Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-A/2020 — Aprova o Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais

• Todas as infraestruturas de especial interesse de defesa ou de suporte às operações, que as entidades identifiquem, estão cartografadas, são consultáveis e reutilizáveis;

• Os elementos relativos à investigação das causas dos incêndios são registados e consultados pelas entidades do SGIFR em observância pela reserva de cada tipo de informação.

5.1. Orientações estratégicas

De uma forma simplificada, a equação do risco de incêndio inclui duas variáveis: uma que considera o perigo frequência das ignições e a vegetação acumulada, que em caso de propagação descontrolada do fogo ameaça os valores que se querem proteger, e uma outra, de sinal contrário, que tem em conta os dispositivos capazes de reduzir a exposição e vulnerabilidade desses valores ao perigo estimado.

Portugal possui um risco de incêndio sistémico que não pode ser resolvido com a adoção de uma única solução geral, linear e sequencial mas através de um conjunto de soluções que se desejam articuladas e que irão contribuir para resolver, ou ir resolvendo, parte do problema e suas consequências.

Suportados nos princípios do SGIFR e sua cadeia de processos, e para dar solução às debilidades e conquistar as oportunidades identificadas, estabelecem-se quatro orientações estratégicas: Valorizar, Cuidar, Modificar e Gerir, que pela sua interdependência podem gerar ciclos de reforço positivo entre elas e que se resumem na figura 3.

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Figura 3 - Teoria da Mudança: esquema em cascata dos ciclos de reforço positivo que contribuem para a gestão eficiente do risco, conduzindo a uma redução dos danos e área ardida.

Como identificado na caracterização do contexto, constata-se que no passado não houve capacidade de operacionalizar a prevenção no espaço rural e que as operações de combate se concentravam na defesa das comunidades. Referiu-se que a maioria do interface não era objeto de medidas preventivas, quer na redução de ignições quer no tratamento da vegetação. Fruto da desarticulação dos 3 pilares e da armadilha do combate (Collins et al, 2013), o SNDFCI foi evoluindo, reforçando a capacidade de reação em detrimento da prevenção, tanto no espaço rural, como no interface. O que se propõe, com a presente estratégia, é um reforço dos mecanismos de cooperação e articulação ao nível nacional, regional e sub-regional, desenvolvendo programas equilibrados de prevenção e combate, adaptados aos regime de fogo que existem em cada região, nos eixos da gestão do fogo rural e da proteção contra incêndios rurais, isto é, nos espaços rurais (floresta e matos) e no interface urbano/rural. Para que tal seja virtuoso, convocam-se as diversas políticas e instrumentos, já referidos, para canalizar recursos financeiros que permitam capacitar as instituições, concretizar o desígnio da valorização do território, das florestas e do capital natural, reduzir a sua exposição ao risco através de programa de gestão da vegetação, educação e sensibilização das comunidades e uma gestão operacional do risco eficaz e eficiente.

As quatro orientações estratégicas materializam-se em diversos objetivos estratégicos que procuram capitalizar as potencialidades e explorar as oportunidades identificadas, reduzindo vulnerabilidades e mitigando, tanto quanto possível, as ameaças a que o território está sujeito.

Estes objetivos estratégicos derivam do diagnóstico (CTI1 e CTI2), de outros relatórios sobre os incêndios 2017, das monitorizações e avaliações publicadas sobre o PNDFCI, estudos preliminares e análise de benchmarking internacional, do trabalho conjunto com entidades públicas desde final de 2017, do diálogo com stakeholders e do processo de discussão pública da estratégia, uma vez que foram recebidas propostas de iniciativas.

Os objetivos estratégicos estão identificados, na sua relação com as orientações estratégicas a que correspondem, pela sua numeração, e.g., OB1.1 corresponde ao primeiro objetivo estratégico da orientação estratégica 1, e assim sucessivamente.

Os objetivos estratégicos são objeto de desenvolvimento no Programa de Ação e as respetivas metas e indicadores, aí quantificadas.

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Para mobilizar a sociedade e reduzir o perigo dos fogos é necessário que se reconheça o valor presente e futuro dos bens e serviços gerados nos espaços rurais e naturais e que se tenha consciência das perdas diretas e indiretas provocadas pelos incêndios, nomeadamente ao nível da produção de madeira e outros produtos florestais, da produção agrícola e pecuária extensiva, da caça, pesca, pastoreio, sequestro de carbono, biodiversidade, recreio e lazer, proteção do solo, regularização do ciclo da água e sua qualidade, memória, paisagem e identidade da comunidade.

Esta orientação estratégica articula-se em larga medida com o PNPOT que estabelece políticas de valorização do território, tais como: adaptar os territórios, remunerar os serviços prestados pelo capital natural, alargar a base económica territorial com mais conhecimento, inovação e capacitação, incentivar os processos colaborativos para reforçar uma nova cultura do território e garantir a diminuição da exposição a riscos.

Esta orientação estratégica está associada ao ordenamento do território, que deve ter como preocupação a sustentabilidade do uso do solo e a maximização da sua utilidade social, em detrimento da especulação face a outros potenciais usos. Uma estratégia de valorização dos espaços rurais exige a atração e fixação de atividades económicas associadas a recursos endógenos. Isto significa identificar e explorar novas formas de gerar valor em bens ou serviços, explorar nichos de mercado e diversificar atividades, de forma a atrair e fixar pessoas, proporcionando-lhes uma geração de rendimentos para além dos mínimos de sobrevivência. A valorização dos espaços rurais visa torná-los tão ou mais atrativos do que os espaços urbanos, quer do ponto de vista da qualidade de vida como de competitividade económica que podem proporcionar. Na perspetiva da correção de assimetrias territoriais, é urgente aumentar o potencial de atração destes territórios ao investimento, bem como valorizar, do ponto de vista social e económico as atividades florestais e mobilizar o potencial dos recursos endógenos, visando a criação de emprego, a retenção de ativos e de benefícios económicos.

Considerando os desafios mundiais e locais, tais como as alterações climáticas e o desenvolvimento sustentável, a valorização dos espaços rurais deve ter em linha de conta as estratégias e diretrizes que preconizam a transição para a economia verde, hipocarbónica, circular e biológica. Mais do que conceitos são formulações que colocam a tónica na preservação da biodiversidade e valorização dos recursos, variáveis incontornáveis do desenvolvimento sustentável, em particular das regiões rurais, caracterizadas pelo grande potencial (subaproveitado) nas atividades ligadas à bioeconomia e economia circular, à multifuncionalidade, aos sistemas agrícolas e alimentares, silvicultura e produtos biológicos sustentáveis. A integração das políticas públicas setoriais (ambiente, floresta, indústria, energia, agricultura e desenvolvimento rural) e das políticas transversais (judicial, fiscal, coesão territorial) serão fundamentais, uma vez que irão mediar o comportamento dos agentes, nomeadamente os privados que detêm a maioria do território.

É ainda essencial a articulação estreita com outros planos existentes e que estejam enquadrados com as orientações para a adoção de um novo quadro de valorização do território, quer nacionais, quer internacionais, nomeadamente o PNPOT, PROFs e PDMs. O PNPOT estabelece várias medidas de política concretas no que diz respeito à valorização do território e à alteração de comportamentos, nomeadamente na gestão dos espaços rurais.

