Resolução do Conselho de Ministros n.º 72/2016 — Aprova o Programa Nacional para a Coesão Territorial

• Estimular a competitividade económica dos espaços de fronteira a partir do aproveitamento das valores naturais, patrimoniais e culturais, partilhados entre Portugal e Espanha, existentes, designadamente, nas bacias hidrográficas do Minho, Douro, Tejo e Guadiana;

• Reforçar o apoio ao investimento privado de caráter empresarial nos espaços de fronteira, articulando-o com investimento público, planeado em conjunto;

• Alargar do âmbito da cooperação transfronteiriça a novos domínios como a gestão e regeneração urbana, os serviços de proximidade, os transportes e a educação, entre outros.

5 - Relação Rural-Urbana

Enquadramento

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/22600/0415404190.pdf))

Nas últimas décadas, a diferenciação rural-urbana tem vindo a atenuar-se, tanto em termos de estilos de vida das populações como em termos dos fatores territoriais (mobilidade, atividades económicas, tecnologia da informação e comunicação, importância de atividades de lazer). Tradicionalmente, o desenvolvimento económico das áreas rurais e urbanas era considerado separadamente. No entanto, as áreas urbanas e rurais estão cada vez mais integradas fisicamente, funcionalmente e socialmente. Como têm recursos distintos e complementares, um reforço da integração rural-urbana pode trazer benefícios para ambas.

A equidade no acesso aos serviços é uma questão importante em matéria de justiça social entre os diferentes territórios. Isto significa que as disparidades na prestação de serviços podem ter implicações diretas na qualidade de vida dos indivíduos e na sustentabilidade futura das diferentes áreas residenciais. Os centros urbanos e as cidades médias têm funções centrais que são importantes na atratividade dos territórios do interior.

O funcionamento urbano depende do hinterland rural, enquanto produtor de alimentos, de abastecimento de água e de eliminação de resíduos, mas também valor recreativo. O desenvolvimento sustentável exige uma abordagem específica para o interface rural-urbano, Estamos perante um sistema altamente dinâmico e complexo que tem de ser gerido de uma forma eficaz.

Os fluxos de pessoas, mercadorias, informação e capital fomentam as ligações entre o urbano e o rural. As redes de viárias e de transportes e os novos sistemas de informação e comunicação são determinantes na articulação das complementaridades e especificidades. Uma dispersão significativa das habitações tem custos elevados na prestação de alguns serviços, o que tem de ser minorado.

A diferenciação de modos de vida é cada vez mais ténue. Uma área pode ser rural em termos de usos da terra e densidade populacional, mas as pessoas que aí vivem têm perceções ou valores que são mais «urbanos», no sentido tradicional do termo.

As interações rurais-urbanas podem envolver a população, o mercado de trabalho, os serviços públicos e privados e os recursos ambientais. Não se limitam aos fluxos do mercado de trabalho local, centrados nos movimentos pendulares. É necessário flexibilizar e abrir os territórios para governar a complexidade de relacionamentos. Construir parcerias rurais-urbanas mais eficazes pode ajudar a concretizar os objetivos de desenvolvimento económico, aumentar a produção de bens públicos, alcançar economias de escala na prestação de serviços públicos, apoiar a coordenação de decisões e capacitar as diferentes organizações.

As parcerias urbano-rurais são moldados por fatores externos, pelo ambiente institucional local/regional e pelas características da parceria em particular. Há vários fatores que perturbam a construção de parcerias rurais-urbanas eficazes, nomeadamente as barreiras regulamentares e políticas, a falta de confiança e a fragmentação política.

Principais Desafios

As parcerias rural-urbano podem potenciar o desenvolvimento socioeconómico e a sustentabilidade ambiental. Interessa aqui refletir algumas políticas públicas para a parceria rural-urbano. Os territórios do interior, em resultado dos usos do solo, das práticas de ordenamento, das atividades económicas dominantes, e da evolução demográfica, asseguraram uma maior preservação dos ecossistemas naturais e são hoje particularmente ricos em biodiversidade. As cidades médias e os pequenos centros urbanos são as âncoras que sustentam os territórios de menor densidade, com uma oferta de comércio e serviços.

