Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 575/2014 — Não toma conhecimento do pedido de fiscalização preventiva relativamente às normas do artigo 6.º do Decreto n.º 262/XII…

31 - Ainda neste plano de análise, importa notar que o desagravamento da taxa aplicável, por referência à antiga CES, não é uniforme e é mais acentuado nas pensões entre (euro) 3750 e (euro) 4611,42 (correspondente a 11 vezes o IAS), em que a taxa baixa de 10 % para 3,5 %, do que nas pensões entre (euro) 1000 e (euro) 1800, em que a taxa baixa apenas de 3,5 % para 2 %. A que acresce a aplicação de um diferente critério de progressividade. A taxa é fixa nas pensões até (euro) 2000 (2 %) e nas pensões superiores a (euro) 3500 (3,5 %) e progressiva nas pensões entre (euro) 2000 e (euro) 3500 (em que a taxa varia entre 2 % e 3,5 %).

O que bem demonstra que o legislador, mais do que introduzir uma condição de sustentabilidade que vise reduzir de modo uniforme e coerente o montante das pensões a pagar, em termos de satisfazer no futuro os encargos relativos aos beneficiários do sistema público de pensões, pretendeu antes obter uma maior poupança de despesa no curto prazo, afetando mais gravosamente, em termos relativos, as pensões que se situam em escalões intermédios e a que possa corresponder um maior número de pensionistas.

Uma solução similar foi adotada na Lei do Orçamento de Estado para 2014 (artigo 33.º), no que se refere à redução remuneratória dos trabalhadores que auferem por verbas públicas, em que houve lugar à aplicação de uma taxa progressiva nas remunerações até (euro) 2000 (de 2,5 % a 12 %), em termos de este último escalão sofrer a incidência do limite percentual máximo do corte, em contraponto com a sujeição das remunerações mais elevadas a uma redução proporcional, decorrente da aplicação da taxa fixa de 12 %, tendo como consequência um desequilíbrio na proporção do sacrifício que é imposto aos titulares de remunerações situadas entre (euro) 1500 e (euro) 2000 por referência aos que auferem vencimentos mais elevados.

A alteração de incidência da taxa de redução remuneratória tinha, nesse caso, o declarado objetivo de introduzir uma alteração da política salarial na Administração Pública e não agravar a fraca competitividade das remunerações públicas do Estado relativamente ao setor privado para grupos com maiores qualificações e responsabilidade, por se tratar de grupos aos quais as condições oferecidas são menos competitivas que as do setor privado (Relatório do Orçamento do Estado para 2014).

Apreciando, em fiscalização sucessiva essa disposição, o Tribunal considerou que essa é uma norma, que, mesmo tendo em conta assumir uma natureza transitória e prevalecentemente destinada a promover o reequilíbrio orçamental numa conjuntura de emergência financeira, acaba por acentuar relativamente a níveis remuneratórios intermédios o caráter desproporcional da redução salarial no confronto com titulares de outros rendimentos (acórdão n.º 413/2014).

Esse mesmo julgamento é válido, por maioria de razão, para disposições que, visando instituir uma condição de sustentabilidade do sistema público de pensões, se dirigem, não a pessoal da Administração Pública no ativo, mas a pessoas que terminaram já a sua atividade profissional e se encontram agora a usufruir o direito a prestações de proteção social por velhice que está diretamente relacionado (numa relação sinalagmática) com a sua carreira contributiva para a segurança social (artigo 54.º da Lei de Bases da Segurança Social).

De facto, não faz sentido relativamente ao pagamento de pensões, em que releva o princípio da contributividade e do benefício certo, definir os índices de progressividade para a taxa de redução de pensões em função do resultado financeiro que possa ser obtido (e, portanto, com base num efeito meramente orçamental) e, desse modo, permitir a aplicação de um regime de progressividade diferenciada para os diversos escalões de pensões que necessariamente põe em causa a própria equidade interna do sistema.

32 - Por outro lado, a aplicação de uma taxa progressiva, variável em razão do montante da pensão, ainda que apenas em relação a certos escalões, é totalmente alheia às contribuições que os titulares das pensões outrora realizaram. É certo que se poderá argumentar (como se fez nos Acórdãos n.os 187/2013 e 862/2013) que, assentando o nosso sistema previdencial numa «lógica de repartição» (pay as you go) e não numa «lógica de capitalização», não existe uma correspetividade necessária entre o quantum com que no passado se contribuiu para o sistema e o quantum que dele, enquanto beneficiário, no presente se recebe, podendo apenas falar-se numa correspetividade tendencial por efeito da relação direta estabelecida entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações. É aliás esse o traço essencial de um modelo de segurança social que assenta no princípio da solidariedade e da responsabilização coletiva (artigo 8.º da Lei de Bases da Segurança Social). Contudo, se se considerar que o mesmo modelo, com essa mesma fisionomia, se centra também no princípio da contributividade, dependendo aliás a sua sobrevivência do cumprimento, por parte dos contribuintes atuais, das suas obrigações de contribuir, torna-se difícil considerar que é jurídico-constitucionalmente irrelevante que as reduções definitivas do montante das pensões já em pagamento se efetuem através de meios que se mostram totalmente indiferentes aos esforços contributivos outrora realizado pelos beneficiários. E isto por duas ordens de razões: primeira, porque tal indiferença torna particularmente incerta a coerência de um sistema que continua a assentar, de acordo com o artigo 90.º da Lei de Bases, em presentes contribuições da faixa ativa da população; segunda, porque tal indiferença implica que se ignorem as consequências decorrentes da vigência, durante décadas, do princípio contributivo, segundo o qual a realização das contribuições era, não só condição necessária da aquisição do direito à pensão mas, ainda mais, critério orientador da determinação do seu quantum.

Ora, a determinação do cálculo da contribuição de sustentabilidade através da aplicação de uma taxa progressiva de redução ao montante das pensões constitui um desvio ao princípio da contributividade (que tem pressuposto, como se afirmou, uma relação direta entre a obrigação de contribuir e o direito às prestações).

De facto, a progressividade da taxa (e sobretudo a progressividade variável em função do escalonamento das pensões) determina que a carreira contributiva dos pensionistas afetados passe a ter um reflexo diferenciado, comparativamente com outros pensionistas sujeitos a uma taxa fixa, no montante total da pensão que vier a ser atribuída por efeito da aplicação da contribuição de sustentabilidade. Com a consequência de ocorrer também uma diferente valoração, em termos contributivos, dos tempos de trabalho que devem ser contabilizados para o cálculo da pensão.

33 - A contribuição de sustentabilidade, tal como se encontra caracterizada nos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 262/XII, coloca ainda um problema de igualdade entre pensionistas no ponto em que incide sobre todas as pensões pagas por um sistema público de pensões, mediante a aplicação de uma taxa pré-definida, independentemente de esses pensionistas se encontrarem em situação distinta por efeito de terem sido objeto de anteriores reformas do sistema com reflexo no cálculo e valor da pensão já em pagamento.