Estes promovem um novo paradigma dirigido à agricultura e floresta enquanto geradoras de bens transacionáveis e criação de valor acrescentado sendo por isso fundamental assegurar soluções de organização do território orientadas para o aumento da resiliência dos sistemas naturais, agrícolas, florestais e das comunidades. Por outro lado, a alteração de comportamentos deve traduzir-se numa nova lógica de prevenção, proteção e acomodação, de redução de vulnerabilidades e riscos existentes e de recuperação face a eventos extremos, de forma resiliente e adaptativa, por parte das populações e das atividades.

No âmbito económico e financeiro, uma articulação entre este plano e o Plano Nacional de Investimentos, bem como outros planos de investimento setoriais, uma vez que há uma linha estratégica comum designadamente no que se refere à sustentabilidade do território rural. Neste contexto, devem encontrar-se caminhos comuns e de cooperação nas áreas da inovação, investigação, qualificação, sustentabilidade do território rural e valorização do interior com recursos à diversificação da base económica, desenvolvimento rural competitivo, prevenção de riscos, incrementar o potencial ambiental e potencial económico florestal, a biodiversidade e promover medidas agroambientais e de economia circular.

OB1.1. Conhecer a ocupação do território e redimensionar a gestão florestal

Este objetivo será concretizado através de programas que visam o conhecimento sobre a localização, limites e titularidade dos prédios rústicos e mistos, e sobre os prédios sem dono conhecido, no âmbito da informação cadastral simplificada e do cadastro predial, atualização da ocupação do solo de forma regular e determinação do valor presente; implementar medidas para aumentar a dimensão das propriedades rústicas, alterando o regime sucessório, rever a fiscalidade sobre prédios rústicos e fomentar o emparcelamento e salvaguardar o fracionamento de forma a obter dimensões que tornem sustentáveis as explorações e possibilitem a obtenção de áreas mínimas de cultura economicamente viáveis.

OB1.2. Reformar o modelo de gestão florestal

Desenvolver modelos de negócio que fomentem a gestão agregada, através de empresas públicas e empresas privadas e fomentando o movimento associativo a ganhar escala na comercialização dos produtos, incluindo matérias-primas florestais e serviços gerados nas áreas com florestas e matos; estimular a incorporação de produtos endógenos como lenho, carne e laticínios na indústria florestal, agroindústria e distribuição alimentar portuguesa, com rastreabilidade entre produtor e transformador, em modelo de negócio transparente; fortalecer a qualidade e atualidade da informação sobre as florestas e a sua utilização económica, divulgando-a publica e periodicamente. Fomentar a inovação e a melhoria da competitividade das empresas do setor florestal e agroflorestal.

Promover, em áreas percorridas por incêndios de grandes dimensões, a constituição de unidades de gestão de modo a garantir a recuperação do coberto vegetal de forma ordenada e diversa; Tornar o território economicamente mais atrativo, inovador, diversificado e competitivo, premiando a geração de externalidades positivas e penalizando as que que geram externalidade negativas.

OB1.3. Disponibilizar incentivos jurídicos e financeiros à valorização do território rústico

A implementação deste objetivo será feita através de medidas de financiamento e de incentivo à gestão, ordenamento e serviços florestais, mecanismos de compensação de perda de rendimento ou aumento de encargos associados à promoção de serviços ambientais e a redução da vulnerabilidade da floresta, disponibilização de linhas de crédito para a gestão agroflorestal, contratos programas de gestão florestal, incentivos financeiros e tributários à atividade silvícola e silvopastoril a entidades/unidades de gestão florestal e a organismos de investimento coletivo; condicionamento das ajudas à pecuária extensiva em função de boas práticas de gestão das pastagens e do uso correto do fogo; alteração do modelo de tributação de prédios rústicos; mobilização de fundos europeus da política agrícola comum, do desenvolvimento rural, fundos próprios do ambiente e florestas e do PT2030 alinhados com as prioridades da bioeconomia e da economia circular.

OE2. Cuidar dos espaços rurais

Ser proprietário ou gestor de um espaço rural (área com floresta, matos, agricultura e pastagens) envolve direitos e obrigações à escala pessoal, empresarial e social para além de uma geração. Devem pois, ser promovidas ações para que os responsáveis por estes espaços zelem por que eles satisfaçam de forma sustentável as funções a que se destinam, de os proteger contra os incêndios e de garantir que eles não constituem uma ameaça para os proprietários vizinhos, acrescentando perigo ou gerando externalidades negativas para a comunidade local e global.

Cuidar do território e das comunidades exige o conhecimento dos riscos e a capacidade para antever e minimizar os perigos, as competências necessárias para intervir a tempo e eficazmente em caso de incêndio e a disponibilidade para contribuir para o esforço coletivo, de forma que o incêndio não se propague com consequências severas.

OB2.1. Planear e promover uma paisagem diversificada

No âmbito deste objetivo estratégico prevê-se implementar programas e projetos de reconversão de povoamentos; pela instalação de pastagens melhoradas e manutenção da área agrícola em locais estratégicos, mas também pela concretização da criação de faixas agrícolas de gestão e de interrupção e manchas agrícolas de descontinuidade da floresta, dificultando a propagação dos fogos rurais, como oportunidade para outras ocupações do solo. Este objetivo engloba ainda programas que assegurem a gestão da regeneração natural de espécies autóctones e a execução dos planos de prevenção e gestão dos parques naturais e áreas de elevado valor onde se promove o restauro da paisagem. É também neste âmbito que se dá resposta à necessidade imperiosa de intervir na recuperação de áreas ardidas com criação de fundo de emergência e recuperação pós-evento.

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Incrementar a área anual sujeita a gestão de combustível.

Desenhar e implementar um programa nacional estratégico de redução de combustível em grande escala e com orçamento plurianual, utilizando os recursos existentes nas diferentes entidades do SGIFR e desenvolvendo programas de grande escala de silvopastorícia e fogo controlado; garantir o planeamento e a execução de ações de controlo de espécies invasoras e promover o reaproveitamento dos sobrantes da exploração florestal através de compostagem ou geração de energia à escala local em biomassa; executar faixas de interrupção de combustível.

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Diminuir o valor perdido associado ao edificado rural garantindo a proteção da comunidade e do edificado em situações concretas e à escala local.

A implementação deste objetivo passará pela revisão da legislação relativa às responsabilidades e à execução das redes de defesa, através da gestão ativa das faixas de gestão de combustíveis de rede secundária em redor dos aglomerados rurais; pela criação de programas para aumentar a segurança do edificado; e por robustecer os incentivos e penalizações financeiros aos proprietários ou gestores de prédios urbanos e misto não edificados no interface entre o urbano consolidado e os espaços rurais. Os programas com medidas que promovam a autoproteção das pessoas e segurança das comunidades e a instalação de refúgios, concorrem também para cumprir este objetivo estratégico. Um relevante potenciador dos resultados será o robustecimento dos incentivos e penalizações financeiros aos proprietários ou gestores de prédios em função do risco.

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Os espaços rurais são vulneráveis ao fogo e as pessoas também o são, pelo que, os comportamentos dos cidadãos precisam de se adequar a essas vulnerabilidades, que diferem no tempo e no espaço. O perfil de risco altera-se pela situação meteorológica e a composição, carga e estrutura da vegetação, enquanto para o das pessoas e comunidades é determinado em função da sua experiência, condições físicas, idade e cultura.

