LegalizeAcórdão do Tribunal Constitucional n.º 626/2022 — Não declara a inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho (Concurso de vinculação…
Este é o ato tal como foi publicado. As alterações posteriores não estão incorporadas no texto: cada uma é um ato autónomo neste repositório e uma entrada no historial desta lei.
Não declara a inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho (Concurso de vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, nos estabelecimentos públicos de ensino); declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, e dos artigos 1.º, 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho (Revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário)
Processo n.º 841/21
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional
I - Relatório
1 - O Primeiro-Ministro requereu, ao abrigo da competência que lhe é conferida pela alínea c) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP), a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das disposições normativas constantes do n.º 1 e do n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho; e dos artigos 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, e, a título consequente, por conexão instrumental, também a norma constante do artigo 1.º desta última lei.
2 - O fundamento do pedido radica na desconformidade das normas mencionadas com o disposto no n.º 1 do artigo 111.º, conjugado com as alíneas d) e e) do artigo 199.º, ambos da CRP.
Em termos mais específicos, o pedido de declaração de inconstitucionalidade encontra-se fundamentado nos seguintes termos (transcrição parcial, sem destaques e sem notas de rodapé):
«I. A estrutura complexa do requerimento
1.º
O presente pedido de fiscalização de constitucionalidade reveste natureza complexa, ao sindicar normas distintas que figuram em leis parlamentares diferentes, complexidade que se justifica pela circunstância de as mesmas disposições assumirem um objeto e fins parcialmente idênticos, serem dirigidas à mesma categoria funcional genérica de destinatários (professores do ensino básico e secundário de estabelecimentos escolares públicos), enfermarem do mesmo tipo de inconstitucionalidade e terem sido publicadas em sequência cronológica e numérica no decurso do mesmo mês.
2.º
A sobredita natureza complexa do pedido, que se justifica por razões de economia processual e de urgência na decisão, não obsta ao seu conhecimento pelo Tribunal Constitucional, de acordo com a jurisprudência deste órgão vertida sobre a matéria, tal como dispõe o Acórdão n.º 105/86 desse mesmo Tribunal.
II. Factualidade relevante e questão de ordem
A. Enquadramento normativo da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho
3.º
A Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, impugnada neste requerimento, atento o disposto no seu artigo 1.º, desdobra-se em dois eixos, a saber:
Determinação ao Governo do encargo de abertura de um concurso de vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, nos estabelecimentos públicos de ensino;
Estipulação ao mesmo órgão, da obrigação de dar início a um processo negocial com as estruturas sindicais, para aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais.
4.º
Concretizando o objeto definido no artigo 1.º desta lei, o artigo 2.º prescreve nos seus n.os 1 e 2 a abertura, no prazo de 30 dias posteriores à publicação do mesmo ato legislativo, de um procedimento concursal para a vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, nos estabelecimentos públicos de ensino, determinando algumas condições para a fixação das vagas a prover.
5.º
O n.º 5 do mesmo preceito legal prescreve, por seu turno, a aplicação do regime transitório constante do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, na sua redação atual [diploma que aprova o regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado da música e da dança) no tocante às condições de integração na carreira do pessoal docente recrutado na sequência do referido procedimento.
6.º
O n.º 6 do mesmo artigo 2.º determina a abertura, até ao final do ano letivo de 2020/2021, de um processo de negociação com as associações sindicais, tendente à aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, sendo que o artigo 3.º deste diploma impõe que, até à entrada em vigor do novo regime específico de seleção e recrutamento, seja aplicável, com as devidas adaptações, aos docentes por ele abrangidos, o regime de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado da música e da dança constante do Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, na sua redação atual.
7.º
Finalmente, o artigo 4.º determina que o Governo proceda à regulamentação da lei em exame no prazo de 30 dias subsequentes à sua publicação, tornando obrigatória a sua negociação com as estruturas sindicais.
8.º
Importa ter presente que a motivação do legislador parlamentar se encontra sintetizada na exposição justificativa introdutória do projeto legislativo que esteve na base da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho (Projeto de Lei n.º 660/XIV/2.º, do Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português), que toma em consideração a circunstância de:
O ensino artístico especializado das artes visuais e dos audiovisuais ser, no entendimento dos proponentes, assegurado por docentes contratados para lecionar as disciplinas de técnicas especiais que, na sua maioria, se mantêm com contratos anuais, preenchendo necessidades permanentes das respetivas escolas;
O Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, ter aprovado um concurso extraordinário de vinculação de docentes dessas áreas, sem que tenha ocorrido, posteriormente, mais nenhum concurso idêntico e não tendo sido criado um regime específico de recrutamento e seleção para os docentes do ensino artístico especializado nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, o que favoreceria a precariedade laboral de dezenas de docentes das artes visuais e dos audiovisuais, "que, em vez de integrarem a carreira, apenas veem, ano após ano, o seu contrato a ser renovado. Em muitos casos, estes docentes já somam três contratos sucessivos em horário completo, tendo assim sido reconduzidos nos últimos anos letivos".