Como se explanou no acórdão n.º 188/2009 e, mais recentemente, no acórdão n.º 862/13, a sucessiva legislação sobre o sistema de pensões foi impondo gradualmente condições mais gravosas para os subscritores e beneficiários quer do sistema previdencial da CGA quer do regime geral da segurança social.

No primeiro caso, interessa considerar a Lei n.º 1/2004, de 15 de janeiro (artigo 53.º), que deduziu à remuneração relevante para o cálculo da pensão a percentagem de quota para efeitos de aposentação e de sobrevivência, implicando que a taxa de substituição - que traduz a relação existente entre o valor da primeira pensão e o valor da última remuneração - tenha sido reduzida de 100 % para 90 %, originando uma redução de 10 % com reflexos em igual medida no valor da pensão.

Depois, a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que fez cessar, a partir de 1 de janeiro de 2006, a inscrição de subscritores na CGA, remetendo o pessoal que inicie funções na administração pública a partir dessa data para o regime geral da segurança social (artigo 1.º), e, consequentemente, introduziu uma nova fórmula de cálculo das pensões, que passou a ser composta por duas parcelas, uma para o tempo de serviço prestado até 31 de dezembro de 2005 (P1) - em que intervém a remuneração mensal relevante nos termos do Estatuto da Aposentação - e outra para o tempo posterior a essa data (P2) - em que a remuneração de referência é apurada segundo o regime da segurança social (artigo 5.º).

Posteriormente, a Lei n.º 52/2007, de 31 de agosto, que adaptou o regime da CGA ao regime geral de segurança social em matéria de aposentação e cálculo de pensões, mediante a alteração do artigo 5.º da Lei n.º 60/2005, introduzindo o fator de sustentabilidade no valor da pensão e fixando o limite máximo da pensão, fazendo-o corresponder a 12 vezes o indexante dos apoios sociais.

E ainda a Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que, mediante a alteração do artigo 5.º da já referida Lei n.º 60/2005, passou a reportar a remuneração de referência da P1, não à última remuneração, como constava da redação originária desse preceito, mas à remuneração percebida até 31 de dezembro de 2005 (artigo 80.º).

Finalmente, a Lei n.º 11/2014, de 6 de março, que, através de nova redação dada ao mesmo artigo 5.º da Lei n.º 60/2005, reduziu a remuneração a considerar para a primeira parcela (P1) a 80 % da remuneração mensal relevante nos termos do Estatuto da Aposentação e determinou a aplicação, nas pensões atribuídas pela CGA, do fator de sustentabilidade correspondente ao ano de aposentação de acordo com o regime que vigorar para sistema previdencial da segurança social.

Em todas estas situações de agravamento do montante da pensão, o legislador atribuiu apenas efeitos para futuro (artigos 1.º da Lei n.º 1/2004 e 80.º, n.º 2, da Lei n.º 66-B/2012) ou criou direito transitório, estabelecendo uma cláusula de salvaguarda de direitos de modo a assegurar que os subscritores que já reunissem as condições para aposentação à data da entrada em vigor da lei pudessem aposentar-se pelo regime anteriormente aplicável (artigo 7.º da Lei n.º 60/2005) e que as pensões que estivessem a ser abonadas não sofressem qualquer redução de valor (artigo 7.º da Lei n.º 52/2007).

Também no âmbito do regime geral da segurança social, foram sendo introduzidas reformas que intentaram reformular o método de cálculo das pensões em termos menos favoráveis aos beneficiários.

Em primeiro lugar, o Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de setembro (ainda na vigência da Lei de Bases do Sistema de Segurança Social, aprovada pela Lei n.º 24/84, de 28 de agosto), preconizou, entre outras medidas, que fosse tomado em consideração «um maior período de carreira contributiva (10 melhores anos dos últimos 15), com vista a que a remuneração de referência exprimisse de forma mais ajustada o último período de atividade profissional» (n.º 7 do preâmbulo e artigo 33.º, n.º 1).

Posteriormente, a Lei de Bases da Segurança Social de 2000 (Lei n.º 17/2000, de 8 de agosto), passou a ditar que «o cálculo de pensões de velhice deve, de um modo gradual e progressivo, ter por base os rendimentos de trabalho, revalorizados, de toda a carreira contributiva» (artigo 57.º, n.º 3) disposição depois regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 35/2002, de 19 de fevereiro, que produzia efeitos desde 1 de janeiro de 2002 (artigo 23.º), que, tendo em vista a salvaguarda dos direitos adquiridos e de direitos em formação, veio garantir aos beneficiários cuja carreira contributiva ficou exposta a esta sucessão dos regimes jurídicos o montante de pensão que lhes seja mais favorável.

Entretanto, o Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, em execução da Lei de Bases da Segurança Social de 2007 (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), concretiza a aceleração da transição para a nova fórmula de cálculo das pensões, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 35/2002, através da eliminação da garantia da atribuição da pensão mais favorável, em relação aos contribuintes que fiquem abrangidos pelos sucessivos regimes de cálculo, e por via da aplicação, em substituição, de uma fórmula proporcional que permite entrar em linha de conta com as antigas e as novas regras de cálculo e em que intervém um aumento progressivo do peso relativo da carreira contributiva no apuramento do montante da pensão (artigo 33.º).

Deste modo, a determinação do montante da pensão, no regime geral de segurança social, através da remuneração de referência que represente o total das remunerações de toda a carreira contributiva - em consonância com o princípio da contributividade - apenas se tornou integralmente aplicável aos contribuintes inscritos a partir de 1 de janeiro de 2002, sendo que em relação a beneficiários que já se encontrassem inscritos a essa data, o legislador sempre instituiu cláusulas de salvaguarda e regimes mais favoráveis de transição, que ainda se mantêm em vigor.

A Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, veio entretanto instituir, pela primeira vez, a aplicação ao montante da pensão estatutária calculada nos termos legais, um fator de sustentabilidade relacionado com a evolução da esperança média de vida, tendo em vista a adequação do sistema às modificações resultantes das alterações demográficas e económicas (artigo 64.º), que foi depois regulamentado pelo Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio (artigo 35.º) e adaptado ao regime da CGA pela já referida Lei n.º 52/2007. Mas, à semelhança do que ocorreu no âmbito da proteção social da função pública, o fator de sustentabilidade não foi aplicado às pensões do regime da segurança social cujo pagamento se iniciou até 31 de dezembro de 2007 (artigo 114.º, n.º 2).

Entretanto, o Decreto-Lei n.º 167-E/2013, de 31 de dezembro, mediante a alteração dos artigos 20.º e 35.º daquele outro diploma, modificou a forma de cálculo do fator de sustentabilidade, alterando o ano de referência inicial da esperança de vida aos 65 anos para o ano 2000, e, com base nesse fator, estabelece uma nova idade normal de acesso à pensão de velhice, com efeitos apenas em relação às pensões que sejam requeridas após a data da entrada em vigor do Decreto-Lei.