A modificação de comportamentos visa assim promover junto da população a adoção das melhores práticas de defesa e também evitar o uso irrestrito do fogo, reduzir as fontes de ignição em períodos de maior risco, como as queimas e queimadas, as fogueiras, as máquinas e todas as fontes de calor que possam dar origem a um incêndio, e fazer ver que as técnicas usadas hoje para gerir os sobrantes nas propriedades agrícolas e silvícolas não podem ser as mesmas de outrora. Uma população mais reduzida e envelhecida, que usa o fogo como ferramenta pode já não ter as condições físicas necessárias para controlar uma propagação inesperada. Modificar comportamentos é, também, dar a conhecer as boas práticas de prevenção de incêndios e gestão do território e divulgar os conhecimentos.

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Reduzir o número de ignições(21) em dias com severidade meteorológica elevada ou superior, que pela sua tipologia, local e altura em que ocorrem apresentam maior risco.

Para tal, deverá reduzir-se o número e o risco das principais causas das ignições, nomeadamente, das queimas e queimadas, revendo a legislação para a realização das mesmas e definir fogo de gestão. É também fundamental reforçar-se a capacidade de vigilância e dissuasão, designadamente, concentrando as ações de vigilância em períodos e áreas criticas e com a implementação de uma rede integrada de vigilância.

Importará ainda rever-se o enquadramento jurídico para os comportamentos de risco.

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Implementar mecanismos de comunicação e informação com os vários públicos-alvo e às diferentes escalas regionais e locais, integrando os vários processos do SGIFR.

Este objetivo concretizar-se-á através de uma estratégia de comunicação especializada integrada para habitantes metropolitanos, rurais e turistas, de todas as faixas etárias, que divulgue o valor dos bens e serviços gerados nos espaços florestais e as boas práticas que evitam incêndios; dispor de mecanismos de alerta e aviso(22) adequados aos públicos-alvo em contexto de crise. A integração de práticas pedagógicas no ensino básico e secundário para o risco, é igualmente fundamental numa perspetiva estruturante e de longo prazo.

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Não é possível evitar os riscos por completo e não será possível evitar totalmente a ocorrência de incêndios no território nacional. É, porém, possível e necessário conhecer a sua probabilidade de ocorrência nas diferentes piroregiões ao longo do tempo e prever o seu eventual impacto em termos ambientais, económicos e sociais. Só desta forma é possível programar de forma equilibrada ações que permitam reduzir o grau de probabilidade da ameaça se concretizar, reduzir os seus impactos negativos em caso de ocorrência (ou capturar os efeitos positivos do fogo), programar e priorizar as operações de prevenção e supressão, de forma a minimizar e mitigar o impacto e garantir uma recuperação mais rápida dos territórios e comunidades afetados pelos incêndios.

A gestão eficiente do risco é não só uma forma de reduzir os impactos negativos concretos mas também uma forma de aumentar a confiança das populações, promovendo dessa forma uma ocupação e uma exploração adequada do território.

Para uma adequada gestão do risco, a perceção tem de ser apurada, para o que a comunidade tem de ser informada de forma rigorosa acerca de todos os fatores que condicionam o risco e da sua importância relativa. É igualmente necessário desenvolver mecanismos de informação que garantam objetividade, rigor e comunicação atempada. A comunicação do risco tem de ser suportada por evidências e conhecimento consolidado e assegurada por especialistas de comunicação adequada a cada segmento-alvo. Em caso de perigo, os avisos devem ser prioritariamente orientados para os comportamentos a adotar.

No enquadramento institucional há que melhorar as práticas de governança, os sistemas de informação e decisão e a capacitação técnica dos agentes. Este é, aliás, um tema onde o reforço de mecanismos de cooperação e coordenação interagências têm relevante espaço de melhoria, assente num modelo de ensino, reconhecimento e certificação de competências Dada a complexidade do problema e múltiplos agentes, que confere diversidade de pontos de vista e por vezes com propostas até antagónicas, a monitorização de resultados, avaliação e comunicação serão essenciais para instituir um modelo de governança do risco adequado ao desafio da Visão do SGIFR. Para tal, será decisivo estimular a cooperação e confiança interagências e promover a partilha de dados, conhecimento e experiências e consolidar culturas e regras institucionais que fomentem o mérito e ciclos de melhoria contínua.

De relevância é também a criação provisão orçamental que agilize a mitigação das consequências dos incêndios para a pequena e media agricultura, bem como, o tema dos seguros agrícolas preverem a temática dos incêndios e perda de culturas

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Realizar o planeamento anual com perspetivas plurianuais integrando os vários processos de trabalho, as várias entidades e as diferentes escalas territoriais. Este planeamento incorpora uma avaliação do risco estrutural e conjuntural.

A concretização deste objetivo resulta da existência do levantamento da biomassa e carga combustível, do mapeamento das estruturas edificadas e equipamentos com valor relevante e consequentemente da elaboração dos diversos mapas de risco, da existência de dados meteorológicos adequados e de qualidade, e do desenvolvimento de mecanismos de articulação para o desenho e aprovação do plano e seu orçamento.

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Implementar as relações institucionais para a recolha, análise, tomada de decisão e comunicação sobre risco de incêndios rurais garantindo a sua correta capacitação.

Este objetivo traduz-se em programas que promoverão o aumento da eficácia da legislação; o reforço das competências de governança do risco das instituições; a definição de políticas de acordo com o enquadramento supranacional; a implementação do sistema de melhoria continua; e o desenvolvimento de sistemas de informação integrados e sistemas de comunicação eficazes e eficientes.

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Dimensionar processos e recursos no sentido de uma maior eficácia e eficiência, incorporando standards internacionais relevantes e promovendo a profissionalização dos recursos.

Estudar, analisar cenários e decidir sobre definição, dimensionamento, posicionamento e regras de envolvimento face ao risco dos meios de prevenção, vigilância e supressão, usando as melhores práticas internacionais e melhor conhecimento disponível na comunidade científica nacional.

Este objetivo engloba em particular, a capacitação das instituições tanto em termos de recursos humanos como de equipamentos, pelo que se revela de extrema importância para suportar o plano como um todo no longo prazo.

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Desenvolver as competências de todos agentes do SGIFR garantindo o princípio da especialização e para determinadas atividades suportar a necessária profissionalização e aumento do conhecimento.

A implementação será definida num programa nacional de qualificação dos agentes SGIFR, tendo em conta o mapeamento dos perfis profissionais de competências assente num modelo de ensino, reconhecimento e certificação de competências, em colaboração e articulação com os centros de conhecimento (e.g. ForestWise) e partilha de experiências com as melhores práticas internacionais.

A implementação destes objetivos estratégicos enquadra-se no contexto do SGIFR cuja cadeia de processos se detalha em documento próprio.

5.2. Metas

Estes objetivos irão concorrer para atingir as seguintes metas, propostas por este Plano Nacional.

Portugal protegido de incêndios rurais graves concretiza-se quando apesar do previsível agravamento do risco de incêndio:

• A perda de vidas humanas em incêndios, embora sendo possível, seja um fenómeno raro;

• A percentagem dos incêndios com mais de 500ha se fixar abaixo de 0.3% do total incêndios;

• A área ardida acumulada no período da década seja inferior a 660.000ha (a atualizar até 2023 para valor considerando perdas de bens e serviços).

