Resolução do Conselho de Ministros n.º 61/2015 — Aprova a estratégia «Cidades Sustentáveis 2020»

2.2.7 - A tendência de concentração da população em meios urbanos, que se prevê que persista nas próximas décadas, aumenta a importância da integração das políticas urbanísticas com as políticas de proteção civil e de combate às alterações climáticas. A avaliação e controlo dos riscos associados a eventos catastróficos, como sismos, cheias, deslizamentos de terras ou ondas de calor, cujos danos têm nos últimos anos aumentado de magnitude em todo o mundo, em resultado de uma urbanização nem sempre planeada, constituem hoje uma componente importante das políticas e quadros legislativos e institucionais, sobretudo ao nível do desenho urbano e da arquitetura e engenharia de edifícios e infraestruturas. Não obstante, maior importância ainda assumirá nos próximos anos a execução de estratégias de mitigação e adaptação às alterações climáticas, as quais previsivelmente aumentarão os efeitos dos eventos climáticos extremos e implicarão a necessidade de não só de redesenhar o espaço urbano, mas também de gerir de forma inteligente o seu ecossistema e as ligações das urbes com o território envolvente, no sentido de uma sociedade de baixo consumo de carbono e de elevada resiliência a esses eventos. Tratando-se de problemas com características intersetoriais, estão também fortemente interrelacionados com diversas matérias de ordenamento do território e outras políticas, designadamente energética, de transportes e de arquitetura e paisagem.

A integração dos riscos e as políticas associadas à resposta às alterações climáticas têm ganho protagonismo

2.3 - Conexões urbano-rurais

2.3.1 - A reclassificação do solo rústico em urbano e as áreas urbanizáveis demarcadas em sede de planeamento territorial ampliaram despropositadamente os perímetros urbanos, tendo como consequência urbanizações excedentárias e avulsas, edificação dispersa e a existência de terrenos rústicos sobrevalorizados e expetantes na envolvente das cidades, que, por este motivo, se tornam indisponíveis para as atividades produtivas. A reposição da sustentabilidade do desenvolvimento urbano depende também da estabilização dos usos do solo nos espaços rústicos que se encontram sob a influência funcional mais ou menos direta das cidades e da correta distribuição e condução das atividades agrícolas e florestais que aí se podem desenvolver.

A sustentabilidade do desenvolvimento urbano passa também pela disciplina dos espaços rústicos adjacentes

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Fotografia 3 - Interfaces urbano-rurais (DGT, 2013)

2.3.2 - A procura do equilíbrio entre o nível de oferta das grandes superfícies e o do pequeno retalho tem importantes repercussões, quer no que respeita à organização e atratividade das zonas centrais das cidades, quer na valorização das envolventes agrícolas das áreas urbanas e metropolitanas, que progressivamente ganha dimensão nos países ocidentais, como fonte segura de alimentos de variedades locais e forma de conservação das estruturas e viabilidade dos espaços agrícolas periurbanos.

Articulação entre as cidades e a sua envolvente rústica

2.3.3 - Em Portugal, como em muitos outros países densamente povoados, sobretudo no Ocidente, deixou de existir uma dicotomia acentuada cidade-campo no que respeita aos padrões de referência de acesso aos serviços e equipamentos sociais, à cultura e, de um modo geral, à qualidade de vida. Mais do que políticas de «equalização» dos diferentes indicadores de acesso aos serviços que cada um dos tipos de território podem oferecer, interessa identificar as complementaridades e relações económicas que, por um lado, permitam reforçar a sobrevivência e viabilidade das paisagens e espaços rurais na zona de influência das cidades e que, por outro lado, atuem como contraponto ecológico, paisagístico e mesmo económico-social (por exemplo, ao nível do emprego, em tempo de crise) aos espaços densamente edificados das grandes aglomerações urbanas.