Verifica-se, por conseguinte, que existem ainda hoje pensionistas do regime da proteção social convergente que auferem pensões com base numa taxa de substituição de 100 %, e que são, por isso, superiores à remuneração de referência que é paga ao pessoal no ativo - por não terem sido abrangidos pelo regime decorrente da Lei n.º 1/2004 -, e que não foram sequer afetados pelo fator de sustentabilidade, que também não foi aplicado às pensões que estivessem a ser abonadas à data da entrada em vigor da Lei n.º 52/2007. Ao passo que outros pensionistas sofreram já a dedução no cálculo da pensão da quota para efeitos de aposentação, e outros, cumulativamente com essa dedução, suportam ainda a redução da pensão por efeito da aplicação do fator de sustentabilidade e de outros mecanismos de determinação do cálculo da pensão (Leis n.os 60/2005 e 66-B/2012).

Paralelamente, no regime geral da segurança social, a determinação do montante da pensão através da remuneração de referência que represente o total das remunerações de toda a carreira contributiva - em consonância com o princípio da contributividade - apenas se tornou integralmente aplicável aos contribuintes inscritos a partir de 1 de janeiro de 2002, sendo que em relação a beneficiários que já se encontrassem inscritos a essa data, o legislador sempre instituiu cláusulas de salvaguarda e regimes mais favoráveis de transição, que ainda se mantêm em vigor. Além de que o fator de sustentabilidade, concretizado através do Decreto-Lei n.º 187/2007, apenas se tornou aplicável às pensões atribuídas a partir de 1 de janeiro de 2008.

O que significa que pensionistas de qualquer dos sistemas públicos (CGA e regime geral da segurança social) estão em situação mais desfavorável, no que se refere ao cálculo da pensão, em relação a outros que tenham tido idêntica carreira contributiva com base em idêntica remuneração de referência, apenas porque preencheram as condições de reforma ou aposentação em momento ulterior à entrada em vigor das reformas do sistema de pensões que entretanto foram implementadas, ou simplesmente porque optaram por manter a relação laboral - ainda que já dispusessem dos requisitos para a passagem à reforma ou aposentação - até a um momento e que já se encontravam em vigor esses novos regimes legais.

Ora, a contribuição de sustentabilidade, pretendendo afetar direitos adquiridos e, portanto, pensões já atribuídas, e produzindo uma redução definitiva das pensões em pagamento, a pretexto de uma alegada sustentabilidade do sistema, é inteiramente indiferente às situações diferenciadas dos pensionistas que, apenas porque abandonaram a vida ativa em momentos temporalmente diversos, se encontram já numa situação mais gravosa por efeito da evolução legislativa em matéria de pensões.

34 - Neste condicionalismo, uma tal medida não pode deixar de suscitar sérias dificuldades no plano da igualdade e equidade interna e da justiça intrageracional.

Afigura-se que não tem aqui aplicação a ideia - já expressa pelo Tribunal Constitucional em diversas ocasiões - segundo a qual a alteração legislativa resultante da mera sucessão das leis no tempo (ainda que relativa a direitos sociais) não afeta, por si, o princípio da igualdade, o que só poderia verificar-se se a nova lei vier a estabelecer tratamento desigual para situações iguais e sincrónicas (veja-se o acórdão n.º 188/2009 e a jurisprudência nele citada).

Na verdade, embora estejamos perante uma modificação do tratamento normativo em relação a uma mesma categoria de situações mas que é determinada por razões de política legislativa que justificam a definição de um novo regime legal, o certo é que, no presente caso, o legislador pretendeu atingir direitos constituídos ao abrigo da legislação anterior e com o objetivo declarado de realizar o interesse público de sustentabilidade do sistema de segurança social.

Se o legislador cria um novo regime legal que se destina a afetar qualquer situação jurídica que se encontre abrangida pela lei anterior (através da redução definitiva de pensões já atribuídas), não pode deixar de ter em consideração as situações de desigualdade que possam ocorrer no universo dos destinatários da medida. Não pode dizer-se, nessa circunstância, que as diferenças de regimes são decorrentes da normal sucessão de leis. O ponto é que é a nova lei põe em causa o princípio da não retroatividade e passa a aplicar-se a realidades já anteriormente reguladas, que por via do novo regime legal passam a ser marcadas por um tratamento desigual.

35 - A medida também não resolve qualquer problema no plano da justiça intergeracional, no ponto em que se não apresenta como um modelo de reforma consistente e coerente em que os cidadãos possam confiar.

E, além disso, acentua a situação de desigualdade, não apenas no que se refere aos atuais pensionistas, mas também em relação aos atuais contribuintes e futuros beneficiários do sistema de pensões. Basta notar que a contribuição de sustentabilidade surge como uma medida de redução de pensões de caráter definitivo, vindo a incidir também sobre os futuros titulares de pensões sem qualquer ponderação dos efeitos gravosos que as sucessivas modificações do regime de cálculo das pensões e a introdução do fator sustentabilidade - nos termos que foram já anteriormente explanados - implicam já na determinação do montante da pensão e até na determinação da idade de acesso à condição de pensionista.

E nesse sentido a contribuição de sustentabilidade é completamente indiferente quer ao esforço contributivo dos futuros pensionistas quer à redução que a pensão irá sofrer ab initio em consequência dessa evolução legislativa.

36 - Não pode ignorar-se, por outro lado, que o legislador, perante a intensidade da afetação das posições jurídicas dos particulares, tem um especial ónus de fundamentação. Não basta invocar genericamente um objetivo de sustentabilidade do sistema público de pensões. É necessário demonstrar que a medida de redução de pensões, com base na mera aplicação de uma taxa percentual sobre o valor mensal da pensão ou do somatório das pensões de cada titular, é do ponto de vista objetivo um meio idóneo e apto para a aproximação ao resultado pretendido e é ainda um meio necessário e exigível, por não existirem outros meios, em princípio, tão eficazes, que pudessem obter o mesmo resultado de forma menos onerosa para as pessoas afetadas.

Ora, como vimos, o legislador, no passado recente, adotou já soluções - que, enquadrando verdadeiras reformas estruturais do sistema - estão especialmente vocacionadas para a sustentabilidade do sistema de pensões, quer através da alteração do método de cálculo das pensões, quer por via da introdução do fator de sustentabilidade, como mecanismo de ajustamento automático do valor das pensões e das próprias condições de atribuição da pensão à evolução da longevidade. A mera redução do valor da pensão por aplicação de uma taxa percentual, à semelhança do que sucedeu com a antiga CES, não tem senão um efeito orçamental de diminuição de despesa a curto prazo sem qualquer capacidade de adaptação a modificações que, no futuro, resultem de alterações demográficas ou económicas. E a que o legislador apenas poderá responder, no futuro, na ausência de uma verdadeira reforma estrutural, por via de novas medidas conjunturais de agravamento da taxa ou de alargamento do universo dos destinatários afetados.