A implementação do SGIFR requer a alteração dos diplomas que fixavam os mecanismos anteriores, o que inclui, desde logo, o Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, que deve ser integralmente reformulado. Essa intervenção passa pelo Decreto-Lei n.º 134/2006, de 25 de julho, que aprova o Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro (SIOPS). Importará também considerar a reformulação do diploma que regula a proteção civil no âmbito municipal, a Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro, de modo a que as autarquias se adaptem aos desafios que o PNGIFR lhes coloca. Igualmente importante é a consequente revisão de todos os diplomas que daí emanam, como o Regulamento de Organização e Funcionamento do Dispositivo de Prevenção Estrutural, a Diretiva Única de Prevenção e Combate, o Regulamento do Fogo Técnico, entre outros. Será ainda relevante concretizar propostas legislativas relativas à intervenção do Estado na recuperação das áreas ardidas. Todos esses diplomas devem servir de alicerce ao novo Sistema, que pressupõe mecanismos de reporte vertical e um planeamento centralizado.

O SGIFR contempla novos modos de prevenção de incêndios, com impacto ao nível do ordenamento do território ou de novas opções de planeamento, formas de gestão de combustível e de ordenamento florestal. Essas novas diretrizes devem ser gradualmente implementadas por entidades públicas mas também pelos operadores privados que de alguma forma procedem à exploração de recursos florestais. Tal implica uma revisão dos instrumentos de planeamento de defesa contra incêndios, por exemplo os Planos Municipais e os Planos Intermunicipais de Defesa da Floresta Contra Incêndios. Com efeito, o novo Sistema só ficará plenamente operacional quando as orientações estiverem concretizadas ao nível local que estarão dependentes destas revisões.

No caso do Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, a sua reformulação passa também pela reconversão de todas as opções operacionais aí consagradas que careçam de revisão, sobretudo as que constituam opções relevantes no método de prevenção dos incêndios rurais. Nesse particular, sublinha-se que o futuro diploma deve consagrar legalmente apenas as matérias que, nos termos da Constituição da República Portuguesa, careçam de previsão legal, deixando para a esfera regulamentar as matérias e os aspetos que se revistam de tecnicidade e dimensão infra legal, dotando da necessária flexibilidade que facilita a sua constante atualização.

A implementação do SIGFR vem consagrar, conforme preconiza a Lei de Bases da Política Florestal (Lei n.º 33/96, de 17 de agosto), uma organização nacional, regional e sub-regional com funções de planeamento e coordenação das ações de prevenção e deteção e de colaboração no combate aos incêndios, prevista agora na orgânica publicada para o ICNF, I. P.. Mas há outras implicações ao nível de diplomas legais que regem o funcionamento das entidades públicas, em relação aos quais devem ser aprovadas normativos legais. Particular enfoque merecem os regimes legais relativos à operacionalização de novos mecanismos de coordenação e implementação financeira do SGIFR, que passa pela revisão do Regulamento do Fundo Florestal Permanente, pela criação de um regime especial de financiamento e atribuição de subvenções públicas (relativamente ao Decreto-Lei n.º 167/2008, de 26 de agosto), no sentido de estes estarem alinhados com os novos objetivos do SGIFR. O mesmo vale no que tange ao Código do Imposto Municipal sobre Imóveis ou a revisão do código penal, na definição de incêndio rural ou ainda na alteração do regime sucessório, conforme é proposto no programa de ação.

A intervenção legislativa abarca ainda os domínios do cadastro e do regime das expropriações. Assim, afigura-se crucial para o sucesso do SGIFR o incremento das áreas cobertas por cadastro predial e na sua ausência por informação cadastral simplificada. Por outro lado, afigura-se também que o regime de informação cadastral simplificada e o regime de cadastro predial confiram legitimidade ao ICNF, I. P., para promover procedimentos de representação gráfica georreferenciada ou de execução de cadastro predial tendo em vista o ordenamento florestal e se necessário a expropriação de terrenos.

Semelhante habilitação legal deve ser conferida ao ICNF, I. P., no contexto do Código das Expropriações, sobretudo conferindo-lhe a autoridade para conduzir expropriações por zonas nos casos de prevenção de incêndios rurais ou outras medidas previstas na Lei de Bases da Política Florestal e que aguardam regulamentação.

No âmbito deste Plano os conceitos de monitorização e avaliação (M&A) são usados na aceção promovida por organizações como a OCDE ou as organizações do sistema das Nações Unidas. Assim, entende-se por monitorização o processo contínuo de recolha sistemática de dados sobre os indicadores que fornece aos gestores e demais partes interessadas, indicação sobre os progressos realizados e a execução dos objetivos e recursos afetos. Por outro lado, a avaliação consiste no processo sistemático de apreciação sobre o mérito ou valor de uma intervenção.

O sistema de M&A é uma ferramenta de gestão básica e essencial para determinar o nível de desempenho do Plano, permitindo suportar as decisões de gestão com base em evidências e, assim, introduzir racionalidade no processo de tomada de decisão.

Enquanto instrumento de política pública, o presente Plano tem de beneficiar de um sistema de M&A que permita, de forma tempestiva e rigorosa, acompanhar os progressos alcançados e tomar decisões relativas a medidas preventivas e/ou corretivas necessárias à boa consecução das metas nele previstas. Para o efeito, é fundamental o desenvolvimento de um sistema de M&A responsivo e adequado às necessidades informativas das várias partes interessadas, colmatando assim algumas das debilidades anteriormente enunciadas nos exercícios de monitorização e avaliação do PNDFCI(23).

Neste sentido, o presente Plano vem fixar o roteiro para a construção de um sistema de M&A orientado para os resultados, determinando um conjunto de princípios orientadores e uma arquitetura para a coordenação e gestão da função avaliação.

A dispersão de intervenientes no sistema e correspondente multiplicidade de sistemas de recolha de dados apelam a uma intervenção prioritária de conciliação e harmonização de práticas avaliativas. Sem colmatar as debilidades identificadas em matéria de mecanismos de recolha, sistematização e processamento regular de dados, qualquer exercício avaliativo futuro é espúrio e sem valor acrescido para a tomada de decisão.

Deste modo, importa conduzir um exercício de determinação das capacidades de monitorização e avaliação existentes no Sistema, para de seguida colmatar as debilidades identificadas e aperfeiçoar o sistema de M&A através da adequação às necessidades impostas pelos objetivos e indicadores em que se ancora o Plano.

Problemas sociais complexos exigem um modelo de governação integrado e, tal como observado em avaliações anteriores, a natureza do Plano implica, também ao nível do sistema de M&A, um modelo de gestão e operacionalização adequado à pluralidade de atores e responsabilidades.

A constituição de uma unidade de coordenação de M&A do Plano permite assegurar que as atividades de M&A decorrem de forma regular, facilitando a elaboração dos relatórios anuais de execução e a gestão dos processos de avaliação interna e externa.

Esta unidade, a funcionar na dependência da AGIF, I. P., integra representantes das entidades do sistema, bem como outras entidades relevantes, enquanto fornecedores de dados de contexto, no processo de M&A. Tem como responsabilidade elaborar o Plano de M&A, identificar lacunas de informação, harmonizar orientações, zelar pela existência de informação relevante para o apuramento dos indicadores, apoiar o processo de elaboração do relatório anual de monitorização e execução, apoiar o processo de formulação dos termos de referência e contratação das avaliações. Este relatório de monitorização informa o capacitador do processo de governança.

Estabelece-se a obrigatoriedade de realização de avaliação externa intermédia e final por cada bloco de execução previsto no Plano, ou seja, a avaliação intermédia ocorre em 2024 e a avaliação final em 2031, sem prejuízo de outras iniciativas de avaliação focadas e parcelares, de acordo com as necessidades informativas das partes interessadas que venham a ser incluídas no plano de avaliação.

