Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 420/2018 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 2.º do decreto legislativo regional intitulado…

18.2 - A entender-se a cláusula de reserva de competência legislativa por referência à garantia constitucional da autonomia das autarquias locais, tenha-se em vista que o princípio da autonomia local se apresenta, no quadro jurídico-constitucional português, como um princípio jurídico ordenador e estruturante da organização - política, administrativa, territorial [qualificando a autonomia municipal como autonomia político-administrativa, ANDRÉ FOLQUE, A Tutela Administrativa nas Relações entre o Estado e os Municípios (Condicionalismos Constitucionais), Coimbra Editora, Coimbra, 2004, pp. 116 e ss.] - do Estado português [sobre o tema, desenvolvidamente, JOSÉ DE MELO ALEXANDRINO, Direito das Autarquias Locais, in PAULO OTERO/PEDRO GONÇALVES (coord.), Tratado de Direito Administrativo Especial, Volume IV, Almedina, Coimbra, 2010, pp. 11-299, em especial, pp. 77 e ss.], compreensivamente entendido na relação com outros princípios fundamentais (de que se destacam os princípios da descentralização administrativa, da unidade do Estado, do Estado de direito democrático, da democracia, do pluralismo, da participação, da subsidiariedade), a que a Constituição se refere como dimensão da organização do Estado unitário (artigo 6.º, n.º 1) e componente da organização democrática do Estado (artigo 235.º, n.º 1), estabelecendo, a seu respeito, reservas de lei (designadamente nos artigos 236.º, n.os 3 e 4, 237.º, n.os 1 e 2, 238.º, n.os 2 e 4, 239.º, n.º 4, 240.º, n.º 2, 242.º, n.os 1 e 2, e 243.º), em especial, reservas de competência legislativa parlamentar, absolutas e relativas [artigo 164.º, alínea l), m), n) e r) e artigo 165.º, n.º 1, alíneas q), r) e aa)] e erigindo a garantia da autonomia das autarquias locais a limite material de revisão constitucional [artigo 288.º, alínea n)].

O princípio da autonomia local (cujas fontes não se esgotam no quadro jurídico-constitucional) encontra, assim, na Constituição o acolhimento devido a um princípio fundamental que se revela em diversas vertentes, como, aliás, reconhecido na jurisprudência constitucional que se tem pronunciado sobre a garantia constitucional da autonomia do poder local. Assim, no Acórdão n.º 494/2015, em que se reafirma que «[a] autonomia local é um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa, tal como resulta do artigo 6.º, n.º 1, da Constituição.», pode ler-se:

«b) O princípio da autonomia local [...]

8 - A autonomia local é um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa, tal como resulta do artigo 6.º, n.º 1, da Constituição.

Nesse contexto, a autonomia local deve ser associada ao princípio constitucional geral da unidade do Estado e, lida em contexto com a autonomia regional, o princípio da subsidiariedade e a descentralização administrativa (GOMES CANOTILHO/ VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, Coimbra Editora, 2007, p. 232). A importância central desta matéria tem como consequência o tratamento jurisprudencial desenvolvido pelo Tribunal Constitucional sobre o alcance da garantia constitucional da autonomia local (cf. A. MAURÍCIO, "A garantia constitucional da autonomia local à luz da jurisprudência do Tribunal Constitucional", in Estudos em homenagem ao Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa, Coimbra Editora, 2003, pp. 625-657). O princípio da autonomia local, de que importa agora tratar, é desenvolvido na Constituição no seu título VIII, relativo ao Poder local, da parte III (Organização do poder político). O enquadramento supralegal das autarquias locais é, ainda, completado pela Carta Europeia da Autonomia Local, aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.º 28/90, de 23 de outubro, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 58/90, de 23 de outubro, vigente na nossa ordem jurídica por força do artigo 8.º, n.º 2, da Constituição.

9 - O artigo 235.º da Constituição estabelece que a "organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais", que são "pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas". Esta norma constitucional garante e impõe a existência de autarquias locais em todo o país e "tem um sentido de garantia institucional, assegurando a existência de administração local autárquica autónoma" (Acórdão n.º 296/2013, n.º 12).

