Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 3/2016 — Declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de…

Por outro lado, essa pretendida descaracterização da subvenção não é uma inovação que possa atribuir-se à norma agora sindicada, já que a condição de recursos fora já imposta, em termos idênticos, pela Lei do Orçamento de Estado para 2014 e fora já aplicada no decurso desse ano, e nada faria prever, tratando-se de uma norma orçamental e mantendo-se a situação de contingência económica, que essa disposição não fosse renovada com o mesmo sentido e alcance para o ano seguinte, e que o legislador optasse antes por reverter a situação retomando o regime anterior àquela lei orçamental.

Esse antecedente não pode deixar de ser ponderado quando se pretende verificar se houve uma afetação de expectativas por virtude de uma mutação da ordem jurídica com que os destinatários não pudessem contar. De facto, essa mutação, de sentido desfavorável, já tinha ocorrido anteriormente e o Estado não encetou quaisquer comportamentos capazes de gerar a expectativa de continuidade do regime precedente, sendo antes legítimo pensar que se iria manter o regime de condição de recursos, como mecanismo orçamental de contenção de despesas e com a configuração que a lei geral lhe confere.

Poderá dizer-se que uma subvenção sujeita a condição de recursos em termos de a sua atribuição ou o montante a auferir fiquem dependentes de rendimentos do agregado familiar, e não apenas do beneficiário, poderá não ser ajustado ao estatuto constitucional dos titulares de cargos políticos, mas essa é uma questão que se não reflete na tutela constitucional da proteção da confiança e não pode servir de fundamento a um juízo de inconstitucionalidade com esse parâmetro.

Pronunciei-me, por isso, no sentido da não inconstitucionalidade. - Carlos Alberto Fernandes Cadilha.

Declaração de voto

1 - Decidiu o Tribunal, por maioria, declarar a inconstitucionalidade da norma do orçamento de Estado que previa que às subvenções mensais vitalícias de que ainda fruíssem os ex-titulares de cargos políticos se aplicasse a condição de recursos fixada na lei para outras espécies de prestações sociais não contributivas. Pretendia o legislador, com esta norma orçamental, que fossem suspensas as subvenções vitalícias ainda atribuídas sempre que os seus beneficiários tivessem um rendimento mensal médio superior a 2000 euro, calculado nos termos da lei definidora da condição de recursos. E pretendia ainda que às demais subvenções fosse aplicado um limite, coincidente com a diferença existente entre esse valor de referência e o rendimento mensal médio do beneficiário, também nos mesmos termos calculado.

Entendeu o Tribunal que semelhante decisão legislativa era inválida; e fundou o seu juízo na violação do «princípio da proteção da confiança», enquanto elemento do Estado de direito (artigo 2.º da CRP).

Para chegar a este juízo, o Tribunal adotou uma argumentação fundada em três argumentos essenciais.

Incidiu o primeiro sobre a caracterização do estatuto jurídico-constitucional do direito subjetivo em causa (o direito à perceção, por parte de ex-titulares de cargos políticos e outros altos cargos públicos, àqueles legalmente equiparados, de uma subvenção mensal vitalícia). Considerou a o Tribunal que um tal direito não gozava da especial proteção jurídica que é própria dos direitos fundamentais, uma vez que a sua atribuição resultara de uma escolha livre do legislador, datada de 1984, destinada a «recompensar empenho», ou «compensar sacrifícios», de quem em «jovem democracia» se decidira pela entrega ou devoção à causa pública. O fundamento constitucional para esta «compensação do empenho» - cuja atribuição fora decidida com o claro intuito de «procurar captar os melhores cidadãos para o exercício de funções públicas» - estaria assim no artigo 117.º da CRP, que estabelece, enquanto princípio geral de organização do poder político, o estatuto próprio dos titulares de cargos políticos. Se sobre tais titulares impende um conjunto específico de deveres, responsabilidades e incompatibilidade que não onera os demais cidadãos, também em relação a eles pode a lei definir um conjunto próprio de «direitos e regalias». Nesta última categoria se incluía portanto a subvenção mensal vitalícia, que o legislador de 84, numa espécie de «compensação» pelo «sacrifício» resultante da entrega ou devoção à causa pública, decidira nessa altura instituir. Como a sua decisão fora, face às imposições jurídico-constitucionais, uma decisão livre - nada na CRPP obrigava a que se procedesse a esta conformação legislativa da «recompensa» pelo «sacrifício» - nenhuma censura poderia merecer o facto de, décadas mais tarde, o legislador ordinário ter pura e simplesmente decidido pôr termo, para o futuro, a esta figura que ele próprio livremente criara.