Os termos de referência para os exercícios avaliativos serão fundamentados em perguntas de avaliação, de acordo com critérios de pertinência, eficiência, eficácia, sustentabilidade, ou outros que se revelem adequados.

Face ao exposto, os tópicos de avaliação relacionam-se diretamente com os objetivos estratégicos a alcançar pelo Plano, podendo, a todo o tempo, ser ponderados aspetos relativos à lógica de intervenção do Plano.

O sistema de M&A do Plano será alimentado através dos dados oriundos de várias fontes já estabelecidas: o SGIF; as bases de dados de execução de instrumentos financeiros, relacionados com programas operacionais; estatísticas formais; Sistema de Informação do Programa de Sapadores Florestais; informação administrativa varia recolhida junto dos beneficiários e intervenientes no Plano, como IPMA, I. P., ANEPC, GNR, ICNF, I. P., produtores florestais, Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P. (INEM, I. P.), autoridades de gestão de programas operacionais, Fundo Florestal, entre outros.

O desenvolvimento de uma plataforma informática de interoperabilidade entre entidades, públicas e privadas, com componente geográfica para recolha, centralização e disponibilização de informação de planeamento, previsão, apoio à decisão, avaliação expedita de potenciais prejuízos, levantamento de danos e gestão de incêndios rurais, tal como previsto na alínea c) do n.º 12 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019, de 21 de janeiro, será essencial em matéria de M&A do Plano.

A comunicação e disseminação pública de resultados da monitorização e avaliação constitui parte integrante da estratégia de comunicação do Plano, sendo que deve permitir a compreensão das dinâmicas geradas não só por um público-alvo especializado, mas também pela panóplia de interessados, em última instância, todos os cidadãos.

No que concerne aos recursos afetos à monitorização e avaliação do Plano importa realçar a necessidade de capacitar as organizações envolvidas das competências técnicas e tecnológicas necessárias. Neste domínio, estima-se que a função M&A careça de alocação de recursos financeiros às seguintes dimensões:

. Qualificação de recursos humanos;

. Aperfeiçoamento do sistema de M&A;

. Contratualização de avaliações externas;

. Atividades de comunicação e disseminação.

O exercício de M&A, tal como proposto, observa os princípios de independência, imparcialidade, credibilidade, transparência e utilidade, tal como determinam os padrões internacionais vigentes.

Referências

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ANEXO II — (a que se refere a alínea b) do n.º 1)

Cadeia de Processos do Plano de Gestão Integrada de Fogos Rurais

A cadeia de processos e capacitadores

A cadeia de processos

No modelo adotado no Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR) para o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) existe uma cadeia de processos definida, com atribuição de responsabilidades em cada processo, uma boa preparação dos parceiros para que todos os operacionais e decisores estejam melhor preparados a agir e decidir, padrões de orçamentação do sistema, partilhados por todos os parceiros para uma aplicação eficiente dos recursos públicos, e a definição de um processo de monitorização e avaliação, que contribui para a melhoria contínua das políticas e programas públicos.

No anexo I, que trata a Estratégia 2020-2030, já se apresentaram as fases da cadeia de processos, que neste documento se detalham, considerando-se este anexo II uma componente operativa, destinado fundamentalmente a quem vai executar a estratégia e assegurar a sequenciação da cadeia de processos e desenho dos procedimentos associados a cada um. Desta forma, atingir-se-á uma padronização de procedimentos entre todas as entidades, e o exato conhecimento de quem tem que tipo de responsabilidade em cada ação do Sistema.

A cadeia de processos é constituída por seis fases, conforme figura 1, com o detalhe da figura 2.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Figura 1 - Fases da Cadeia de processos do SGIFR

Planeamento

O planeamento define as ações e recursos necessários para executar os programas e projetos conducentes ao cumprimento da missão do SGIFR e à concretização da Visão. Na cadeia de processos, o Planeamento é constituído por três grandes processos:

• Diretrizes estratégicas e Planeamento Integrado (PL1), para a definição de princípios orientadores nacionais, que se transpõem para instrumentos de escala regional e local e permitem elaborar as diretivas operacionais;

• Diretrizes Operacionais (PL2), que consistem na tradução da estratégia nacional com as respetivas adaptações a diferente escala;

• Orçamentação e financiamento (PL3), que resulta no orçamento anual do sistema e captação de financiamentos vários, que culminam na atribuição de verbas por entidade e atividades.

Preparação

Constituem a Preparação, os grandes processos que medeiam o planeamento e a execução, visando garantir que os cidadãos e as organizações estão, também, preparados para agir de acordo com as melhores práticas de segurança. Os grandes processos de Preparação são dois:

• Educação e capacitação das Comunidades (PR1), para facilitar a modificação de comportamentos e a adoção de medidas de autoproteção, através da participação ativa dos cidadãos e da própria sociedade em todos os momentos que contribuam para a incorporação de boas práticas no seu quotidiano. Educar e capacitar as comunidades é também fundamental para conseguir uma comunicação do risco mais eficaz;

• Comunicação do risco (PR2), para potenciar uma melhor perceção do risco e, consequentemente, a adoção das medidas de autoproteção mais adequadas face ao risco de incêndio rural, desenvolvendo-se uma transmissão de informação de origem centralizada e com uma disseminação transversal a toda a cadeia de processos.

Prevenção

A Prevenção é a execução de ações que reduzem a exposição e a vulnerabilidade ao fogo, atuando nessas variáveis para que o fogo não produza efeitos destrutivos, ou mesmo para que os elementos em risco reduzam ou anulem a sua exposição. São da Prevenção os quatro grandes processos:

• Gestão de território rural (PV1), as ações que tornam o território preparado para o fogo, como gestão de combustível, redes de defesa, novas paisagens e práticas de valorização;

• Proteção do território edificado (PV2), a criação e manutenção de boas práticas de defesa do edificado e aglomerados populacionais;

• Verificação das condições de segurança (PV3), a verificação no terreno do estado de conservação e funcionamento de estruturas e equipamentos de proteção e supressão, entre outros, as infraestruturas de abrigo e refúgio e as redes de defesa;

• Fiscalização (PV4), do cumprimento das medidas de prevenção e sinalização central das situações de incumprimento com a necessária georreferenciação.

Pré-supressão

A pré-supressão é um estado de aprontamento, de atenção à necessidade de intervenção imediata, que precedendo a supressão tem por objetivo garantir que o Sistema está pronto e tem a melhor informação. A pré-supressão integra os três grandes processos:

• Análise de Risco (PS1), a análise dos parâmetros que determinam elevação da capacidade de resposta e informação às populações;

• Vigilância (PS2), a mobilização de meios de vigilância e forças de segurança dissuasoras em áreas críticas;

• Pré-Posicionamento (PS3), a mobilização preventiva de meios de supressão e de socorro em áreas críticas.

Supressão e socorro

A supressão e socorro é a fase em que se procura a extinção do incêndio (suprimir o fogo) e socorrer as populações que estejam a ser afetadas ou que se preveja o venham a ser de acordo com a progressão esperada do fogo. São cinco os grandes processos de supressão e socorro:

• Ataque Inicial (SC1), o despacho de meios de reação rápida para supressão e socorro;

• Ataque Ampliado (SC2), o reforço de meios de supressão e socorro para incêndios que ultrapassam a capacidade de ataque inicial;

• Rescaldo e Extinção (SC3), a eliminação de pontos quentes para evitar reativações e reacendimentos, bem como a declaração de extinção perante reduzida probabilidade de reacendimento;

• Restabelecimento de segurança (SC4), a avaliação da segurança para retorno de populações deslocadas e reabertura de vias;

• Execução de planos de emergência de proteção civil (SC5), o suporte a operacionais e populações afetadas.