As autarquias locais são mais que "mera administração autónoma do Estado", uma vez que "concorrem, pela própria existência, para a organização democrática do Estado. Justificadas que são pelos valores da liberdade e da participação, as autarquias conformam um 'âmbito de democracia' (Ruiz Miguel), num sistema que conta precisamente com o princípio básico de que toda a pessoa tem direito de participar na adoção das decisões coletivas que a afetam" (cf. Acórdão n.º 432/93, n.º 1.2., cf. também Acórdão n.º 296/2013, n.º 13, e o Acórdão n.º 109/2015, n.º 10). Nesse contexto, JOSÉ DE MELO ALEXANDRINO, define autarquia local como "a forma específica de organização territorial, na qual uma comunidade de residentes numa circunscrição territorial juridicamente delimitada dentro do território do Estado prossegue interesses locais, através do exercício de poderes públicos autónomos", acentuando o Autor um conjunto de ideias das quais destacamos "o relevo e a inafastável feição política dos entes locais" e "um certo grau de imediatividade dos poderes públicos (dado pelo autogoverno inerente à legitimidade e representatividade democráticas dos órgãos), mas também a independência relativamente a orientações ou poderes condicionantes externos, nomeadamente estatais" ("Direito das Autarquias Locais", in Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. IV, Almedina, 2010, pp. 111-112).

As autarquias locais têm como objetivo constitucionalmente traçado a prossecução de interesses próprios das populações respetivas (artigo 235.º, n.º 2). Também segundo o artigo 3.º, n.º 1, da Carta Europeia da Autonomia Local, "o princípio da autonomia local pressupõe e exige, entre outros, o direito e a capacidade de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos" (Acórdão n.º 296/2013, n.º 14). Entende JOSÉ DE MELO ALEXANDRINO que a garantia institucional da autonomia local, "na fórmula consagrada pelo Tribunal Constitucional federal alemão", é "uma garantia institucional de todas as atribuições enraizadas na comunidade local ou a ela especificamente referidas e que a mesma seja capaz de levar a cabo de forma autónoma e sob a sua responsabilidade própria" (ob. cit., pp. 83-84). Nas palavras do Acórdão n.º 432/93, (n.º 1.2. e 1.3.), esses interesses próprios das populações:

"[...] justificam a autonomia e porque a justificam delimitam-lhe o conteúdo essencial. Eles entranham as razões de proximidade, responsabilidade e controlabilidade que proporcionam a auto-organização.

O espaço incomprimível da autonomia é, pois, o dos assuntos próprios do círculo local, e 'assuntos próprios do círculo local são apenas aquelas tarefas que têm a sua raíz na comunidade local ou que têm uma relação específica com a comunidade local e que por esta comunidade podem ser tratados de modo autónomo e com responsabilidade própria (...und von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können)' (Sentença do Tribunal Constitucional alemão n.º 15, de 30 de Julho de 1958, in Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, 8.º volume, pág. 134; cf., no mesmo sentido, Parecer n.º 3/82 da Comissão Constitucional in Pareceres da Comissão Constitucional, 18.º volume, pág. 151).

1.3 - Isso não implica que as autarquias não possam ou não devam ser chamadas a uma actuação concorrente com a do Estado na realização daquelas tarefas. O 'paradigma social do Direito' (Habermas) aponta mesmo para uma política de cooperação e de intervenção de todas as instâncias com imediata possibilidade de realizarem as imposições constitucionais."

10 - A prossecução dos interesses próprios das populações locais pelas autarquias tem que ser conjugada com a prossecução do interesse nacional pelo Estado. De facto, como o Tribunal Constitucional já afirmou, "como as autarquias locais integram a administração autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro), e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais" (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.3.). Como nota ANDRÉ FOLQUE, quando "a autonomia municipal postula interesses próprios e quando se fala na concorrência da dimensão nacional com a dimensão local, isso não corresponde a uma sobreposição de atribuições. De outro modo, seria preterida a esfera de interesses próprios (art. 235.º, n.º 2)" (A tutela administrativa nas relações entre o Estado e os Municípios, Coimbra Editora, 2004, pp. 130-131).

