Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 296/2015 — Não conhece da ilegalidade da norma do artigo 6.º, n.º 1, alínea a), e n.º 4 da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na…

33 - Parece claro que só serão elegíveis como titulares do direito ao Rendimento Social de Inserção - ainda que não existisse qualquer requisito legal atinente à residência - os cidadãos estrangeiros aos quais tenha sido concedida pelas autoridades portuguesas uma autorização de residência, ainda que temporária. Efetivamente, tendo em consideração a caracterização que acima se fez do RSI como uma medida de dupla natureza, que combina a atribuição de uma prestação monetária, para satisfação das necessidades básicas imediatas, e um contrato de inserção que permita a integração social e laboral do seu titular, fica patente que a sua atribuição depende do cumprimento de uma série de compromissos que exigem uma certa vocação de continuidade, uma possibilidade e desejo reais de permanência em território nacional e de integração efetiva na sociedade, bem como disponibilidade para o trabalho, por parte dos beneficiários.

34 - Atendendo ao que fica dito, verifica-se que a Administração tem oportunidade de controlar a autonomia de recursos dos cidadãos estrangeiros que solicitam a entrada ou permanência em território nacional, obviando a um afluxo anormal de estrangeiros carenciados que possam constituir um ónus excessivo para o sistema de segurança social, em particular para o subsistema de solidariedade. Por esta razão, é de crer que a maioria dos estrangeiros legalmente residentes - ou seja, admitidos segundo as regras definidas pelo Estado que os acolhe - que venham a encontrar-se em situação de necessidade tal que justifique o requerimento do Rendimento Social de Inserção, assim se encontrarão devido a circunstâncias de vida ocorridas após a concessão da autorização de residência. Tais circunstâncias serão também, em larga medida, não previsíveis por parte das autoridades no momento da verificação da condição de recursos, e consistirão em factos como doença ou desemprego do beneficiário principal.

Não se esqueça, ainda, que em relação a outros membros do agregado familiar, designadamente menores (que constituem uma percentagem significativa dos beneficiários de RSI), a situação de necessidade extrema poderá mesmo dever-se a motivos totalmente alheios à sua pessoa e às suas ações ou opções de vida. Em relação aos membros do agregado familiar do requerente de RSI, mencionados no artigo 6.º, n.º 4, deve notar-se ainda que ficam excluídos da prestação os menores com mais de 3 anos, filhos de estrangeiros legalmente residentes e que cumpram todos os requisitos legais, que se tenham juntado aos pais ou tutores, ao abrigo do reagrupamento familiar, há menos de 3 anos. Significa isto que a prestação familiar a receber será mais exígua, por não incluir a quantia referente às crianças em tal situação.

Resulta do que atrás se expôs que a lei prevê uma série de exigências que têm por propósito obstar à entrada e permanência em território português de estrangeiros que possam vir a constituir um encargo para as autoridades e para o sistema de segurança social.

35 - Não se contesta a cogência do interesse em prevenir encargos excessivos para o sistema de segurança social, nem "a necessidade de assegurar uma certa ligação prévia ao país para evitar situações de permanência inconstante e de eventuais benefícios iníquos", pelo Governo afirmada como atestando que a exigência de um período mínimo de residência é "condição razoável e proporcionada" da concessão do RSI.

Simplesmente, mesmo considerando, como atrás se mencionou, que o Tribunal admitiu já a possibilidade, nesta matéria, de diferenciação de outros cidadãos relativamente a cidadãos nacionais (Acórdão n.º 141/2015), não pode deixar de se valorar a circunstância de que a exigência de um prazo de residência legal de 3 anos para concessão do RSI a cidadãos estrangeiros, com o intuito de prover à sustentabilidade da segurança social, sacrifica um direito a uma prestação que garante um mínimo de existência socialmente adequado.

A imposição de um prazo tão longo não deixará, muitas vezes, de comprometer o acesso, em tempo útil, a um benefício que assegura necessidades mínimas vitais a cidadãos em situação de grave carência económica e de desinserção social e profissional, pondo irremediavelmente em causa a finalidade do mesmo.

Ao fazer depender, do prazo de 3 anos de residência legal em Portugal, o direito a uma prestação social que assegure uma sobrevivência minimamente condigna ou a um mínimo de sobrevivência, que é resultado da conjugação do princípio da dignidade da pessoa humana e do direito à segurança social em situações de carência, o legislador impõe aos estrangeiros um sacrifício desproporcionado ao fim da restrição.

Tal opção atinge cidadãos em situação de grave vulnerabilidade, sem meios imediatos para satisfazer necessidades vitais do agregado familiar, que foram, como ficou demonstrado, admitidos em Portugal no cumprimento das regras fixadas pelo legislador, nomeadamente quanto à fixação de requisitos relativos à disponibilidade de meios de rendimento.

Ponderando, associadamente, a pouca relevância da despesa do RSI no orçamento global da Segurança Social e o peso diminuto dos gastos com a concessão do RSI a não nacionais, já que o valor desta prestação é reduzido e abrange um universo muito limitado de destinatários, torna-se evidente a desproporção desta solução.

Considerando a existência de imposições e controlos - definidos pelo Estado de acolhimento - que aferem da capacidade autónoma de sustento e da ligação do beneficiário ao país, previstos para a entrada, permanência e concessão de autorizações de residência, em território nacional, atendendo, igualmente, ao baixo valor da prestação social em causa, bem como à circunstância de esta ser dirigida aos cidadãos mais vulneráveis e carenciados, em relação aos quais o decurso do tempo inexoravelmente conduz ao agravar das condições de sobrevivência, então, o requisito fixado na alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, revela-se, na sua concreta configuração, desproporcionado.

Em suma, tudo ponderado, conclui-se que a imposição de um prazo de 3 anos - que se traduz na negação da concessão de meios de sobrevivência a um cidadão estrangeiro em situação de risco social, antes de decorrido esse período - é excessiva, colidindo, de modo intolerável, com o direito a uma prestação que assegure os meios básicos de sobrevivência. Com uma tal duração, o prazo definido constitui um sacrifício desproporcionado ou demasiado oneroso, em face da vantagem associada aos fins de interesse público que se visa atingir com a sua fixação.

Assim, considera-se que a norma impugnada está ferida de inconstitucionalidade, por violação do princípio da proporcionalidade.

C) Apreciação da legalidade do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), e n.º 4, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação que por último lhe foi conferida pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho.

36 - Havendo o Tribunal Constitucional declarado a inconstitucionalidade das normas do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), e n.º 4, da Lei n.º 13/2003, fica naturalmente dispensado de apreciar a sua legalidade, cuja fiscalização foi também subsidiariamente pedida pela Requerente.

