Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 848/2017 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 59.º, dos…

Não é possível reconstituir qualquer relação suficientemente definida, certa e objetiva entre o conteúdo e valor das prestações do serviço municipal de proteção civil, por um lado, e o valor a suportar pelos titulares dos prédios, por outro. O Município de Lisboa sustenta que os proprietários dos prédios são "[...] os [...] beneficiários principais" da TMPC, na medida em que "[...] a atividade da proteção civil do Município de Lisboa está em larga medida ligada ao património edificado, traduza-se ela em operações de socorro a incêndios, em intervenções por ocasião de inundações, em ações de proteção ditadas pelo estado degradado ou em ruína de imóveis [...]", sendo por isso "'normal' e mesmo 'expectável' que a Câmara Municipal de Lisboa, em face das atribuições que lhe são cometidas por lei, desenvolva um conjunto de ações concretas de proteção civil de que são principais beneficiários os proprietários de prédios urbanos situados no concelho", concluindo que "[...] é inquestionável que a TMPC dá corpo àquela relação comutativa que o Tribunal Constitucional entende conformadora das verdadeiras taxas". Por outras palavras, entende o Município de Lisboa que os proprietários integram um dos "[...] três universos de pessoas que se distinguem com clareza do conjunto da coletividade pela intensidade dos riscos que geram e pela intensidade do benefício que a atividade da proteção civil lhes traz", sendo "[...] esta razão que justifica que parte dos custos inerentes aos serviços de proteção civil lhes seja imputada através da TMPC". Como tal, e sempre no entender do Município, o que se pretende com a taxa é "[...] fazer com que um conjunto bem determinado de pessoas concorra para o custeamento de uma atividade de que são os principais causadores ou beneficiários".

Sucede que estas relações assentam, em grande medida, em petições de princípio que não estão especificamente demonstradas e não encontram reflexos na fundamentação económica da TMPC (onde, como se viu, todos os custos são agregados indistintamente). Por outro lado, no que respeita especialmente à incidência prevista no n.º 1 do artigo 59.º do RGTPRML, tal relação - a existir - sempre se perderia, porque o tributo assenta na titularidade do património, o que, ademais, fornece um elemento de sinal contrário: tendencialmente, os prédios de maior valor são de construção mais recente, com recurso a técnicas mais avançadas e, por isso, mais seguros. A estrutura da TMPC não apresenta uma base objetiva para se poder afirmar que é a propriedade, por si, que determina ou potencia os gastos municipais.

Por outras palavras, ao partir de um pressuposto claramente revelador da capacidade contributiva genérica que é independente da dimensão, da natureza e do peso e valor relativos das prestações a assegurar no âmbito da proteção civil, o Município de Lisboa criou um tributo - qualificando-o como "taxa" - que se determina objetivamente sem a relevância daquelas prestações, a não ser na medida em que foram agregados os custos globais daqueles serviços (o que em nada favorece a ideia de bilateralidade, como vimos). Este desligamento das conexões entre prestações características dos tributos bilaterais decorre, inelutavelmente, de se escolher como (único) facto tributário a titularidade do direito real. E, sendo correto dizer-se que "é ponderada a área dos prédios" (como alegou o autor da norma), o certo é que essa ponderação é feita nos mesmos termos - e através - das regras do IMI, ou seja, com única utilidade de cálculo do valor do prédio para efeitos tributários, pelo que tal consideração não afasta as conclusões já afirmadas.

Não há, pois, como negar o caráter extremamente difuso (na verdade, impossível de traçar) da relação entre a titularidade dos prédios e as prestações no âmbito da proteção civil a que (alegadamente) dá causa, ou da relação entre tais prestações e o respetivo "benefício" para os titulares do património imobiliário. Como se sublinhou, não é a possibilidade de enumerar várias atividades de proteção civil - sem consideração do seu peso relativo e, em particular, da relação de cada uma com a titularidade dos prédios - que permite dar por estabelecida a necessária correlação entre prestações.

Consequentemente, não pode a TMPC afirmar-se como tributo bilateral, ou seja, não se trata de uma taxa, no sentido jurídico-constitucionalmente relevante que atrás foi assinalado.