Nestas circunstâncias, o interesse da sustentabilidade do sistema público de pensões, realizado através de uma mera medida de redução do valor da pensão, sem qualquer ponderação de outros fatores que seriam relevantes para mitigar a lesão das posições jurídicas subjetivas dos pensionistas - mormente no plano da igualdade e equidade interna e da justiça intrageracional e intergeracional -, e desacompanhado também de uma suficiente justificação que possa esbater as dúvidas quanto à adequação e necessidade da medida, não pode ser tido como um interesse público prevalecente face à intensidade do sacrifício que é imposto aos particulares.

Em suma, a contribuição de sustentabilidade, tal como se encontra gizada nos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 262/XII, é uma medida que afeta desproporcionadamente o princípio constitucional da proteção da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito democrático plasmado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.

III - Decisão

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:

Lisboa, 14 de agosto de 2014. - Carlos Fernandes Cadilha - Lino Rodrigues Ribeiro (com declaração de voto) - Catarina Sarmento e Castro (com declaração de voto) - João Cura Mariano - Maria José Rangel de Mesquita (com declaração de voto) - Pedro Machete - Ana Guerra Martins - João Pedro Caupers - Fernando Vaz Ventura - Maria de Fátima Mata-Mouros [vencida quanto à alínea b) nos termos da declaração junta] - Maria Lúcia Amaral (vencida, conforme declaração que junto) - José Cunha Barbosa (vencido pelas razões constantes da declaração de voto da Conselheira Maria Lúcia Amaral) - Joaquim de Sousa Ribeiro.

Declaração de voto

Votei a decisão, mas apenas com os fundamentos indicados nos números 33 e 34 do Acórdão referentes à igualdade entre pensionistas tendo como critério de comparação o fator de sustentabilidade.

Efetivamente, a contribuição de sustentabilidade instituída pelas normas questionadas incide sobre pensionistas cujas pensões já foram afetadas com reduções que visam o mesmo objetivo que é prosseguido por aquela contribuição. O fator de sustentabilidade, criado pela Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, e regulamentado pelo Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, para o regime geral de segurança social e pelo Decreto-Lei n.º 52/2007, de 31 de agosto, para o regime da CGA, está relacionado com uma das principais causas da insustentabilidade do sistema público de pensões, como é o caso da evolução da esperança média de vida. Assim, o valor das pensões estatutárias reconhecidas após 2007 foi ajustado automaticamente à evolução da longevidade através de um fator definido pela esperança média de vida verificado num determinado ano de referência - o de 2006 e atualmente o de 2000 -, e a verificada no ano anterior ao início da pensão. Ora, como este agravamento, que em 2014 corresponde a uma redução da pensão em 12,34 %, não foi aplicado às pensões anteriores a 2008, existe uma evidente desigualdade entre pensionistas quanto ao contributo a dar para a sustentabilidade do sistema público de pensões, sendo certo que o aumento da esperança média de vida é transversal a todos eles.

Essa desigualdade acaba por repercutir-se na contribuição de sustentabilidade, uma vez que não foi estabelecida qualquer regra que evitasse a dupla penalização dos pensionistas a quem foi (e será) aplicado o fator de sustentabilidade. Sem eliminar esta desigualdade, aplicando o fator de sustentabilidade a todos os pensionistas, as medidas que tenham por objetivo a sustentabilidade do sistema suscitarão sempre reservas quanto à equidade interna do sistema e à justiça intrageracional.

A extensão do fator de sustentabilidade aos atuais beneficiários, independentemente da data da atribuição da pensão não provoca, a nosso ver, o problema de constitucionalidade que foi levantado no Acórdão n.º 862/2013, relativamente ao regime de convergência de pensões, porque não se trata de um fator que respeite às condições de atribuição da pensão estatutária, com é o caso da taxa anual de formação da pensão. Apesar do regime da convergência ter sido apresentado também como uma medida estrutural - alteração da «taxa de substituição» -, que tinha em vista a sustentabilidade do sistema público de pensões e a justiça intergeracional, acabava por atingir profundamente as legítimas expectativas de manutenção das regras de cálculo vigentes à data em que a pensão foi reconhecida, sobretudo quando as normas criadas pelo Estado garantem que o direito à pensão estatutária fica regulado «definitivamente» no momento em que é reconhecido. O mesmo não acontece com o fator de sustentabilidade, uma vez que, pelo menos até 2014, não interferiu na fórmula de cálculo de pensão estatutária, limitando-se a ajustar automaticamente o valor da pensão à evolução da esperança média de vida. - Lino Rodrigues Ribeiro.

Declaração de voto

1 - Acompanhei a decisão, no sentido de não tomar conhecimento do pedido relativo às normas do artigo 6.º do Decreto n.º 262/XII, que cria a Contribuição de Sustentabilidade (CS), bem como quanto à pronúncia de inconstitucionalidade relativa às normas dos artigos 2.º e 4.º do mesmo Decreto. Subscrevi, no essencial, a respetiva fundamentação.

2 - Ainda assim, por me desviar pontualmente da fundamentação, entendo dever afirmar que, em meu entender, a CS é uma medida distinta da Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES), designadamente (mas não apenas) no que respeita ao universo dos atingidos (v.g., deixa de abranger prestações privadas de proteção social, exteriores ao sistema público de segurança social). Tendo eu aderido à caracterização que dela faz o presente Acórdão - enquanto medida que se traduz numa redução, a título definitivo, do valor das pensões já em pagamento, com um leque de destinatários distinto da CES -, afastei a aplicação da Constituição fiscal, já que não considero a CS um imposto, ao contrário daquela que foi a minha posição relativamente à CES.

3 - Distancio-me, também, da conceção do presente Acórdão quanto à natureza do direito à pensão (nomeadamente, quando a esse propósito se remete para alguma jurisprudência anterior).

Por um lado, enquanto prestação substitutiva do rendimento do trabalho, considero que a pensão teria de receber, pelo menos, uma proteção idêntica à que sustentei relativamente ao salário (por mim considerado como direito fundamental - Declaração de Voto ao Acórdão n.º 413/2014 e, mais recentemente, ao Acórdão n.º 574/2014 - Processo n.º 818/2014).

Por outro, e essencialmente, a pensão é, em si e por si, objeto de especial proteção constitucional. Considero, por isso, que a CS afeta negativamente, de forma duradoura, um direito social, com consagração constitucional expressa no artigo 63.º (direito à segurança social) e 72.º (direito à segurança económica das pessoas idosas), que é, enquanto tal, um direito fundamental (e não um mero direito derivado a prestações; sendo, antes, um direito que permite acesso a bens na qualidade de direitos fundamentais, como bem salienta Reis Novais, «O direito fundamental à pensão de reforma em situação de emergência financeira», www.e-publica.pt, p. 3). Direito que é resistente à lei, salvo em condições extremas, devidamente fundamentadas. A posição jurídica protegida pelo direito à pensão é especialmente tutelada quando, como no caso, estamos perante um direito já consolidado na esfera jurídica do titular (são pensões já em pagamento), e não perante um direito ainda não constituído. Enquanto direito fundamental, as expectativas de que não sofrerá alteração - reduzindo-se a pensão, por exemplo - são ancoradas numa proteção que resulta da sua previsão na Constituição (mesmo que o seu quantum seja fixado na lei), ou seja, a sua vinculatividade jurídica tem força de direito fundamental.