III - Decisão

Nos termos e pelos fundamentos expostos o Tribunal Constitucional decide:

Lisboa, 25 de maio de 2015. - Catarina Sarmento e Castro - Maria José Rangel de Mesquita (com declaração que se anexa) - Fernando Vaz Ventura - Carlos Fernandes Cadilha - João Cura Mariano - Ana Guerra Martins - João Pedro Caupers (vencido conforme declaração em anexo) - Pedro Machete [vencido quanto às alíneas b) e c) da decisão, conforme declaração em anexo] - Lino Rodrigues Ribeiro (vencido com declaração de voto) - Maria Lúcia Amaral [vencida, quanto às alíneas b) e c) da decisão, conforme declaração em anexo] - Maria de Fátima Mata-Mouros [vencida na alínea c) da decisão, no essencial pelas razões expostas no voto de vencido do Conselheiro João Caupers] - Joaquim de Sousa Ribeiro.

Declaração de voto

A) Divergi parcialmente da fundamentação que sustenta a decisão expressa na alínea b) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas do artigo 6.º, n.º 1, alínea a), e n.º 4, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redacção que, por último, lhe foi conferida pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, no segmento em que exige, para reconhecimento do direito ao Rendimento Social de Inserção, pelo menos um ano de residência legal em território nacional, para os cidadãos nacionais de Estado membro da União Europeia, de Estado que faça parte do Espaço Económico Europeu (EEE) ou de um Estado terceiro que tenha celebrado um acordo de livre circulação de pessoas com a União Europeia, pelas razões essenciais que de seguida se explicitam.

Acompanha-se a fundamentação do presente Acórdão na parte em que reconhece (cf. II, A), 12) o valor paramétrico da Lei de Bases da Segurança Social (LBSS) em relação à Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redacção que por último lhe foi conferida pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho e, ainda, na parte em que põe em dúvida a inclusão dos «cidadãos da União Europeia e equiparados» na categoria de «não nacionais», nos termos da definição do n.º 3 do artigo 37.º da LBSS (segundo o qual «consideram-se não nacionais os refugiados, os apátridas e os estrangeiros não equiparados a cidadãos nacionais por instrumentos internacionais de segurança social»), tendo em conta o imperativo de não discriminação em razão da nacionalidade e, assim, de tratamento idêntico ao dos cidadãos nacionais, caso em que valeria como parâmetro de legalidade o disposto no artigo 40.º, n.º 1, da LBSS (ao invés do n.º 2 do mesmo preceito).

Todavia, não se acolhe a fundamentação na parte em que, depois de retomar o afirmado no Acórdão n.º 141/2015 no ponto em que admite que o Direito da União Europeia tolera um regime diferenciado entre cidadãos da União Europeia e cidadãos nacionais do Estado membro de acolhimento no que respeita a prestações de um regime não contributivo que garante um mínimo de meios de subsistência, conclui apenas (cf. II, A), 16) que admitida a não uniformidade de tratamento as normas questionadas não são incompatíveis com a LBSS, que aqui servem de parâmetro.

Sem prejuízo de se acolher também a fundamentação na parte em que afirma que a questão de constitucionalidade do regime estabelecido para os cidadãos da União Europeia não pode ser apreciada por estar para além do pedido formulado pela Requerente no processo, entende-se ser relevante, no âmbito do presente processo, no que toca ao segmento da alínea a) do n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio (na redacção do diploma supra referido), que se refere a «nacional de Estado membro da União Europeia, de Estado que faça parte do Espaço Económico Europeu ou de um Estado terceiro que tenha celebrado um acordo de livre circulação de pessoas com a União Europeia», a medida da diferença tolerada pelo Direito da União Europeia em matéria de atribuição de prestações de um regime não contributivo que garante um mínimo de subsistência a que se aludiu na Declaração de Voto aposta ao Acórdão n.º 141/2015 de 25 de fevereiro.

Com efeito, a valer como parâmetro de legalidade, como se admite como hipótese no Acórdão, o disposto no artigo 40.º, n.º 1, da LBSS (parâmetro invocada pela requerente), por virtude do estatuto próprio dos nacionais de Estados membros da União (e os demais equiparados previstos na alínea a) do n.º 1 do artigo 6.º da Lei 13/2003) - decorrente do princípio da igualdade de tratamento, quer na sua formulação geral constante do artigo 18,º primeiro parágrafo, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e do artigo 21.º, n.º 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia quer, em especial, na sua expressão concretizada no artigo 24.º, n.º 1, da Directiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de abril de 2004, e também dos artigos 34.º, n.º 2, e 45.º, n.º 1 daquela Carta referidas no Acórdão - a norma questionada, ao prever um período mínimo de residência legal em Portugal (um ano), sempre se afiguraria contrária àquela norma da LBSS na medida em que tal período de residência legal exceda os requisitos de que depende, à luz do Direito da União Europeia, a «residência em território nacional» - sem prejuízo de o próprio Direito da União Europeia, mesmo quando reconhece a existência de um direito de residência, ainda consentir uma diferenciação (exclusão) quanto à atribuição das prestações em causa. E tal medida de diferenciação permitida decorre do disposto no artigo 24.º, n.º 2, da referida Directiva 2004/38/CE, segundo o qual o Estado membro de acolhimento, em derrogação do princípio da igualdade de tratamento consagrado no artigo 24.º, n.º 1, pode não conceder o direito a prestações de assistência social durante os primeiros três meses de residência ou, quando pertinente, durante o período mais prolongado previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 14.º (entrada no território do Estado de acolhimento para procurar emprego), ou, antes de adquirido o direito de residência permanente (residência legal por um período consecutivo de cinco anos) pode não conceder ajuda de subsistência, incluindo a formação profissional, constituída por bolsas de estudo ou empréstimos estudantis, a pessoas que não sejam trabalhadores assalariados, que não conservem este estatuto ou que não sejam membros das famílias dos mesmos.

Assim, na medida em que se possam considerar as categorias em causa previstas na alínea a) do n.º 1 (e no n.º 4) do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio abrangidas, e por não terem a qualidade de «nacionais», na previsão do parâmetro do artigo 40.º, n.º 2, da LBSS, subscreve-se a decisão do Acórdão no sentido da não declaração da ilegalidade daquelas normas. Todavia, na medida em que se possam considerar as categorias em causa previstas na alínea a) do n.º 1 (e no n.º 4) do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, por beneficiarem de estatuto de igualdade de tratamento, abrangidas na previsão do parâmetro do artigo 40.º, n.º 1, da LBSS, a fundamentação haveria de levar em conta a medida da diferença entre nacionais e nacionais de outros Estados membros da União Europeia admitida pelo Direito derivado da União Europeia quanto à atribuição de prestações de assistência social.

