado de acordo com certos critérios quantitativos (cfr., em especial, o ponto 4.4., pág. 12 e seguintes, do Relatório do Conselho de Finanças Públicas n.º 3/2014 - Análise do Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018).

Confirma-se, por conseguinte, a ideia já afirmada na minha declaração de voto junta ao Acórdão n.º 413/2014 de que «o termo do PAEF não é um "ponto de chegada", mas antes simples "estação" num caminho (longo) em direção à situação orçamental sustentável. E, até lá, a liberdade conformadora do legislador orçamental encontra-se - ou continua - fortemente limitada» (cfr. o respetivo n.º 1.1.). Na verdade, os interesses conexionados com a redução do défice orçamental e com a redução da dívida pública - que, aliás, o presente acórdão também não deixa de reconhecer (cfr. o início dos respetivos n.os 13 e 17) - estão suficientemente identificados e quantificados, e constituem, pela sua importância no plano da economia nacional e da integração europeia, interesses públicos de primeira grandeza suscetíveis de fundarem políticas públicas de médio e longo prazo adequadas à sua prossecução. De resto, isso mesmo é confirmado, a propósito da análise do Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018 (DEO 2014-2018), por um órgão técnico independente, como o Conselho de Finanças Públicas (cfr. Relatório cit., p. ii):

«[O]s objetivos orçamentais traçados pelo DEO/2014 são adequados ao estado das finanças públicas e da economia. A necessidade de prosseguir na rota de consolidação orçamental e de continuar a melhorar os resultados alcançados durante a vigência do programa de assistência financeira é indiscutível.»

Sublinhe-se, por outro lado, que o referido balanço das perspetivas macroeconómicas de Portugal também não pode deixar de relevar ao nível de eventuais expetativas quanto a uma rápida reversão de medidas impositivas de sacrifícios de natureza transitória: nesse plano, e uma vez mais, não só o terminus do PAEF não é sinónimo de regresso ao statu quo ante, como ainda há que percorrer várias outras etapas no processo de ajustamento (pelo menos: encerramento do PDE em 2015, consecução do OMP em 2017 e aproveitamento racional do período transitório pós-PDE de 2016 a 2018). Acresce que inexiste qualquer evidência - aliás, bem pelo contrário, a dar crédito à posição assumida pelo Conselho de Finanças Públicas - de que o esforço inerente àquela opção político-orçamental seja, em si mesmo considerado, inadequado ou excessivo.

«Tendo assegurado a conclusão formal do 11.º exame regular, a preparação do Documento de Estratégia Orçamental para o período pós-Programa implicou uma reavaliação das perspetivas de médio-prazo em termos de política orçamental. Esta reavaliação assentou, em particular, na importância de iniciar a reversão de medidas de carácter transitório, executadas num contexto de emergência financeira

Tendo em conta os compromissos assumidos no quadro europeu e a importância de garantir a sustentabilidade das finanças públicas, a questão principal residiu na determinação do espaço orçamental disponível para iniciar o processo de reversão, atendendo a dois pressupostos-chave: (i) a compensação do impacto orçamental da decisão de forma a cumprir o limite para o défice em 2015; e (ii) a opção por medidas de carácter permanente para assegurar a continuidade do ajustamento no futuro.

Neste contexto foram tomadas as opções que se seguem.

(i) Reversão da redução remuneratória nas APs

Desde 2011, os trabalhadores do sector público têm a sua remuneração reduzida pela aplicação de uma taxa progressiva, gerando assim um quadro no qual os trabalhadores com salários mais baixos são protegidos e os trabalhadores que auferem remunerações mais elevadas são chamados a contribuir com um maior esforço para a consolidação orçamental. A aplicação destas reduções deve ser de carácter transitório, uma vez que introduziu uma distorção excessiva entre trabalhadores menos qualificados e aqueles com maiores qualificações e responsabilidades.