Desenvolvimento de complementaridades e de relações económicas entre o espaço urbano e o espaço rústico

2.3.4 - A transformação da sociedade portuguesa, sobretudo depois do fim da década de 50, com a sua industrialização e terciarização, determinou a procura crescente de espaços silvestres periurbanos destinados ao recreio e lazer, especialmente nas regiões metropolitanas de Lisboa e Porto e nas maiores conglomerações populacionais do litoral, designadamente os eixos Braga-Guimarães, Aveiro/Baixo Vouga, Coimbra-Figueira da Foz, Leiria-Marinha Grande e Algarve. A carência de parques florestais evidencia-se sobretudo nas áreas metropolitanas, onde, para além do Parque Florestal de Monsanto, não existem outros parques florestais infraestruturados de raiz para um uso recreativo mais intensivo que possam garantir uma oferta qualificada, suprindo a acrescida procura destas áreas e aligeirando a pressão da utilização pública de áreas protegidas com valores para a conservação.

Procura de espaços silvestres metropolitanos e periurbanos equipados

2.3.5 - A sustentabilidade do sistema urbano entendido na sua aceção mais lata depende de uma melhor interligação entre os sistemas naturais, de que se salienta a proteção da rede hidrográfica e a salvaguarda e valorização das manchas de vegetação mais significativas no contexto da cidade-região, o reforço dos espaços exteriores urbanos e uma gestão inteligente do tráfego e das migrações pendulares, que poderá determinar um contributo relevante das cidades para o equilíbrio ambiental e ecológico regional e sub-regional.

Salvaguarda e valorização dos sistemas naturais no contexto da cidade-região

3 - Dimensão Territorial Intraurbana

3.1 - Dinâmicas urbanas

3.1.1 - A acentuada valorização fundiária e imobiliária registada a partir dos finais dos anos 60, que apenas sofreu abrandamentos significativos a partir de 2008, está, direta ou indiretamente, na origem da perda de população nos centros das principais cidades, da expansão urbana desregrada nas periferias e da proliferação da urbanização dispersa. A proteção do interesse público, a devolução do solo à sua função social e a sua disponibilização para as atividades produtivas dependem de uma disciplina do valor do solo e de regulação do mercado imobiliário, que permita aproximar os valores de mercado dos valores de rendimento. A degradação do património imobiliário e os obstáculos que se colocam à reabilitação urbana no coração das cidades e nas periferias radicam também, em grande medida, na escalada dos preços do imobiliário, que tornou quase sempre mais vantajosa a manutenção de prédios abandonados, degradados ou mesmo em estado de ruína, em detrimento da sua apropriação útil para venda ou arrendamento.

Necessidade de uma disciplina do valor do solo e do mercado imobiliário

3.1.2 - Estes desequilíbrios emanam de ineficiências do modelo de desenvolvimento territorial, que as políticas públicas foram incapazes de travar e corrigir. Todavia, nem tudo foi negativo no contexto da habitação em Portugal. Apesar dos problemas que ainda subsistem, as barracas foram praticamente erradicadas e, em 2011, a proporção de alojamentos não clássicos rondava apenas os 0,11 %, correspondendo a cerca de 6 mil alojamentos. Não obstante, em 2011, continuavam a registar-se carências habitacionais ao nível de necessidades de grandes reparações ou degradados e de privações em infraestruturas básicas, como água canalizada, esgotos e instalação de banho ou duche, que atingiam ainda 132 mil alojamentos (INE, I. P., 2012). Assim, torna-se necessário encontrar um equilíbrio que permita conferir um sentido útil (social e económico) ao património edificado nos centros das cidades e, simultaneamente, planear corretamente a sua eventual expansão, sobretudo ao nível da localização dos novos e grandes equipamentos e serviços (estabelecimentos de ensino, saúde, comércio e outros) ou centros empresariais, onde se vem concentrando a oferta de novos empregos.