Sendo certo que "as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei" (artigo 237.º, n.º 1, da Constituição), é nesse contexto que o legislador deve balancear a prossecução de interesses locais e do interesse nacional ou supralocal, gozando de uma vasta margem de autonomia. No entanto, ao desempenhar essa tarefa, "o legislador não pode pôr em causa o núcleo essencial da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo princípio da descentralização administrativa e reconhecer às autarquias locais um conjunto de atribuições próprias (e aos seus órgãos um conjunto de competências) que lhes permitam satisfazer os interesses próprios (privativos) das respetivas comunidades locais" (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.2., e Acórdão n.º 329/99, n.º 5.4.).

Assim, na síntese efetuada por ARTUR MAURÍCIO sobre a jurisprudência relativa à garantia da autonomia local: "a autonomia do poder local vem sendo essencialmente concebida como uma garantia organizativa e de competências, reconhecendo-se as autarquias locais como uma estrutura do poder político democrático e com um círculo de interesses próprios que elas devem gerir sob a sua própria responsabilidade" só podendo a "restrição legal desses interesses [...] ser feita com o fim da prossecução de um interesse geral, que ao legislador compete definir, não podendo, de todo o modo, ser atingido o núcleo essencial da garantia da administração autónoma". "Nos âmbitos que considera abertos à concorrência do Estado e das autarquias vem ainda o Tribunal entendendo [...] que são constitucionalmente legítimas compressões da autonomia local, não deixando, contudo, de fazer passar as medidas legislativas ou regulamentares em causa pelo crivo da adequação e da proporcionalidade" (ob. cit., pp. 656-657).

11 - A autonomia das autarquias locais, intrinsecamente relacionada com a gestão democrática da República, tal como constitucionalmente desenhada, pressupõe um conjunto de poderes autárquicos que asseguram uma sua atuação relativamente livre e incondicionada face à administração central no desempenho das suas atribuições, visando a prossecução do interesse da população local. Com o objetivo de assegurar essa liberdade de atuação, a Constituição consagra diversas dimensões ou elementos constitutivos da autonomia local. Aí se inscreve, nomeadamente, a autonomia de organização (artigo 237.º, n.º 1), a autonomia orçamental (artigo 237.º, n.º 2), a autonomia patrimonial e financeira (artigo 238.º, n.º 1 a 3), a autonomia fiscal (artigo 238.º, n.º 4, e artigo 254.º), a autonomia referendária (artigo 240.º, n.º 1), a autonomia regulamentar (artigo 241.º) e a autonomia em matéria de pessoal (artigo 243.º). Como ANTÓNIO CÂNDIDO DE OLIVEIRA refere, existe um "conjunto de poderes constitucionalmente garantidos", tais como "o poder de dispor de órgãos próprios eleitos democraticamente; o poder de dispor de património e finanças próprias; o poder de dispor de um quadro de pessoal próprio; o poder regulamentar próprio; o de exercer sob responsabilidade própria um conjunto de tarefas adequadas à satisfação dos interesses próprios das populações respetivas", que "garante à administração local uma situação de não submissão em relação à administração do Estado", e constitui "aquilo a que poderíamos chamar a vertente de defesa da autonomia local" (Direito das Autarquias Locais, Coimbra Editora, 2013, pp. 92-93).

O condicionamento ou compressão da autonomia local (nomeadamente dos seus elementos) pode apenas decorrer da lei, quando um interesse público nacional ou supralocal o justificar, e sempre com a ressalva do seu núcleo incomprimível. Efetivamente, "a autonomia municipal não pode afetar a integridade da soberania do Estado. De facto, os poderes locais também são, por natureza, limitados, pois não podem ser exercidos para além do âmbito de interesses (necessariamente locais) que os justificam, não podendo invadir espaços de deliberação ou atuação que devem permanecer reservados à esfera da comunidade nacional" (cf. M. LÚCIA AMARAL, A Forma da República, Coimbra Editora, 2012, p. 385).»