Assim sendo, para que uma intervenção restritiva do direito à pensão possa ter lugar - também, quando afeta o seu quantum, designadamente em virtude da reserva do financeiramente possível - o legislador terá de respeitar os princípios constitucionais estruturantes, mas terá ainda de apresentar uma justificação suficientemente robusta, opção que será sindicável pelo Tribunal Constitucional.

4 - No caso da CS, o legislador - que tem o ónus da fundamentação - não cumpriu cabalmente o seu dever de apresentar justificação suficientemente ponderosa para lesar, de modo definitivo - e iníquo - pensões já a pagamento. Ónus que é particularmente intenso, e sujeito a controlo judicial apertado, por estar em causa um direito com proteção constitucional.

Não esqueçamos que, como venho repetidamente sublinhando, os destinatários desta medida constituem um segmento da população que, na sua maioria, se encontra em especial situação de vulnerabilidade e dependência (por velhice, invalidez, etc.). Por razões atinentes à idade e à saúde, encontrando-se fora do mercado de trabalho, estes grupos mostram-se incapazes de reorientar a sua vida em caso de alteração das circunstâncias. Em geral, é uma faixa da população que depende desta prestação social para garantir a sua independência económica e a sua autonomia pessoal

5 - Acresce que, como atesta o Acórdão, o legislador faz ceder este direito fundamental desrespeitando princípios constitucionais estruturantes (artigo 2.º da Constituição). - Catarina Sarmento e Castro.

Declaração de voto

Acompanha-se a pronúncia expressa na alínea b) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas dos artigos 2.º e 4.º e do Decreto n.º 262/XII da Assembleia da República nos termos que de seguida se explicitam.

Entende-se que a medida em causa - que, sendo distinta, apresenta pontos de contacto com a configuração da Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES) - é normativamente configurada como uma medida do lado da receita (com as devidas consequência em termos de Imposto sobre as Pessoas Singulares ou de incidência de contribuições) que, pela sua vigência sem termo e, assim caráter duradouro no tempo, tem por efeito direto uma redução definitiva do valor nominal de pensões em pagamento.

Distinguindo-se da CES, entre outros, pela sua progressividade menos acentuada em termos de taxas aplicáveis face aos escalões de pensões definidos e - embora com dúvidas, face ao teor literal do n.º 2 do artigo 2.º, na parte em que se refere, sem distinção, aos «regimes complementares» (e que não são expressamente excluídos no artigo 3.º relativo à delimitação negativa do âmbito de aplicação da medida, com exceção, na sua alínea e), das prestações do regime público de capitalização do sistema complementar) - pelo caráter menos abrangente em termos de âmbito de incidência, a Contribuição de Sustentabilidade, tal como a CES, desconsidera totalmente a diversidade de situações subjacentes à qualidade de beneficiário das prestações afetadas pela medida - elemento determinante para o juízo de inconstitucionalidade da norma do Lei do Orçamento de Estado para 2013 que previa a CES que formulámos na Declaração de voto aposta no Acórdão n.º 187/2013 (e reiterámos no Acórdão n.º 572/2014) e, agora também, das normas que consagram a Contribuição de Sustentabilidade.

Não se acompanha todavia a fundamentação do Acórdão na parte em que se reporta aos Acórdãos n.os 187/2013 e 572/2014 (na parte relativa à CES) e aos Acórdãos n.º 413/2014 (quanto às reduções remuneratórias) e n.º 862/2013 (quanto à medida de 'convergência de pensões') - cf. n.os 29, 30 e 31 do Acórdão - na medida em que nos afastámos da respetiva fundamentação e sentido decisório (cf. Declarações de voto apostas aos mesmos Acórdãos).

Sem prejuízo do que então se entendeu naquele Acórdão n.º 862/2013 quanto à medida de 'convergência de pensões' (normativamente configurada como uma medida de redução de despesa) - na qual se considerou existir ainda, no conjunto, uma vocação 'estrutural' (assente na existência de uma diferença, para mais, do valor das pensões pagas no âmbito do regime de proteção social convergente (CGA) tendo em conta, em especial, o caráter mais favorável da taxa de substituição) e, em ponderação, a prevalência do princípio da solidariedade e do interesse público de sustentabilidade do sistema público de pensões prosseguido -, não se vislumbra, nas normas que instituem a medida ora apreciada, aquela vocação 'estrutural' ou elemento de reforma estrutural - e, assim, orientada para o invocado objetivo de sustentabilidade do sistema público de pensões -, exatamente pela natureza completamente indiferenciada, nas várias vertentes indicadas no Acórdão, da Contribuição de Sustentabilidade (que apenas estabelece uma diferenciação, ou progressividade, das taxas aplicáveis em razão do valor mensal das prestações percebidas a título de pensão). - Maria José Rangel de Mesquita.

Declaração de voto

1 - Votei a decisão de não conhecimento do pedido de fiscalização preventiva relativamente às normas do artigo 6.º do Decreto n.º 262/XII da Assembleia da República [alínea a) da decisão].

2 - Votei a não inconstitucionalidade das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 2.º e dos n.os 1 a 5 do artigo 4.º do Decreto n.º 262/XII da Assembleia da República na linha dos fundamentos já expostos nas minhas declarações de voto nos acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 862/2013 (relativo a mecanismos de «convergência de pensões») e n.º 572/2014 (relativo à CES, enquanto medida embrionária da reforma em curso). Na presente declaração de voto reitero essas considerações e adito algumas referentes às normas em presença.

3 - A medida vem fundamentada como necessária para garantir a sustentabilidade do sistema público de pensões, entre outras motivações. Quanto a essa questão, como se escreveu no voto aposto ao acórdão do Tribunal Constitucional n.º 862/2013 (convergência):

«Num contexto de grave crise financeira assume particular acuidade a insustentabilidade do sistema público de pensões, tendo em conta a insuficiência de meios financeiros necessários ao pagamento das atuais e futuras pensões, sendo já uma certeza que os futuros pensionistas não poderão auferir os valores processados nas atuais pensões. Neste contexto, cabe ao Estado, em especial ao Estado-legislador, enquanto garante de um sistema de segurança social (SS) unificado, encontrar uma solução para o problema, que dependerá de uma opção sobre a distribuição de sacrifícios e benefícios que pertence primariamente ao legislador democraticamente legitimado.