Necessidade de se encontrar equilíbrio no património edificado

3.1.3 - A análise da evolução do parque habitacional português espelha o ritmo de construção elevado das últimas décadas. As cidades portuguesas cresceram muito e a um ritmo acelerado, com poucas preocupações em termos de eficiência urbana. Portugal viveu um ciclo de expansão urbana que durou aproximadamente 50 anos. A partir das décadas de 60 e 70, com o aumento da população nas cidades, em busca de emprego nas indústrias e nos serviços, desencadeou-se uma forte procura por habitação que conduziu ao aumento do parque edificado, sobretudo nas periferias urbanas. O crescimento económico e o aumento do poder de compra durante as décadas de 80 e 90 levaram a que as famílias pudessem comprar habitação própria, estimuladas pelo acesso facilitado ao crédito bancário, pela queda das taxas de juro e pelos benefícios fiscais. Desta forma, Portugal continental passou de uma situação de deficiência crónica de habitação para uma de excesso de parque habitacional, tornando-se um país fundamentalmente de «proprietários». Na última década, o crescimento da população portuguesa abrandou e praticamente estagnou (crescimento de apenas 2 % de 2001 para 2011), enquanto o crescimento habitacional continuou e até se acelerou. Em 2011, a situação do excedente habitacional agravou-se face a 2001, tendo-se registado um total de cerca de 735 mil alojamentos vagos, correspondendo a um acréscimo de 35 % relativamente à década anterior (INE, I. P., 2012). Simultaneamente, o mercado de arrendamento revelou uma fraca dinâmica, sendo que apenas 15 % dos alojamentos familiares não ocupados estavam disponíveis para arrendamento. No conjunto do país, o número de alojamentos disponíveis para arrendamento aumentou de 80 mil para 110 mil, entre 2001 e 2011, o que representa uma evolução positiva face a um ponto de partida muito baixo. No mesmo período, o valor médio das rendas aumentou 91 %, passando de 123 (euro) para 235 (euro), o que, contudo, corresponde a valores inferiores aos valores médios dos encargos mensais com habitação própria (INE, I. P., 2012). Somam-se a percentagem elevada de fogos devolutos e degradados e ainda a frequência elevada de segunda habitação, geralmente destinada a um uso sazonal.

Crescimento e «privatização» do parque habitacional português acima das necessidades da população

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Fotografia 4 - Parque habitacional (DGT, 2013)

3.1.4 - O «efeito donut» de esvaziamento dos centros urbanos, principalmente dos centros históricos, muito ligado às disfuncionalidades do mercado de arrendamento e à propagação do crédito para aquisição de casa própria, bem como ao apego ao paradigma da nova construção em detrimento da reabilitação urbana, tem configurado situações patológicas de degradação do parque habitacional, de definhamento do comércio, sobretudo do comércio tradicional, e de acréscimo dos sentimentos de insegurança das populações. A revitalização destes centros urbanos em situação crítica de abandono e, por vezes, com elevada concentração de pobreza, exige respostas de dinamização do mercado de arrendamento e de reabilitação do edificado, com atração de classes de rendimentos mais altos e a devida conjugação com as classes de rendimento mais baixo e de faixa etária elevada que ainda residem nestas áreas, e também a promoção de soluções de mobilidade económica e ambientalmente sustentáveis, incluindo o incentivo ao uso dos transportes coletivos e também da designada mobilidade suave.

Carências de regeneração dos centros urbanos degradados

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Fotografia 5 - Prédios devolutos e em estado de ruína (DGT, 2013)

3.1.5 - Nas periferias subsistem ainda situações de degradação urbanística, de pobreza e de exclusão social. As áreas periurbanas escondem, por vezes, realidades urbanas e sociais críticas, falta de condições para o exercício de urbanidade e de cidadania, alojamentos precários, urbanizações clandestinas, bairros sociais desqualificados, fraco desenho urbano e desadequação dos espaços públicos, pouca qualidade construtiva do edificado, em suma, espaços carentes de condições de habitabilidade e de integração. A requalificação destas periferias deve apoiar-se na sua reabilitação física e na expressão dos elementos significantes da sua arquitetura, mas também no desenvolvimento de uma cultura de pertença e de comunidade, que resulta da história e da vida em comum e que se alicerça na identidade dos bairros e na confiança e solidariedade das instituições.