B) Divergi parcialmente da fundamentação que sustenta a decisão expressa na alínea c) da Decisão do presente Acórdão no que respeita à declaração de inconstitucionalidade das normas do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), e n.º 4, da Lei n.º 13/2013, de 21 de maio, na redacção que, por último, lhe foi conferida pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, por violação do princípio da proporcionalidade, pelas razões que de seguida se enunciam.

Acompanha-se, no essencial, a fundamentação do Acórdão na parte em que considera violado o princípio da proporcionalidade em sentido estrito. Com efeito, entende-se que relativamente à categoria de não nacionais, a Constituição, no seu artigo 15.º, n.º 2, não impede à partida a existência de exceções ao princípio da equiparação consagrado no n.º 1 do mesmo preceito, designadamente a reserva, pela lei, de direitos aos cidadãos portugueses (cf. in casu artigo 37.º, n.º 1, da LBSS). E nessa medida, a previsão de um período mínimo de residência legal em Portugal enquanto condição de atribuição de prestações do subsistema de solidariedade, incluindo o RSI, a «não nacionais» (cf. artigo 40.º, n.º 2, da LBSS) - e assim, igualmente a «nacionais» de Estado que não seja Estado membro da UE, de Estado que faça parte do EEE ou de Estado que tenha celebrado um acordo de livre circulação com a União (cf. artigo 6.º, n.º 1, b), da Lei n.º 13/2003) - enquadra-se dentro da margem de conformação do legislador, a qual não fica porém subtraída à conformidade com os parâmetros constitucionais pertinentes, inclusive quando exerce tal margem de conformação na definição de um concreto período mínimo de residência legal de que depende, entre outros requisitos, o acesso ao RSI. E por isso se entende que face à natureza e finalidade da prestação em causa - prestação do subsistema de solidariedade que visa obviar a situações de especial vulnerabilidade por carência de recursos que ponha em causa a própria subsistência -, o prazo em causa se afigurará desproporcionado face ao invocado interesse público de sustentabilidade do sistema de segurança social e à necessidade de assegurar uma ligação mais estreita ao país - ligação essa que também não deixa de ser assegurada pelo próprio reconhecimento de um direito de residência e correspondente emissão de uma autorização de residência, ainda que temporária.

Acresce que - e de modo que se entende ser determinante para o sentido decisório do Acórdão - tal desproporção se afigura particularmente evidente se se atender ao facto de a previsão da norma em causa poder abranger, por não estabelecer qualquer distinção quanto ao respetivo âmbito subjetivo, algumas categorias de «não nacionais» - ficando assim os mesmos afastados, por força da condição de tempo de residência naquela prevista, do acesso ao RSI - cuja situação de vulnerabilidade e de carência de meios advém da sua particular qualidade decorrente da Constituição da República Portuguesa, do Direito Internacional ou do Direito da União Europeia. Com efeito, na previsão de «nacional de um Estado que não esteja incluído na alínea a)» do n.º 1 do artigo 6.º (Estado membro da União Europeia, Estado que faça parte do EEE ou Estado terceiro que tenha celebrado um acordo de livre circulação com a União Europeia), ficam abrangidos, desde logo, quer os «não nacionais» (estrangeiros ou apátridas) requerentes e beneficiários de proteção internacional - aos quais pode ser concedido o estatuto de refugiado e o estatuto de proteção subsidiária -, quer os requerentes e beneficiários de proteção temporária (cf. em especial artigo 33.º, n.º 8 da Constituição da República Portuguesa; Convenção de Genebra relativa ao estatuto dos refugiados de 28 de julho de 1951, alterada pelo protocolo de Nova Iorque de 31 de janeiro de 1967; artigos 2.º, n.º 1, b), i) e j), e 7.º e 48.º e ss., em especial 51.º, 56.º e 72.º da Lei n.º 27/2008, de 30 de junho (com a redação da Lei n.º 26/2014, de 5 de maio); Directiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida, em especial artigo 29.º; e Directiva 2001/55/CE do Conselho de 20 de julho de 2001 relativa a normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências desse acolhimento, em especial artigo 13.º, n.º 2).

Não estabelecendo a previsão da norma em causa qualquer distinção a este respeito e, sobretudo, não ressalvando a mesma o especial estatuto de tais categorias de nacionais de Estados (terceiros) que não sejam Estados da UE, do EEE ou Estados que tenham celebrado um acordo de livre circulação com a União - todos «não nacionais» à luz da «categorização binária» a que se refere o Acórdão e decorrente da LBSS - que pela sua qualidade se encontram (ou podem encontrar) em situação de carência económica e cujo estatuto próprio derivado das referidas fontes impõe o acesso a prestações para a ela obviar, o requisito de residência legal em Portugal nos últimos 3 anos afigura-se especialmente desproporcionado, tanto mais que, por um lado, alguns desses estatutos se reportam a períodos de permanência inferiores ao período de residência exigido para acesso ao RSI - como é o caso do beneficiário de proteção temporária que deve beneficiar de autorização de permanência durante o período de proteção temporária, em regra um ano, prorrogável por períodos de 6 meses até ao máximo de um ano (artigos 4.º, n.º 1 e 8.º, n.º 1 da Directiva 2001/55/CE); e, por outro lado, o direito de residência que pode ser concedido por força desses particulares estatutos (e diversamente do que sucede com os demais «não nacionais») não dependerá à partida de requisitos relativos à existência de meios de subsistência.

E, ainda que o artigo 6.º, n.º 3, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, estabeleça que para efeitos de aplicação da alínea b) do n.º 1 do mesmo preceito, a residência legal em Portugal se comprove através de autorização de residência concedida nos termos do regime jurídico de entrada, permanência e afastamento de estrangeiros do território nacional, aprovado pela Lei n.º 23/2007, de 4 de julho - assim podendo indiciar que algumas das referidas categorias ficariam excluídas do âmbito subjectivo de aplicação do RSI por se poderem encontrar abrangidas por regime especial próprio constante da referida Lei n.º 27/2008, de 30 de junho, incluindo no tocante a meios de subsistência - os «não nacionais» que por esta última Lei possam ser abrangidos não esgotam, em qualquer caso, as categorias de «não nacionais» particularmente vulneráveis susceptíveis de se poderem enquadrar no âmbito da previsão da norma e cuja qualidade pode determinar a necessidade de acesso ao RSI. - Maria José Rangel de Mesquita.