9.º
Com relevância para a apreciação das questões de constitucionalidade que são suscitadas neste requerimento, a moldura legal subjacente à aprovação da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, bem como as opções materiais nela vertidas, poderá ser sintetizada do seguinte modo:
O artigo 62.º da Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n.º 46/86, de 14 de outubro), comete diretamente ao Governo a aprovação da legislação complementar de desenvolvimento, designadamente no domínio das carreiras do pessoal docente e de outros profissionais da educação (cf. n.º 1, alínea c) dessa Lei);
De acordo com o disposto no artigo 36.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário (ECD), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril, ao abrigo do desenvolvimento da Lei de Bases do sistema educativo, "o ingresso na carreira docente faz-se mediante concurso destinado ao provimento de lugar do quadro de entre docentes que satisfaçam os requisitos de admissão a que se refere o artigo 22.º do mesmo diploma;
No domínio da docência do ensino artístico especializado - áreas das Artes Visuais e dos Audiovisuais, da Dança e da Música - o Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, veio aprovar o regime específico de seleção e recrutamento do pessoal docente do ensino artístico especializado da música e da dança;
O referido diploma foi emitido ao abrigo do disposto no artigo 24.º do ECD, nos termos do qual a regulamentação dos concursos deve ser operada por decreto-lei;
O Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, que regula o regime de concursos;
Em conformidade com o disposto no artigo 28.º do ECD, no artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual, e nos artigos 4.º e 8.º do Regime de Seleção e Recrutamento de Docentes do Ensino Artístico Especializado da Música e da Dança, publicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, na sua redação atual, a dotação das vagas a preencher pelos concursos previstos e regulados neste âmbito é fixada por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da educação;
É então na esteira destes últimos preceitos legais que se configura a regulamentação prevista no artigo 4.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, o respetivo objeto e o seu alcance (cf. o artigo 2.º, n.º 4 do mesmo diploma).
10.º
Considera o Primeiro-Ministro que tanto a norma do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, que impõe ao Governo a abertura de um concurso para a vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico no prazo de 30 dias contados a partir da data de entrada em vigor da referida lei, como a norma do n.º 6 do mesmo artigo que dita ao Executivo a obrigação de, até ao final do ano letivo de 2020/2021, iniciar negociações com os sindicatos, tendo por fim a aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes dessa categoria funcional, suscitam dúvidas pertinentes de constitucionalidade, assentes na violação do princípio da separação de poderes e do núcleo de competências administrativas reservadas ao Governo.
B. Enquadramento da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho
11.º
A Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, resultou da iniciativa parlamentar do grupo parlamentar do Bloco de Esquerda (Projeto de Lei n.º 761/XIV/2), e tem por objeto, de acordo com o seu artigo 1.º, vincular o Governo à abertura de um processo negocial com as estruturas sindicais para a revisão do regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual, que estabelece o regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário.
12.º
Com efeito, estabelece o artigo 1.º do diploma em crise - sob a epígrafe "objeto" - , que «A presente lei determina a abertura de um processo negocial com as estruturas sindicais para a revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho.»
13.º
Por seu turno, conferindo obrigatoriedade à abertura do referido processo negocial, o artigo 2.º do diploma dispõe que: "No prazo de 30 dias, o Governo inicia negociação com as estruturas sindicais para a revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário deforma a garantir a valorização da carreira docente nos termos definidos no artigo 3.º da presente lei".
14.º
Por sua vez o artigo 3.º do diploma em análise, para o qual a parte final do artigo 2.º supratranscrito remete os parâmetros que devem guiar a negociação com os sindicatos de modo a ser alcançado o objetivo de valorização da carreira docente, prescreve muito perentoriamente que:
"A revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário prevista na presente lei orienta-se pelos seguintes critérios:
"a) Respeito pela graduação profissional e eliminação de ultrapassagens;
Vinculação de docentes contratados mais célere e sistemática;
Inclusão dos horários incompletos para efeitos de mobilidade interna;
Alteração dos intervalos horários."
15.º
Em síntese, por via dos normativos supra elencados, a Assembleia da República impõe ao Governo (i) a abertura de um processo negocial com as estruturas sindicais; (ii) num prazo determinado (30 dias); (iii) para um fim específico (rever o Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual, de modo a ser alcançado o objetivo de valorização da carreira docente); e (iv) em cumprimento dos critérios especificamente consagrados, a serem considerados na negociação para efeito da formatação dos termos da revisão do referido regime legal (os do artigo 3.º da lei em crise).
16.º
Nestes termos, no entendimento do Primeiro-Ministro, os artigos 2.º e 3.º, em conjugação com o artigo 1.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, desrespeitaram o princípio da separação de poderes, dado que permitem à Assembleia da República, ao abrigo de um ato com a forma de lei, agir como superior hierárquico do Governo e interferir, mediante ordens e orientações, em matérias que, no domínio da função administrativa, a Constituição reserva ao Executivo.
III. A problemática do núcleo da reserva de administração do Governo na doutrina e na jurisprudência
17.º
A doutrina admite, pacificamente, domínios materiais reservados à Administração autónoma, considerando, contudo, um tema mais complexo e difícil na sua determinação, a existência de uma reserva geral de Administração, nomeadamente no eixo das relações entre o Parlamento legislador e o Governo como órgão superior da Administração Pública.
18.º
Ainda assim, a existência de uma reserva de Administração do Governo em face da densidade reguladora da lei é reconhecida pela doutrina, não mediante uma linha de demarcação material fixa, mas antes no contexto casuístico de aferição de uma "reserva de decisão no caso concreto" o qual diz "respeito ao modo de agir em situações concretas e perante pessoas determinadas", cumprindo destacar os seguintes passos doutrinais de referência:
Não havendo "setores materiais determináveis aprioristicamente" que impliquem uma reserva de administração, haverá "formas de atuação, procedimentos e dispositivos organizativos que são necessariamente inerentes à função administrativa". Assim "é concebível que, em certa medida, eles sejam suscetíveis de apreensão normativa pelo legislador, porque este estará, em princípio, legitimado a pré-ocupar (...) um espaço da atividade executiva. Mas já não será constitucionalmente admissível uma interferência legislativa que paralise os procedimentos operativos da Administração pública, subvertendo ou diluindo os nexos de imputação e responsabilidade política que devem existir entre a Assembleia da República e o Governo. (...)". A reserva de funções tem ínsita uma dimensão positiva de separação de poderes na vertente racionalizadora do mandato organizatório-funcional do Estado de Direito democrático".