Áreas periurbanas com fortes carências multidimensionais

3.1.6 - Perpendicularmente à degradação urbanística nas periferias em que se registam situações flagrantes de desigualdade sócio-territorial, coexistem subúrbios em que o afastamento da «cidade» é intencional e desejado, frequentemente configurado em conjuntos habitacionais de acesso condicionado, vulgarmente designados como condomínios fechados, associados a preferências por critérios de exclusividade e de segurança e, em regra, estreitamente dependentes do automóvel. Ambas as situações, sendo muito distintas, colocam alguns problemas comuns, designadamente ao nível da necessidade de criação de novas centralidades, da melhoria da mobilidade e da acessibilidade, e de eventual reforço de dotações em equipamentos e serviços.

Coexistência de situações díspares nas periferias urbanas

3.2 - Problemas territoriais e societais agravados ou emergentes

3.2.1 - A instabilidade económica mundial e a crise sistémica resultante da fragilidade do sistema financeiro, cuja origem residiu em grande parte no imobiliário, conduziram a economia portuguesa à necessidade de assistência internacional. Os próximos anos serão ditados por um esforço profundo de reequilíbrio económico e financeiro e, particularmente, de controlo da despesa, que se repercute na redução dos recursos disponíveis para a prossecução das políticas públicas, nomeadamente em matéria de ordenamento do território. Por maioria de razão, face à conjuntura de graves limitações financeiras do país, a gestão da escassez requer o delineamento preciso da escala de prioridades de intervenção, de forma a maximizar a sua utilidade para o desenvolvimento territorial sustentável e para a recuperação socioeconómica, nomeadamente ao nível da competitividade, crescimento, criação de emprego e coesão social.

Reflexos territoriais de uma crise económica e financeira de grande dimensão

3.2.2 - Paralelamente, os processos drásticos de transformação estrutural que se têm registado (demográficos, de envelhecimento, de inovação tecnológica, de pobreza ou risco de pobreza, de isolamento, ambientais) e os seus efeitos territoriais constituem um repto acrescido à capacidade de resposta dos recursos institucionais e não institucionais, em termos de infraestruturas e de reconversão de equipamentos e de serviços sociais, nomeadamente de promoção da qualidade de vida dos cidadãos idosos, incluindo o designado «envelhecimento ativo», e aos cidadãos com mobilidade reduzida, bem como de prestação de cuidados às crianças, como auxílio para o equilíbrio profissional e familiar dos agregados e contributo para natalidade.

Equação de respostas face aos processos de transformação estrutural

3.2.3 - Os territórios urbanos têm sido sede prioritária das medidas de promoção da inclusão e coesão social, considerando os fenómenos e processos associados à exclusão social que aí têm lugar, como a pobreza, as dificuldades no acesso à habitação, a equipamentos e a serviços, e o afastamento para as periferias. Estes problemas de carência e de vulnerabilidade social e económica vêm assumindo, particularmente desde 2010, contornos preocupantes aos níveis individual, familiar e coletivo, sobretudo no quadro de diminuição dos rendimentos disponíveis e de agravamento do desemprego, que contribuem para aumentar a sua incidência e intensidade. A melhoria da qualidade da vida urbana vai depender da criação de condições de proximidade nos movimentos casa-emprego, do acesso fácil e a preços justos, à habitação, a espaços para o desenvolvimento das atividades económicas e aos serviços das redes de infraestruturas urbanas e de equipamentos sociais, e ainda do fomento da diversidade das atividades culturais, sociais e económicas, criando oportunidades de emprego e de empreendedorismo.