E, mais à frente, com especial enfoque na autonomia patrimonial e financeira, continua o Acórdão n.º 494/15:

«17 - Como já se teve oportunidade de referir, a autonomia local, constitucionalmente garantida, visa "a prossecução de interesses próprios das populações respetivas" (artigo 235.º, n.º 2, da Constituição). É nesse contexto que a lei define as atribuições das autarquias (artigo 237.º, n.º 1), em domínios, áreas ou matérias determinadas, como o ordenamento do território, o ambiente, a cultura, a ação social, a proteção civil ou a educação (cf. os artigos 7.º e 23.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado em anexo à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro). Paralelamente, a Constituição consagra dimensões ou elementos constitutivos da autonomia, decorrentes do princípio da autonomia local, que garantem que o desempenho pelas autarquias, como entes democráticos locais, das suas atribuições não se encontra indevidamente condicionado pelo Governo (a autonomia orçamental, regulamentar, ou de pessoal). A existência de órgãos das autarquias com legitimidade democrática direta - que são eleitos pela população local e perante esta responsáveis - seria incompatível com a sujeição da sua organização ou funcionamento a uma qualquer relação de hierarquia ou sujeição a tutela de mérito pela administração do Estado. Caso contrário, os titulares do poder local poderiam ser politicamente responsabilizados por opções que não foram por si livremente tomadas.

Encontrando-se a autonomia local, tal como consagrada na Constituição, funcionalmente ligada à prossecução dos interesses próprios das populações (artigo 235.º, n.º 2), também os elementos dessa autonomia, onde se insere a autonomia em matéria de pessoal, são instrumentais face às atribuições das autarquias e essenciais para a sua prossecução. Um desses elementos, a autonomia financeira das autarquias locais, já foi "pacificamente reconhecida como um pressuposto da autonomia local", sem a qual "não há condições para uma efetiva autonomia", pelo Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 631/99, n.º 5). Como se afirma no Acórdão n.º 398/2013, n.º 3, ainda quanto à proteção constitucional da autonomia financeira das autarquias locais:

"A consagração constitucional da autonomia local traduz [...] o reconhecimento da existência de um conjunto de interesses públicos próprios e específicos de populações locais, que justifica a atribuição aos habitantes dessas circunscrições territoriais do direito de decisão no que respeita à regulamentação e gestão, sob a sua responsabilidade e no interesse dessas populações, de uma parte importante dos assuntos públicos. Este reconhecimento tem pressuposta a ideia de que as autarquias locais têm de dispor de património e receitas próprias que permitam conferir operacionalidade e tornar praticável a prossecução do interesse público, concretamente, dos interesses específicos e próprios das respetivas populações. Assim, para que possam levar a cabo o conjunto de tarefas que estão incluídas nas suas atribuições e competências, é colocada à disposição das autarquias locais um conjunto de mecanismos legais e operacionais suscetíveis de as tornarem exequíveis, designadamente a possibilidade de disporem de património e receitas próprias, gozando, assim, de autonomia financeira."»

Deste excurso jurisprudencial sintetizado no Acórdão transcrito resultam assinalados vários elementos caracterizadores do feixe de poderes e competências das autarquias locais e dos seus órgãos eleitos, incluindo os poderes no domínio financeiro, tidos por necessários à sua autonomia, naquilo que a Constituição, como forma de garantia, reserva à lei aprovada na Assembleia da República (sem prejuízo de delegação da competência legislativa ao Governo, mediante lei de autorização).

18.3 - Especificamente quanto à reserva relativa de competência legislativa respeitante ao estatuto das autarquias locais constante da alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, a determinação do seu conteúdo e alcance foi já objeto da jurisprudência constitucional, incluindo no segmento que respeita às finanças locais, no âmbito da análise de diversas questões de inconstitucionalidade orgânica, em sede de fiscalização sucessiva e preventiva, seja em relação a normas de decreto-lei (Acórdão n.º 452/87, Acórdão n.º 329/99, Acórdão n.º 674/95, Acórdão n.º 39/17 ou Acórdão n.º 288/2004), seja a normas de decreto aprovado por assembleia legislativa de região autónoma para ser assinado como decreto legislativo regional (Acórdão n.º 4/2000 e Acórdão n.º 415/2005).