"O princípio da separação de poderes não pode deixar de limitar a Assembleia da República enquanto órgão legislativo, face ao Governo, enquanto órgão da Administração pública, nem o Tribunal Constitucional poderá deixar de se sentir limitado na configuração das relações entre o poder legislativo e o poder administrativo. O poder legislativo, apesar de conformar o exercício da atividade administrativa e de fixar o grau de liberdade decisória das estruturas administrativas terá sempre de respeitar um espaço mínimo de intervenção autónoma da Administração pública: a função administrativa não é uma dádiva da lei, nem o seu exercício um ato de graça do legislador, antes deparamos com uma função que encontra na Constituição o seu título legitimador, o alicerce de um espaço reservado de decisão e uma autoridade soberana paralela aos demais poderes do Estado";
"(...) esse poder de modelação e conformação do legislador não pode ser havido como absoluto, ilimitado ou incondicionado, sob pena de lhe ser mesmo consentido subverter o sentido do reconhecimento constitucional de um quadro próprio de legitimação e responsabilidade da Administração (...)". Há um limite funcional que se "traduz na impossibilidade de o legislador restringir a competência de órgãos da Administração e programar a atividade administrativa (...) em termos que acabam por verdadeiramente desvirtuar e desfigurar essa função. Se tal limite for ultrapassado aí teremos uma violação do núcleo essencial do princípio da divisão e separação de poderes, por desrespeito (...) daquele mínimo de autonomia própria da administração pública (...)."
"A separação de poderes não compromete a validade de leis formais do Parlamento que, ditando critérios de decisão e até comandos jurídicos singulares, assumam caráter auto-aplicativo (dispensando atos de execução). Inibirá; sim, a intromissão por via legal no poder de direção do Governo relativamente à administração direta, mormente através de normas que reduzam o sentido útil desse poder de direção ou de atos materialmente administrativos editados taticamente pelo Parlamento sob a forma de lei, suscetíveis de constituir uma inversão nuclear do princípio da separação de poderes. O mesmo critério que proíbe que o núcleo essencial do exercício de uma função, cometido a um órgão de poder, seja usurpado pelos poderes qualitativamente diversos de outro órgão que não tem acesso a esse núcleo, utilizando como expediente para essa usurpação a forma de um ato de hierarquia superior".
19.º
Pela sua pertinência relativamente à configuração de um domínio funcional de reserva de administração do Governo em face do legislador parlamentar, no contexto de governos minoritários, importa atentar nos seguintes passos de outra doutrina também referencial:
"A inexistência de quaisquer limites à função legislativa perante a Administração é totalmente incompatível com o princípio da separação de poderes. A mais intensa legitimidade democrática do legislador e a necessidade de controlo parlamentar do Executivo (...) não são argumentos em contrário da reserva de Administração, pois o significado último do princípio da separação de poderes é precisamente o de evitar que a distribuição do poder pelo aparelho público conduza a situações de omnipotência (...). Uma coisa é admitir que a lei pode ter um conteúdo individual e concreto quando traduza escolhas de primeiro grau, e portanto, de natureza política e outra muito diversa é sustentar que pode descer ao nível de pura administração";
A levarem-se tais argumentos até às últimas consequências, e por absurdo, a Assembleia da República poderia na prática gerir através de leis os serviços do estado Administração e da sua administração direta e indiretamente dependente em vez de um governo minoritário."
O papel do Governo como órgão da condução política geral do País e órgão superior da Administração Pública ficaria "em perigo caso se admitisse a interferência da Assembleia da República em tais matérias; isto para já não falar na própria lógica da sua responsabilidade perante o Presidente da República e a Assembleia da República, que ficaria esvaziada no primeiro caso e sem sentido no segundo".
20.º
Na esfera jurisprudencial, há muito que o Tribunal Constitucional português, ao abrigo do princípio democrático e da natureza primária ou dominante da atividade legislativa, acolhe uma construção expansiva de lei formal, no sentido de admitir a possibilidade dessa lei pré-ocupar domínios ordinariamente cometidos à função administrativa, pelo que nos Acórdãos n.os 1/97 e 24/98 legitimou essa expansão vertical da lei, se bem que tenha admitido, em tese, a existência de um "núcleo" da atividade administrativa governamental, defendido pela Constituição contra apropriações intoleráveis por parte do poder legislativo parlamentar.
21.º
Contudo, ulteriormente, no Acórdão n.º 214/2011, o Tribunal deu um passo sensível no reconhecimento de um domínio próprio da Administração e pronunciou-se pela inconstitucionalidade, com vários fundamentos, de um decreto da Assembleia da República que, em matéria de avaliação de desempenho de professores, afrontou o princípio da separação de poderes e perpetrou uma incursão indevida na reserva de Administração do Governo, constituindo este aresto uma referência fundamental na articulação do presente requerimento.