2.5.3 - O Município de Lisboa apresentou, no debate gerado nos autos, alguns argumentos que, no seu entender, sustentam a viabilidade da TMPC enquanto tributo bilateral. Importa considerar as questões especificamente referidas nesse quadro.

2.5.3.1 - Na sua resposta, o autor da norma afirma que o Requerente "desagreg[ou] artificiosamente a estrutura da TMPC de modo capaz de sugerir a sua unilateralidade". A "desagregação" a que se refere é a consideração (no seu entender parcial) da TMPC limitada aos números 1 e 2 do artigo 59.º do RGTPRML.

Sucede que, para efeitos de apreciação da inconstitucionalidade do tributo, aquela (dita) "desagregação" pode e deve fazer-se, na medida em que o tributo em causa não apresenta exatamente a mesma estrutura nem obedece, rigorosamente, aos mesmos pressupostos nos casos dos n.os 1 e 2 do artigo 59.º do RGTPRML, por um lado, e nos casos do n.º 3 do mesmo artigo, por outro.

Ao contrário do que é sugerido, o tributo não se torna unilateral por ser considerado parcialmente. Na verdade, sob a designação genérica de TMPC escondem-se figuras estrutural e substancialmente muito diversas. A posição do titular do direito real (n.os 1 e 2 do artigo 59.º do RGTPRML) não se confunde com a daqueles que exercem atividades e usos de risco acrescido em edifícios, recintos ou equipamentos situados no concelho de Lisboa (n.º 3 do artigo 59.º do RGTPRML). Para os efeitos do juízo que importa afirmar nesta decisão, as dissemelhanças fundamentais levam a que, independentemente da sua designação comum (que é irrelevante e poderia ser diversa), devam considerar-se como duas taxas distintas. Basta pensar que, na perspetiva do proprietário onerado nos termos do n.º 1 ou do n.º 2 do artigo 59.º do RGTPRML, é irrelevante que sejam tributadas também as atividades nos termos do n.º 3, estabelecendo-se a relação tributária com base em pressupostos inteiramente distintos.

2.5.3.2 - O Município de Lisboa estabelece um paralelo entre o modo como a atividade de proteção civil se impõe aos municípios e a fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis ou o controlo da extração de inertes, em análise nos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 316/2014 e 179/2015 - na medida em que também no circunstancialismo que envolve a TMPC a imposição legal do dever respetivo é (seria) "causa de uma atividade de vigilância e de ações de prevenção" por parte dos municípios. Sustenta, também, que a função comutativa da TMPC resulta "ainda mais clara" a partir da escolha quanto à sua base tributável, pois, ao "[...] variar a taxa incidente sobre os prédios urbanos em função do seu valor patrimonial tributário", pode reconhecer-se uma aproximação entre a TMPC e um outro tributo julgado como taxa pelo Tribunal Constitucional: a taxa de conservação de esgotos do Município de Lisboa (Acórdão n.º 65/2007).

Sucede que, nos casos citados, há uma evidente proximidade funcional que permite estreitar o universo dos beneficiários, possibilitando reconhecer uma presunção de benefício (que vai pressuposta na - e revelada pela - estrutura do tributo) suficientemente forte, o que, manifestamente, não sucede no caso da TMPC, em que a presunção é fraca, ou mesmo, eventualmente, vazia de conteúdo. O espectro dos supostos beneficiários é demasiado alargado, a invocada presunção não tem contornos definidos e, nessa medida, não pode afastar-se com segurança o seu caráter arbitrário, dado que a relação entre prestações é vaga e indireta, ao ponto de quebrar os nexos essenciais ao estabelecimento das correlações presumidas.

2.5.3.3 - Sustenta, ainda, o autor da norma que a TMPC tem funções idênticas às de um prémio de seguro.

