Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 484/2022 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de normas na lei que estabelece as Bases da Política de…

Apenas quando o poder de ordenar ou gerir contender com poderes gestionários cujo exercício pela Região, ainda que em conjunto ou de forma partilhada, seja incompatível com a integração dos bens em causa no domínio público marítimo do Estado, que respeitem à integridade e soberania do Estado ou que não relevem do âmbito regional, é que se justifica a intransferibilidade dos poderes. Se estes interesses estiveram em causa, a Constituição impõe que os poderes respetivos sejam exercidos exclusivamente pelo Estado, porque são poderes inerentes à dominialidade e não às "condições de utilização" dos bens dominiais.

2 - O problema não é pois de constitucionalidade, já que não há obstáculo constitucional à transferência do poder de elaborar e aprovar planos de ordenamento marítimo no território marítimo das Regiões Autónomas, mas sim de legalidade: a aprovação pelo Governo, mediante a emissão de parecer obrigatório e vinculativo das regiões autónomas, de instrumentos de ordenamento do espaço marítimo nacional respeitante à plataforma continental para além das 200 milhas é um meio adequado a concretizar o princípio da gestão partilhada estabelecido no artigo 8.º do EPARAA?

No Acórdão n.º 136/2016, o Tribunal Constitucional considerou que o legislador nacional - a quem incumbe tal tarefa - tem margem de liberdade na escolha do modelo de gestão partilhada. Sem excluir outras formas de repartição de competências procedimentais e decisórias, considerou-se que o "modelo de concertação" constante do Decreto-Lei n.º 38/2015 era adequado a satisfazer os interesses nacionais e regionais envolvidos nos planos de ordenamento. A norma agora questionada, num sentido mais estrito do conceito de «gestão partilhada» - constante das declarações de voto formuladas naquele Acórdão -, aponta para um "modelo de codecisão", concretizado através de pareceres vinculantes. Através deste tipo de pareceres, o legislador pretende que o ato final de aprovação dos planos reflita o concurso dos dois centros de referência de interesses, o nacional e o regional. A exigência de parecer das Regiões Autónomas significa que se pretende uma pronúncia sobre o modo como os planos se harmonizam com os interesses que lhe cabe prosseguir: um parecer favorável tem o valor de decisão parcial permissiva da aprovação dos planos; um parecer desfavorável inviabiliza, por inutilidade, o exercício da competência dispositiva própria do Governo da República para aprovar os planos.

Acontece que a opção por este modelo de gestação partilhada peca por excesso, uma vez que o parecer das regiões autónomas pode ter efeito vinculativo em matérias que não são de âmbito regional. Por exemplo, os bens pertencentes ao património cultural subaquático situados na plataforma além das 200 milhas não são pertença do território regional (artigo 8.º, n.º 4, do EPARAA) e por isso, nessa matéria, o parecer regional não pode ser vinculativo. Efetivamente, há certas dimensões do domínio público marítimo atingidas pelos planos de ordenamento relativamente às quais o Estado não pode abdicar de regular, sobretudo além das 200 milhas. Nessa área de extensão da plataforma continental, os limites exteriores ainda não estão definidos, ainda não há coordenadas geográficas delimitadoras das subáreas (continente, Madeira e Açores), a coluna de água sobrejacente tem natureza de Área, gerida pela Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos, o aproveitamento dos recursos não vivos está subordinado ao pagamento a esta entidade de contribuições, e os recursos geológicos aí existentes não são objeto de partilha com as Regiões (artigo 65.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 54/2015, de 22 de junho). Um parecer vinculativo na zona de extensão da plataforma, sem segmentação das matérias de âmbito regional, promove a deslocação do poder decisório para o órgão emitente do parecer em matérias que extravasam esse âmbito. Uma vinculatividade quase total, que exclui apenas as matérias relativas à integridade e soberania do Estado, significa uma pré-decisão, em que os interesses prosseguidos pelo Governo da República nessa zona marítima podem não estar refletidos no ato de aprovação do plano. No meu ponto de vista, contrariamente ao modelo anterior, este não se afigura como um modelo de repartição de competências capaz de dar concretização ao princípio da gestão partilhada. Pretendendo-se uma participação ativa na fase decisória do procedimento, a solução encontrada no n.º 3 do artigo 65.º do Decreto-Lei n.º 54/2015 para a revelação e aproveitamento dos recursos geológicos até às 200 milhas (aprovação conjunta dos órgãos da administração central e das respetivas regiões autónomas) pode ser um dos possíveis regimes de partilha de poderes decisórios, sem o inconveniente de se ter que segmentar as matérias abrangidas pelos planos em função do interesse nacional ou do âmbito regional, para efeito de vinculatividade ou prejudicialidade do parecer.

3 - As normas contidas no artigo 31.º-A da Lei n.º 17/2014, de 10 de abril, são inconstitucionais, mas por motivo diverso do indicado no ponto 12 do Acórdão.

As normas deste preceito remetem para as assembleias legislativas regionais, dentro de certos parâmetros, a construção do modelo de gestão partilhada no espaço marítimo nacional até às 200 milhas, permitindo que, através de decreto legislativo regional, as competências da administração central sejam «transferidas» para os órgãos administrativos das regiões autónomas.