22.º
Do exposto importa registar uma tendência para uma aproximação da jurisprudência constitucional em relação à doutrina dominante, relativamente à aceitação de domínios móveis de reserva de Administração do Governo ancorados, positivamente, nas competências que a Constituição lhe reconhece, mormente no respeitante aos seus poderes de direção e superintendência e, no plano negativo, no reconhecimento de limites funcionais no uso da competência legislativa parlamentar bem como do defeso da autonomia funcional, política e administrativa, do Governo em face do Parlamento, com exclusão de qualquer relação de subordinação hierárquica.
IV. Fundamentos da inconstitucionalidade das normas impugnadas
A. Da inconstitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho
23.º
O n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, impõe a abertura de um concurso para a vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado no prazo de 30 dias subsequente à entrada em vigor da referida lei.
24.º
É, contudo, muito duvidoso que, numa matéria da esfera constitucional da competência administrativa do Governo, como a que respeita a um procedimento concursal singular para ingresso nas carreiras da função pública [alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP], a Assembleia da República possa dar, através da forma de lei, injunções ao Governo para a abertura de um concreto e determinado concurso, respeitante a uma dada categoria funcional e na observância de um período de tempo exíguo e pré-determinado.
É que,
25.º
Se se atentar, considerada a similitude da matéria, no teor do Acórdão n.º 214/2011 do Tribunal Constitucional, uma injunção dessa natureza não seria conforme à Constituição.
26.º
Enfatiza a este propósito o mencionado Acórdão n.º 214/2011 que:
"As relações do Governo com a Assembleia da República são relações de autonomia e de prestação de contas e de responsabilidade; não são relações de subordinação hierárquica ou de superintendência, pelo que não pode o Governo ser vinculado a exercer o seu poder regulamentar (ou legislativo) por instruções ou injunções da Assembleia da República (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, op. cit, vol. II, p. 415)";
"Efetivamente, o Governo é um órgão dotado de legitimidade e competências constitucionais próprias, cujo estatuto escapa à decisão do legislador ordinário. Dentro dos limites da Constituição e da lei, o Governo é autónomo no exercício da função governativa e da função administrativa. Nas zonas de confluência entre atos de condução política e atos de administração a condução política e atos de administração a cargo do Governo, a dimensão positiva do princípio da separação e interdependência de órgãos de soberania impõe um limite funcional ao uso da competência legislativa universal da Assembleia da República [artigo 161.º, alínea c), da CRP], de modo que esse poder de chamar a si do Parlamento não transmude a forma legislativa num meio enviesado de exercício de competências de fiscalização com esvaziamento (...) do núcleo essencial da posição constitucional do Governo enquanto órgão superior da Administração Pública (artigo 182.º da CRP), encarregado de dirigir os serviços da administração direta do Estado [artigo 199.º, alínea d), da CRP];
"A Assembleia, nas suas relações com o Governo "(...) não pode ordenar-lhe a prática de determinados atos políticos ou a adoção de determinadas orientações (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, loc. cit, p. 414). Designadamente, não pode fazê-lo sem previamente alterar os parâmetros legais dessa atividade, no domínio das competências administrativas que a Constituição lhe comete como o de dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, em que as escolas públicas e o seu pessoal docente se integram."
27.º
A Assembleia da República é um órgão dotado do primado da função legislativa, mas desprovido de competências administrativas com eficácia externa e alcance intersubjetivo.
Ora, no presente caso,
28.º
O Parlamento, através da norma sindicada, usou a forma legal para impor ao Governo a abertura de um concurso extraordinário para uma categoria funcional determinada, num período temporal pré-definido e respeitante a uma situação concreta (porque desprovida de aplicação sucessiva] e, ao fazê-lo:
Derrogou tacitamente, para providenciar uma situação concursal singular, uma base geral aprovada pela própria Assembleia - a alínea c) do n.º 1 do artigo 62.º da Lei n.º 46/86 - que comete exclusivamente ao Governo a competência para regular, sob a forma de decreto-lei, a matéria relativa às "carreiras de pessoal docente e de outros profissionais da educação", sem que tenha alterado previamente a mesma base, onde figuram os parâmetros da competência governamental sobre a matéria;
Derrogou, igualmente para reger uma situação concreta, sem prévia alteração do regime legal vigente, tanto o disposto no artigo 24.º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril (ECD), que desenvolve as mesmas bases gerais e que determina que a regulamentação dos concursos previstos no mesmo estatuto deve fazer-se por decreto-lei, como o disposto no Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, que, precisamente ao abrigo do preceito anterior, regulamentou o regime específico de seleção e recrutamento do pessoal docente do ensino artístico especializado da música e da dança;
Criou, por conseguinte, uma decisão-medida injuntiva que impôs ao Governo, em prazo certo, a abertura de um concurso extraordinário para uma dada categoria funcional ao arrepio de toda a legislação reforçada e de desenvolvimento referida nas alíneas precedentes, a qual conferia ao Executivo autonomia decisória para regulamentar as carreiras de pessoal docente e respetivos concursos;
Apropriou-se, em conclusão, mediante o uso indevido e abusivo da forma legal, de poderes inerentes ao exercício da função administrativa em áreas reservadas ao Executivo, ao abrigo dos seus poderes de direção (alínea d) do artigo 199.º da CRP) no que tange a domínios próprios de gestão do mesmo Executivo relativos a atos concursais que tangem a carreiras de trabalhadores em funções públicas (alínea e) do mesmo artigo 199.º), poderes que não foram alterados pela legislação vigente sobre a matéria (cf. artigo 9.º deste requerimento).