Sendo assim, a questão essencial que se coloca ao juiz na apreciação da conformidade constitucional da solução normativa é a de saber se as implicações financeiras invocadas pelo legislador são suficientemente relevantes para justificar uma opção legislativa definidora de prioridades na distribuição dos recursos que, por serem escassos, pode afetar direitos individuais.

Na apreciação da conformidade constitucional de uma tal opção político-legislativa, cabe ao juiz, no respeito dos limites funcionais ditados pelo princípio da separação de poderes, analisar se a fundamentação seguida pelo legislador na definição de prioridades merece censura jurídico-constitucional».

4 - Vejamos, então:

A CRP consagra o primado da responsabilidade pública em matéria de segurança social (artigo 63.º, n.º 2) que inclui o dever de financiar um sistema de segurança social. Por sua vez, do artigo 105.º, n.º 1, alínea b), da CRP, decorre a autonomia orçamental da segurança social, sem prejuízo do caráter unitário do Orçamento de Estado. A autonomia orçamental exige uma autonomia financeira e nesta assume especial relevância a componente contributiva do sistema que procura assegurar a auto-sustentabilidade do subsistema previdencial.

O sistema deve ser inteiramente autofinanciado devendo as prestações ser custeadas globalmente pelas contribuições, sem recurso a transferências orçamentais, não constituindo a segurança social um encargo orçamental financiado por via dos impostos.

Apesar do sistema desenhado pelo legislador ser do tipo contributivo (o valor das pensões de invalidez e velhice depende do número de anos da carreira contributiva e da remuneração de referência), não existe, porém, um princípio constitucional da equivalência entre contribuições e montantes da prestação. Nem de outro modo poderia ser, uma vez que a Segurança Social representa uma função do Estado.

O princípio da contributividade (que tem origem legal) significa que o direito à pensão se adquire mediante o cumprimento, por parte do seu titular e de outras entidades, de obrigações de contribuição, devidas ao longo do tempo. De acordo com a interpretação do Tribunal Constitucional, até agora, deste princípio, daqui não decorre uma equivalência entre contribuições e montantes da prestação, já que o sistema previdencial assenta em mecanismos de repartição e não de capitalização individual de contribuições. Para além disso, as contribuições não servem somente para cobrir os encargos com as pensões, mas também demais eventualidades (aliás, constitucionalmente previstas, como a doença ou o desemprego - artigo 63.º, n.º 3).

Constitui tarefa soberana do Estado a definição das contribuições e prestações, resultando a determinação do valor das pensões num compromisso entre o princípio contributivo e o princípio distributivo.

Apesar da regra geral estabelecida pelo legislador ordinário («de cada um segundo a sua remuneração; a cada um segundo a sua contribuição») a Constituição deixa-lhe amplo espaço para afeiçoar (ou mesmo corrigir) este princípio (por ex., estabelecendo pensões mínimas independentes da carreira contributiva), tendo em conta um fim constitucionalmente protegido. Também o princípio da solidariedade legitima desvios em relação à correspondência nos montantes. No limite, pode mesmo verificar-se o cancelamento do princípio contributivo (por ex. através da fixação de «tetos» no valor das pensões), o que a CRP não proíbe, respeitados que sejam critérios de razoabilidade e proporcionalidade.

Deste modo, a relação entre a contribuição individual e o benefício que cada um retira do sistema varia necessariamente de contribuinte para contribuinte. É, portanto, meramente relativa a relação entre contribuições e prestações. Logo, o princípio contributivo não pode ser visto como critério determinante na avaliação da conformidade constitucional das normas objeto de pronúncia.

5 - Impõe-se reconhecer a necessidade de «adequação» do sistema de segurança social aos fatores económicos e sociais. A sustentabilidade exige a manutenção da «capacidade funcional» do sistema. Subjacente está uma ideia de justiça intergeracional.

Este princípio da sustentabilidade funda mesmo um dever de intervenção do legislador numa atuação ponderada com outros princípios como a proteção da confiança, a proporcionalidade e a igualdade. O meu ponto de partida na aplicação destes princípios às normas trazidas à apreciação do Tribunal, hoje como sempre, é considerá-las uma restrição de um direito fundamental, por o quantum da pensão se dever considerar integrado na esfera de proteção do direito à segurança social.

A dimensão coletiva do sistema de Segurança Social pode exigir alterações em ordem a acautelar as necessidades que se fazem sentir ou que resultam de alteração das circunstâncias (ou pressupostos em que se baseou a atribuição de pensão). Uma opção que passe por um sistema exclusivamente repartido pelos contribuintes ativos pode fundar uma injustiça ou mesmo uma desigualdade. Num sistema de repartição como o português, esta necessidade de alteração (ajustamento) é um elemento que os beneficiários não podem ignorar.

A confiança não pode ser avaliada apenas numa ótica individual, devendo ser considerados também o interesse da comunidade e o princípio da justiça intergeracional. De facto, não é só o valor da pensão atribuída que merece a proteção da confiança. Os cidadãos que agora contribuem também têm uma expetativa tutelável de que um dia receberão uma pensão suficiente (referente sistémico da proteção da confiança). A superveniência de profundas alterações demográficas e económicas pode conduzir à injustiça de tratamento geracional. Assim, apesar de o sistema de Segurança Social assentar na ideia base de que cada geração de contribuintes (população ativa) financia as pensões da geração de contribuintes precedente (reformados), certo é que a sua lógica é a de que, em princípio, ele só pode proporcionar as prestações que as contribuições podem pagar. Perante uma situação deficitária estrutural, e mesmo assegurando mecanismos de garantia como o Fundo de Estabilização Financeira, inevitável será encontrar uma solução, que pode passar por aumentar as contribuições, reduzir as pensões, ou mesmo recorrer a ambas as soluções em simultâneo.

O Decreto n.º 262/XII, contemplando a par da contribuição de sustentabilidade, que atinge apenas uma minoria de pensionistas e salvaguarda um valor mínimo de pensão (de (euro) 1.000 - o que representa cerca do dobro do salário mínimo nacional), a consignação da receita resultante do aumento do IVA ao sistema de pensões e a imputação ao custo técnico da eventualidade de velhice do aumento da taxa contributiva é justificado pelo poder político como um passo no sentido da sustentabilidade do sistema. Alterados significativamente os pressupostos em que assentou a determinação do valor das pensões atualmente em pagamento, chamar os aposentados e reformados a contribuir, em nome da solidariedade e justiça intergeracional, para a sustentabilidade do sistema público de pensões não se afigura como sendo uma solução injusta, desproporcionada ou sequer inesperada. Tanto mais porque nenhuma pensão assenta efetivamente numa contribuição prévia correspondente.