Pós-evento

O pós-evento inclui processos que se desenvolvem depois do incêndio, ou ainda no decurso do incêndio, mas em sectores que apresentem condições de segurança. Por simplificação da cadeia de processos, e numa interpretação iterativa deste modelo processual, a melhoria contínua é considerada como o último processo da sequência, pese embora se considere que a melhoria contínua é, ela mesma, um processo comum a qualquer outro momento da cadeia de processos. Desta forma, os três grandes processos pós-evento são:

• Investigação de causas (PE1), para apuramento das causas de incêndio;

• Recuperação (PE2), para recuperação do território e regresso das comunidades às suas condições de normalidade;

• Melhoria contínua (PE3), a identificação de debilidades e introdução de medidas corretivas no sistema através da implementação de um processo de lições aprendidas, incluindo o recurso aos centros de conhecimento e investigação.

A cada processo cabe um detalhe e descrição dos processos que os constituem, bem como a atribuição de responsabilidades. Em harmonia com os valores do sistema, em particular os da competência e experiência, esse detalhe cabe em documento próprio, sujeito a revisão periódica.

Capacitadores

A cadeia de processos do SGIFR encontra suporte em capacitadores, entendendo-se como tal as ações ou iniciativas que lhe são transversais e que sustentam ou promovem o sucesso de cada processo. São considerados capacitadores da cadeia de processos a Governança, a Qualificação e os Sistemas de Informação e Comunicação.

Governança

Dada a ambiguidade de valores em risco e a incerteza das respostas, as múltiplas entidades que participam no sistema, de forma direta e indireta, têm diferentes perceções sobre o problema, sobre os riscos e, consequentemente, sobre as soluções mais adequadas a adotar. O contexto institucional (atores, regras, convenções, processos e mecanismos) é crucial, pois, é onde a informação sobre o risco é recolhida, analisada e comunicada, e as decisões são tomadas. Importa ponderar a dimensão de governança do SGIFR, uma vez que este é o espaço onde se faz a ponte entre gestores de risco, partes interessadas e decisores (Renn, 2005).

O processo de governança do risco em Portugal envolve a coordenação política e institucional do sistema em três patamares - nacional, regional e local. Estes não são imunes à crescente incorporação desta temática no quadro europeu e global, como se confirma pelo Quadro de Sendai para a Redução do Risco de Catástrofes, pela Agenda 2030 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, nem à exigência de uma sociedade civil cada vez mais consciente da exposição ao risco e menos tolerante à vulnerabilidade.

Diferentes diplomas publicados desde 2017 têm vindo a clarificar o quadro institucional do SGIFR, identificando os agentes e as respetivas responsabilidades, veja-se o modelo institucional aprovado, e em implementação, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019, de 21 de janeiro, ou a Diretiva Única de Prevenção e Combate, Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2018, de 1 de março, que densifica o modo de articulação dos múltiplos agentes com valências e responsabilidades partilhadas em meios rurais e periurbanos, nas diversas áreas tutelares, que atuam de modo a assegurar a gestão dos espaços rurais - prevenção - e a aplicação de técnicas e táticas eficazes e, tanto quanto possível, eficientes- supressão ou combate - em articulação com quaisquer riscos conexos ou derivados.

A AGIF, I. P., que tem como missão o planeamento e a coordenação estratégica e avaliação do SGIFR, e, em conformidade com a Decreto-Lei n.º 12/2018, de 16 de fevereiro, artigos 10.º e 11.º, ao Conselho de Coordenação e ao Conselho Consultivo cabe, respetivamente, a função de articulação e coordenação, a nível nacional, das entidades públicas do SGIFR e a consulta, a nível nacional, das entidades envolvidas no SGIFR. Ou seja, através destes dois órgãos deve ser assegurada a governança do risco de incêndio de acordo com os princípios de cooperação, participação, prudência, transparência e sustentabilidade ambiental, social e económica, reduzindo a exposição e vulnerabilidade de pessoas, dos espaços naturais e da propriedade, que se pronunciarão sobre a monitorização e as medidas resultantes da avaliação do Plano.

No nível nacional devem ser estabelecidas as macropolíticas e orientações estratégicas que contribuam para reduzir o perigo (vegetação) e alterar comportamentos (proprietários, utilizadores e beneficiários diretos e indiretos do território rural). Num cenário de recursos limitados, as propostas legislativas devem acompanhar uma programação orçamental plurianual para o esforço de prevenção e combate. No que toca aos níveis regional e local deve ser promovida a concertação institucional dos respetivos atores, assegurando o enquadramento técnico das tarefas de gestão do risco numa abordagem bottom-up.

Acresce que, de forma transversal, muitos outros agentes e setores de política pública gravitam em torno do tema dos incêndios rurais, tal como resulta dos objetivos estratégicos de atuação fixados para o SGIFR: políticas de ordenamento do território e de valorização dos espaços rurais; política fiscal; políticas de conservação da natureza; estratégia energética; educação e comunicação; justiça e segurança; descentralização de competências nas autarquias locais, entre tantas outras. Sendo cada uma delas, e todas de forma integrada, chamadas à ação para a resolução de um problema complexo.

Neste sentido, no âmbito do presente plano, a governança é encarada como um pressuposto de suporte à consecução de toda a cadeia de processos, implicando três dimensões de atuação:

. organizacional, através da adequação das principais instituições às exigências e natureza do problema;

. legislativa, porquanto este é um instrumento primário de resposta administrativa e, por isso, deve refletir a articulação interministerial;

. e supranacional, dadas as características globais de algumas das causas do problema e da experiência internacional e europeia na tentativa de mitigação dos impactos causados.

Desta forma, e de modo mais detalhado, a dimensão organizacional incorpora a implementação dos novos desenhos organizacionais dos organismos responsáveis, em primeira instância, no âmbito da gestão de incêndios rurais: a ANEPC e o ICNF, I. P.. Em 2019, com a aprovação das orgânicas destes organismos, o dimensionamento e o modelo de articulação multi-escala no território nacional passam a coadunar-se com o novo paradigma em curso, sendo que no caso do ICNF, I. P., haverá uma integração faseada da componente operacional da AGIF, I. P., até 2021.

Este primeiro passo permite a implementação de mecanismos de articulação com fluxos de informação e decisão bidirecionais e horizontais, desde o nível nacional até ao nível local. Exponente máximo desta nova lógica de relacionamento será a criação de um centro multi-agências onde estão presentes as várias entidades(24) (ANEPC, ICNF, I. P., GNR, FFAA, FA, IPMA, I. P., AGIF, I. P.) e que visa reunir no mesmo espaço físico as competências de planeamento e coordenação do sistema, como forma de garantir o alinhamento estratégico e operacional e, logo, a eficácia de decisão. Trata-se de uma iniciativa que quebra silos na abordagem ao tema, promovendo o estudo e planeamento constantes e conjuntos.

No que concerne à dimensão legislativa, esta deve espelhar igualmente o modelo de governança integrada a que o novo paradigma de gestão do sistema de fogos rurais apela. Considerando o entrecruzar de políticas públicas e de departamentos governamentais convocados por este tema, o processo legislativo tem de compatibilizar por forma a facilitar a harmonização dos impulsos legislativos setoriais. Acresce ainda, que importa clarificar, eliminar redundâncias e flexibilizar regras existentes, apostando num modelo de maior responsabilização dos diversos agentes no processo de tomada de decisão, eliminando processos e procedimentos que impliquem burocracia desnecessária e custos de ordem vária.