Em suma,
29.º
A Assembleia da República, ao utilizar a forma de lei, mediante a aprovação do n.º 1 do artigo 2.º da Lei sindicada, para ditar injunções ao Governo, constrangendo-o a abrir um concurso específico ou singular mediante um comando de conteúdo concreto:
Alcandora-se materialmente a uma posição ilegítima de órgão superior da Administração, colocando o Governo numa relação de subalternidade, em violação do princípio da separação de poderes (n.º 1 do artigo 111.º da CRP];
E perpetra uma incursão no núcleo reservado das competências administrativas do Governo, ínsitas nas alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP, programando a atividade de gestão administrativa do Executivo em relação a pessoal docente das carreiras públicas e reduzindo todo o sentido útil das referidas competências governamentais.
B. Da inconstitucionalidade da norma do n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho
30.º
O teor do n.º 6 do artigo 2.º assume contornos identitários ao artigo 1.º do Decreto n.º 84/XI, da Assembleia da República, objeto de controlo preventivo de constitucionalidade promovido pelo então Presidente da República, o qual deu origem ao já referido Acórdão n.º 214/2011 do Tribunal Constitucional.
31.º
Dispunha o artigo 1.º do Decreto n.º 84/XI que, até final do ano letivo então em curso, o Governo deveria iniciar um processo de negociação sindical tendente à aprovação do enquadramento legal e regulamentar que concretizasse um novo modelo de avaliação do desempenho de docentes do ensino básico e secundário, de modo a produzir efeitos a partir do início do ano letivo seguinte.
Sucede que,
32.º
Com grande semelhança, o artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, que se encontra em apreciação impõe, igualmente, no seu n.º 6, a abertura, até ao final do ano letivo de 2020/2021, de um processo negocial com as estruturas sindicais do qual resulte a aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais.
33.º
A legislação em vigor prevê que a aprovação de um regime específico de recrutamento de docentes de categorias funcionais determinadas seja sujeita a uma prévia negociação coletiva [cf. alínea g) do artigo 4.º e artigo 24.º do ECD e artigo 347.º e seguintes da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, na sua redação atual, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho ("LTFP")], pelo que, numa primeira leitura, seria possível considerar que a norma sindicada seria apenas uma disposição redundante.
Contudo, a redundância é apenas aparente, pois,
34.º
O que resulta ser constitucionalmente inadmissível consiste na fixação de uma obrigação concreta ao Governo, estabelecida em lei parlamentar, para que o mesmo negoceie com estruturas sindicais e na observância de limites temporais precisos a alteração de um diploma legal.
35.º
A este propósito, cumpre salientar que, o n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, ao prescrever que "até ao final do ano letivo de 2020/2021, é aberto um processo negocial com as estruturas sindicais para aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais", não deixa margem para dúvidas sobre a natureza imperativa do comando legal que vincula o Governo a essa diligência e com prazo-limite para o seu início, não estando em causa uma "norma programática" ou uma "lei-cartaz", reconduzível a uma recomendação de conteúdo não vinculativo, mas antes, tratando-se de uma disposição impositiva.
36.º
Ademais, quanto à natureza desse comando, o enunciado vinculante da norma em apreço redunda numa injunção ou numa ordem para que, ao abrigo das suas competências administrativas, o Governo inicie um processo negocial em prazo determinado, como ato preparatório necessário à aprovação de um regime de seleção ao qual fica adstrito.
37.º
Por outras palavras, a Assembleia da República utilizou a forma de lei para interferir na esfera das competências administrativas do Governo previstas na alínea d), conjugada com a alínea e) do artigo 199.º da CRP, atuando como seu superior hierárquico, ao ditar-lhe uma injunção para negociar com estruturas sindicais, num prazo determinado, a aprovação de um regime, e agindo igualmente como titular de um poder de superintendência administrativa ao estabelecer orientações específicas sobre o objeto dessa negociação.
38.º
Ora, sobre a inadmissibilidade constitucional quanto à fixação de uma obrigação ao Governo, estabelecida em lei parlamentar, para que o mesmo negoceie com estruturas sindicais, numa situação concreta ou específica, a alteração de um diploma legal ou regulamentar, o Tribunal Constitucional parece claro, cumprindo chamar de novo à colação o Acórdão n.º 214/2011, nas seguintes passagens:
Nada parece proibir que a lei fixe um prazo côngruo para regulamentação das leis que dela precisem para serem exequíveis.
Mas a norma em presença não pode ser interpretada como de estatuição de um mero prazo para o Governo regulamentar as normas do Estatuto que disso careçam porque não houve aí qualquer alteração e a matéria já estava regulamentada. O seu sentido jurídico é, na base de um juízo político «não serve, faça-se outro», o de vincular o Governo a iniciar o processo negocial com vista ao estabelecimento de um novo modelo de avaliação";
Assim priva-se a Administração do instrumento normativo de gestão existente e fixa-se um limite temporal (deadline) para que um outro seja estabelecido: o início do próximo ano letivo";
Pelo que "(...) a decisão sobre o se e o quando da iniciativa de desencadear negociações com vista à alteração do ordenamento - com as associações sindicais ou com outros portadores de interesses que devam participar - é uma opção política que um órgão de soberania não pode impor ao outro, mesmo nos espaços onde ambos concorram no poder de regulação emergente, seja este equiordenado (lei-decreto-lei) seja escalonado (ato legislativo-ato regulamentar)";
"As relações do Governo com a Assembleia da República são relações de autonomia e de prestação de contas e de responsabilidade; não são relações de subordinação hierárquica ou de superintendência, pelo que não pode o Governo ser vinculado a exercer o seu poder regulamentar (ou legislativo) por instruções ou injunções da Assembleia da República (tf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, op. cit, vol. II p. 415)";
"A Assembleia, nas suas relações com o Governo "(...) não pode ordenar-lhe a prática de determinados atos políticos ou a adoção de determinadas orientações".