A valorização e dinamização destes espaços complementares é um requisito indispensável. Esta agenda deve assumir vários desafios:

Promover uma melhor compreensão das condições socioeconómicas e dos ecossistemas naturais das áreas urbanas e rurais tendo em vista a promoção de uma melhor integração entre elas. Os poderes públicos de âmbito nacional e regional, devem criar e divulgar informação tendo em vista potenciar os processos de intercâmbio socioeconómicos e ambiental entre as áreas urbanas e rurais. É também necessário organizar informação que permita construir uma geografia mais relacional. O objetivo é organizar informação tendo em vista uma melhor integração territorial, no acesso a serviços, aos empregos e às amenidades urbanas e rurais. Isto contribui para um aumento do conhecimento relativamente às oportunidades, de forma a construírem-se estratégias territoriais sustentadas em potenciais de cooperação.

Incentivar a integração das políticas urbanas e rurais, trabalhando em prol de uma agenda nacional. O Governo irá promover uma melhor integração entre vários setores políticos e irá fomentar o diálogo entre os agentes rurais e urbanos. Este desafio sustenta-se num maior diálogo interministerial, entre diferentes agentes nacionais e regionais/locais, tendo em vista fortalecer a cooperação rural-urbana. Isto significa um melhor alinhamento das estratégias nacionais e regionais para as áreas urbanas e rurais. O objetivo é identificar os problemas, integrando-os numa visão, de forma a identificar-se uma agenda para a ação pública.

Apoiar e incentivar os intervenientes urbanos e rurais a identificarem uma estratégia de desenvolvimento dirigida a diferentes geografias, baseada numa postura organizacional flexível e aberta aos potenciais de interação urbano-rurais. Desenvolver estratégias que permitam que as áreas urbanas e rurais façam uma gestão coletiva dos desafios e das oportunidades. Isto irá contribuir para fomentar o diálogo entre os agentes rurais e urbanos. Trata-se de uma oportunidade para se construir novos contratos territoriais sustentados nos relacionamentos, nomeadamente: cooperação entre as metrópoles e o interior na atração turística; cooperação intermunicipal para a prestação de serviços; projetos de inovação económica dinamizados por organizações do litoral e do interior; cooperação interinstitucional para a formação superior.

Objetivos Específicos

Constituem objetivos específicos desta iniciativa:

• Desenvolver informação relacional, para alimentar a reflexão estratégica, em torno dos desafios futuros para melhorar na articulação rural-urbana;

• Construir uma Agenda Nacional dirigida à cooperação rural-urbana, numa perspetiva multidimensional e multi-escalar;

• Apoiar a construção de cenários prospetivos tendo em vista a implementação de estratégias e de projetos de cooperação rural-urbana, de base local e regional;

• Reforçar o papel dos espaços naturais na garantia do funcionamento dos processos ecológicos nos espaços urbano-rurais, tendo em vista a preservação dos ecossistemas e da sustentabilidade ambiental;

• Em termos de representações territoriais, contrariar visões dicotómicas urbano-rurais, que empobrecem os espaços rurais e focalizam-se nas centralidades urbanas;

• Garantir os serviços públicos em boas condições de acesso, em termos de acessibilidade e mobilidade, e a custos financeiramente sustentáveis;

• Fomentar as parcerias institucionais urbano-rurais em torno de projetos estratégicos para as populações e para as organizações locais/regionais;

• Fomentar o uso das redes digitais na prestação de serviços públicos (saúde, educação, apoio social), no reforço da coesão social e na competitividade económica;

• Assegurar uma forte articulação entre as políticas de desenvolvimento e ordenamento do território e entre o desenvolvimento urbano e o rural.

6 - Acessibilidade Digital

Enquadramento

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/22600/0415404190.pdf))

As Tecnologias da Informação e Comunicações, e em particular a Internet, têm hoje um papel central na vida quotidiana, na cultura, na difusão de informação, na economia e nos negócios bem como na interação com a administração pública.

O Índice de Digitalidade da Economia e da Sociedade (IDES) de 2016, da Comissão Europeia, que avalia a evolução dos países da União Europeia em direção a uma economia e a uma sociedade digitais, coloca Portugal na 14.ª posição entre os 28 Estados-Membros da UE. Portugal faz parte do grupo dos países mais avançados, porque a sua pontuação IDES está acima da média da UE (Relatório sobre o Progresso Digital na Europa, 2016).

Contudo, a posição de Portugal no ranking varia quando se considera isoladamente cada uma das cinco vertentes que integram este índice: conectividade, capital humano, utilização da internet, integração das tecnologias digitais e serviços públicos digitais.