Declaração de voto

Não pude acompanhar a declaração de inconstitucionalidade constante da alínea c) da decisão.

Na verdade, não estou convencido de que condicionar ao prazo de três anos de residência legal em Portugal o direito ao rendimento mínimo de reinserção traduza a imposição ao cidadão estrangeiro abrangido de um sacrifício desproporcionado relativamente ao fim da restrição.

É-me difícil considerar que um prazo aplicável ao exercício de um direito possa, devido um juízo (aparentemente, uma espécie de "impressão") sobre a sua duração supostamente excessiva, ser considerado inconstitucional. Não se tratando de um prazo manifestamente exagerado, suscetível de consubstanciar uma verdadeira inutilização do direito, não arrisco um juízo de desconformidade constitucional. - João Pedro Caupers.

Declaração de voto

Vencido quanto às alíneas b) e c) da Decisão.

I) Quanto à alínea b) da Decisão

O sentido dos artigos 7.º, 37.º e 40.º da Lei de Bases da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, com a redação dada, por último, pela Lei n.º 83-A/2013, de 30 de dezembro) deve ser fixado em conformidade com o direito da União Europeia, superando eventuais «categorizações binárias» que se limitem a contrapor nacionais a não nacionais. Segundo o artigo 20.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia ("TFUE"), "é cidadão da união qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro". Daí que, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça da União Europeia, "o estatuto de cidadão da União tende a ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados-Membros que permite aos que se encontrem na mesma situação obter, no domínio de aplicação ratione materiae do TFUE, independentemente da sua nacionalidade e sem prejuízo das exceções expressamente previstas a este respeito, o mesmo tratamento jurídico (acórdãos Grzelczyk, C-184/99, EU:C:2001:458, n.º 31; D'Hoop, C-224/98, EU:C:2002:432, n.º 28; e C-46/12, EU:C:2013:97, n.º 27)" (cf. o n.º 58 do acórdão Dano,. de 11 de novembro de 2014, Processo C-333/13).

Ora, conforme referi na declaração de voto aposta ao Acórdão deste Tribunal n.º 141/2015, e contrariamente ao entendimento acolhido no presente Acórdão (v. o ponto 16), não é absolutamente seguro qual o entendimento definitivo que o Tribunal de Justiça da União Europeia virá a sufragar relativamente à admissibilidade de regimes diferenciados - e quanto à medida da diferença - entre cidadãos da União Europeia e cidadãos do Estado-Membro de acolhimento, no tocante a prestações de um regime não contributivo que garante um mínimo de meios de subsistência (em sentido contrário à jurisprudência Dano citada no Acórdão n.º 141/2015, v., por exemplo, o Acórdão de 19 de setembro de 2013, Brey, Processo C-140/12; presentemente, encontra-se pendente um pedido de decisão prejudicial sobre a mesma matéria: Processo C-67/14, Alimanovic, no âmbito do qual o Advogado-Geral apresentou em 26 de março de 2015 a seguinte conclusão: "o artigo 24.º, n.º 2, da Diretiva 2004/38/CE deve ser interpretado no sentido de que se opõe à regulamentação de um Estado-Membro que exclui do benefício de determinadas 'prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo' na aceção do artigo 70.º, n.º 2, do Regulamento n.º 883/2004, conforme alterado pelo Regulamento n.º 1244/2010, e que são também constitutivas de uma 'prestação de assistência social' na aceção da Diretiva 2004/38, de forma automática e sem análise casuística, os nacionais de outros Estados-Membros que procuram emprego no território do Estado-Membro de acolhimento depois de terem acedido ao referido mercado de emprego, ao passo que essas prestações são garantidas aos nacionais do Estado-Membro de acolhimento que se encontram na mesma situação" [itálico aditado]).

No caso sub iudicio, portanto, a equiparação dos cidadãos de outros Estados-Membros da União Europeia aos "nacionais" ou aos "não nacionais", nos termos e para os efeitos do disposto nos referidos preceitos da Lei de Bases da Segurança Social, depende do prévio esclarecimento do sentido e alcance da cidadania da União consagrada no artigo 20.º, n.º 1, do TFUE. Mais: na medida em que seja de qualificar como discriminatória no sentido do artigo 18.º do mesmo Tratado uma diferenciação no âmbito do direito interno entre aqueles dois grupos de pessoas, inexistem dúvidas de que, nessa mesma medida, e depois da declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do artigo 6.º, n.º 1, alínea a), primeira parte, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação atual, pelo Acórdão n.º 141/2015, o artigo 6.º, n.º 1, alínea a), segunda parte, do mesmo diploma será, desde logo e independentemente de eventuais questões de inconstitucionalidade que também possa suscitar, ilegal por violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 7.º da Lei de Bases da Segurança Social.

II) Quanto à alínea c) da Decisão

O juízo de inconstitucionalidade do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), e n.º 4, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, formulado na alínea c) da Decisão assenta na ideia de que o preceito em causa representa uma restrição legal - uma exceção - excessiva ao princípio da equiparação consignado no artigo 15.º, n.º 1, da Constituição. Para o efeito, a maioria sobrevalorizou a importância relativa do RSI para a garantia do mínimo de sobrevivência, desconsiderando as demais prestações concedidas no âmbito do subsistema de solidariedade (cf. o artigo 41.º, n.º 1, da Lei de Bases da Segurança Social), e, bem assim, o potencial de mitigação das situações de carência consequente ao funcionamento de redes de apoio social inerente aos demais componentes do sistema de proteção social de cidadania, como o subsistema de ação social (artigo 29.º e seguintes) e o subsistema de proteção familiar (artigo 44.º e seguintes). Por outro lado, a mesma maioria, não obstante reconhecer expressamente existirem "poucos dados respeitantes à específica situação dos estrangeiros beneficiários da Segurança Social" e, também, do RSI (cf. o ponto 20; itálicos aditados), não deixou, ainda assim, de, com base nesses mesmos "poucos dados", desvalorizar os propósitos racionalizadores do autor da norma (v. o parágrafo final do ponto 25) e de formular juízos de prognose fundamentais em ordem a reexaminar o mérito da opção legislativa de acordo com uma exigência máxima no tocante à densidade do escrutínio a realizar pelo Tribunal (v. em especial, o ponto 35, com destaque para as referências à "imposição de um prazo tão longo" e à "pouca relevância" ou ao "peso diminuto" dos gastos ou da despesa com a concessão do RSI).