A disciplina orçamental exige que a massa salarial das Administrações Públicas (APs) permaneça contida. Porém, a redução no número de funcionários públicos que tem ocorrido por força da reduzida taxa de substituição das aposentações e da execução de programas de rescisões por mútuo acordo, permitiu e continuará a permitir a redução da massa salarial por efeito quantidade. Assim, cria-se espaço orçamental para reverter de forma gradual a medida de redução remuneratória atualmente em vigor, sem que tal resulte da massa salarial agregada nas APs.

Deste modo, o aumento de eficiência e de produtividade na APs, traduzido na prestação de serviços eficientes e de qualidade com menos recursos, refletindo também o investimento na desmaterialização de processos, centralização de serviços e racionalização de procedimentos, reverterá em benefício também dos trabalhadores das APs.

Nesses termos, o Governo aprovou, e pretende discutir com os representantes dos trabalhadores, a reversão gradual das reduções remuneratórias, tendencialmente num horizonte de cinco anos. Em particular, prevê-se:

. Para 2015, a reversão de 20% da taxa de redução aplicada atualmente;

. A partir de 2016, a manutenção do valor da massa salarial das APs, com os efeitos da diminuição do número de efetivos e outros ganhos de eficiência a condicionar o ritmo da reversão da redução remuneratória.»

É esta a razão fundamental quer para a unidade e incindibilidade do programa normativo dos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 264/XII, quer para a indeterminação relativa do ritmo da reversão da redução remuneratória a partir de 2015. De qualquer modo, é de ressaltar a garantia de uma reversão total no prazo máximo de quatro anos, a qual é reforçada pelo reconhecimento expresso do efeito de distorção associado à medida de redução remuneratória aplicada desde 2011 aos trabalhadores das Administrações Públicas. Com efeito, resulta da interpretação conjugada daqueles dois preceitos, e considerando ainda a transitoriedade expressamente afirmada no artigo 1.º, que:

(i) A redução remuneratória aplicável aos trabalhadores em causa - e que tem um figurino semelhante ao estabelecido no artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 e dezembro (LOE 2011) - pode vigorar durante os restantes meses do corrente ano de 2014 e até ao fim de 2018;

(ii) Em 2019 tal redução remuneratória não será aplicada;

(iii) Os orçamentos do Estado de 2015 a 2018 deverão fixar uma percentagem de reversão da mesma redução remuneratória em função da disponibilidade orçamental, sendo que a percentagem aplicável em 2015 deverá ser de 20%.

Por outro lado, a propósito do teste da necessidade ou indispensabilidade da medida aferida com referência à respetiva proporcionalidade, o Governo salienta o seguinte na Nota Técnica junta ao presente processo (v. p. 77):

«[Para a consecução da] redução sustentada do défice e da despesa pública nos termos acordados com as instâncias internacionais, que permita assegurar o financiamento do Estado português[,] não sobra outra alternativa viável ao legislador, que não passe pela redução das remunerações do universo dos trabalhadores, agentes e titulares de cargos públicos que aufiram rendimentos através de verbas públicas. As alternativas que, no plano hipotético, se poderiam divisar implicariam um aumento da carga fiscal - que, entretanto, atingiu níveis que dificilmente podem ser ultrapassados sem consequências nefastas para a economia, designadamente para o aumento do desemprego - ou a redução da despesa pública (que deixasse intocados salários e pensões), o que só se imagina possível - atendendo aos valores necessários - com uma afetação séria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos».

Esta estimativa quanto ao nível da carga fiscal é, além disso, expressamente corroborada na parte conclusiva do mencionado Relatório do Conselho de Finanças Públicas n.º 3/2014 (p. ii):

«A definição e o cumprimento de limites de despesa é essencial para assegurar a estabilidade e sustentabilidade das finanças públicas, sobretudo quando o país esgotou o espaço para o crescimento da dívida pública e da carga fiscal e tem de contar com investimento privado de qualidade, virado para os sectores transacionáveis e para o aumento da produtividade, com vista a concretizar a estratégia que o DEO/2014 corretamente enuncia.»