Em matéria de conectividade, apesar de Portugal ter um desempenho acima da média da União Europeia, há ainda diferenças entre regiões e, nas áreas rurais, as redes com velocidade de transmissão de, pelo menos, 30 Mbps estão disponíveis para menos de metade dos agregados familiares. Por outro lado, a fim de alcançar a meta de 100 % de cobertura de banda larga rápida, Portugal necessitará de um investimento significativo nas áreas rurais.

A evolução digital deve-se sobretudo à cobertura muito superior à média europeia e ao pioneirismo no rol out de redes de nova geração, quer fixas quer móveis. No entanto, a maior clivagem digital em Portugal é o capital humano, em que os grupos mais vulneráveis têm menos competências digitais: mais velhos, com rendimentos mais baixos e com baixos níveis de escolaridade. Esta clivagem digital traduz-se numa clivagem territorial na medida em que os grupos mais vulneráveis e com menor acessibilidade digital apresentam uma forte concentração nos territórios do interior.

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Principais Desafios

A promoção da acessibilidade digital nos territórios do interior enfrenta, fundamentalmente, um duplo desafio.

Por um lado, Portugal regista um défice de competências digitais, com particular incidência nos territórios do interior. Enfrentar este desafio implica assumir uma aposta clara no combate à iliteracia digital e o reforço das qualificações.

Por outro, em termos de conectividade os principais desafios prendem-se com o facto de as redes com velocidade de transmissão de, pelo menos, 30 Mbps estarem disponíveis para menos de metade dos agregados familiares, conjugado com a fraca aceitação da banda larga fixa e móvel, a que não é estranho o seu custo aliado à falta de interesse e conhecimento sobre os benefícios da internet.

Objetivos Específicos

Constituem objetivos específicos desta iniciativa:

• Melhorar a acessibilidade e conectividade digital, em particular a utilização da banda larga fixa e móvel no interior do país;

• Desenvolver competências e qualificar os recursos para a plena utilização pela sociedade das Tecnologias da Informação e da Comunicação;

• Incrementar a penetração e a presença da internet nas empresas localizadas nos territórios do interior;

• Aumentar a taxa de utilização dos serviços públicos digitais pelos cidadãos, designadamente pelos grupos sociais mais vulneráveis do interior.

7 - Atratividade Territorial

Enquadramento

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/22600/0415404190.pdf))

Há uma clara sensação de que, de uma forma geral, a imagem e as perceções relativas ao Interior de Portugal se encontram muito desajustadas relativamente ao seu real valor, ou seja, de que existe um gap de perceção e um défice de conhecimento sobre a qualidade dos recursos e ofertas destes territórios, das dinâmicas que neles se têm vindo a afirmar, bem como das inúmeras oportunidades que neles poderão ser aproveitadas e potenciadas. Não existe, inclusivamente, uma ideia muito clara sobre o que é e o que representa o «Interior de Portugal», antes associações a outras realidades, geralmente bastante redutoras e/ou distorcidas sobre o mesmo.

Tal acontece por diversos motivos - fraca presença mediática dos territórios, dos seus agentes e das iniciativas que desenvolvem, gerando baixos níveis de notoriedade; iniciativas de promoção muito atomizadas e limitadas; desarticulação entre esforços realizados, mensagens e públicos-alvo; limitado domínio de canais de comercialização e de comunicação; estratégias de branding pouco claras; etc.

Contudo, há um motivo que ganha particular relevância, já que se trata de um domínio crítico em termos de atratividade territorial, que consiste na existência de uma ação organizativa e articuladora, quer no que respeita às ofertas existentes no interior, quer igualmente no que concerne às mensagens, imagens e iniciativas de promoção e comunicação destes territórios, numa lógica integrada e global. Trata-se de uma ação muito exigente do ponto de vista organizativo, que necessita de uma escala de intervenção bastante alargada para ser capaz de contribuir para mudar perceções, organizar ofertas e construir uma ideia e referencial diferentes sobre este espaço do país, mais de acordo com o seu real valor e com as aspirações de futuro dos seus agentes e populações.

Iniciar uma ação desta natureza implica estar consciente de que se verifica hoje uma forte concorrência entre os territórios, que os leva a adotarem novas abordagens e instrumentos de gestão estratégica como forma de ganharem competitividade e de se tornarem mais atrativos na captação dos recursos essenciais ao seu desenvolvimento. De facto, num contexto de crescente relevância dos processos de globalização e de valorização dos territórios, estes competem cada vez mais pela captação de investimentos e de empresas, pela fixação e atração de residentes e de talento, por mais visitantes e turistas, pela instalação de instituições e realização de eventos. Neste contexto, o marketing territorial surge como abordagem e instrumento relevante para que o Interior do país, como uma realidade e oferta global com identidade própria, disponha de formas de criação de valor e de capacidade de ajustamento das suas diferentes ofertas às necessidades dos respetivos utilizadores atuais e potenciais (sejam residentes, visitantes, negócios, organizações).

