Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 535/2022 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade de todas as normas constantes do Decreto enviado ao Representante da República…

E a circunstância de o Decreto-Lei n.º 107/2018, de 29 de novembro, ter alterado o Código da Estrada, passando a prever (no respetivo artigo 169.º, n.º 7) a competência das câmaras municipais para o processamento e aplicação de coimas nas contraordenações rodoviárias por infrações leves relativas a estacionamento proibido, indevido ou abusivo dentro das localidades (ou fora destas, desde que em domínios sob jurisdição municipal) nada muda: tal alteração, repetimos, ocorreu num contexto específico, o da Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, que determina no seu artigo 27.º a competência dos órgãos municipais para o efeito de «regular, fiscalizar, instruir e decidir os procedimentos contraordenacionais rodoviários em matéria de estacionamento nas vias e espaços públicos dentro das localidades». Também aqui foi por efeito direto da Lei-quadro que se produziu a transferência de competências, sendo o Decreto-Lei n.º 107/2018, de 29 de novembro, uma mera concretização de tal transferência. Razão pela qual, em função do disposto no artigo 9.º da Lei-quadro, tal atribuição apenas produz efeitos no território continental, não havendo base legal ou constitucional para a atribuição de competências aos municípios da RAM em matéria de contraordenações rodoviárias.

E. Jurisprudência constitucional relevante

14 - As questões de constitucionalidade discutidas nos presentes autos estão relacionadas com jurisprudência pacífica do Tribunal Constitucional, o que facilmente se compreende em função da natureza não controvertida das normas constitucionais pertinentes.

Assim, sem prejuízo dos acórdãos já carreados ao longo da fundamentação, bastamo-nos, neste momento, com a transcrição de alguns trechos de um Acórdão relativamente recente do Tribunal Constitucional, o qual, para além de abordar as questões de constitucionalidade que ora nos ocupam, tem assinaláveis semelhanças com o caso dos autos: refere-se a um processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade, igualmente reportado a um Decreto da ALRAM e em que o requerente foi, também, o Representante da República para a RAM. Aludimos ao Acórdão n.º 450/2019, em relação ao qual são de pôr em destaque, desde logo, as considerações tecidas no respetivo ponto 17:

«Recortado a partir da conjugação dos artigos 112.º, n.os 1, 4 e 5, 227.º, 228.º e 232.º, n.º 1, da Constituição, o poder legislativo das regiões autónomas - cometido às Assembleias Legislativas Regionais - encontra-se sujeito a um duplo limite: um limite positivo, no sentido em que apenas pode versar, no âmbito regional, sobre matérias enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo; e um limite negativo, no sentido em que não pode incidir sobre matérias reservadas aos órgãos de soberania [artigos 227.º, n.º 1, alínea a), e 228.º, n.º 1].

Este limite negativo é, no entanto, mitigado pela cláusula prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição: tratando-se de matérias sob reserva relativa de competência da Assembleia da República, o poder legislativo regional pode ser exercido desde que, por um lado, se não trate de matéria abrangida pelas alíneas a) a c), na primeira parte da alínea d), alíneas f) e i), segunda parte da alínea m), e alíneas o), p), q), s), t), v), x) e aa) do n.º 1 do artigo 165.º, e, por outro, a Assembleia Legislativa Regional tenha sido autorizada a legislar mediante lei parlamentar.

Independentemente de saber qual é, ou até mesmo se existe, um critério unitário, de conteúdo materialmente apreensível, que possa dizer-se subjacente à delimitação do universo das matérias reservadas à competência legislativa da Assembleia da República insuscetíveis de delegação legislativa às Assembleias Legislativas Regionais [...], não há dúvida de que o propósito do legislador de revisão constitucional (2004) foi, quanto à matéria prevista na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, o de manter a conformação do "estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais", na esfera de competência legislativa dos órgãos de soberania (Assembleia da República e Governo, mediante autorização parlamentar), sem possibilidade de interferência, sequer mediante autorização daquela Assembleia, do poder legislativo regional.

Sem prejuízo do conjunto de poderes cometidos pela Constituição às regiões autónomas na relação com as autarquias locais nelas sediadas [...] as demais matérias respeitantes às autarquias locais - como [...] o estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais [artigo 165.º, n.º 1, alínea q)] [...] - encontram-se reservadas à competência legislativa da Assembleia da República, absoluta e relativa, sem possibilidade de autorização às Assembleias Legislativas Regionais.»