A verdade, porém, é que o ponto de partida da argumentação da maioria não é exato: os termos da concessão do RSI a cidadãos estrangeiros não correspondem a uma exceção ao princípio da equiparação, desde logo, porque o direito a tal tipo de prestação não é pela lei reservada exclusivamente aos cidadãos portugueses (cf. o artigo 15.º, n.º 2, da Constituição e o artigo 37.º, n.º 1, da Lei de Bases da Segurança Social); trata-se, antes, de uma regulamentação do próprio princípio da equiparação. Como nota justamente o Prof. Doutor Jorge Pereira da Silva em parecer junto aos autos pelo requerido, no regime do RSI "não existe nenhum direito reservado «pela lei exclusivamente aos cidadãos portugueses», pelo que "o cerne do problema é prévio ao das restrições legais", respeitando "à própria delimitação do alcance do princípio da equiparação, expresso no n.º 1 [do artigo 15.º] e que vale tanto para direitos como para deveres e abrange tanto estrangeiros e apátridas que se encontram em Portugal quanto aqueles que aqui residem": o problema "é de delimitação (externa) do âmbito de proteção do princípio constitucional e não ainda de restrições ao seu conteúdo normativo". Com efeito, prossegue aquele ilustre jurisconsulto, "a formulação geral do princípio da equiparação deixa inevitavelmente para o legislador ordinário um significativo espaço de conformação do respetivo alcance - inclusive antes de se poder falar (em autorrestrições constitucionais e) em restrições legais em sentido próprio (parte final do n.º 2 do artigo 15.º). Foi pois no exercício dessa prerrogativa de livre conformação normativa que o legislador produziu a alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º do Regime do RSI".

Uma das consequências da colocação do problema nestes termos respeita à densidade do grau de escrutínio admissível por parte deste Tribunal relativamente às opções do legislador. O controlo negativo da proporcionalidade - e não um qualquer reexame da solução legislativa - deve fundar-se no artigo 2.º da Constituição (um Estado de direito democrático é necessariamente um Estado limitado pelo direito; ou como afirmado no Acórdão n.º 387/2012: "o Estado de direito não pode deixar de ser um «Estado proporcional»") - e não no artigo 18.º, n.º 2, do mesmo normativo. Assim, os critérios a observar em tal controlo devem cingir-se à mera evidência: os testes da adequação, da necessidade e da justa medida entre meios (intrusivos) e fins (legítimos) só não são de considerar superados em caso de manifesta inadequação, desnecessidade ou desequilíbrio.

Não é, de todo em todo, o que se verifica no caso sub iudicio. Aliás, a escassez de dados empíricos aponta, desde logo, no sentido inverso.

Além disso, não se vislumbra qual a referência empírica ou normativa que fundamenta a censura do alegado caráter excessivo da opção do autor da norma de, com base no artigo 40.º, n.º 2, da Lei de Bases da Segurança Social, estabelecer que a inserção na comunidade pressuposta pela atribuição do RSI, nomeadamente por via da celebração do contrato de inserção, só deve considerar-se consolidada no termo do período de dois anos correspondente à primeira renovação (por caducidade) de uma autorização de residência temporária (cf. o artigo 6.º, n.º 1, alínea b), e n.º 3, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho). Esta autorização pode, na verdade, ser concedida a quem possua visto de residência válido, meios de subsistência e, quando aplicável, se encontre inscrito na segurança social, pelo período de um ano e é renovável por períodos sucessivos de dois anos (cf. os artigos 75.º, n.º 1, 77.º, n.º 1, e 78.º, n.º 1, todos da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação dada pela Lei n.º 29/2012, de 9 de agosto). Um ano (ou menos) de residência ao abrigo de uma autorização de residência temporária já será suficiente para comprovar a aludida inserção? E dois anos? E três? Afinal qual o critério tido por relevante para, na ótica da maioria que fez vencimento, determinar o limiar de tempo a partir do qual já haverá excesso, tornando ilegítima a exigência de um período de residência como condição de atribuição do RSI?

E a esta indeterminação haverá que acrescentar a já mencionada desconsideração de respostas sociais complementares no âmbito do próprio sistema de proteção social de cidadania, que tornam ainda menos seguro um juízo definitivo quanto ao caráter excessivo de qualquer período de residência mínimo. - Pedro Machete.

Declaração de voto

Votei vencido, pois emitiria um juízo de não inconstitucionalidade da norma da alínea b) do n.º 1 e n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, quando aplicada a nacionais de Estados terceiros residentes no território nacional que não beneficiem do estatuto de refugiado ou de protecção subsidiária.

A Constituição, não só prescreve excepções ao princípio da equiparação dos estrangeiros com os cidadãos portugueses, como ainda admite que a lei estabeleça outras, desde que observados os princípios da necessidade, adequação e proporcionalidade (cf. n.º 2 do artigo 15.º).

No que se refere ao direito à segurança social, a lei que define as bases gerais do sistema de segurança social - Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro - considera, no artigo 7.º, que o princípio da igualdade entre beneficiários nacionais e não nacionais não é prejudicado pelo facto de se estabelecerem quanto a estes «condições de residência»; e nos artigos 37.º e 40.º reserva para os cidadãos portugueses as prestações do subsistema de solidariedade, sem prejuízo da sua extensão a não nacionais, desde que verificadas certas condições, nomeadamente «períodos mínimos de residência legal».

Quanto às prestações de rendimento social de inserção, que fazem parte do subsistema de solidariedade, a opção política-legislativa de subordinar a concessão a não nacionais a um período mínimo de residência foi desenvolvida pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, que alterou o artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, fixando esse período em três anos para os nacionais de Estados não incluídos na alínea a) do n.º 1 desse mesmo artigo.

A razão de ser deste período de residência, diz o autor da norma, é a demonstração de um elo de ligação efectiva à comunidade nacional, de modo a preservar o RSI do "efeito de chamada" dos movimentos migratórios potenciado pelas relações familiares dos imigrantes e deste modo garantir a sustentabilidade financeira do regime de segurança social.

Não oferece dúvida que, em abstacto, a medida é apta e adequada a produzir estes fins, os quais são constitucionalmente legítimos.

Mas já duvido que se possa dizer que a lei prevê uma série de exigências que têm por propósito obstar à entrada e permanência em território português de estrangeiros que possam vir a constituir um encargo para o sistema de segurança social; e assim sendo, torna-se desnecessário fixar um período mínimo de residência legal, já que tais exigências provocam menores restrições do que esta condição.

De facto, a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho (na redacção dada pela Lei n.º 29/2012, de 9 de agosto) relativa à entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros no território nacional, estabelece como condição da concessão e renovação do visto de residência, autorização de residência temporária e autorização de residência permanente, a posse de meios de subsistência [cf. alínea d) do n.º 1 do artigo 52.º, alínea d) do n.º 1 do artigo 77.º e alínea c) do n.º 1 do artigo 80.º].