Por último, a dimensão supranacional engloba dois tipos de estímulos: por um lado, assegurar no que espaço geopolítico e económico em que Portugal se insere se evolui para a integração de políticas com impacto no SGIFR. Tal implica liderar a agenda sobre o modelo de gestão de risco europeu, colocando em evidência as preocupações e prioridades de Portugal em termos de prioridades de investimento, processos de trabalho, dimensionamento do dispositivo e fontes de financiamento. Por outro, incorporar no sistema português, com a devida adaptação, as melhores práticas internacionais, seja por via da transposição de diretrizes operacionais, normativos legais ou exposição a ações de capacitação e qualificação dos agentes do sistema.

A governança do SGIFR manifesta-se ainda através de uma cultura de avaliação, assente num sistema de indicadores e metas, ambiciosas, mas realistas, que norteiam a ação na concretização dos objetivos fixados. A dimensão de monitorização e avaliação (M&A) do SGIFR, ancorada numa dinâmica de comunicação de boas práticas e lições aprendidas, reforça o processo de melhoria contínua, tal como se desenha no âmbito do presente plano, no processo de melhoria continua (PE3) e no capítulo dedicado a detalhar o roteiro para a monitorização e avaliação, essencial para suportar a comunicação externa e interna do processo de governança do risco.

O processo de monitorização do PNGIFR, detalhado em capítulo próprio, irá dar contributos para o seguimento anual dos indicadores de realização física e financeira, que serão cotejados para o relatório anual do SGIFR a apresentar ao Governo e a Assembleia da República, pela AGIF, I. P., conforme previsto na alínea m) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 12/2018, de 16 de fevereiro.

Qualificação

A ineficiência gerada pelo défice de conhecimento, formação técnica e qualificação dos diversos agentes e entidades do sistema impõe um novo modelo de qualificação dos recursos humanos do SGIFR. Este parte do esquema de formação e reconhecimento de competências atualmente existente fazendo-o evoluir, ao promover uma maior articulação entre as entidades que atuam nesta área, incorporando conhecimento efetivo nos diversos processos da cadeia de processos do SGIFR, alinhando-se com os princípios da especialização e profissionalização.

Um esforço de sistematização é requerido para que a multiplicidade de atores, em número e especificidades, e a própria complexidade do sistema sejam acomodadas neste novo modelo. Um modelo que simplifique mas dê coerência e coesão a todas a funções desempenhadas.

A transformação preconizada concretiza-se através de um Programa de Qualificação (PQ) do SGIFR que alcance todas as funções do sistema, dotando-as das competências adequadas às especificidades da sua missão, assegurando que, a curto, médio e longo prazo, haja agentes qualificados no sistema. Por este motivo, a qualificação reveste o papel de capacitador, na medida em que perpassa toda a cadeia de processos.

Uma transformação desta natureza apela à existência de uma parceria, de base multi-agência, que impulsione a concretização do PQ, definindo os mecanismos de regulação, implementação e, consequente, controlo e avaliação. É imprescindível um espaço colaborativo permanente cuja missão seja o estudo, planeamento e proposta estratégica do sistema e de todas as etapas do Programa de ação e do Programa de qualificação, suporte o processo de evolução formativa numa plataforma onde estejam representadas as entidades do SGIFR e zelando pela boa execução do Programa.

O roteiro para o novo modelo de qualificação dos agentes do SGIFR, detalhado em documento autónomo a publicar, contempla o mapeamento de perfis profissionais, a atualização do diagnóstico de necessidades de formação e qualificação, a implementação dos planos através de rede de entidades credenciadas, incorporando também programas de intercâmbio internacional e a identificação de necessidades a médio e longo prazo de novos recursos humanos para o SGIFR.

Sistemas de Informação e Comunicação

Para suportar o regular funcionamento da cadeia de processos há que garantir uma visão global de atividades realizadas no âmbito do SGIFR, de tal forma que todas as entidades, sem exceção, conheçam, a todo o momento da operação e em todos os locais, toda a informação de que necessitem para operar em todos os processos. Essa mesma intenção ficou aduzida na Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019, de 21 de janeiro. Deste modo, a integração de sistemas (e.g. GeoMai e SGIF, entre outros) - ou a procura e desenvolvimento de soluções - deve assegurar que:

• Todos os documentos de planeamento são carregados numa plataforma acedível por todos os agentes;

• Todas as iniciativas de prevenção (e.g., beneficiação de caminhos, beneficiação de pontos de água, áreas geridas por técnica de gestão, etc.) são carregadas em plataforma cartográfica que permita consulta, e reutilização local ou em outros sistemas de análise geográfica;

• Todas as estruturas e infraestruturas de pré-supressão e/ou supressão são carregadas em plataforma cartográfica com capacidade de consulta e reutilização (e.g., localização de torres de vigia ou outros mecanismos de vigilância, percursos de vigilância, locais de patrulhamento, etc.);

• O estado de conservação de todas as infraestruturas e equipamentos relevantes para a cadeia de processos é anotado e consultável por todos os agentes do SGIFR para decisões melhor informadas acerca da necessidade de intervenção e defesa;

• Os parâmetros meteorológicos relevantes para a ignição e progressão de incêndios rurais, de diversas origens, são cartografados, consultáveis e reutilizáveis, com precisão e refrescamento compatíveis com as operações de pré-posicionamento, alerta e aviso, e supressão de incêndios;

• Os incêndios, quando em curso, são representados em plataforma cartográfica que exiba o ponto de início (estimado ou apurado), a extensão já afetada bem como a propagação esperada, baseada em observação no terreno e idealmente complementada por simulação de comportamento do fogo, para efeitos de apoio à decisão, identificação de oportunidades de supressão, salvaguarda de valores e posicionamento de meios, podendo consultar-se por todas as entidades e reutilizar nos seus sistemas conforme necessário;

• Todos os meios empregues em incêndios rurais, independentemente da sua titularidade, são representados sobre cartografia, permitindo ao Comandante das Operações de Socorro, aos seus Oficiais (conforme Sistema de Gestão de Operações) e a todos os representantes das entidades envolvidas ter, a todo o momento, uma Common Operational Picture(25);

• Todas as infraestruturas de especial interesse de defesa ou de suporte às operações, que as entidades identifiquem, estão cartografadas, são consultáveis e reutilizáveis;

• Os elementos relativos à investigação das causas dos incêndios são registados e consultados pelas entidades do SGIFR em observância pela reserva de cada tipo de informação.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Figura 2 - Grandes processos da cadeia de processos do SGIFR

Grandes processos

Atribuição de responsabilidades

Aos processos descritos neste anexo cabe a atribuição de responsabilidades, de modo a informar os parceiros do Sistema acerca do que deles se espera neste modelo. A atribuição de responsabilidades é efetuada com a instituição de um modelo RASCIFAa de acordo com a codificação abaixo. Por princípio, existe apenas uma entidade responsável (R), mas sempre que se indique mais que uma, deve entender-se de acordo com a sua especialização (GFR ou PCIR).

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Entidades e Convenções

Nas fichas dos processos deste anexo, os processos são identificados por um número entre parêntesis retos, e.g., [1], enquanto as questões são identificadas por uma letra entre sinais menor que e maior que, como A. Os processos são identificados pelo seu identificador rodeado de parêntesis duplos, deste modo: ((PR1)).