É assim que, por um lado, resulta decisivo construir e promover uma nova narrativa sobre o Interior, a partir do ADN dos territórios que o compõem e daquilo que os faz diferentes e atrativos, gerando um conceito mais potente e competitivo que crie novas perceções e reposicione as ainda existentes, e que por outro lado, se operacionalize um esforço colaborativo de organização, que dê corpo a esse conceito, através de ofertas concretas e de ações de promoção e comunicação que gerem goodwill e que cheguem aos públicos-alvo desejados.

Por que o que se pretende com esta iniciativa consiste em ativar um novo quadro estratégico e operacional de afirmação e valorização do Interior, que contribua para a sua competitividade e diferenciação, será fundamental abordar a sua identidade de forma abrangente, conforme a figura seguinte descreve.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/22600/0415404190.pdf))

A Identidade tem valor económico e, adicionalmente, é algo que é difícil de replicar, pelo que deve ser entendida como um ativo essencial para alavancar o processo de desenvolvimento do Interior, até porque se assiste, cada vez mais, a uma valorização das dimensões positivas associadas à baixa densidade e ao rural, enquanto espaços de tranquilidade, de harmonia e de qualidade de vida, ou ainda porque neles é possível identificar, tal como um recente estudo demonstra, muitas das dimensões associadas ao conceito de Portugalidade (1), o que valoriza o seu contributo para o referencial de identidade nacional.

Traduzir então a Identidade Competitiva do Interior implicará, do ponto de vista operacional, concretizar os seguintes desafios:

[] Desenvolver um conceito global, positivo, que permita reposicionar as perceções e a imagem que ainda se associam ao interior, quer orientado para públicos externos (investidores, turistas e visitantes, residentes noutros espaços nacionais, organizações), quer públicos internos (ou seja, aos que nele residem, trabalham, estudam, desenvolvem negócios, prestam serviços, etc.);

[] Estruturar novas ofertas territoriais e setoriais, quer a partir da articulação e integração de ofertas já existentes, quer com base na criação de novas ofertas, com uma forte orientação e ajustamento aos respetivos públicos;

[] Reforçar o esforço comunicacional, gerando goodwill e uma maior e mais positiva notoriedade para estes territórios;

[] Realizar uma gestão de marketing territorial ativa, envolvendo intelligence de mercados; contactos e parcerias estratégicas, atração de investidores, articulação de stakeholders e respetivos esforços de marketing, antecipando oportunidades.

Objetivos Específicos

Constituem objetivos específicos desta iniciativa:

• Estruturação e comunicação da identidade competitiva do interior;

• Reposicionamento do Interior e da sua notoriedade temática;

• Agilização comercial e de penetração em mercados estratégicos;

• Gestão operacional de marketing.

8 - Abordagens, Redes e Participação

Enquadramento

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/22600/0415404190.pdf))

A procura de soluções para problemas complexos e o aproveitamento das oportunidades com que se defrontam os territórios do interior no seu processo de desenvolvimento implicam novas formas de organização coletiva e de coordenação de políticas, assentes em redes que promovam relações sociais de confiança. Capazes de articular de forma transversal as ações dos diferentes níveis de governação e dos atores, públicos e privados relevantes.

Correspondendo ao imperativo comunitário da territorialização das políticas públicas e de adoção de abordagens «place based», o Acordo de Parceria - Portugal 2020, prevê como instrumentos as Abordagens Integradas para o Desenvolvimento Territorial na forma de ITI (Investimentos Territoriais Integrados) e DLBC (Desenvolvimento Local de Base Comunitária).

O Acordo de Parceria reconhece, também, a necessidade de consolidar a escala NUTS III como referencial territorial para a concretização de ITI, servindo igualmente para assegurar a coerência estratégica de outras intervenções de cariz local. Esta aposta veio a traduzir-se na contratualização dos Pactos de Desenvolvimento e Coesão Territorial, na sequência da aprovação das EIDT (Estratégias Integradas de desenvolvimento Territorial) elaboradas pelas Comunidades Intermunicipais e, oportunamente, aprovadas.