Sendo também inequivocamente adequado recuperar o que foi dito no ponto 18 do mesmo Acórdão:

«Ao reservar à Assembleia da República a definição do "estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais", sem limitação às "bases gerais" ou ao "regime geral" daquele estatuto, a alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição comete, à partida, à lei parlamentar a definição de todo o regime daquela matéria. [...]

A questão está, assim, em saber o que deve considerar-se incluído no âmbito material do "estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais", a que alude a alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.

Conforme sublinhado no aresto que vimos acompanhando, a "cláusula de reserva relativa prevista na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, invocada como fundamento determinante de inconstitucionalidade [também] nos presentes autos, assume relevância no quadro da garantia constitucional da autonomia do poder local, tal como resulta do regime constitucional contido no seu título vii, dedicado ao Poder Local, e artigos que o integram (artigos 235.º a 262.º)". É esse o quadro que permite apreender (Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição..., Anotação ao artigo 165.º, i, pp. 543-544), ainda que sem os esgotar, o significado e alcance da matéria integrada na reserva prevista naquela alínea.»

Por último, este Acórdão n.º 450/2019 acrescenta, no seu ponto 20, a propósito da vertente garantística assumida pelo princípio constitucional da autonomia local, decorrente do artigo 6.º da CRP, o seguinte:

«A segunda dimensão - talvez aquela a que mais diretamente responde a reserva relativa de competência estabelecida na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição - prende-se com a relação das autarquias locais entre si e de cada uma delas com a região autónoma correspondente, no caso de aí se encontrar sediada.

[...]

A exclusão da possibilidade de as Assembleias Legislativas Regionais concorrerem na conformação do estatuto das autarquias locais da respetiva região, incluindo o regime dos seus funcionários, não é, além do mais, suscetível de afetar a autonomia regional, tal como a perspetiva o artigo 225.º da Constituição: nem quanto aos seus fundamentos, que assentam nas características geográficas, económicas, sociais e culturais dos arquipélagos dos Açores e da Madeira e nas históricas aspirações autonomistas das populações insulares; nem quanto aos seus fins, que consistem na participação democrática dos cidadãos, no desenvolvimento económico-social, na promoção e defesa dos interesses regionais, mas também no reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade entre todos os portugueses.

O que tal exclusão, na verdade, evidencia é que, do ponto de vista jurídico-constitucional, autonomia regional e autonomia local são conceitos autónomos, não aglutinadores ou sequer sobreponíveis; correspondem-lhes, na verdade, realidades normativa e organicamente diferenciadas, que se relacionam entre si como dois círculos justapostos e contíguos, com as linhas de interceção e de interpenetração que decorrem do exercício pelos órgãos de governo próprios de cada região dos poderes não reservados aos órgãos de soberania.»

A pertinência do Acórdão supracitado em relação à questão que nos ocupa é evidente, como evidente se revela que as normas constitucionais em apreço - e que são, tendencialmente, as mesmas - não poderão conduzir a diferente conclusão. Vejamos, a finalizar, porque deverá ser assim.

F. Síntese final

15 - Cumpre fazer uma avaliação final sobre a questão de constitucionalidade supra enquadrada e confirmar se o juízo de inconstitucionalidade que tem vindo a ser fortemente sugerido se confirma ou se, pelo contrário, deverá ser afastado, nomeadamente quando confrontado com os argumentos esgrimidos na resposta dada pelo Presidente da ALRAM ao pedido.

Recuperando os termos do pedido, incide o mesmo, globalmente, sobre o Decreto intitulado «Adaptação à Região Autónoma da Madeira do Decreto-Lei n.º 107/2018, de 29 de novembro, que concretiza o quadro de transferência de competências para os órgãos municipais no domínio do estacionamento público», aprovado em sessão plenária da ALRAM no dia 15 de junho de 2022, visando proceder a tal transferência para os órgãos municipais competentes da RAM.

De acordo com o requerente, o Decreto na sua globalidade (ou, na sua expressão, «todas as normas do Decreto sub judice») é organicamente inconstitucional «em face da ausência de competência legislativa do legislador regional, em violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, alínea q), 227.º, n.º 1, alíneas a) e b), 228.º, n.º 1, e 237.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa», argumentos que foram explanados com desenvolvimento neste Acórdão. Resta fazer uma avaliação final de tal alegação, confrontando-a com os argumentos do órgão autor do diploma sob sindicância.