Associadas ao modelo RASCIFAa de definição de responsabilidades, encontrará as seguintes entidades, identificadas sempre que possível pelos seus acrónimos ou por outra codificação. O inventário de entidades não é exaustivo, podendo as entidades nucleares ao SGIFR socorrer-se da ação de outras, com valências relevantes para o processo. Toda a associação de responsabilidades no modelo RASCIFAa, para os processos, está centrado nas entidades com intervenção direta, não sendo referidas outras entidades cuja intervenção seja mais pontual, ainda que muito relevante.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Acrónimos por ordem alfabética

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma PL1 - Orientações estratégicas e planeamento integrado

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma PL2 - Diretrizes operacionais

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma PL3 - Orçamentação e Financiamento

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma PR1 - Comunicação integrada e educação

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma PR2 - Comunicação do risco

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma PV1 - Gestão do território rural

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma PV2 - Proteção do território edificado

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma PV3 - Verificação das condições de segurança

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma PV4 - Fiscalização

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma PS1 - Análise de risco

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma PS2 - Vigilância

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma PS3 - Pré-posicionamento

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma SC1 - Ataque Inicial

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma SC2 - Ataque Ampliado

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma SC3 - Rescaldo e extinção

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma SC4 - Restabelecimento de segurança

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma SC5 - Execução de planos de emergência de proteção civil

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/06/11501/0000200145.pdf))

Fluxograma PE1 - Investigação de causas

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Fluxograma PE2 - Recuperação

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Fluxograma PE3 - Melhoria contínua

(1) Entende-se por incêndio a libertação simultânea de energia, luz e chama, gerada pela combustão de material inflamável, sem controlo no espaço e no tempo.

(2) Comissão Técnica Independente (2017) "Análise e apuramento dos factos relativos aos incêndios que ocorreram em Pedrógão Grande, Castanheira de Pera, Ansião, Alvaiázere, Figueiró dos Vinhos, Arganil, Góis, Penela, Pampilhosa da Serra, Oleiros e Sertã, entre 17 e 24 de junho de 2017". Lisboa, Assembleia da República, 297 pp.; Comissão Técnica Independente (2018) "Avaliação dos incêndios ocorridos entre 14 e 16 de outubro de 2017 em Portugal Continental. Relatório Final. Comissão Técnica Independente". Lisboa, Assembleia da República, 274 pp.; Viegas et. al (2017) "O complexo de incêndios de Pedrógão Grande e concelhos limítrofes, iniciado a 17 de Junho de 2017, ADAI/LAETA, Universidade de Coimbra, Coimbra

(3) Considera-se risco o potencial de perda associado à vulnerabilidade de um elemento exposto a um fenómeno, considerando a suscetibilidade de uma área a esse mesmo fenómeno, e a probabilidade de que ocorra.

(4) Reuniões em 23/11/2018, 7/02/2019 e 24/11/2019.

(5) Sobre plano de ordenamento florestal (fevereiro, 2019); apreciação da RCM 12/2019 (março 2019) e análise das leis orgânicas ICNF e ANEPC (abril, 2019) e por fim o parecer sobre a estratégia 2030, no âmbito da discussão pública.

(6) Documento Definição da Cadeia de Processos do Sistema de Gestão integrada e Fogos Rurais

(7) Entende-se como fogo, a combustão caracterizada por emissão de calor acompanhada de fumo, chamas ou de ambos.

(8) Propõe-se o desenvolvimento de um processo de planeamento e programação de iniciativas específicas para a reunião autónoma da Madeira durante o ano 2020, adaptando-se na medida das necessidades identificadas com a RAM, a estratégia, cadeia de processos e o programa de ação 2020-2030.

(9) Referem-se neste parágrafo as designações atuais das entidades que sucederam àquelas que em 2006 existiam aquando da aprovação quer do PNDFCI quer do sobredito diploma legal. O ICNF era então a Direcção-Geral dos Recursos Florestais e a ANEPC era a Autoridade Nacional de Proteção Civil.

(10) Fonte dados 2016: Relatório Atividades ICNF e FFP, CTI anexo 8, alinhado com Equipa da EMSGIFR; Dados enviados pela GNR; Dados enviados pela ANPC

(11) O número médio de ignições entre 2006 e 2012 foi 21.465, e entre 2013 e 2018 foi 13.843, menos 35,5% que no intervalo anterior.

(12) 25 mil hectares correspondem, aproximadamente, a 0,8% da área de povoamentos florestais, meta definida para 2018 no PNDFCI

(13) Os reacendimentos deviam ser inferiores a 1% do número anual de ocorrências, mas a média para 2006-2018 é 8%, tendo atingido 15% em 2011. Os incêndios com área superior a 1000 hectares deviam ser eliminados, porém a média para 2006-2018 foi de 14 incêndios acima dessa dimensão, e apenas em 2008 não se registaram quaisquer incêndios acima desse valor.

(14) Teoria que explica o crescimento da ocupação da área arborizada pelas mudanças tecnológicas e demográficas, consubstanciando-se quando o saldo líquido entre as áreas que transitam para a ocupação florestal e as que se perdem para outros usos é positivo. Natural ou artificial, nesta transição pode ainda ocorrer uma alteração dos objetivos de gestão destas áreas, alterando-se o paradigma desses modelos que se designam por pré-industrial, industrial e pós-industrial.

(15) Lei n.º 99/2019 de 5 de setembro

(16) Nestes anos, 2010, 2013 e 2016, de acordo com o mais recente relatório final de áreas ardidas publicado pelo ICNF, em 2016, a estimativa de perdas ambientais e materiais, em euros, foi de 241M, 286M e 368M respetivamente.

(17) PNDFCI - Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios

(18) A classificação e a reclassificação do solo são estabelecidas em plano territorial de âmbito intermunicipal ou municipal, nos termos do disposto Decreto Regulamentar n.º 15/2015.

(19) Incluindo mais de 6000 elementos que não são bombeiros: 2000 sapadores florestais das organizações de produtores florestais e dos municípios, 475 colaboradores do ICNF (CNAF e CNVN), 260 sapadores florestais da Afocelca e 3380 elementos da GNR (Guardas florestais, Sepna, torreiros da rede de vigilância e 1185 GIPS)

(20) Representação única e idêntica de toda a informação relevante que é partilhada num posto de comando.

(21) Excluem-se deste número as ignições de origem natural.

(22) Aviso: Comunicação dirigida à população potencialmente afetada pela iminência ou ocorrência de um acidente grave ou catástrofe, de modo a fornecer informação relacionada com o evento em causa e sobre as medidas de autoproteção a adotar, podendo ser enquadrada como aviso preventivo ou aviso de ação, consoante o fim a que se destina;

Alerta: comunicação ao sistema de proteção civil da iminência ou ocorrência de um acidente grave ou catástrofe, acompanhada dos elementos de informação essenciais ao conhecimento da situação, de modo a permitir o desencadear de ações complementares no âmbito da proteção e socorro, de acordo com os princípios dispostos no Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro (SIOPS);.

(23) Disponíveis em http://www2.icnf.pt/portal/florestas/dfci/planos/PNDFCI

(24) Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC), Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF), Guarda Nacional Republicana (GNR), Forças Armadas (FFAA), Força Aérea (FA), Instituto Português do Mar e da Atmosfera (IPMA), Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais (AGIF)

(25) Representação única e idêntica de toda a informação relevante que é partilhada num posto de comando.