Por outro lado, o Desenvolvimento Local de Base Comunitária (DLBC) que adota a abordagem Leader apresenta uma particular incidência nos espaços rurais do interior visando promover a concertação estratégica e operacional entre parceiros, focalizada no empreendedorismo e na criação de postos de trabalho. A abordagem Leader tem já uma longa tradição de trabalho com resultados muito positivos na dinamização das economias locais dos territórios do interior.

A natureza destas abordagens bottom-up acarreta uma complexidade acrescida na gestão e aplicação dos Fundos Europeus Estruturais de Investimento, no entanto representam um avanço em matéria de envolvimento dos atores locais e de participação no processo de planeamento e de execução das estratégias e consequentemente das políticas públicas.

A participação e o envolvimento dos atores e das instituições locais requer contudo um investimento na capacitação institucional que leve ao robustecimento institucional.

Considerando que o desenvolvimento do Interior exigirá, para além de um grande esforço organizacional, a conceção e adoção de novas políticas, serão necessárias novas plataformas colaborativas, que congreguem uma maior diversidade de agentes públicos e privados, que aportem recursos complementares, que permitam desenvolver soluções ajustadas às múltiplas realidades existentes nestes territórios, e que contribuam para ultrapassar as abordagens demasiado «siladas» e de natureza top-down que ainda prevalecem.

Principais Desafios

Os principais desafios que colocam ao nível da adoção de novas abordagens, do trabalho em rede e do fomento da participação são, fundamentalmente, os seguintes:

• Um imperativo de transversalidade na ação e de articulação interministerial na execução das políticas públicas que tenha uma preocupação de adequação às necessidades e especificidades dos territórios do interior;

• O reforço da participação dos agentes e das populações na construção das estratégias e na sua concretização de forma a permitir e facilitar a sua apropriação e identificação;

• A capacitação do tecido institucional tendo em vista a qualificação da sua atuação e a participação em redes colaborativas, nomeadamente das associações de desenvolvimento local/grupos de ação local;

• A criação redes e alianças sub-regionais ao nível institucional, comunitário e empresarial que trabalhem em conjunto na prossecução dos objetivos estratégicos partilhados e, consequentemente, na articulação da sua ação e na execução de projetos e iniciativas;

• A afirmação das Comunidades Intermunicipais como espaços de racionalidade estratégica e de intervenção intermunicipal com escala adequada para uma vasta gama de áreas de atuação das políticas públicas;

• O aprofundamento e reforço do papel desempenhado pelas Abordagens Integradas para o Desenvolvimento Territorial (ITI e DLBC) na gestão dos FEEI e na concretização das estratégias de desenvolvimento territorial;

• A busca sistemática de soluções inovadoras para problemas e constrangimentos sentidos pelos territórios do interior através da adoção de metodologias mais experimentais, com base em processos de «aprender fazendo», em ferramentas inovadoras (design thinking, prototipagem, cenarização, service design, etc.), e na criação de espaços e oportunidades para o diálogo e cocriação de novas abordagens.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/22600/0415404190.pdf))

Objetivos Específicos

Constituem objetivos específicos desta iniciativa:

• Reforçar a transversalidade e a coordenação da atuação interministerial com incidência nos territórios do interior;

• Consolidar os espaços NUTS III do interior e das Comunidades Intermunicipais enquanto interlocutores privilegiados, capazes de dinamizar redes temáticas colaborativas em diferentes áreas de atuação das políticas públicas;

• Reforçar e valorizar o papel dos Grupos de Ação Local enquanto agentes de mudança dinamizadores de desenvolvimento nos territórios rurais do interior;

• Valorizar as lideranças locais e regionais num esforço de capacitação e de qualificação do tecido institucional;

• Promover a cooperação interinstitucional e o trabalho conjunto em prol da realização de objetivos estratégicos e da concretização das metas e resultados fixados;

• Reforçar a capacidade de atores para a promoção de ações de desenvolvimento territorial e a consolidação de redes de cooperação estratégica;

• Implementar os Laboratórios de Políticas Públicas focados na cocriação, desenho, teste e experimentação de novas abordagens de política, e na promoção de plataformas de diálogo e de inovação nos processos de governança nos territórios do interior.

(1) Estudo de Portugalidade, Hábitos de Compra de Produtos com Incorporação Nacional e Notoriedade da Marca «Portugal Sou Eu» (2014, ISEG).

ANEXO III — (a que refere o n.º 10)

Territórios abrangidos

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/22600/0415404190.pdf))