Este argumento - que parece pretender alicerçar a ideia de bilateralidade através de uma analogia com o sinalagma do contrato de seguro - não procede. É que, desde logo, não é possível assimilar a relação estabelecida entre o Município de Lisboa e os titulares do património imobiliário com a relação gerada no quadro de um contrato de seguro entre as partes envolvidas. Esta última pressupõe a referência a um risco (de ocorrência de factos desfavoráveis) apto a afetar a esfera do segurado em concreto. Ora, o mecanismo da TMPC, assentando na agregação de todos os custos do serviço, coloca os proprietários (pelo menos em parte) a suportar riscos que não se repercutem na sua esfera, nem sequer potencialmente ou em abstrato.

De todo o modo, os riscos não estão, no âmbito da TMPC (como vimos), suficientemente recortados por referência à categoria de sujeitos (titulares do direito real), o que necessariamente dilui qualquer relação de troca imaginável neste contexto: o conjunto da atividade municipal de proteção civil não compensa ou corrige uma consequência económica desfavorável (decorrente de um facto) que seja própria dos proprietários do património imobiliário.

A TMPC não pode ver-se, assim, nem sequer aproximadamente, como um "prémio de seguro".

2.6 - À semelhança do que se concluiu a respeito do tributo apreciado no Acórdão n.º 418/2017, forçoso é concluir, perante a TMPC, que a relação comutativa que deveria estar pressuposta numa verdadeira taxa não se encontra a partir de qualquer dos seus elementos objetivos, pelo que o referido tributo não merece tal qualificação jurídica.

2.7 - As considerações que antecedem são transponíveis para a TMPC na modalidade prevista no n.º 2 do artigo 59.º do RGTPRML, ou seja, a norma respeitante aos prédios "com risco acrescido por relação com a condição de degradado, devoluto ou em estado de ruína".

Numa primeira leitura, a favor da não inconstitucionalidade da TMPC nesta vertente, poder-se-ia afirmar que, por natureza, os prédios degradados, devolutos ou em estado de ruína representam um risco acrescido de necessidade de intervenção dos serviços de proteção civil.

Todavia, sendo esta asserção verdadeira, não é menos certo que a TMPC não aparece nem se determina em função desse risco concreto. Ou seja, mantêm-se válidas, mutatismutandis, todas as considerações acima tecidas a respeito da "norma-base" do n.º 1 do artigo 59.º do RGTPRML.

Por outras palavras, a pretexto de uma situação de risco (abstrato) acrescido, o tributo é agravado. Todavia - e constitui a sua "mácula original", nunca dissipada -, continua a assentar apenas na capacidade contributiva revelada pela titularidade do direito real, ou seja, desliga-se (como vimos) de qualquer relação de troca configurável neste contexto, aliás, em paralelo com o IMI - cf. artigos 112.º, n.º 3 ("as taxas previstas nas alíneas b) e c) do n.º 1 são elevadas, anualmente, ao triplo nos casos de prédios urbanos que se encontrem devolutos há mais de um ano e de prédios em ruínas, considerando-se devolutos ou em ruínas, os prédios como tal definidos em diploma próprio") e 112.º, n.º 8 ("os municípios, mediante deliberação da assembleia municipal, podem majorar até 30 % a taxa aplicável a prédios urbanos degradados, considerando-se como tais os que, face ao seu estado de conservação, não cumpram satisfatoriamente a sua função ou façam perigar a segurança de pessoas e bens") do Código do IMI.

Consequentemente, e apesar de a TMPC prevista no n.º 2 do artigo 59.º do RGTPRML dizer respeito a uma hipótese eventualmente reconduzível a riscos acrescidos, estes não moldam a essência do tributo: o facto tributário (titularidade do direito real) e a incidência sobre o valor permanecem desvinculados de prestações determinadas do serviço de proteção civil. Ou seja, servindo de pretexto para a tributação agravada, os ditos riscos (não especificados) e as prestações (concretamente desconhecidas) que os mesmos determinam estão ausentes do mecanismo jurídico da TMPC.

Daí que, apesar da aparente diferença, esta norma mereça, pelas razões atrás apontadas e que aqui se dão por reproduzidas, o mesmo juízo no plano jurídico-constitucional.