16 - A tese central expendida na resposta do Presidente da ALRAM assenta no que julgamos ser um equívoco fundamental e que atesta a relevância das considerações feitas a propósito da Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto - «Lei da descentralização» ou, mais exatamente, «Lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais» (cf. supra, B.). Na verdade, o Presidente da ALRAM sustenta a constitucionalidade do Decreto sindicado - ou, se se preferir, afasta a sua invocada inconstitucionalidade orgânica - no argumento central de que o Decreto-Lei n.º 107/2018, de 29 de novembro, foi emitido «ao abrigo de norma de competência legislativa do Governo da República em matéria não reservada» e «não estabeleceu um regime delimitado e circunscrito ao território continental nacional, dando azo ao exercício da iniciativa legislativa, mediante diploma próprio da Região, de adaptação do referido decreto-lei» (5.º) - pelo que o Decreto sub judice se teria limitado a adaptar tal decreto-lei, não circunscrito ao âmbito do território nacional em matéria não reservada à Assembleia da República (6.º).

Ora, esta linha argumentativa esquece o fundamental do sistema de descentralização instituído com a muitas vezes citada Lei-quadro, na sequência da qual foi publicado o Decreto-Lei n.º 107/2018. Aliás, convém chamar a atenção para o facto de que, se é verdade que a alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da CRP é referida como norma habilitante do decreto-lei (cf. 3.º), antes dela é mencionado o n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto.

Depois, não é correto afirmar que «inexiste norma em lei, seja a Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, ou outra, que de forma expressa tenha cometido ao Governo da República ou sequer tenha remetido para decreto-lei a regulação normativa da matéria» (4.º). E uma vez que tal modelo foi já tratado com bastante desenvolvimento (nomeadamente a propósito do «Enquadramento normativo» - supra, B.), optamos agora por recorrer às palavras do legislador da República, no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 107/2018, a invocada base legal para a emissão do Decreto em apreciação.

De acordo com esse preâmbulo:

«a Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, que estabelece o quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, vem atribuir aos órgãos municipais a competência para regular, fiscalizar, instruir e decidir os procedimentos contraordenacionais rodoviários em matéria de estacionamento nas vias e espaços públicos sob jurisdição municipal, para além dos destinados a parques ou zonas de estacionamento.

O presente decreto-lei concretiza, nos termos do n.º 1 do artigo 4.º da referida lei, a transferência dessa competência.

Os órgãos municipais passam a ter a competência, sem necessidade de prévia autorização da administração central do Estado, para a fiscalização do estacionamento nas vias e espaços públicos dentro das localidades e fora das localidades sob jurisdição municipal, bem como a competência para a instrução e decisão de procedimentos contraordenacionais rodoviários, incluindo a aplicação de coimas e custas, por infrações leves relativas ao estacionamento proibido, indevido ou abusivo nos parques ou zonas de estacionamento, vias e nos demais espaços públicos, dentro das localidades e fora das localidades sob jurisdição municipal.» (itálicos nossos).

As palavras do preâmbulo, complementadas com as disposições da Lei-quadro agora mencionadas, a que se devem somar as determinações do n.º 1 do seu artigo 3.º (ao prever a universalidade da transferência de competências) e do artigo 4.º, tanto no seu n.º 1 (a transferência das novas competências e a identificação da respetiva natureza, bem como a forma de afetação dos recursos respetivos, são concretizadas através de diplomas legais de âmbito setorial relativos às diversas áreas a descentralizar - devendo atentar-se, em particular, na palavra «concretizadas» a que o dispositivo legal recorre) como no n.º 3 {«[t]odas as competências previstas na presente lei consideram-se transferidas para as autarquias locais [...] até 1 de janeiro de 2021 [...]»} - e ainda confirmadas pelo artigo 27.º da Lei, que prescreve que «[é] da competência dos órgãos municipais regular, fiscalizar, instruir e decidir os procedimentos contraordenacionais rodoviários em matéria de estacionamento nas vias e espaços públicos dentro das localidades» - são suficientes para demonstrar o que é afirmado desde o início: a transferência das competências resulta da Lei n.º 50/2018 e não dos decretos-leis de concretização. Resulta de uma lei que é inequívoca ao determinar que não abrange as atribuições e competências das autarquias locais das regiões autónomas (artigo 9.º, n.º 1), sendo a transferência neste âmbito «regulada por diploma próprio, mediante iniciativa legislativa das respetivas assembleias legislativas» (n.º 2). Ora, não existindo tal lei, falta a base legal para a ALRAM emitir um Decreto com o objeto e o âmbito daquele ora sindicado.