Porém, o entendimento do Tribunal Constitucional expressamente plasmado nos Acórdãos n.º 135/2014 e 136/2016 é o de que não é legítima a intervenção da Assembleia Legislativa na fixação das condições de utilização e limites dos bens de domínio público do Estado.

No primeiro dos Acórdãos refere-se o seguinte:

«Enquadrando-se os termos de determinada repartição de competências nas "condições de utilização" e "limites" do domínio público marítimo estadual, só os órgãos de soberania, através de intervenção parlamentar ou governamental, poderão decidir o que pode ser partilhado e em que termos. Com efeito, as concretas formas de utilização do domínio público, nomeadamente quanto ao regime de licenciamento e contratos de concessão, são uma das matérias incluídas no n.º 2 do artigo 84.º da CRP que escapam à previsão do artigo 165.º, n.º 1, alínea v), da CRP e, por isso, cabem na «concorrência legislativa concorrente da AR e do Governo» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 1007, e Acórdão n.º 402/2008).

A Região Autónoma dos Açores não pode unilateralmente definir os termos da gestão partilhada do domínio público marítimo, justamente porque a regulação primária dessa matéria contenderia com as competências das autoridades nacionais. O parâmetro do "âmbito regional" [alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP], na sua componente institucional, impede que os parlamentos insulares produzam legislação destinada a produzir efeitos relativamente a pessoas coletivas que se encontram fora do âmbito de jurisdição natural das Regiões Autónomas, como é o caso do próprio Estado (cf. Acórdãos n.º 258/2007 e n.º 304/2011).

E, no mesmo sentido, diz-se no Acórdão n.º 316/2016:

«Como o artigo 8.º do EPARAA não densifica o princípio da gestão conjunta ou partilhada, nem dá indicações sobre o respetivo "modus faciendi", é necessário determinar um conteúdo prescritivo que permita uma aplicação vinculada. É o que se refere no Acórdão n.º 315/2014: «num domínio em que existem atribuições de exercício comum e repartido tem que haver uma definição prévia daquilo que pode ou não ser partilhado, assim como dos termos concretos em que se processa a partilha».

Nos termos do disposto nos artigos 227.º, n.º 1, alínea a), e 112.º, n.º 4, da Constituição, tal tarefa incumbe ao legislador da República. E assim é, porque o requisito do "âmbito regional", a que se encontra sujeita a competência legislativa regional, tem um duplo sentido: «sem prejuízo de esta expressão ter antes de mais um sentido geográfico, traçando os limites espaciais de vigência dos decretos legislativos regionais, ela tem também forçosamente um sentido institucional, que impede os Parlamentos insulares de emanar legislação destinada a produzir efeitos relativamente a outras pessoas coletivas públicas que se encontram fora do âmbito de jurisdição natural das Regiões Autónomas» (Acórdãos n.os 258/2007, 402/2008, 304/2011 e 793/2013).

Ora, a concretização do disposto nos n.os 1 e 3 do artigo 8.º do EPARAA envolve a repartição de competências entre órgãos da República e da Região, e consequentemente, produz efeitos em relação a pessoas coletivas públicas - neste caso, o próprio Estado - que se encontram fora da jurisdição natural da Região Autónoma dos Açores. Por isso, deverá ser efetuada pelos órgãos da República e não pelos da Região».

Portanto, na parte em que os planos de situação e afetação incidem sobre o domínio público marítimo, definindo as "condições de utilização e limites", o n.º 2 do artigo 84.º da CRP impõe uma reserva de lei nacional. Ou seja, os valores e interesses garantidos pela titularidade do Estado sobre o domínio público marítimo exigem que o legislador nacional não abdique inteiramente da sua competência regulatória da exploração económica dos bens que integram esse domínio. Por isso, a norma que remete para as assembleias legislativas regionais a densificação da "gestão partilhada" do procedimento de elaboração e aprovação dos instrumentos de ordenamento marítimo, alterando o Decreto-Lei n.º 38/2015, de 12 de março, viola o n.º 2 do artigo 84.º da CRP.

Por outro lado, os parâmetros que condicionam o decreto legislativo regional regulador dos termos em que deve ser concretizada a gestão partilhada até às 200 milhas, fixados no artigo 31.º-A da Lei n.º 1/2001, violam o artigo 8.º, n.º 3, do EPARAA. Excluindo as matérias relativas à integridade e soberania do Estado, em que o parecer é obrigatório e vinculativo, formando, com a decisão final do procedimento, um ato complexo ou praticado em coautoria, nas demais matérias é meramente facultativo, sem efeito vinculativo. Ora, versando os planos sobre matérias que não são de âmbito regional, matérias que têm natureza eminentemente nacional, então esse tipo de pareceres, desacompanhado de quaisquer outras diligências procedimentais capazes de influenciarem a decisão final (procedimento de concertação), não é adequado e suficiente a concretizar o princípio da gestão partilhada. - Lino Rodrigues Ribeiro.

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