39.º
A ordem para negociar com os sindicatos, no limite de um tempo determinado, tendo em vista a ulterior alteração de um decreto-lei, conforma uma instrução ou injunção materialmente administrativa própria do poder de um superior hierárquico em relação a um órgão subalterno, que resulta ser inadmissível na relação entre dois órgãos de soberania, no âmbito da qual o Governo não se encontra subordinado a ordens por parte de um Parlamento que:
Não é titular da função administrativa exercida com eficácia externa intersubjetiva e, por consequência, encontra-se privado de poderes de direção e superintendência sobre a administração direta, bem como dos poderes gestionários das carreiras da função pública (cfr respetivamente, as alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP);
No exercício da função política, não se pode apropriar do estatuto nuclear do Governo como órgão de condução da política geral do País (artigo 182.º da CRP).
40.º
Haverá, por conseguinte, neste segmento da norma, uma violação do princípio da separação de poderes (n.º 1 do artigo 111.º da CRP], bem como uma intrusão indevida na reserva governamental de administração relativa ao poder de direção sobre a administração pública direta (alínea d), conjugada com a alínea e) do artigo 199.º da CRP).
C. Da inconstitucionalidade das normas dos artigos 1.º, 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2 021, de 23 de julho
41.º
Parece inequívoco que a norma do artigo 2.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, tal como se encontra enunciada juridicamente, não assume a natureza de uma "norma programática" ou de uma "lei-cartaz", reduzível a uma recomendação de conteúdo não vinculativo, tratando-se, antes, de uma disposição cogente que impõe ao Governo o início de negociações com os sindicatos para a revisão de um decreto-lei e até fixa imperativamente um prazo de 30 dias para o início das mesmas negociações, sendo que:
A expressão "A presente lei determina a abertura de um processo negocial," ínsita no artigo 1.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, quando conjugada com a fórmula prevista no artigo 2.º que estabelece que "No prazo de 30 dias, o Governo inicia negociação" não deixa margem para dúvidas sobre a natureza imperativa do comando legal que vincula o Governo a essa diligência e com prazo-limite para o seu início;
Ademais, quanto à natureza desse comando, o enunciado vinculante das duas normas sistematicamente conjugadas redunda numa injunção ou numa ordem para que, ao abrigo das suas competências administrativas previstas na alínea e) do artigo 199.º da CRP, o Governo inicie um processo negocial em prazo determinado, como ato preparatório necessário da revisão de um decreto-lei à qual fica adstrito.
42.º
Quanto ao artigo 3.º, para o qual o artigo 2.º remete, ele contém diretrizes genéricas dirigidas ao Governo que delimitam o objeto material da revisão do decreto-lei e orientam o modo e os termos segundo os quais, no respeitante a quatro matérias delimitadas, o mesmo Governo deve negociar com os sindicatos o regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário, sendo também inequívoco o sentido de obrigatoriedade dos referidos critérios, o qual se encontra patente nas expressões:
"(...) de forma a garantir a valorização da carreira docente nos termos definidos no artigo 3.º da presente lei" (artigo 2.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho);
"A revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário prevista na presente lei orientasse pelos seguintes critérios (...)" (artigo 3.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho).
43.º
A Assembleia da República, ao abrigo da sua competência legislativa genérica (alínea c) do artigo 161.º da CRP) é um órgão dotado dos poderes funcionais apropriados para aprovar legislação de trabalho relativamente a trabalhadores em funções públicas. Porém, no presente caso, o Parlamento optou por impor ao Governo uma tarefa de revisão, dando-lhe uma injunção para iniciar preparatoriamente, ao abrigo das competências administrativas do mesmo Executivo (alínea e) do artigo 199.º da CRP), um processo negocial prévio com os sindicatos, no respeito por um prazo determinado, delimitando as matérias a negociar e fixando diretrizes ou orientações sobre os termos e limites que o Governo deve acatar na negociação, tendo em vista a ulterior modificação do Decreto-Lei n.º 132/2012, 27 de junho, à luz dessas diretrizes.
44.º
Ao ter-se decidido pela segunda opção, a Assembleia da República utilizou a forma de lei para interferir na esfera das competências administrativas do Governo, atuando como seu superior hierárquico, ao ditar-lhe uma injunção para negociar num prazo determinado com estruturas sindicais a alteração de um decreto-lei e agindo, igualmente, como titular de um poder de superintendência administrativa ao estabelecer orientações específicas sobre o objeto e os termos da negociação.
45.º
Dado que:
Sem prejuízo da responsabilidade política do Governo perante a Assembleia da República, as duas instituições são órgãos de soberania com estatuto e poderes autónomos;
A Assembleia da República não é titular de competências administrativas com eficácia externa;
A densidade reguladora da lei deve respeitar um núcleo mínimo de competências úteis reservadas pela Constituição ao Governo, nomeadamente as previstas nas alíneas d) e e) do artigo 199.º;
Considera o Primeiro-Ministro que as normas dos artigos 2.º e 3.º, em conjugação com o artigo 1.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, violaram o princípio da separação de poderes e interferiram, mediante ordens e orientações, na reserva da função administrativa que a Constituição comete ao Governo.