6 - O Tribunal Constitucional, no n.º 36 do acórdão, considera a medida como uma mera redução do valor das pensões, sem ponderação de outros fatores, acompanhada de medidas conjunturais de aumento de receita. Tenho algumas dúvidas relativamente ao raciocínio desenvolvido. Desde logo tenho dificuldade em perceber qual é a base argumentativa para se defender que não foram ponderados outros fatores - não creio que a afirmação possa ser feita desta forma. Por outro lado, não encontro fundamento para considerar que as medidas de aumento de receita são conjunturais. A revisibilidade e alterabilidade da lei é uma característica que decorre da sua natureza. Utilizar como argumento para considerar uma medida como conjuntural o facto de esta poder vir a ser alterada pelo legislador é, pois, insuficiente. Tão-pouco será determinante a inclusão de normas estruturais relativas à receita para perceber se, de acordo com um juízo de ponderação no âmbito do princípio da tutela da confiança, o interesse público prosseguido supera o sacrifício exigido.

Isto independentemente da questão da qualificação da Contribuição de Sustentabilidade como redução de despesa face à qualificação da Contribuição Extraordinária de Solidariedade como receita - quando ambas as medidas são estruturalmente idênticas (ou "similares", de acordo com o acórdão, n.º 29).

Parece-me, sobretudo, de sublinhar o seguinte: uma qualquer medida de alteração do sistema público de pensões pode estar mal construída, ter deficiências técnicas ou não merecer a concordância subjetiva de alguém, mas isso não significa que seja inconstitucional. Para isso tem que ser desconforme com a Constituição.

7 - Por fim, cabe abordar a diferença de tratamento assinalada no acórdão resultante da circunstância de a Contribuição de Sustentabilidade se aplicar indiferenciadamente a pensões calculadas de acordo com regimes distintos.

De facto, hoje em dia pessoas com idêntica carreira contributiva e com base em idêntica remuneração de referência recebem pensões com valores diferentes, apenas porque preencheram as condições de reforma ou aposentação em momento ulterior à entrada em vigor das reformas do sistema de pensões que entretanto foram implementadas. No entanto, esse não é um problema de igualdade da presente medida. Em primeiro lugar, algumas diferenças resultam já de reformas que o Tribunal Constitucional considerou conformes à Constituição (cf. o Acórdão n.º 188/2009.).

Acresce que o princípio da igualdade não opera diacronicamente. Como se escreveu naquele acórdão: «É necessário começar por dizer que a mera sucessão no tempo de leis relativas a direitos sociais não afeta, por si, o princípio da igualdade. Apesar de uma alteração legislativa poder operar uma modificação do tratamento normativo em relação a uma mesma categoria de situações, implicando que realidades substancialmente iguais passem a ter soluções diferentes, isso não significa que essa divergência seja incompatível com a Constituição, visto que ela é determinada, à partida, por razões de política legislativa que justificam a definição de um novo regime legal. Por outro lado, os termos em que a nova lei adapta o respetivo regime jurídico a situações já existentes no momento da sua entrada em vigor apenas pode brigar com o princípio da igualdade se vier a estabelecer tratamento desigual para situações iguais e sincrónicas, o que quer dizer que o princípio da igualdade não opera diacronicamente (Acórdãos n.os 34/86, 43/88 e 309/93, [...], e, em matéria de sucessão de regimes legais de pensões, os Acórdãos n.os 563/96, 467/03, 99/04 e 222/08). [...] Isso não significa que a igualdade não tenha qualquer proteção diacrónica. O que sucede é que essa proteção apenas pode ser realizada através do princípio da proteção da confiança associado às exigências da proporcionalidade (neste sentido, também, Reis Novais, O Tribunal Constitucional e os Direitos Sociais - o Direito à Segurança Social, in Jurisprudência Constitucional n.º 6, pág. 10)».

Estas considerações valem, na mesma medida, para o regime objeto de pronúncia: trata-se de uma alteração legislativa, que opera uma modificação do tratamento normativo em relação a uma mesma categoria de situações, determinada, à partida, por razões de política legislativa que justificam a definição de um novo regime legal, e que adapta o respetivo regime jurídico a situações já existentes no momento da sua entrada em vigor.

8 - Uma nota final quanto à questão da caracterização das medidas trazidas ao Tribunal Constitucional como «transitórias» (ou seja, conjunturais) ou como «reformas sistémicas» (estruturais).

Concordo que essa caracterização influa no juízo do Tribunal, em especial, na medida em que se encontre presente na fundamentação do poder político para a adoção da opção legislativa em causa. Mas preocupa-me que o nível de exigência no escrutínio constitucional da norma perante os parâmetros constitucionais possa depender, em larga medida, ou por si só, dessa distinção. Por um lado, independentemente desse caráter estrutural ou conjuntural, os efeitos imediatos para os cidadãos de medidas incidentes sobre prestações periódicas que integram a sua fonte de rendimento serão necessariamente os mesmos. Por exemplo, afirmar que a CES não afetou o direito às pensões por ser temporária é dificilmente compreensível pelo cidadão comum. Por outro lado, a diferenciação baseada no juízo de valor sobre o caráter «sistémico» ou «(a)sistémico» da medida - por vezes desligado da fundamentação do poder político - cria uma incerteza quanto ao grau de escrutínio que será aplicado.

Caberá ao Tribunal Constitucional qualificar uma medida como uma «reforma consistente e coerente em que os cidadãos possam confiar» (n.º 35 do acórdão) para daí retirar consequências ao nível da sua validade constitucional? Creio ser necessária uma reflexão sobre esta questão.

No imediato, um efeito indesejado desta jurisprudência poderá ser levar o legislador a optar por medidas transitórias, por estarem sujeitas a um grau de escrutínio menor, que até podem ser mais gravosas para os cidadãos. Até porque a repetição do «transitório» pode constituir uma via para a permanência. - Maria de Fátima Mata-Mouros.

Declaração de Voto

Vencida quanto ao juízo de inconstitucionalidade pelos seguintes motivos:

1 - O direito a receber, em substituição dos rendimentos de um trabalho que no ciclo final da existência humana se não pode mais prestar, um certo montante de pensão é um direito conformado pela lei ordinária e não pela Constituição. É a lei que determina quais os pressupostos que devem estar reunidos para que este direito se constitua, com um conteúdo líquido e certo, na esfera jurídica do seu titular; é a lei que determina a partir de que momento dele se pode fruir; é nos termos da lei que se determina o montante exato da prestação que a ele corresponde.

Contudo, tal não significa que o referido direito (a receber um certo montante de pensão) seja, face à Constituição, um direito comum, que, por ser conformado pelo legislador, se encontre à sua inteira disposição. Uma vez que incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social que proteja os cidadãos na velhice (artigo 63.º da CRP), o direito a receber o benefício certo que corresponde a uma determinada pensão é um direito derivado a prestações. A decisão sobre a sua existência não pertence ao legislador. Se cabe a este último determinar como é que o referido direito se forma, não lhe cabe decidir se ele existe ou não: a necessidade da sua existência deriva da Constituição, que obriga desde logo o legislador a definir os meios (os pressupostos e os procedimentos) que conduzirão à sua configuração final. É o que decorre do já referido artigo 63.º da CRP, que, aliás, corresponde a uma escolha de valor que está longe de se apresentar como uma singularidade, ou uma «idiossincrasia», do ordenamento português.