Simplesmente, para além da diferente finalidade que subjaz a essas normas, mais preocupadas com os custos da imigração ilegal, a exigência de um período mínimo de residência para efeitos de RSI parece ser um meio indispensável para dar concretização aos pressupostos de que depende a autorização de residência. Se o estrangeiro com título de residência temporária (que é concedida por um ano, renovada por períodos sucessivos de dois anos - artigo 76.º) deixar de ter meios de subsistência, então há fundamento para não se renovar a autorização temporária, gerando-se assim uma situação de residência ilegal que inviabiliza a concessão do RSI.

Ou seja, se para se obter (e manter) a autorização de residência é necessário a posse de meios de subsistência, então, pelo menos durante um determinado período, é de supor (ou de presumir) a inexistência de uma situação de insuficiência económica justificativa da concessão de prestações sociais que garantam uma existência condigna. Na eventualidade de inexistência superveniente de meios de subsistência, não se justifica a celebração de um "contrato de inserção", uma vez que tal situação vai gerar necessariamente a não renovação da autorização. Por isso, tal como nas situações de residência ilegal, aquela eventualidade terá que ser coberta por outro tipo de apoios sociais que garantam as condições essenciais a uma existência minimamente condigna. É que a celebração do contrato de inserção, que acompanha a concessão do RSI, pressupõe a continuidade e permanência do beneficiário no território nacional, situação que não será possível a quem, na posse de título de residência temporário, deixou de possuir meios de subsistência e por esse facto de ter condições para a renovação do título.

O mesmo já não se poderá ajuizar relativamente aos estrangeiros com estatuto de refugiado ou de protecção subsidiária. A estes não é aplicável a Lei n.º 23/2007 [cf. alínea b) do n.º 2 do artigo 4.º], mas a Lei n.º 27/2008, de 30 de junho, alterada pela Lei n.º 26/2014, de 5 de maio. Como nestes casos a concessão de asilo ou de protecção subsidiária e a renovação da autorização de residência não está dependente da posse de meios de subsistência, não se pode apelar à auto-responsabilidade dos refugiados para evitar a atribuição de prestações sociais em situação carência de meios de subsistência. Para estes, é defensável que a garantia constitucional do direito de asilo (n.º 8 do artigo 33.º da CRP) envolva o direito a prestações que garantam uma existência condigna, incluindo o RSI, sem dependência de um período de residência legal.

Quanto à duração do período de residência legal - se um, dois ou três anos - não se pode concluir, num controlo de mera evidência, que a margem de liberdade de conformação legislativa tenha sido ultrapassada por erro manifesto de apreciação da relação entre o prazo escolhido e os seus efeitos. Para além da satisfação das necessidades básicas, a concessão do RSI, através do contrato de inserção, visa também a integração social e laboral do beneficiário. Tratando-se de estrangeiros, tal contrato pressupõe a criação de elos de ligação efectiva com a comunidade nacional, o que só pode ser comprovado através de um período mínimo de residência. Ora, o prazo de três anos, que corresponde ao termo da primeira renovação da autorização temporária, parece ser um prazo não desproporcional para mostrar uma relação suficientemente densa com a comunidade nacional, para evitar o chamado "turismo social" e para não sobrecarregar desrazoavelmente o regime nacional de segurança social. Isto não significa obviamente que, numa situação concreta de carência de meios de subsistência, não possam e devam ser mobilizadas outras formas de apoio social até ao termo do prazo de residência temporária. - Lino Rodrigues Ribeiro.

Declaração de voto

Votei vencida quanto ao juízo de inconstitucionalidade constante da alínea c) da decisão e não acompanhei os fundamentos que conduziram ao juízo constante da alínea b).

1 - A questão de constitucionalidade colocada, neste processo, ao Tribunal, consistia no problema de saber se a CRP impediria que estrangeiros residentes em Portugal (e oriundos de países outros que não membros da União Europeia) só pudessem aceder às prestações de Rendimento Social de Inserção uma vez completados três anos de permanência (de "residência legal") em território português.

O Tribunal, após ter seguido uma argumentação que convocou para o caso o princípio da equiparação entre estrangeiros e nacionais (artigo 15.º da Constituição), o direito a um mínimo de existência condigna decorrente do princípio da dignidade da pessoa humana (artigo 1.º) e o direito à segurança social (artigo 63.º), acabou por proferir um juízo de inconstitucionalidade fundado no princípio da proporcionalidade. Quer isto dizer que se entendeu que o prazo de três anos era excessivo (o princípio da proporcionalidade é também conhecido, na jurisprudência constitucional portuguesa como em muitas outras, nacionais e supranacionais, como princípio da proibição do excesso), uma vez que "tal opção" - a de exigir um mínimo de três anos de residência legal em Portugal para estrangeiros que pretendessem aceder às prestações de RSI - "ating[iria] cidadãos em situação de grave vulnerabilidade, sem meios imediatos para satisfazer as exigências vitais do agregado familiar", e que, "[p]onderando, associadamente, a pouca relevância da despesa de RSI no orçamento global da Segurança Social e o peso diminuto dos gastos com a concessão de RSI a não nacionais, [se] torna[ria] evidente a desproporção desta solução".

Dissenti deste juízo.

2 - O princípio da proporcionalidade, enquanto limite jurídico das ações do legislador, encontra apoio textual no artigo 18.º, n.º 2, parte final, da Constituição. Aí se diz que as restrições, introduzidas por lei, a direitos, liberdades e garantias devem limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. As implicações que daqui decorrem são, no essencial, duas: em primeiro lugar, daqui decorre que as medidas legislativas que restringem direitos, liberdades e garantias não são, só por isso, inconstitucionais; segundo, daqui decorre que o serão, se, entre outras exigências - definidas nos outros lugares do artigo 18.º - se não limitarem ao necessário para realizar outros direitos e interesses que a Constituição também proteja.