Pese embora a diversidade de teor das normas sindicadas, da jurisprudência proferida por este Tribunal, quer na vigência da reserva em matéria de estatuto das autarquias locais contida na alínea s) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição (Acórdãos n.os 329/99, 4.1 e 674/95, n.º 5), quer já depois da revisão constitucional de 1997, de acordo com a qual a reserva em causa passou a estar contida na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º [Acórdão n.º 415/2005 (cf. II, B., 10.) e Acórdão n.º 39/17, II, B), 12. e ss. em especial 13.] resulta, quanto à apreciação da questão da inconstitucionalidade orgânica por violação da reserva prevista nas referidas alíneas do n.º 1 do artigo 165.º, que estatuto das autarquias locais respeita desde logo à respetiva organização, atribuições e competência dos seus órgãos (Acórdãos n.º 329/99 e n.º 415/2005) e à estrutura dos seus serviços e regime do respetivo funcionalismo (Acórdão n.º 674/95). Na síntese do Acórdão n.º 39/2017 [cf. II, B), n.º 13]:

«Incluída no estatuto das autarquias locais, e portanto sujeita à reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, está a regulação das atribuições das autarquias locais e das competências dos seus órgãos (cf., neste sentido, a título exemplificativo, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 329/99 e 377/99; na doutrina, Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª edição revista, Coimbra, 2010, p. 332 e Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra, 2007, p. 454).»

É esta jurisprudência que também importa ter presente na apreciação da questão objeto dos presentes autos.

19 - Por fim, tendo em conta o teor e a densificação, por este Tribunal, da cláusula de reserva de competência legislativa invocada pelo requerente - e correlativamente, as normas por este invocadas em matéria de competência legislativa das assembleias legislativas regionais, que se traduzem num limite negativo à competência legislativa das regiões - cumpre proceder ao confronto da norma sindicada, com o sentido e alcance possíveis que acima se explicitaram, com o parâmetro constitucional em causa, assim indagando se a norma em causa, no seu sentido e alcance, se situa no domínio estatutário das autarquias de modo a entender-se incluída na reserva de competência legislativa da Assembleia da República, afetando por isso a Assembleia Legislativa Regional um espaço de normação reservado, pela Constituição, aos órgãos de soberania e configurando a existência um vício de inconstitucionalidade orgânica.

19.1 - Para responder à questão de constitucionalidade colocada afigura-se determinante, por forma a apreciar o efeito da norma sindicada sobre o estatuto dos municípios, ter em consideração a configuração dos poderes destes, tal como decorrem do regime de atribuição de tarifa social para a prestação dos serviços de águas, estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de dezembro, que atrás já se abordou (supra, 13.).

No que respeita à configuração dos poderes expressamente conferidos aos municípios no quadro daquele regime legal, resulta do mesmo terem aqueles, além de outros, o poder de aderir, voluntariamente, ao regime de tarifa social e fixar, querendo, outros critérios de referência, diversos dos previstos na lei, para o acesso à tarifa social, assim podendo fixar critérios de elegibilidade suscetíveis de alargar o universo potencial dos consumidores finais beneficiários da mesma tarifa.

De tal regime concluiu-se ainda resultar que a tarifa social ali prevista, dirigindo-se nos termos do diploma a consumidores finais que se encontrem em situação de carência económica, é necessariamente financiada pelo município aderente territorialmente competente. Tal financiamento resulta de a tarifa social, podendo revestir a modalidade de aplicação de um desconto no preço e ou de isenção de tarifas devidas pela prestação de serviços de água, se traduzir numa redução ou supressão de receitas derivadas do recebimento do preço ou tarifa devidos por serviços prestados pelo município ou numa despesa acrescida caso a prestação dos serviços de água seja efetuada por entidade distinta do município aderente.