Fenómenos agravados de desigualdade, pobreza e exclusão social

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Fotografia 6 - Condições de insalubridade urbana (DGT, 2013)

3.2.4 - À problemática da degradação dos centros históricos acrescem novas situações de degradação urbana, como urbanizações e edifícios de génese recente mas inacabados ou devolutos, os bairros criados no âmbito de programas de realojamento agora carecidos de ações de conservação do património e a necessidade de reconversão de áreas antigas edificadas, por exemplo industriais, noutros usos.

Emergência de novas necessidades no âmbito da regeneração urbana

4 - Dimensões Territoriais Transversais

4.1 - Carências e desafios de governança

4.1.1 - Apesar dos sucessivos ciclos políticos, não foi ainda possível encontrar modelos adequados de governança, que permitam a participação consequente de agentes nos processos de formulação e de implementação das políticas, abrangendo não apenas os governos e outras instituições e autoridades públicas, mas também entidades não governamentais, associações e iniciativas de cidadãos e determinadas formas de relacionamento com o setor privado e o setor cooperativo e social. Entre 1996 e 2012, Portugal manteve, ou mesmo regrediu, a sua posição no que respeita aos indicadores de governança mundiais. Face aos restantes Estados Membros da União Europeia a 28, o nosso país situava-se, em 2012, na metade inferior da tabela (liderada, em regra, pelos países do Norte da Europa) quanto às seis dimensões dos indicadores agregados de governança do Banco Mundial: «participação e prestação de contas» (17.º lugar), «estabilidade política e ausência de violência/terrorismo» (16.º), «eficácia governamental» (14.º), «qualidade regulatória» (22.º), «cumprimento da lei» (16.º) e «controlo da corrupção» (15.º) (World Bank, 2013). A posição de Portugal é, assim, especialmente menos favorável no que se refere à «qualidade regulatória», na aceção da capacidade das autoridades governativas para formular e implementar políticas e regulamentos que permitam e promovam o desenvolvimento do setor privado, aspeto com reflexos particularmente críticos no ordenamento territorial tendo em conta que mais de 90 % do território de Portugal continental é propriedade privada (Beires, 2013).

As carência de governança refletem-se diretamente no (des)ordenamento do território

4.1.2 - A prossecução das políticas e das intervenções sobre o território depende do efetivo envolvimento e disponibilidades organizativas, técnicas, humanas, materiais e financeiras dos agentes territoriais (de base nacional, regional, sub-regional e local), bem como da sua capacidade de coordenação no que concerne às intervenções e financiamentos. É importante assegurar as condições essenciais para a adoção de modelos de governança que, tendo em conta os processos drásticos de transformação estrutural anteriormente referidos e os seus efeitos territoriais, permitam executar de forma integrada o desenvolvimento do território. Destacam-se, a este propósito, as áreas metropolitanas, as comunidades intermunicipais, os municípios e as comunidades locais, pelo papel especialmente ativo que podem desempenhar na dinamização das estratégias e programas de desenvolvimento urbano equilibrados e inclusivos.

Relacionamento e capacitação institucional

4.1.3 - Os fundos europeus estruturais e de investimento constituem uma fonte de financiamento da maior relevância no contexto particularmente difícil que ora se atravessa. Estes fundos, associados às políticas comuns, perspetivam-se como uma alavanca determinante para a valorização do território, para o fortalecimento dos sistemas urbanos e para o estímulo de modelos sustentáveis de desenvolvimento. Estando em preparação o período de financiamento europeu no horizonte 2014-2020, os desafios de governança devem ser tidos em particular consideração, com o propósito de aproveitar o melhor possível os recursos financeiros europeus que serão disponibilizados nos próximos anos, numa ótica de racionalização de recursos de partilha de informação e de responsabilidades e também de compatibilização e coerência entre interesses e territórios-alvo potencialmente sobreponíveis. Neste contexto, é importante desenvolver modelos de governança multinível, que permitam potenciar a interação dos agentes nos vários níveis territoriais, seja entre diferentes níveis de governação (interação vertical), seja entre agentes situados no mesmo nível de governação (interação horizontal), seja ainda numa lógica de abertura das relações entre agentes públicos, privados e sociedade civil, o chamado «terceiro setor», ampliando-se, desta forma, a base de agentes territoriais interação em rede.