Comparando com a situação atual, e que dura desde 2011 devido às sucessivas renovações em leis orçamentais, verifica-se que o legislador, reconhecendo embora a subsistência de um quadro de necessidade de redução urgente da despesa pública, se compromete com um dado horizonte temporal para fazer cessar a política de redução das remunerações dos trabalhadores das Administrações Públicas. Atentos os diversos fatores condicionantes da reversão de tal política - os quais em larga medida escapam ao controlo do legislador -, não se afigura desrazoável salvaguardar alguma flexibilidade quanto ao ritmo a observar na concretização da mesma reversão.

Pelo exposto, não parece que o grau de indeterminação que caracteriza o artigo 4.º, n.º 2, do Decreto n.º 264/XII se deva ter por excessivo. Tal indeterminação, além de balizada pelos termos inicial e final da reversão das reduções remuneratórias, encontra a sua razão de ser - que é objetivamente justificada - no interesse público de contenção do valor da massa salarial das Administrações Públicas ao nível atual até dezembro de 2018.

4.1. Em vista do fim visado pelo autor das normas dos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 264/XII - recorde-se: a consolidação orçamental por via da manutenção do valor da despesa com pessoal -, as reduções remuneratórias em apreciação, na sua generalidade, não podem ser consideradas arbitrárias, já que, para aqueles efeitos, os rendimentos com origem em verbas públicas se distinguem essencialmente dos rendimentos com outras origens - justamente porque se trata de rendimentos provenientes do orçamento do Estado, o seu aumento ou diminuição repercute-se imediatamente no nível da despesa pública - sendo a sua diminuição, por isso, adequada àquele objetivo (cfr. os Acórdãos n.os 396/2011, 353/2012 e 187/2013).

4.2. Contudo, tais razões já não valem prima facie em relação àquelas pessoas que tenham um vínculo com entidades abrangidas na enumeração do artigo 2.º, n.º 9, do Decreto n.º 264/XII, mas cujas remunerações, não sendo pagas por via do orçamento do Estado, também não relevem como despesa pública. Nesses casos, a redução das remunerações não contribui para a consolidação orçamental por via da redução da despesa pública e, consequentemente, tão-pouco contribui para o esforço de redução da dívida pública. É o que sucede, por exemplo, com os gestores públicos e os trabalhadores de empresas públicas abrangidos, respetivamente, pelas alíneas o) e r) do citado preceito, desde que as empresas em que exerçam funções: (i) sejam qualificáveis como «produtor mercantil», nos termos e para os efeitos do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (cfr. quanto ao SEC 95, o Regulamento (CE) n.º 2223/96 do Conselho, de 25 de junho, Anexo A, ponto 2.68; e quanto ao SEC 2010, o Regulamento (UE) n.º 549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio, Anexo A, ponto 20.05); e (ii) não tenham sido «reclassificadas», conforme previsto no artigo 2.º, n.º 5, da LEO.

A falta de adequação entre a redução remuneratória aplicada a essas pessoas e o fim invocado pelo legislador para a justificar inculca que tal medida, nessa parte, não possa deixar de ser tida como arbitrária.

Porém, como este aspeto implica ponderações e desenvolvimentos distintos dos realizados nos Acórdãos n.os 396/2011, 353/2012, 187/2013 e 413/2014 e o pedido fiscalização preventiva da constitucionalidade se reporta apenas à suscetibilidade de violação de princípios e normas constitucionais - como, entre outros, o princípio da igualdade - «tal como resulta da interpretação que destes princípios vem sendo feita pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, em especial nos acórdãos n.º 353/2012, n.º 187/2013 e n.º 413/2014» (cfr. o n.º 4.º do requerimento), entendo que, sob pena de violação do princípio do pedido, tal matéria não deve ser objeto de decisão no presente processo.