Em segundo lugar, mesmo em relação aos efeitos retrospetivos desta última decisão - isto é, aos efeitos que ela teria em relação às subvenções já em pagamento, porque conferidas em tempos passados, e que se traduzissem na alteração dos termos em que tais subvenções continuariam a ser recebidas - entendeu o Tribunal que, precisamente por causa da natureza «livre» da decisão legislativa tomada em 84, a afetação negativa das posições subjetivas já adquiridas não podia ser tida como uma «restrição [legislativa] de direitos fundamentais», submetida ao regime apertado do artigo 18.º da CRP. Por esse motivo, os titulares afetados nunca poderiam ter «expectativas fundadas na intangibilidade ou subsistência inalterada do regime jurídico das subvenções em pagamento». Tanto mais que entretanto, entre 1984 e a atualidade, mudara a «consciência social», e por isso se tinham sucedido quanto a esta matéria mudanças legislativas de «sentido restritivo ou mesmo revogatório».

Contudo - e este é o terceiro e final argumento que o Tribunal apresenta, nele se sustentando todo o juízo de inconstitucionalidade - se os particulares afetados não poderiam ter «expectativas fundadas» quanto à inalterabilidade do regime das subvenções já em pagamento, já teriam toda a expectativa de que tais subvenções não mudassem de «natureza», porque nesse sentido tinha ido, até então, todo o «comportamento» legislativo.

É que todas as mudanças legislativas entretanto ocorridas tinham constantemente mantida intacta tal natureza, tratando sempre as subvenções como recompensa de um sacrifício que se havia traduzido na entrega (pessoal) à causa pública. Todavia, ao introduzir na norma orçamental sob apreciação a «condição de recursos», o legislador assimilara as subvenções mensais vitalícias às prestações do sistema de segurança social destinadas a assegurar mínimos de sobrevivência condigna, assim se desvirtuando a natureza da prestação.

Alterara-se, portanto, o «comportamento do legislador» de uma forma tal que com essa alteração não podiam as pessoas legitimamente contar. Foi este o argumento central do Tribunal. Além disso - entendeu-se também - nenhum «contrapolo valorativo» poderia justificar esta alteração do «comportamento legislativo», uma vez que «considerando o orçamento no seu todo», a poupança de despesa pública alcançada por esta medida não seria «de grande monta».

2 - Não pude subscrever esta argumentação por dois motivos fundamentais. Em primeiro lugar, porque discordo da conceção que lhe subjaz relativamente ao que seja, ou em que é que consista, a proteção da confiança enquanto princípio constitucional, suscetível de invalidar as decisões do legislador democraticamente legitimado. Em segundo lugar, porque entendo que o Tribunal procedeu neste caso a uma ponderação - entre as «expectativas» das pessoas quanto à inalterabilidade do regime das prestações em causa (ou, como se diz no acórdão, quanto à inalterabilidade da sua «natureza») e os fins de interesse público que a justificariam - que não foi suficientemente fundamentada.

3 - A proteção da confiança, enquanto princípio constitucional decorrente do valor de segurança jurídica ínsito na ideia de Estado de direito, é aplicável às soluções que o legislador ordinário encontra para resolver problemas de sucessão de leis no tempo. Enquanto parâmetro de validade dos atos do poder legislativo, o âmbito de aplicação da «proteção da confiança» restringe-se a esta - e só a esta - situação. Em princípio, a Constituição não proíbe que o legislador faça repercutir sobre o passado os efeitos decorrentes das leis novas que pretenda instituir. A CRP só proíbe expressamente a retroatividade das leis em três situações: quanto às leis restritivas de direitos, liberdades e garantias (artigo 18.º, n.º 3); quanto a leis penais incriminadoras (artigo 29.º, n.º 1) e quanto a leis que definam os elementos essenciais dos impostos (artigo 103.º, n.º 3). Por assim ser, em princípio, não está o legislador proibido de conferir eficácia passada aos regimes novos que pretenda instituir. Isto mesmo se compreende, tendo em conta a condição essencial de autorrevisbilidade que caracteriza os atos da função legislativa e os fundamentos democráticos que a sustentam.

Sucede, porém, que este poder do legislador, de conferir eficácia passada a efeitos produzidos por leis novas, não pode deixar de ter limites. E esses limites encontrar-se-ão sempre que, em ponderação, se concluir que as razões de interesse público (e o seu respaldo constitucional) que motivaram a alteração do Direito não se podem sobrepor à confiança que os destinatários das normas detinham em que se não desse a mutação da ordem jurídica que os viria a afetar.

Os termos em que o juiz constitucional procede a esta ponderação são sempre de ordem valorativa, e nunca de ordem fáctica, empírica ou psicológica. Quer a ponderação se processe nos termos da «fórmula» do Acórdão n.º 287/90, que a jurisprudência seguinte sempre repetiu, quer se processe de acordo com o modelo dos testes, iniciado com o Acórdão n.º 128/2009, o essencial mantém-se. Em ambos os casos do que se trata é de encontrar um método para levar a cabo uma ponderação. E por esta ser de ordem valorativa e não fáctica ou empírica, o que nela se deve sopesar é a intensidade da tutela constitucional que merecem as situações jurídico-subjetivas privadas, afetadas pela mudança legislativa, e a intensidade da tutela constitucional que merecem as razões que moveram tal mudança.