Por último, quanto ao regime de atribuição de tarifa social para a prestação dos serviços de águas, tenha-se ainda em consideração que o mesmo resultou do exercício de autorização legislativa conferida pela AR ao Governo (na LOE para 2017), assim indiciando, como atrás se explicitou, o tratamento de matéria reservada pela Constituição à competência legislativa da AR [alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º]. Isto por, ao visar estabelecer um quadro unitário na definição do regime de acesso à tarifa social na prestação dos serviços de águas, incluindo quanto aos critérios de referência («mínimos») de que depende aquele acesso, poder contender com a liberdade de decisão dos municípios já existente na matéria e, por essa via, com poderes deliberativos, regulamentares e de gestão e de disposição e afetação das receitas próprias municipais (nas quais se inclui obrigatoriamente, segundo dispõe a própria Constituição no n.º 3 do seu artigo 238.º, «as cobradas pela utilização dos seus serviços», como sucede em relação à prestação de serviços de águas), assim incidindo, nesta particular matéria, no seu espaço próprio de liberdade de decisão e de responsabilidade na prossecução das suas atribuições e na escolha dos meios financeiros que lhe estão afetos.

19.2 - É neste contexto legislativo que melhor se compreende o confronto entre o conteúdo da norma sindicada - entendida à luz do regime aplicável em matéria de tarifas sociais na água e tendo em conta o seu sentido e alcance acima mencionados (supra, 16., de implicar, em qualquer das interpretações da norma indicadas, uma afetação do regime unitário aplicável em matéria de tarifa social na prestação de serviços de águas e do espaço de autonomia decisória e financeira dos municípios) - e a cláusula de reserva relativa de competência legislativa da AR contida na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, que constitui o parâmetro invocado pelo requerente.

Recorde-se que a norma ora sindicada, numa primeira interpretação, - ao «aditar» o direito (dos bombeiros das RAM) às tarifas sociais na água «de forma direta e inegável» -, quanto aos municípios da RAM, interfere (senão retirando, ao menos comprimindo) em dois dos poderes essenciais cometidos pelo Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de dezembro, aos municípios (e a todos os municípios), mesmo a montante da questão dos efeitos financeiros da adesão e atribuição da tarifa social em causa: o poder de aderir, a título voluntário, ao regime em causa e o poder de definir outros critérios de referência, para além dos definidos por lei para a atribuição da tarifa social (ainda que não possam ser mais restritivos do que os legalmente previstos. Isto porque, por um lado, segundo a mesma interpretação, o aditamento do direito «de forma direta e inegável» implicaria a preclusão do exercício da competência de adesão voluntária ao regime de tarifa social mediante deliberação do órgão competente (assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal territorialmente competentes) - porque é compelido a «aderir» para atribuir, pelo menos, o «direito» concedido «de forma direta e inegável» previsto na norma sindicada; e, por outro lado, por via da fixação de um «novo» critério de determinação do âmbito subjetivo de aplicação (a qualidade de bombeiro na RAM) do direito «aditado» (direito à tarifa social na água), interferiria com o poder de livre decisão quanto aos critérios de referência para a atribuição da tarifa social. Isto, ainda que se possam considerar intocados outros poderes cometidos aos municípios aderentes previstos no Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de dezembro - como sejam os poderes de decisão sobre a modalidade da tarifa social a atribuir (redução ou isenção), a estipulação de limites (consumo máximo), ou as condições de que depende a atribuição não automática da tarifa social em causa.

Dessa forma, apresenta uma evidente incidência no núcleo de poderes essenciais conferidos por lei, aprovada com base em autorização legislativa da AR, aos municípios no âmbito do regime (nacional) de atribuição da tarifa social para a prestação dos serviços de água.

Não obstante assim decorrer daquele regime, determinante no plano jurídico-constitucional, no que releva para a apreciação da questão colocada, afigura-se o modo como a opção de política pública subjacente à atribuição de um «apoio social» por via de tarifas sociais para a prestação dos serviços de águas, da responsabilidade municipal, é extrinsecamente determinada, sendo custeada a partir de recursos financeiros das autarquias locais, incluindo os respeitantes a receitas próprias provenientes da cobrança correspondente à prestação de serviços (art. 238.º, n.º 3, da Constituição) no domínio da água (abastecimento de água e saneamento de águas residuais).