Senão, vejamos:
46.º
O processo de negociação coletiva entre o Governo e as organizações sindicais tendo em vista a fixação do regime de recrutamento e a mobilidade do pessoal docente do ensino público, prevista aliás na LTFP e no ECD (em disposições já citadas neste requerimento), é matéria da exclusiva competência do Governo, seja como órgão de condução da política geral do País, seja como órgão superior do Estado-Pessoa na administração da educação pública (artigo 186.º, conjugado com as alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP).
47.º
No que respeita ao estatuto de trabalhadores em funções públicas, a alínea e) do artigo 199.º da CRP atribui ao Governo a faculdade de "praticar todos os atos exigidos por lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas coletivas públicas" o que envolve, para além de poderes gestionários, a decisão relativa à iniciação de um processo concreto de audição ou de negociação do estatuto profissional desses trabalhadores com os seus representantes sindicais, como é o caso.
48.º
Paralelamente, a jurisprudência constitucional (cf. Acórdão n.º 374/2004 e Acórdão n.º 602/2013 do Tribunal Constitucional) reconhece um domínio material de autonomia privada aos parceiros sociais, mormente aos sindicatos no plano da negociação coletiva, se for esse o caso, domínio que, encontrando-se sujeito à lei, não deixa de se encontrar salvaguardado de interferências intrusivas do legislador no condicionamento casuístico das partes, num concreto processo negocial.
49.º
A norma contida no artigo 2.º do diploma em crise, a qual obriga o Governo a negociar, num prazo determinado, os termos da alteração a um decreto-lei, consiste materialmente numa "instrução" ou numa "ordem", definida como "a imposição de uma ação ou de uma abstenção concreta", sendo que a faculdade de dar ordens à Administração (direta) é um poder reservado ao Governo (alínea d) do artigo 199.º da CRP), dado que "o Governo tem poder de direção sobre a Administração direta do Estado, com a faculdade de emissão de ordens e comandos, expressão de um poder hierárquico".
50.º
Sucede que o Governo, como órgão de soberania, sendo politicamente responsável perante o Parlamento e fiscalizado por este quanto ao exercício da sua atividade administrativa, não se encontra sujeito a ordens ou injunções da Assembleia da República a qual, como reconhece o Acórdão n.º 214/2011, não exerce sobre ele qualquer poder de hierarquia, sendo certo que, ao arrepio desta realidade constitucional, o comando do artigo 2.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, configura a natureza deslocada de uma ordem ou injunção.
51.º
Mas a Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, não se limita a expedir a referida injunção ou instrução para negociar e fazê-lo com limites temporais pré-determinados, mas pretende, igualmente, fixar diretrizes sobre os termos dessa negociação.
52.º
Isto significa que as "orientações" (sic) negociais ínsitas no artigo 3.º do diploma, para o qual o artigo 2.º remete, dirigidas a uma negociação específica e a partes concretas, envolve não apenas o exercício de poderes de condução política, mas sobretudo, faculdades de superintendência sobre aquele que é o órgão superior da Administração Pública, atribuições funcionais que, na esfera administrativa, a Constituição não comete ao Parlamento, mas reserva ao Governo na alínea d) do artigo 199.º da CRP.
53.º
Com efeito, a superintendência:
Consiste na "relação jurídica entre duas entidades da administração pública, na qual uma delas, a entidade principal, detém um poder de orientação da outra, entidade instrumental (...) que se materializa através de medidas de definição das prioridades e objetivos a prosseguir, das estratégias a adotar e das metas a atingir, bem como a da emissão de diretrizes e de instruções sobre o modo de realização dos referidos objetivos e metas por parte da entidade instrumental";
Consiste no "poder de orientação, no poder de emitir diretivas" e a diretiva "encerra uma enunciação de objetivos e métodos genéricos de atuação".
54.º
Ao expedir ordens e formular orientações ao Governo como órgão superior da Administração Pública, a Assembleia da República:
Retorce ou desvirtua o exercício da função legislativa de forma a poder substituir-se ao mesmo Governo como órgão superior da mesma Administração e assume uma posição de supremacia sobre este no exercício de uma função do Estado - a atividade administrativa - a qual se encontra vedada à mesma Assembleia no plano das relações intersubjetivas com eficácia externa, utilizando para o efeito um comando de conteúdo administrativo mas com forma de lei;
Programa a atividade administrativa do Executivo, definindo metas e prioridades num procedimento administrativo específico, condicionando diretamente a tramitação gestionária de apuramento e suprimento das necessidades previsionais que a lei concede à Administração competente.
Parece, contudo, evidente que,
55.º
Tal como sucede com a norma do n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, nos termos evidenciados no n.º 30.º e seguintes do presente requerimento, o sentido do artigo 2.º do diploma assume contornos de semelhança com o artigo 1.º do Decreto n.º 84/XI, da Assembleia da República, alvo de pronúncia pela inconstitucionalidade pelo Acórdão n.º 214/2011 desse Tribunal.
56.º
Importa uma vez mais rememorar que aquele diploma dispunha que, até final do ano letivo em curso, o Governo deveria iniciar um processo de negociação sindical tendente à aprovação do enquadramento legal e regulamentar que concretizasse um novo modelo de avaliação do desempenho de docentes do ensino básico e secundário, de modo a produzir efeitos a partir do início do ano letivo seguinte.