Assim, e ao contrário do que é dito no artigo 8.º da resposta do Presidente da ALRAM, não é verdade que não esteja em causa matéria de reserva de lei, «mas sim a adaptação de um regime não restrito ao continente português»: está em causa matéria de reserva de lei, na medida em que estão em causa atribuições e competências das autarquias locais das regiões autónomas, matéria compreendida no respetivo «estatuto» e que não só está submetida a reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República, pela alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, como está excluída a possibilidade de autorização a qualquer uma das regiões autónomas, de acordo com a alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º da Lei Fundamental. A matéria em apreço não está - nem poderia estar - prevista no Estatuto Político-Administrativo da RAM, razão pela qual são igualmente violados a alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º e o n.º 1 do artigo 228.º da CRP, verificando-se, por último, a transgressão do artigo 237.º, n.º 1, da CRP, uma vez que estamos a curar de atribuições das autarquias locais regionais que não estão reguladas na lei, que no caso teria de ser uma lei da Assembleia da República.

A ALRAM desconsiderou o facto de a Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, ser o diploma fundamental nesta sede. Se não o tivesse feito, deveria ter procedido nos termos do n.º 2 do seu artigo 9.º, usando os seus poderes de iniciativa legislativa [resultantes do n.º 1 do artigo 167.º e da alínea f) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição] com vista à elaboração, pela Assembleia da República, de um diploma próprio sobre a transferência de atribuições e competências para as autarquias locais na RAM, diploma esse que serviria, nos termos jurídico-constitucionais e legais, como base legal para a emissão de um decreto como o que foi recebido para assinatura no Gabinete do Representante da República para a RAM.

Não o tendo feito, incorreu no vício de inconstitucionalidade orgânica, por violação dos preceitos constitucionais supracitados - vício que se projeta sobre o regime do Decreto na sua globalidade ou, o que é dizer o mesmo, sobre todas as suas normas.

III. Decisão

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional pronuncia-se pela inconstitucionalidade de todas as normas constantes do Decreto enviado ao Representante da República para a Região Autónoma da Madeira para assinatura como decreto legislativo regional intitulado «Adaptação à Região Autónoma da Madeira do Decreto-Lei n.º 107/2018, de 29 de novembro, que concretiza o quadro de transferência de competências para os órgãos municipais no domínio do estacionamento público», aprovado em sessão plenária da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira no dia 15 de junho de 2022, por violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, alínea q), 227.º, n.º 1, alíneas a) e b), 228.º, n.º 1, e 237.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.

Atesto os votos de conformidade dos conselheiros Lino Ribeiro, José João Abrantes e Mariana Canotilho. José Eduardo Figueiredo Dias.

Lisboa, 4 de agosto de 2022. - José Eduardo Figueiredo Dias - Assunção Raimundo - Joana Fernandes Costa - Gonçalo Almeida Ribeiro - Afonso Patrão (com declaração de voto) - José Teles Pereira - Maria Benedita Urbano - António José da Ascensão Ramos - Pedro Machete.

Declaração de voto

Acompanho o acórdão e a sua fundamentação. Não subscrevo, porém, a parte final do ponto 13.5, relativa à norma do n.º 2 do artigo 9.º da Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, na medida em que legitima a opção da Assembleia da República de restringir às Assembleias Legislativas das regiões autónomas a iniciativa legislativa quanto à transferência de competências para as autarquias nesse território.

De acordo com aquela norma, Deputados, grupos parlamentares e Governo ficam impedidos de, nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição, exercer iniciativa legislativa nesta matéria. Fixa-se, assim, um procedimento legislativo próximo daquele que a Constituição reserva aos Estatutos Político-Administrativos e às leis relativas à eleição dos deputados às Assembleias Legislativas das regiões autónomas (artigo 226.º da Constituição). Prevendo-se, pois, um ato legislativo reforçado, porque subordinado a um específico procedimento legislativo.

Ora, nenhuma lei pode criar novas categorias de atos legislativos, nos termos do n.º 5 do artigo 112.º da Constituição. A Constituição não admite ao legislador ordinário a modificação do poder de iniciativa legislativa nem o valor normativo de outras leis. - Afonso Patrão.