Com efeito, seja no regime aprovado para o quadro nacional em matéria de tarifa social na prestação dos serviços de águas, seja no regime regional ora sindicado em matéria de atribuição de tarifa social na água aos bombeiros da RAM, quer a opção de atribuição do benefício (tarifa social na água), quer a definição dos critérios que determinam o seu âmbito subjetivo de aplicação, são heteronomamente determinados, cometendo a prestação desse apoio aos municípios (territorialmente competentes) - naquele com caráter voluntário (quanto à adesão), neste com caráter «obrigatório».

A partir do sentido e alcance da norma sindicada que, numa primeira interpretação, atrás se enunciou, resulta que o benefício social a prestar - ainda que a um universo delimitado em razão da qualidade de bombeiro da RAM - é configurado como um direito concedido «de forma direta e inegável» consubstanciando uma imposição de atribuição de tarifa social pelos municípios da RAM. Ora, configurada a tarifa social na prestação dos serviços de água como uma isenção e ou desconto nas tarifas e preços devidos pelos serviços de abastecimento de água (e saneamento de águas residuais) a clientes finais (e consumos domésticos), tais apoios necessariamente se traduzem em redução de receitas próprias e ou em despesas das autarquias sem que tenha havido qualquer intervenção por parte dos órgãos deliberativos municipais competentes que consubstancie uma escolha sobre a afetação dos seus recursos financeiros ao fim a que a norma regional os destinou.

Assim, a norma em causa, afetando recursos financeiros e receitas próprias dos municípios da RAM a uma finalidade extrinsecamente determinada pelo legislador regional, e em moldes que se afastam dos previstos no regime aprovado pelo Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de dezembro, projeta os efeitos da concessão do direito nela previsto sobre a esfera jurídico-financeira dos municípios da RAM.

Deste modo, o poder de autodeterminação financeira que integra a autonomia financeira das autarquias locais (em especial art. 238.º, n.os 1 e 3) não deixa de se mostrar afetado no seu conteúdo respeitante à decisão de gestão e disposição dos seus recursos financeiros, em especial os assentes nas receitas próprias - matéria que se integra no estatuto das autarquias locais, reservado à competência legislativa da AR.

Idêntica conclusão se alcança a partir da uma outra interpretação da norma sindicada atrás enunciada. Isto porque, mesmo admitindo-se que se mantém intocado o traço essencial do regime geral aprovado pelo Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de dezembro, respeitante ao carácter voluntário da adesão ao regime da tarifa social da água por parte dos municípios - e o traço de regime respeitante à determinação de outros critérios de referência para além dos consagrados por aquele diploma -, ainda se verifica uma imposição, em relação aos municípios, uma vez deliberada a adesão voluntária àquele regime, no sentido de atribuírem a tarifa social na água aos bombeiros da RAM - suportando o respetivo custo - e exclusivamente em razão dessa qualidade. Trata-se, pois, igualmente, de uma alteração à configuração do regime geral em causa fixado pelo legislador para todo o território nacional - aprovado mediante decreto-lei autorizado por a matéria respeitar ao estatuto das autarquias locais - com incidência sobre o espaço de autonomia dos municípios, seja decisória, seja financeira.

Acresce que, enquadrando-se a matéria objeto do regime de atribuição de tarifa social para a prestação de serviços de águas na reserva de competência legislativa da AR relativa ao estatuto das autarquias locais (e não existindo excesso de forma na aprovação daquele regime), a emissão de norma (pela RAM) que imponha aos municípios a atribuição imperativa daquela tarifa a outros sujeitos e o custo respetivo - in casu, aos bombeiros da RAM, nos termos explicitados -, sempre consubstanciaria, por identidade de razão, uma violação daquela cláusula de reserva.

Refira-se, por último, que o exposto e a conclusão alcançada quanto à questão de constitucionalidade não é infirmado pelo disposto no regime vigente em matéria de sistema multimunicipal de águas (e resíduos) da RAM, a que já se aludiu, segundo o qual ao mesmo podem aderir - e aderiram já cinco - municípios da RAM e a concedente, tendo em conta a prossecução de missões de interesse público aí previstas, pode atribuir reduções e isenções de taxas (cf. art. 12.º, n.º 3, do regime e Bases da Concessão, Base XV, n.º 1). Por um lado, ainda que se possa admitir que os (cinco) municípios aderentes àquele sistema multimunicipal de águas da RAM se encontrem, por força dos traços do regime de concessão aprovado, fora do campo de aplicação do regime aprovado pelo Decreto-Lei n.º 147/2017, de 5 de dezembro (e não obstante o disposto no artigo 9.º do mesmo quanto à adaptação de formas de apoio existentes correspondentes à tarifa social para a prestação de serviços de águas), a questão de constitucionalidade em causa não deixa de respeitar, pelo menos, aos demais (seis) municípios da RAM que podem voluntariamente aderir ao regime (nacional) de atribuição de tarifa social para a prestação de serviços de águas.