3 - Assim definido, este princípio habilita o Tribunal a proferir um juízo de invalidade de uma lei desde que se siga um percurso metódico marcado por dois passos essenciais. Primeiro, é necessário que se afira com rigor qual o grau e natureza da afetação de direitos que a medida legislativa introduziu. A Constituição fala em "restrições [legais] a direitos, liberdades e garantias", ou seja, a direitos fundamentais que, por terem um conteúdo que é determinado pela própria CRP, detêm, por condição e natureza, força de resistência à lei. Em muitas das suas decisões tem o Tribunal entendido que o juízo de proporcionalidade que a Constituição o habilita a fazer também pode ser aplicado a outras situações - de afetação de direitos que não tenham esta especial natureza de resistência à lei -, uma vez ser a exigência de "justa medida" dos atos estaduais (de todos eles) uma ilação geral da ideia de Estado de direito, consagrada no artigo 2.º da CRP. Porém, tal não elimina a necessidade de se saber ao certo qual o grau de proteção jurídica de que goza o direito que foi afetado (se se trata de um direito fundamental ou não) e qual a natureza dessa afetação (se se trata de uma restrição ou não), porquanto de tal depende a intensidade do escrutínio que o Tribunal deve aplicar às medidas do legislador tidas eventualmente como "desproporcionais". Tratando-se de medidas legislativas restritivas de direitos, liberdades e garantias, a intensidade do escrutínio jurisdicional, especialmente legitimado pelo artigo 18.º, n.º 2, será necessariamente maior do que na situação em que esteja em causa um juízo de proporcionalidade fundado apenas no artigo 2.º da CRP. Assim, e por estes motivos, o primeiro passo a empreender, quando se "aplica" o juízo de proporcionalidade, é o de identificar com rigor qual a natureza do direito que foi afetado e qual a intensidade da afetação.

De seguida, haverá que identificar com rigor a finalidade que essa mesma afetação, decidida pelo poder legislativo, visou prosseguir. Isto mesmo decorre da parte final do n.º 2 do artigo 18.º, uma vez que a "restrição" de direitos deve limitar-se ao necessário para salvaguardar outros interesses e valores constitucionalmente prosseguidos. Aqui, a tarefa de quem julga traduzir-se-á, naturalmente, não apenas em identificar os objetivos prosseguidos pelo legislador, mas ainda em resolver a questão de saber se eles serão, ou não, constitucionalmente relevantes. Respondida afirmativamente esta última questão, então haverá que decidir se a afetação de direitos se limitou ao que era necessário para realizar outros bens constitucionais. Como é consabido, esta última tarefa tem-na desempenhado o Tribunal - em consonância com muita outra jurisprudência, nacional e supranacional - através do emprego de três muito sedimentados testes: (i) o teste da adequação, que se traduz em saber se a medida legislativa restritiva adotada pelo legislador é em geral apta para realizar a finalidade, constitucionalmente relevante, por aquele prosseguida; (ii) o teste da necessidade, que se traduz em saber se o legislador teria ou não à sua disposição, para realizar o mesmo bem constitucional, uma medida de efeito equivalente mas que fosse menos gravosa para as pessoas afetadas; (iii) e a proporcionalidade em sentido estrito, que implica uma ponderação "fina" entre o ganho de interesse público que a medida restritiva procurou obter (e o seu peso específico) e o quantum da afetação de direitos que com ela se impôs. Como também decorre de jurisprudência sedimentada do Tribunal (veja-se por exemplo o Acórdão n.º 187/2001, e jurisprudência nele citada), a aplicação deste três testes segue uma ordem lógica de precedência. Se se chegar à conclusão de que a afetação de direitos é inadequada, em abstrato, para realizar o valor constitucional que legitimaria a escolha legislativa, o juízo de invalidade relativo a esta escolha estará, logo aí, perfeito e fundamentado. Se se chegar à conclusão de que a medida, não podendo ser tida por inadequada, é no entanto desnecessária, ao mesmo juízo se chegará. Só depois de aplicados estes dois testes, sem resultados negativos, é que se seguirá o teste da proporcionalidade em sentido estrito. Este último aparecerá, na escala lógica do juízo, como o mais exigente, não apenas por requerer uma ponderação rigorosa entre o "peso", normativamente entendido, do quantum que o sistema constitucional no seu conjunto "perdeu" com a afetação dos direitos e do quantum que com ela "ganhou", mas também por ser o derradeiro: quando a ele se chega, já se sabe que os outros dois "testes", logicamente precedentes, não foram suficientes para fundamentar um juízo de invalidade da medida legislativa. Em todo o caso, o juízo que cabe à jurisdição constitucional, na operação metódica destes três testes, será sempre de índole negativa. Ao Tribunal não cabe aferir se as medidas legislativas são adequadas, necessárias, e proporcionais para a realização das políticas que o legislador deve, constitucionalmente, levar a cabo. Ao Tribunal cabe apenas o controlo negativo, que se traduz na demonstração da inadequação, da desnecessidade, e da desproporcionalidade [entre o meio adotado e o fim prosseguido]. E essa demonstração, negativa, que cabe ao Tribunal fazer será tanto mais exigente quanto maior for a liberdade de conformação que o legislador ordinário detiver no domínio material sobre que legisla.

4 - No presente caso foi perfeitamente realizada pelo Tribunal a operação metódica que se traduziu na necessária identificação dos "outros direitos e interesses constitucionalmente protegidos" [parte final do n.º 2 do artigo 18.º] prosseguida pela medida legislativa em juízo. Disse-se que essa medida visava prosseguir uma política de sustentabilidade do sistema de segurança social, de modo a garantir que prestações sociais que, no contexto deste sistema, se integram no âmbito do «subsistema de solidariedade» (artigo 41.º da Lei de Bases da Segurança Social), pudessem apenas ser distribuídas por quem tivesse com a comunidade nacional um elo de ligação efetiva. O «valor» constitucional desta finalidade não se discutiu, uma vez que se não colocou em causa que com ela se prosseguia - como diz a Constituição - um «interesse constitucionalmente protegido».

Do mesmo modo, foi também formalmente realizada pelo Tribunal a operação metódica a seguir para saber se a medida legislativa, que afetou direitos, se limitara «ao necessário para salvaguardar os interesses constitucionalmente protegidos». O Tribunal aplicou o teste da «adequação» e não obteve com ele fundamento suficiente para invalidar a norma legal; aplicou o teste da «necessidade» e também com ele não chegou a um juízo de invalidade; aplicou o último - e mais exigente - teste da «proporcionalidade em sentido estrito», e foi com base nele, e só nele, que julgou inconstitucional a medida. E isto, por duas razões fundamentais. Primeira, por atingir, a opção legislativa - diz o Acórdão - «cidadãos em situação de grave vulnerabilidade, sem meios imediatos para satisfazer necessidades vitais do agregado familiar, que foram, como ficou demonstrado, admitidos em Portugal no cumprimento das regras fixadas pelo legislador, nomeadamente quanto à fixação de requisitos relativos à disponibilidade dos meios de rendimento». Segunda - diz ainda o Acórdão - por ter o Tribunal ponderado «associadamente, a pouca relevância da despesa do RSI no orçamento global da Segurança Social e o peso diminuto dos gastos com a concessão de RSI a não nacionais». Por assim ser, concluiu-se à evidência pela desproporção [entre a afetação dos direitos e a finalidade de interesse público prosseguida] «já que o valor desta prestação [do RSI] é reduzida e abrange um número muito limitado de destinatários».