Uma medida legislativa que vise a redução definitiva do montante de pensões já em pagamento não pode por isso deixar de estar sujeita a um apertado crivo constitucional. Não apenas por se tratar de uma medida com forte pendor «retroativo» - no Acórdão fala-se em «retrospetividade» - mas ainda por implicar «retroatividade», ou redefinição jurídica do passado, quanto a toda uma categoria de posições jurídicas subjetivas que detêm forte tutela constitucional. Concordo, por isso, com todo o ponto de partida em que assentou a argumentação do presente Acórdão, que partiu do princípio segundo o qual quanto mais consistentes forem os direitos afetados tanto mais relevante deverá ser a justificação apresentada para a sua afetação.

2 - No caso, o legislador justificou a medida de redução de pensões já em pagamento alegando a necessidade de, por razões económicas e demográficas, reformar o sistema previdencial português, em ordem a garantir para o futuro a sua sustentabilidade.

Face ao que anteriormente se disse, parece claro que, se a perdurabilidade de tal sistema se encontrar financeiramente ameaçada seja por que razão for - seja pelo aumento da despesa provocada pelas mutações de demografia, seja pela diminuição de receita provocada por perversas mutações económicas -, a tomada de medidas por parte do legislador para conter a ameaça não corresponde apenas a uma sua faculdade. Corresponde antes, face ao que determina o artigo 63.º da CRP, a um dever.

Todavia, e como disse o Tribunal no Acórdão n.º 862/2013, esse dever não pode ser prosseguido de qualquer forma ou por um qualquer modo. Se do seu cumprimento resultar a necessidade de redução do montante de pensões já em pagamento - disse-se então - tal redução só será legítima se se integrar no contexto de uma reforma estrutural que, pensada para o futuro, pondere de modo integrado e sistémico as exigências decorrentes da sustentabilidade do sistema e as exigências decorrentes de princípios de justiça, intra e intergeracional.

3 - Na sequência deste Acórdão, o legislador decidiu reduzir o montante de pensões já em pagamento através da imposição da [presentemente em juízo] «contribuição de sustentabilidade». Ao mesmo tempo, aumentou a taxa do IVA e as quotizações dos trabalhadores para o sistema previdencial.

É certo que o fez num quadro de acentuada incerteza. Não teve em conta, na determinação da «contribuição de sustentabilidade», as carreiras contributivas de cada pensionista; remeteu para diploma futuro a fixação de uma sobretaxa, que se diz vir a ser transitória, mas que agravará, numa dimensão que ainda se não conhece, as condições das pensões de certo montante, visto que acrescerá à presente «contribuição». Previu para o futuro um sistema de atualização de pensões que presumivelmente substituirá aquele que é definido pelos regimes agora vigentes, mas que só é identificável através de critérios genéricos e imprecisos, que por vezes replicam fatores já tidos em consideração. Se tivermos em linha de conta os documentos oficiais que antecederam esta tomada de decisão [de redução de pensões], ficaremos a saber que ela corresponderá apenas a um «primeiro passo» da «reforma» em «ordem à garantia da sustentabilidade do sistema previdencial». Mas ficamos sem saber quando, e como, se darão os passos seguintes. Finalmente, last but not least, tudo isto foi decidido (como se diz no presente Acórdão) num processo deliberativo curtíssimo, que não coenvolveu o estudo e (ou) o debate que uma questão como esta, que interessa à sociedade portuguesa no seu todo, por certo exigiria.

Contudo, estas são considerações que motivarão, para quem as perfilhar, uma atitude de censura cidadã. Mas não me parece que sejam suficientes para fundamentar uma censura jurídico-constitucional.

4 - O Tribunal não pode, com efeito, marcar a agenda da reforma do nosso sistema previdencial. Não lhe cabe decidir se essa reforma se fará de uma só vez ou se se fará de modo faseado. Dizendo o legislador que a medida que tomou se integra numa primeira fase dessa reforma, não deve nem pode a jurisdição constitucional decidir que assim não tem que ser. Como não pode o Tribunal determinar o teor dessa reforma, identificando as medidas que devem primeiro ser tomadas e as outras, que a elas se seguirão. Por razões de praticabilidade, não pode o Tribunal exigir do legislador que o encetar de uma qualquer mudança sistémica se faça tendo antes do mais em conta as carreiras contributivas de cada contribuinte-beneficiário, ou tendo em conta as posições recíprocas de todos os grupos de pessoas que foram sendo abrangidos pelos diferentes regimes, que se sucederam no tempo, relativos ao modo de cálculo das pensões. Em suma, não pode o Tribunal, pela sua natureza de jurisdição, impor ao legislador a sua própria visão do que seja uma reforma justa do sistema.

E não o pode fazer por duas ordens de razões, que, estando intimamente ligadas, merecem contudo ser distinguidas.

Em primeiro lugar, não pode o Tribunal impor ao legislador a sua própria visão do que seja uma reforma do sistema público de pensões. O problema é de tal complexidade técnica que pressuporia, sempre e em qualquer circunstância, a necessidade de fazer escolhas e de tomar decisões especialmente difíceis. Num contexto de incerteza, quer quanto à evolução dos fatores demográficos e económicos, quer quanto à própria repercussão que medidas reformadoras poderão vir a ter sobre essa mesma evolução (dada a estreita ligação existente entre a receita e a despesa do sistema público de pensões e a própria economia), a complexidade técnica dos problemas envolvidos, que sempre existiria, torna-se ainda mais intensa. Ora, para enfrentar esses problemas não pode estar o Tribunal, pela sua própria condição, preparado: não tem para tanto vocação funcional; não está para tanto epistemicamente apetrechado.

Mas além disso, e fundamentalmente, não pode o Tribunal impor ao legislador a sua própria visão do que seja uma reforma justa do sistema público de pensões. Não tenho dúvidas de que muitas das objeções feitas no Acórdão quanto à solução encontrada pelo legislador são razoáveis e de boa-fé apresentadas. Mas o ponto é justamente esse: perante a existência de diferentes conceções razoáveis quanto ao que seja, quanto a essa reforma, justo ou injusto - e perante a discussão aberta no espaço público entre essas diferentes conceções razoáveis - é ao poder legislativo, e não ao poder judicial, que cabe tomar a decisão quanto ao caminho a seguir. Não é para mim aceitável que um juízo eminentemente moral sobre a justiça de uma tal reforma caiba a uma maioria formada no seio de uma instituição de índole jurisdicional. Deste modo, segundo creio, não se melhora a qualidade da deliberação pública. Pelo contrário, degrada-se essa qualidade, uma vez que se nega aos cidadãos o direito a ter uma palavra a dizer sobre tão delicada matéria. - Maria Lúcia Amaral.