19.3 - Pelo exposto, qualquer que seja a interpretação da norma sindicada que se tome por base, e tendo o conteúdo da norma sindicada reflexo sobre o «quadro legal de nível nacional» em matéria de tarifa social na prestação de serviços de águas (ampliando o seu âmbito subjetivo de aplicação) e incidência direta - senão preclusiva, pelo menos fortemente limitativa - sobre elementos essenciais caracterizadores da autonomia local, em especial da autonomia decisória e financeira dos municípios - por via da necessária prossecução de interesses públicos por estes não determinados e da disposição de recursos financeiros próprios municipais sem prévia decisão dos órgãos municipais competentes -, é de concluir que a matéria sobre que incide a norma sindicada se reporta a matéria integrada na reserva relativa da AR consagrada na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição - quer na vertente do estatuto das autarquias locais (atribuições e competências dos órgãos do município), quer na específica vertente, naquele contida, do regime das finanças locais.

Ocorrendo violação da reserva relativa de competência da Assembleia da República prevista na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição - que constitui limite negativo à competência legislativa das regiões autónomas [artigos 227.º, n.º 1, alínea a) e 228.º, n.º 1] e que não pode ser objeto de autorização legislativa às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas [artigo 227.º, n.º 1, alínea b), parte final] -, a norma ora sindicada encontra-se ferida de inconstitucionalidade orgânica.

A este respeito, cumpre ainda precisar que, concluindo-se pelo desrespeito do limite negativo de competência por invasão da reserva parlamentar em causa, torna-se despiciendo aferir da justificação do exercício da competência legislativa por referência a matérias enunciadas no EPARAM (artigo 228.º, n.º 1, da Constituição).

Tendo-se acima concluído que a norma sindicada padece do vício de inconstitucionalidade orgânica por violação da alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º, da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º e do n.º 1 (parte final) do artigo 228.º todos da Constituição da República Portuguesa, fica prejudicada a apreciação (nos termos da previsão do artigo 51.º, n.º 5, da LTC, também aplicável, por se tratar de disposição geral, aos processos de fiscalização abstrata preventiva, como sucede in casu) de outros eventuais fundamentos de inconstitucionalidade orgânica - não afastados em absoluto pelo requerente (cf. pedido, 20) - e de inconstitucionalidade material que, em qualquer caso, não são invocados pelo requerente como causa de pedir.

III - Decisão

20 - Pelos fundamentos expostos, o Tribunal decide pronunciar-se pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 2.º do decreto legislativo regional intitulado «Estatuto Social do Bombeiro da Região Autónoma da Madeira», na parte em que modifica a redação do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/2016/M, de 10 de março, aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, em sessão plenária do dia 5 de julho de 2018, com a delimitação supra enunciada em II, B), 8., que foi enviado ao Representante da República para a Região Autónoma da Madeira para assinatura como decreto legislativo regional, por violação da alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º, da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º e do n.º 1 do artigo 228.º, todos da Constituição da República Portuguesa.

Lisboa, 9 de agosto de 2018. - Maria José Rangel de Mesquita - José Teles Pereira - Lino Rodrigues Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Catarina Sarmento e Castro - Lino Rodrigues Ribeiro - Joana Fernandes Costa - Claudio Monteiro - Maria Clara Sottomayor - Pedro Machete - Maria de Fátima Mata-Mouros - Gonçalo de Almeida Ribeiro - Manuel da Costa Andrade. Tem voto de conformidade do conselheiro Vice-Presidente João Caupers que não assina por não se encontrar presente.