Necessidade de adoção de modelos de governança multinível

Referências bibliográficas:

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. PORTUGAL. INSTITUTO DA CONSERVAÇÃO DA NATUREZA E DAS FLORESTAS - 6.º Inventário Florestal Nacional. Áreas dos usos do solo e das espécies florestais de Portugal continental em 1995, 2005 e 2010. Resultados preliminares. Lisboa: ICNF, 2013. 34 p. [Consultado em 21 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://www.icnf.pt/portal/florestas/ifn/resource/ficheiros/ifn/ifn6-res-prelimv1-1»

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. PORTUGAL. INSTITUTO NACIONAL DE ESTATÍSTICA - Sistema Urbano: Áreas de influência e marginalidade funcional. Região Centro. Lisboa: INE, 2004. 89 p. ISBN 972-673-721-4. [Consultado em 19 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_publicacoes&PUBLICACOESpub_boui=11355196&PUBLICACOESmodo=2»

. RHEINISCH-WESTFÄLISCHES INSTITUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG, GERMAN INSTITUTE OF URBAN AFFAIRS, NEA TRANSPORT RESEARCH AND TRAINING, POLICY RESEARCH & CONSULTANCY - Second State of European Cities Report. [Realizado com base em dados do Urban Audit] Brussels: European Commission, 2010. 191 p. [Consultado em 21 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/urban/stateofcities_2010.pdf»

. UNIÃO EUROPEIA. COMISSÃO EUROPEIA. DIRECÇÃO-GERAL DA POLÍTICA REGIONAL - Cidades de Amanhã. Desafios, visões e perspectivas. Bruxelas: UE, 2011. 116 p. ISBN 978-92-79-23158-2. [Consultado em 21 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/citiesoftomorrow/citiesoftomorrow_final_pt.pdf»

. WORLD BANK - Worldwide Governance Indicators. Projeto de pesquisa realizado por Daniel Kaufmann e Massimo Mastruzzi do Instituto do Banco Mundial e Aart Kraay do Departamento de Pesquisa do Banco Mundial. [Consultado em 25 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx?fileName=c180.pdf#reports».

ANEXO II — Fontes de Financiamento

Para cada um dos quatro eixos estratégicos e correspondentes sub-eixos da estratégia «Cidades Sustentáveis 2020», discriminam-se nos quadros seguintes as prioridades de investimento e fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI) previstos nos programas operacionais (PO), a que acresce a exemplificação de tipologias de ações elegíveis nesses âmbitos. Esta esquematização cruzada é tão-só indicativa, não dispensando a consulta dos PO e demais instrumentos regulamentares aplicáveis.

Legenda:

. Prioridades de Investimento (PI);

. Programas Operacionais (PO) Temáticos: PO Competitividade e Internacionalização (POCI); PO Inclusão Social e Emprego (POISE); PO Capital Humano (POCH); PO Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos (POSEUR);

. Programas Operacionais Regionais (POR): POR Norte; POR Centro; POR Lisboa; POR Alentejo; POR Algarve;

. Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI): Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER); Fundo Social Europeu (FSE); Fundo de Coesão (FC).

Eixo 1 - Inteligência & Competitividade

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/08/15500/0570405741.pdf))

Eixo 2 - Sustentabilidade & Eficiência

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/08/15500/0570405741.pdf))

Eixo 3 - Inclusão & Capital Humano

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/08/15500/0570405741.pdf))

Eixo 4 - Territorialização & Governança

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/08/15500/0570405741.pdf))