Neste quadro, que é, repito, de ordem valorativa e não fáctico-empírica, não há lugar para a consideração do «comportamento» do legislador como se de um fenómeno indutor de «representações psicológicas» se tratasse. Resumir o fenómeno de sucessão de leis no tempo - que é, como se sabe, condição de existência e de continuidade da ordem jurídica, na exata medida em que é expressão da abertura da lei à história e ao devir histórico - a algo caracterizado como «comportamento do legislador» não me parece curial. Como me não parece acertado resumir a exigência fundamental que o princípio do estado de Direito faz a esse fenómeno - a de que a adaptação da ordem jurídica ao devir histórico se faça de modo contínuo, articulado e moderado - a um «comportamento do legislador» que induza, nos destinatários das normas, certas «representações» ou «pré-disposições psicológicas» e não outras. Como o que está em causa é coisa diversa, a ponderação a que o juiz constitucional procede sempre que avalia uma solução legislativa à luz do princípio da proteção da confiança não pode confundir-se com medições empíricas que, assinalando a «constância» do «comportamento do legislador» quanto a certo aspeto da legislação, meça também as repercussões que essa constância tenha tido nas representações mentais dos destinatários das normas. Conceber deste modo o juízo inerente à proteção da confiança implica despojar o princípio da sua raiz juspublicísitica para o fazer radicar num lugar não reconhecível nos quadros conceptuais próprios do direito constitucional. Em última análise, implica conceber o legislador, que se «comporta» de certo modo, e o destinatário da norma, que vai «acreditando» no «comportamento legislativo», como se de dois parceiros em negociações privadas se tratasse. Nada mais longe dos quadros conceptuais que são próprios do direito constitucional.

Foi, no entanto, neste peculiar entendimento do princípio da «proteção da confiança» que, em meu entender, Tribunal fez assentar no presente caso o juízo de inconstitucionalidade.

Pelas razões expostas, não pude acompanhá-lo.

4 - A este ponto acresce um outro.

A ponderação valorativa que a consideração da proteção da confiança exige - ponderação entre a tutela constitucional que merecem as expectativas dos destinatários das normas na não mutação da ordem vigente, e as razões de interesse público que levaram o legislador a instituir a mudança, com efeitos prejudiciais para direitos adquiridos ao abrigo do regime anterior - implica a aplicação, neste contexto, do terceiro teste do princípio da proporcionalidade. Não há, entre a proteção da confiança e a proporcionalidade, uma simbiose indiferenciada. Quando se avalia uma decisão legislativa à luz do primeiro princípio, não se acrescentam a todos os elementos que o compõem os três testes - a adequação, a necessidade, a proporcionalidade em sentido estrito - que compõem a proporcionalidade (se assim fosse, estreitar-se-ia de forma incontrolada o poder decisório do legislador). A comunicação que existe entre um e outro princípio está apenas na «ponderação» que se inclui no terceiro e último teste da proporcionalidade. Em ambos os casos, mede-se o peso relativo dos dois «lados» da questão que há que decidir: de um lado, a intensidade de proteção constitucional que merecem as posições jurídicas subjetivas dos cidadãos; de um outro lado, a intensidade de proteção constitucional que merecem as razões de interesse público que o legislador invoca para levar a cabo a mudança legislativa que instituiu.

Em todo o caso, os termos em que se processa esta ponderação - seja ela feita no quadro do princípio da proporcionalidade, seja ela feita no quadro do princípio da proteção da confiança - têm que ser exigentemente fundamentados. O juízo nunca é, nestas circunstâncias, de fácil formulação, uma vez que estamos perante a mais «fino» e «delicado» teste a que há que proceder.

E não creio que, no presente caso, tal «teste» tenha sido realizado com fundamentação suficiente. Por um lado, porque acabou por ser indiferente, para o «balanceamento» que se fez, um dado que já havia ficado claro - e segundo o qual o direito a aferir subvenções mensais vitalícias decorria exclusivamente da lei ordinária, e não detinha, por isso, especial proteção jurídico-constitucional. Quando se «pesaram» as expectativas dos cidadãos na manutenção, por parte do legislador, da natureza destas subvenções, conferindo a esse «peso» a máxima intensidade - pois que se entendeu que havia uma «expectativa», constitucionalmente merecedora da maior tutela, de que as referidas subvenções não fossem «desvirtuadas» pela aplicação da lógica da condição de recursos - em nenhum lugar da ponderação se voltou a valorar o «facto», que já ficara claro, de serem essas subvenções o resultado de uma criação livre do legislador. Por que razão poderia então este revogá-las para o futuro, mas nunca submetê-las a condição de recursos durante o tempo intermédio? Por outro lado, a consideração das razões de interesse público que levaram o legislador a mudar o estado de coisas é feita de modo claramente insatisfatório. Dizer, como se diz, que as poupanças da despesa pública que com esta medida se obteria «são, seguramente, insuficientes», a meu ver, não basta. Por isso, e também por este motivo, não acompanhei a decisão que a maioria tomou. - Maria Lúcia Amaral.