Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 450/2019 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 1.º do decreto legislativo regional que…

«A consagração constitucional da autonomia local traduz, assim, o reconhecimento da existência de um conjunto de interesses públicos próprios e específicos de populações locais, que justifica a atribuição aos habitantes dessas circunscrições territoriais do direito de decisão no que respeita à regulamentação e gestão, sob a sua responsabilidade e no interesse dessas populações, de uma parte importante dos assuntos públicos. Este reconhecimento tem pressuposta a ideia de que as autarquias locais têm de dispor de património e receitas próprias que permitam conferir operacionalidade e tornar praticável a prossecução do interesse público, concretamente, dos interesses específicos e próprios das respetivas populações. Assim, para que possam levar a cabo o conjunto de tarefas que estão incluídas nas suas atribuições e competências, é colocada à disposição das autarquias locais um conjunto de mecanismos legais e operacionais suscetíveis de as tornarem exequíveis, designadamente a possibilidade de disporem de património e receitas próprias, gozando, assim, de autonomia financeira».

Como forma de assegurar a efetiva autonomia financeira das autarquias locais, a Constituição reconhece-lhes, para além da titularidade de património e finanças próprios (artigo 238.º, n.º 1), a possibilidade de disporem de poderes tributários nos casos e termos definidos na lei (artigo 238.º, n.º 4), ao que acresce, quanto aos municípios, a participação, "por direito próprio e nos termos definidos pela lei, nas receitas provenientes de impostos diretos" e o direito de disporem de "receitas tributárias próprias, nos termos da lei" (artigo 254.º, n.os 1 e 2.)

Tal como assegurada pela Constituição, «[a] autonomia do poder local postula a autonomia financeira das autarquias locais - a autonomia financeira é um pressuposto ou um elemento da autonomia local» (Artur Maurício, "A garantia constitucional da autonomia local à luz da jurisprudência do Tribunal Constitucional", in Estudos em Homenagem ao Conselheiro Cardoso da Costa, Lisboa, 2003, p. 644).

A este domínio reserva, por isso, a Constituição um preceito fundamental.

Trata-se do artigo 238.º, «que caracteriza a autonomia financeira das autarquias pela existência de "património e finanças próprias", incluindo obrigatoriamente nas receitas próprias "as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços".

Garantia dessa autonomia é, ainda, a reserva de lei estabelecida para o "regime das finanças locais" [trata-se de matéria da competência reservada - reserva relativa - da Assembleia da República, incluída no "estatuto das autarquias locais" - artigo 165.º, n.º 1, al. q)], regime esse que nos termos do artigo 238.º, n.º 2, da Constituição, "visará a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias [princípio da solidariedade] e a necessária correção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau [princípio da igualdade ativa]"» (idem, p. 645).

23 - Tomando por boa a interpretação do preceito sindicado no primeiro dos sentidos acima expostos (supra 15), considera o autor do pedido que a extensão do suplemento remuneratório de risco e penosidade aos trabalhadores da administração local da RAM que preencham os pressupostos de atribuição aí definidos pretende constituir na esfera jurídica dos órgãos autárquicos empregadores um encargo financeiro novo, que presentemente não têm, sendo neste caso manifesta a interferência do legislador regional na autonomia financeira do poder local.

E com razão.

Consubstanciando o regime aprovado pela ALRAM, segundo aquela primeira interpretação, uma disciplina vinculativa para os órgãos autárquicos da região, que os sujeita ao dever de pagamento aos respetivos trabalhadores do suplemento remuneratório instituído e disciplinado pelo decreto, nas condições e pelos montantes pecuniários nele previstos, a norma em causa cria um novo encargo financeiro para os municípios e/ou freguesias por ela territorialmente abrangidos, interferindo, pelo aumento de despesa que acarreta, com o poder de autodeterminação financeira que integra a autonomia das autarquias locais, nos termos definidos na lei (em especial o artigo 238.º, n.os 1 e 3).

Reclamando dos órgãos autárquicos da RAM uma resposta orçamental não prevista nem contemplada na lei - seja no "diploma próprio", por cuja edição se aguarda, seja no Regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais, aprovado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro -, a norma sindicada afeta ainda o poder que àqueles órgãos assiste de dispor e decidir sobre a afetação dos respetivos recursos financeiros, afrontando assim o princípio de independência orçamental que integra a autonomia financeira do poder local, e, por dispor sobre matéria incluída no âmbito do "regime das finanças locais", ainda a reserva relativa de competência da Assembleia da República estabelecida na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.

24 - A conclusão não é diferente no caso de se fixar ao preceito sindicado o sentido correspondente à segunda das possibilidades interpretativas acima enunciadas (supra, 16). Isto é, se se reconhecer no n.º 2 do artigo 1.º do decreto uma norma de competência, que habilita as autarquias locais a atribuir aos trabalhadores que reúnam os requisitos ali previstos, o suplemento remuneratório de risco e penosidade instituído - neste caso, exclusivamente - para os trabalhadores da administração regional.