Conclui-se, pois, e sem necessidade de outras considerações, pela inconstitucionalidade orgânica da norma contida no artigo 59.º, n.º 2, do RGTPRML e, ainda, das normas contidas nos artigos 60.º, n.º 2, e 63.º, n.º 2, do mesmo diploma (que respeitam à incidência subjetiva e ao valor da TMPC).

2.8 - O Município de Lisboa sustenta ainda que, se, "por hipótese académica, não se aceitasse tal qualificação, então seria com certeza necessário ponderar a sua qualificação como contribuição antes de qualificá-la apressadamente como imposto - e seria necessário ter presente que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal Constitucional, as contribuições não estão abrangidas pela reserva de lei parlamentar estabelecida pelo artigo 165.º da Constituição da República".

Esta afirmação quanto à necessidade de ponderar a qualificação da TMPC como contribuição não é exata.

Na verdade, o tributo em apreço encontra-se previsto exclusivamente num regulamento municipal habilitado por uma lei que apenas prevê a aprovação de taxas (o RGTAL). Deste modo, e tal como já afirmado no Acórdão n.º 581/2012, "[...] uma vez que inexiste qualquer outro diploma legal que contenha uma habilitação genérica para a aprovação pelos municípios de outro tipo de tributos, das duas uma: ou o tributo [em análise] se pode reconduzir ao conceito de «taxa» consagrado no citado RGTAL, e, por conseguinte, aquele preceito regulamentar não é inconstitucional; ou, diversamente, correspondendo o [mesmo] tributo a um «imposto» ou a uma «outra contribuição tributária com contornos paracomutativos», o mesmo preceito não poderá deixar de ser tido como incompatível com o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição [...]", designadamente por violação da reserva de lei parlamentar.

É certo que, no Acórdão n.º 539/2015, o Tribunal afastou a existência de uma reserva de lei parlamentar relativamente a toda a matéria das contribuições ("[c]onfiguram-se assim dois tipos de reserva parlamentar: um relativo aos impostos, que abrange todos os seus elementos essenciais, incluindo a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes (artigo 103.º), outro restrito ao regime geral, que é aplicável às taxas e às contribuições financeiras, e relativamente às quais apenas se exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e princípios gerais e, portanto, sobre um conjunto de diretrizes orientadoras da disciplina desses tributos que possa corresponder a um regime comum. Com esta alteração deixou de fazer qualquer sentido equiparar a figura das contribuições financeiras aos impostos para efeitos de considerá-las sujeitas à reserva da lei parlamentar, passando o regime destas a estar equiparado ao das taxas. O princípio da legalidade, relativamente às contribuições financeiras, tal como o das taxas, apenas exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e princípios gerais comuns às diferentes contribuições financeiras, não necessitando de uma intervenção ou autorização parlamentar para a sua criação individualizada, enquanto que, relativamente a cada imposto, continua a exigir-se essa intervenção qualificada, a qual deve determinar a sua incidência, a sua taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes.").

Porém, o regime das finanças locais continua a ser reservado à competência legislativa da Assembleia da República (artigos 165.º, n.º 1, alínea q), e 238.º, n.os 2 e 4), verificando-se que o Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais (Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro) não prevê, sequer, as contribuições financeiras como receitas municipais - o que comprova, também por esta via, que o RGTPRML, na parte respeitante às normas em análise, e ainda que se pudesse entender que as mesmas contemplam uma contribuição financeira, teria invadido a reserva de competência da Assembleia da República.

2.9 - A inconstitucionalidade orgânica das normas dos artigos 59.º, n.º 1 e n.º 2, 60.º, n.º 1 e n.º 2, e 63.º, n.º 1 e n.º 2, do RGTPRML acarreta, consequencialmente, a inconstitucionalidade das normas que regulam os respetivos factos geradores (artigo 61.º, 1.ª parte, do RGTPRML) e liquidação (artigo 64.º, n.º 1).

Resta, pois, concluir pela inconstitucionalidade das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 59.º, dos n.os 1 e 2 do artigo 60.º, da primeira parte do artigo 61.º, dos n.os 1 e 2 do artigo 63.º e do n.º 1 do artigo 64.º, todos do Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Lisboa, republicado pelo Aviso n.º 2926/2016, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 45, de 4 de março de 2016, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa, o que importa declarar com força obrigatória geral.