4.3. Quanto à avaliação da razoabilidade da medida de diferenciação, e considerando como termo de comparação único a proveniência (pública/não pública) dos rendimentos, verifica-se não ser possível determinar objetivamente a medida da diferença e, por conseguinte, o limiar a partir do qual o "limite do sacrifício" de quem é tratado diferenciadamente se pode considerar ultrapassado.

Prosseguindo o fim de interesse nacional de redução da despesa pública - a consolidação orçamental pelo lado da despesa -, o legislador decidiu diminuir os rendimentos de quem recebe por verbas públicas, criando ele próprio uma desigualdade (sucedendo que os demais cidadãos não podem sequer ser afetados por tais medidas, sendo-o embora, e porventura juntamente com alguns que fazem parte do primeiro grupo, afetados por muitas outras medidas igualmente destinadas à consolidação das contas públicas). Simplesmente, dada a diversidade de medidas adotadas em ordem à consolidação orçamental e o diferente modo como todos foram por elas atingidos, não é possível estabelecer comparações e, consequentemente, aferir da razoabilidade de eventuais diferenças de tratamento.

Aliás, como notam os Autores acima referidos - ob. cit., Rn. 473 e 474, pág. 114 -, estando em causa fins externos, «a justificação [para a diferença de tratamento jurídico] não pode localizar-se nas próprias diferenças [criadas pelo legislador], mas tão só nos fins por ele prosseguidos com tal diferenciação». Mais: a avaliação do teste da necessidade ou indispensabilidade da medida acaba por desempenhar, nos casos em que a diferença é criada pela própria medida legislativa - e independentemente de se tratar de uma diferenciação estabelecida in melius ou in peius -, um papel menos relevante do que o que lhe pertence na avaliação da proporcionalidade de restrições a direitos, liberdades e garantias, já que, para o fim visado pelo legislador - um fim externo, portanto -, existem por via de regra múltiplas alternativas que afetam de modo diverso as pessoas integradas num ou noutro dos grupos que resultam da aplicação daquela medida. Em tais situações, será suficiente para formular um juízo negativo sobre a violação do princípio da igualdade que não se divise uma alternativa à medida diferenciadora que, sendo igual ou menos onerosa para o Estado, seja cumulativamente: (i) mais eficaz na prossecução do fim visado; e (ii) menos prejudicial para o grupo de pessoas desfavorecido em consequência da diferenciação jurídica em análise (cfr. Autores cits., ob. cit., Rn. 475, pág. 114).

Ora, no caso sujeito não se vislumbra uma alternativa que cumpra todas essas condições. Vale, por isso, também aqui a consideração feita na declaração conjunta anexa ao Acórdão n.º 187/2013 (cfr. o respetivo n.º 6):

«[A maioria entende que] ao aumentar a carga fiscal, e logo, a universabilidade dos encargos (que passam assim a ser repartidos de forma mais generalizada por todos os contribuintes) mas ao persistir em sobrecarregar adicionalmente os que recebem por verbas públicas, o legislador estará a desconsiderar a igualdade "externa" que une tanto uns como outros cidadãos, excedendo com isso a justa medida em que se deveria comportar o sacrifício sofrido pelos trabalhadores públicos e pensionistas.

[...]

[Simplesmente, com este argumento] - que serve para que se responda negativamente à questão de saber se a medida legislativa se inclui ainda nos "limites do sacrifício" - o Tribunal atribuiu-se uma competência (de aferir a "justa medida" da diferença a partir de uma situação de igualdade a priorística que considera como um dado vinculante) que, segundo cremos, deveria caber ao legislador. É que, como já vimos, não é este um domínio em que a Constituição proíba a priori o estabelecimento de diferenças entre as pessoas, seja tendo em linha de conta o seu critério (pagos ou não pagos por verbas públicas), seja tendo em linha de conta o seu fim (redução da despesa pública por razões de equilíbrio orçamental).». - Pedro Machete.