Se assim for entendido, a norma sindicada terá evidentemente um duplo alcance.

Desde logo, determinará a atribuição aos órgãos do poder local da RAM de uma competência nova, que, além do mais, não encontra no caso presente - nem poderia, na verdade, encontrar - qualquer tradução ou respaldo no Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, e revisto, pela última vez, pela Lei n.º 50/2018, de 16/08. Reconfigurando as "atribuições das autarquias locais" e a "competência dos seus órgãos", tal como reguladas na lei, a ALRAM disporá, neste caso, sobre matéria da competência da Assembleia da República, salvo delegação ao Governo, em fontal oposição aos artigos 165.º, n.º 1, alínea q), e 237.º, n.º 1, da Constituição, ao mesmo tempo que atribuirá aos órgãos autárquicos da região - em rigor, aos municípios -, uma competência que, por se tratar da criação de uma componente da remuneração, os mesmos se não encontram sequer constitucionalmente habilitados a exercer. Com efeito, não existindo «qualquer direito a remuneração por parte de funcionários [...] sem que tal remuneração esteja prevista numa norma legal», «não podem quaisquer remunerações dos funcionários ser estabelecidos por norma constante de fonte de hierarquia inferior à da lei - por exemplo, um regulamento autárquico» (J. L. Saldanha Sanches e André Salgado de Matos, "Direito dos funcionários autárquicos à perceção de remunerações acessórias nos processos de execução fiscal?", Fiscalidade - Revista do Direito e Gestão Fiscal, n.º 23, julho-setembro 2005, p. 14.)

Em segundo lugar, ao assegurar as condições para a efetivação do direito dos trabalhadores da administração local da região ao suplemento remuneratório de risco e penosidade, a norma constante do n.º 2 do artigo 1.º do decreto não deixará de produzir uma alteração substancial no regime estatutário daqueles trabalhadores, fazendo-o não só à margem do princípio da equivalência entre o regime dos funcionários e agentes do Estado e o regime dos funcionários e agentes da administração local (artigo 243.º, n.º 1), como em direta colisão com a faculdade da sua adaptação àqueles agentes e funcionários (artigo 243.º, n.º 2) que, por força da alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º, a Constituição reserva, em termos absolutos, ao legislador nacional.

25 - Em suma: qualquer que seja a interpretação que se tome por base, o conteúdo da norma sindicada tem reflexo, direto e imediato, sobre elementos essenciais caracterizadores da autonomia local - seja a autonomia financeira dos municípios, seja o estatuto dos órgãos do poder local e dos seus agentes e funcionários, sejam ambos em conjunto.

Em qualquer dos casos, o objeto da norma sindicada inscrever-se-á sempre no âmbito da matéria que integra a reserva relativa da AR consagrada na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, na vertente do estatuto das autarquias locais (atribuições e competências dos órgãos do município) e/ou na específica vertente, naquele contida, do regime das finanças locais.

Ocorrendo violação da reserva relativa de competência da Assembleia da República prevista na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição - que constitui limite negativo à competência legislativa das regiões autónomas [artigos 227.º, n.º 1, alínea a), e 228.º, n.º 1] e que não pode ser objeto de autorização legislativa às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas [artigo 227.º, n.º 1, alínea b), parte final] -, a norma ora sindicada padece do vício de inconstitucionalidade orgânica.

Concluindo-se que a norma sindicada padece do vício de inconstitucionalidade orgânica por violação da alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º, da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º e do n.º 1 (parte final) do artigo 228.º, todos da Constituição, fica prejudicada a apreciação dos demais fundamentos de inconstitucionalidade invocados pelo autor do pedido, designadamente aqueles que, de acordo com o mesmo, são igualmente sugeridos pelo n.º 1 do artigo 2.º do decreto, tanto na parte em que cria de uma nova atribuição do poder local sem a concomitante especificação do órgão competente para a exercer, como naquela em que, ao fazer depender a atribuição do suplemento remuneratório de "deliberação expressa do órgão municipal competente", parece excluir do respetivo âmbito de incidência os trabalhadores das freguesias da RAM.

III. Decisão

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 1.º do decreto legislativo regional que "Institui e disciplina a atribuição de um suplemento remuneratório aos trabalhadores da Secretaria Regional dos Equipamentos e Infraestruturas que prestem trabalho em condições de risco e penosidade", aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira em 3 de julho de 2019, por violação da alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º, da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º e do n.º 1 do artigo 228.º, todos da Constituição da República Portuguesa.

Lisboa, 5 de agosto de 2019. - Joana Fernandes Costa - Lino Rodrigues Ribeiro - Pedro Machete - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Fernando Vaz Ventura - Mariana Canotilho - Claudio Monteiro - Manuel da Costa Andrade.