III - Decisão

3 - Em face do exposto, o Tribunal Constitucional declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 59.º, dos n.os 1 e 2 do artigo 60.º, da primeira parte do artigo 61.º, dos n.os 1 e 2 do artigo 63.º e do n.º 1 do artigo 64.º, todos do Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Lisboa, republicado pelo Aviso n.º 2926/2016, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 45, de 4 de março de 2016 - normas essas respeitantes à Taxa Municipal de Proteção Civil -, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa.

Lisboa, 13 de dezembro de 2017. - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - Joana Fernandes Costa - Catarina Sarmento e Castro - Pedro Machete - João Pedro Caupers - Lino Rodrigues Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Maria Clara Sottomayor - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Claudio Monteiro (vencido, conforme declaração de voto anexa) - Manuel da Costa Andrade.

Declaração de voto

Votei vencido o presente acórdão, por considerar que as normas sindicadas do Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Lisboa, respeitantes à Taxa Municipal de Proteção Civil, não violam o disposto no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa.

Discordo genericamente da conclusão nele contida de que no domínio da atividade de proteção civil não existe uma relação comutativa que permita a qualificação do tributo criado pelo Município de Lisboa como uma taxa. A jurisprudência deste Tribunal tem admitido que possa não existir um ato concreto de prestação a justificar a cobrança da taxa, desde que os índices ou presunções em que a mesma assenta sejam razoáveis e permitam identificar a ocorrência da prestação de um serviço provocado ou aproveitado pelo seu sujeito passivo. Nesta perspetiva, a natureza preventiva da atividade de proteção civil não é, a priori, incompatível com a bilateralidade da relação tributária pressuposta na criação de uma taxa municipal.

Foi nesse pressuposto que a alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL) incluiu aquela atividade no âmbito de incidência objetiva das utilidades prestadas aos particulares ou geradas pelo município, norma que em minha opinião constitui base legal bastante para a criação de uma taxa de proteção civil. Aliás, essa disposição foi inserida no RGTAL na sequência da entrada em vigor da Lei de Bases da Proteção Civil, aprovada pela Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, que reforçou substancialmente a responsabilidade dos municípios pelas atividades de proteção civil. O que explica porque é que o Município de Lisboa, como muitos outros, confiando naquele regime legal, e na jurisprudência expansiva deste Tribunal, criou uma taxa para remunerar as utilidades prestadas ou geradas por aqueles serviços.

Coisa diferente é reconhecer a legitimidade constitucional dos critérios utilizados no Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Lisboa para a tributação dos serviços de proteção civil; à luz dos critérios de racionalidade que a mesma jurisprudência tem identificado.

Se a base de incidência objetiva prevista no n.º 2 do artigo 59.º não me oferece dúvidas, nomeadamente por se justificar a tributação agravada dos prédios que oferecem um risco acrescido de segurança, já a prevista no n.º 1 do mesmo artigo me suscita as maiores reservas quanto à sua conformidade com o princípio da equivalência, por assentar numa tributação indiferenciada de todos os prédios a partir da respetiva base de incidência de IMI.

Ora, à luz das regras estabelecidas no respetivo código, os prédios que mais pagam IMI são precisamente os prédios que, pela sua idade, qualidade construtiva e localização, menores riscos de segurança oferecem, pelo que o critério adotado na fixação da base de incidência prevista no n.º 1 do artigo 59.º não é idóneo a assegurar plenamente que cada munícipe contribui na medida dos custo ou valor das utilidades prestadas ou geradas pelo Município no domínio da proteção civil, frustrando-se assim a ideia de equivalência que deve presidir à criação de uma taxa.

Neste sentido, ter-me-ia pronunciado pela inconstitucionalidade das normas constantes do n.º 1 do artigo 59.º, do n.º 1 do artigo 60.º e do n.º 1 do artigo 63.º do Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Lisboa, mas apenas dessas, e por violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição, que constitui a base constitucional do princípio da equivalência tributária. - Claudio Monteiro.