5 - Não me parece, contudo, que alguma vez se pudesse incluir no âmbito de competências próprias do Tribunal a possibilidade de levar a cabo o mais exigente dos «testes» da proporcionalidade com a apresentação destas duas razões. Como se disse no Acórdão n.º 187/2001, com este último «teste» a jurisdição constitucional (a portuguesa como qualquer outra) trata de «exigir que a intervenção, nos seus efeitos restritivos ou lesivos, se encontre numa relação "calibrada" - de justa medida - com os fins prosseguidos, o que exige uma ponderação, graduação e correspondência dos efeitos e das medidas possíveis». Como saber, aqui, que a exigência de residência de três anos em Portugal para estrangeiros que pretendessem aceder ao RSI se não encontrava em relação de justa medida com a finalidade de garantir a sustentabilidade do sistema de segurança social, evitando a existência de candidatos a prestações de solidariedade que nenhum elo de ligação tivessem com a comunidade nacional? Não creio que o argumento apresentado em primeiro lugar, e atinente ao cumprimento das regras já fixadas pelo legislador relativamente aos requisitos de admissibilidade de estrangeiros no território nacional - e que, de facto, incluem, entre outras, exigências relativas à demonstração de rendimentos - pudesse valer, neste contexto, como argumento legítimo. Tratando-se de regras que se inscrevem na definição de políticas de imigração (critérios para o acolhimento de estrangeiros em Portugal) a finalidade constitucional por elas prosseguida é diversa da finalidade prosseguidas pelas medidas em juízo, dirigidas a assegurar a sustentabilidade do sistema de segurança social. E ainda que se concluísse pela inevitável contiguidade das duas políticas (e pelos reflexos inevitáveis que a política de imigração pudesse vir a ter no rumo a tomar pelas políticas públicas de sustentabilidade da segurança social), então, por que não concluir de forma precisamente inversa àquela que foi acolhida pelo Tribunal? Por que não considerar que o «pequeno número» de estrangeiros que se encontram na situação de requerer prestações de RSI se deve, precisamente, aos efeitos que a política de imigração tem sobre a política de sustentabilidade da segurança social? A meu ver, a dúvida só demonstra que, neste contexto - e para efetuar o «teste» da proporcionalidade em sentido estrito - o Tribunal se deveria ter atido a uma estrita ponderação entre os efeitos restritivos da medida legislativa em juízo e os fins por ela (e só por ela) prosseguidos. Efetuar a ponderação tendo em conta fins prosseguidos por outras medidas extravasa muito, a meu ver, do juízo que é permitido ao Tribunal no contexto metódico deste «teste». Por isso mesmo, aliás, serão sempre controvertíveis os resultados a que, por essa via, se chegará. Para além disso, porém, como poder avaliar, com a segurança com que se avaliou, que era "diminuto" o "peso dos gastos com a concessão de RSI"?

6 - Como quer que seja, haverá sempre que concluir que o Tribunal aplicou, a esta «afetação» legislativa do direito a aceder à prestações de RSI, um escrutínio de intensidade máxima.

Contudo, não esclareceu qual a razão constitucional que legitimava a extensão da sua intervenção.

Na verdade, se se partir do princípio segundo o qual o controlo de proporcionalidade de medidas legislativas que o Tribunal está constitucionalmente habilitado a fazer é sempre e só de teor negativo; se se partir do princípio segundo o qual a demonstração, por parte de quem julga, da justeza desse controlo negativo será tanto mais exigente quanto maior for a liberdade de conformação legislativa sobre certa matéria, então, ficar-se-á sem saber o que é que legitimou o Tribunal a invalidar esta medida legislativa com fundamento num tão apertado controlo. Era a restrição de um direito fundamental (de conteúdo definido pela Constituição, e portanto, resistente à lei) que estava em causa? O Tribunal invocou o princípio da equiparação (artigo 15.º), mas não chegou a demonstrar que dele decorreria um direito fundamental dos estrangeiros a um tratamento jurídico igual - e em toda e qualquer situação igual - àquele que é dado aos cidadãos nacionais. O Tribunal invocou o direito a um mínimo de existência condigna, emergente do princípio da dignidade da pessoa humana (artigo 1.º), mas não chegou a demonstrar que o direito a prestações do RSI se consubstanciava na concretização necessária, única e constitucionalmente devida desse mesmo direito. O Tribunal invocou o direito à segurança social (artigo 63.º), mas não chegou a demonstrar como é que a concretização devida desse direito - tal como a concretização devida do direito a um mínimo vital - se identificaria em absoluto com as concretas prestações de RSI (cuja existência é, primeiro, decidida pela Lei de Bases da Segurança Social, e cujo regime é, depois, desenvolvido e definitivamente fixado por outros atos legislativos de desenvolvimento das referidas bases). No entanto, a demonstração teria sido, a meu ver, absolutamente necessária. É que o escrutínio intenso que o Tribunal aplicou a esta medida legislativa - quando, invocando o princípio da proporcionalidade, decide com fundamento exclusivo no seu último, mais exigente e mais difícil teste - só seria legitimado se se tivesse previamente clarificado que o legislador se movera numa área onde era mínima a sua liberdade de escolha, por ser máxima a sua vinculação à Constituição. E não creio que essa clarificação tenha sido feita a propósito da matéria em juízo: a da definição dos requisitos de acesso, para estrangeiros residentes em Portugal, às prestações do Rendimento Social de Inserção.

7 - Finalmente, distancio-me dos fundamentos invocados pelo Acórdão quanto ao juízo de não ilegalidade, constante da alínea b) da decisão, e relativo aos cidadãos europeus residentes legalmente em Portugal. Como decorre da declaração de voto que apus ao Acórdão n.º 141/2015, entendo que não cabia ao Tribunal Constitucional português o juízo sobre a questão central neste domínio colocada. Por isso mesmo, entendo também que o efeito combinado dos dois juízos do Tribunal - o constante do referido Acórdão n.º 141/2015 e o constante da presente decisão, efeito esse que se traduz no facto de, doravante, só para os cidadãos europeus que pretendam aceder às prestações de RSI se exigir um prazo de residência legal em Portugal - releva de algo mais do que de uma «mera incongruência sistémica». - Maria Lúcia Amaral.