57.º
Analogamente ao que sucedeu com a situação que foi objeto do juízo de inconstitucionalidade no referido Acórdão n.º 214/2011, a Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, priva o Governo de institutos que a Constituição lhe confere, no âmbito dos seus poderes administrativos e de autonomia decisória, previstos nas alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP, para determinar o "se e o quando da iniciativa de desencadear negociações com vista à alteração do ordenamento" implicando:
A norma do artigo 2.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, a fixação de uma injunção de conteúdo administrativo para o Governo atuar, em tempo concreto, no domínio das competências administrativas explícitas que lhe são reservadas pela Lei Fundamental;
O artigo 3.º, a emissão de uma diretriz ou orientação ao Governo sobre os termos em que deve formatara sua proposta negocial e, ainda, como efeito da negociação, as linhas de força que devem presidir à revisão de um decreto-lei, sendo que o mesmo preceito, atenta a sua densidade e objeto, não pode ser definido como uma base geral de um regime jurídico, suscetível de servir de parâmetro de ilegalidade superveniente do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, no caso de o Governo vir a omitir a revisão deste último diploma.
58.º
Cumprindo a este requerimento especificar a intrusão indevida na reserva de competências administrativas do Governo aqui sustentada, anote-se que os critérios fixados no artigo 3.º desta Lei encerram orientações concretas de diferente densidade que vinculam o Governo a assumir/negociar uma proposta negocial que assegure não só:
O seu efetivo comprometimento com a promoção regular/programada de processos de vinculação permanente dos docentes contratados a termo (cf. a alínea b) do artigo 3.º);
A disponibilização simultânea de horários completos e incompletos para efeitos de colocação em mobilidade interna (cf. decorre da alínea c) do artigo 3.º).
59.º
A conformação necessária com tais critérios permite que a Assembleia da República condicione diretamente o procedimento gestionário de recolha e suprimento das necessidades previsionais da administração educativa que a lei concede às estruturas administrativas (cf. artigo 27.º, do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual e o Decreto-Lei n.º 125/2011, de 29 de dezembro, na sua redação atual), interferindo com o racional do processo de levantamento e preenchimento de necessidades (o "se", o "quantum" e o "como") que é indissociável dos princípios de boa-administração dos recursos humanos e financeiros existentes e da prossecução do interesse do sistema público de ensino.
60.º
Tenha-se presente que:
Em desenvolvimento da Lei de Bases do Sistema Educativo, o artigo 17.º do ECD estabelece o concurso como o processo de recrutamento e seleção, normal e obrigatório, do pessoal docente que se rege pelos princípios reguladores dos concursos na Administração Pública, nos termos e com as adaptações previstas no decreto-lei a que se refere o artigo 24.º do mesmo diploma (vide ainda o artigo 36.º do ECD para efeitos de ingresso na carreira docente];
Por seu turno, o artigo 25.º do ECD dispõe sobre a estrutura dos quadros de pessoal docente dos estabelecimentos de educação ou de ensino públicos que fixam as dotações para a carreira docente e se desdobram em: i) Quadros de agrupamento de escolas; ii) Quadros de escola não agrupada; e iii) Quadros de zona pedagógica;
Ainda de acordo com o artigo 26.º do ECD, os quadros de agrupamento de escolas, bem como os quadros das escolas não agrupadas, destinam-se a satisfazer as necessidades permanentes dos respetivos estabelecimentos de educação ou de ensino, sendo a dotação de lugares discriminada por ciclo ou nível de ensino e grupo de recrutamento e categoria, nos termos que forem fixados por portaria conjunta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da educação;
Por outro lado, os quadros de zona pedagógica destinam-se a facultar a necessária flexibilidade à gestão dos recursos humanos no respetivo âmbito geográfico e a assegurar a satisfação de necessidades não permanentes dos estabelecimentos de educação ou de ensino, a substituição dos docentes dos quadros de agrupamento ou de escola, as atividades de educação extra-escolar, o apoio a estabelecimentos de educação ou de ensino que ministrem áreas curriculares específicas ou manifestem exigências educativas especiais, bem como a garantir a promoção do sucesso educativo (cf. artigo 27.º do ECD);
A dotação dos quadros referida na alínea anterior é feita por portaria conjunta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das Finanças, da Administração Pública e da Educação ou por portaria apenas deste último, consoante dessa alteração resulte ou não aumento dos valores totais globais (cf. artigo 28.º do ECD e artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho);
Por seu turno, a vinculação do pessoal docente pode revestir a forma de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado ou de contrato de trabalho a termo - cf. artigos 29.º, 30.º, 32.º e 33.º do ECD, cuja terminologia se deve considerar alterada por força da redação do artigo 69.º-A, do Decreto-Lei n.º 20/2006, de 31 de dezembro, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 51/2009, de 27 de fevereiro, do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, e atenta a nomenclatura de vínculos adotada pela LTFP (artigos 7.º e 8.º);
Acresce que, nos termos do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual (diploma que estabelece o regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário e de formadores e técnicos especializados, em conformidade com o artigo 24.º do ECD), a seleção e o recrutamento do pessoal docente pode revestir a natureza de: (i) concurso interno; (ii) concurso externo; e (iii) concurso para a satisfação de necessidades temporárias (cf. artigo 5.º, n.º 1);
Com vista à satisfação das necessidades educativas permanentes dos agrupamentos de escolas e de escolas não agrupados, são abertos concursos internos (que visam a mobilidade, através da transição do grupo de recrutamento ou transferência de quadro, dos docentes pertencentes aos quadros) e externos (que se destinam ao provimento de docentes em lugares de quadros de agrupamentos de escolas e de quadros de zona pedagógica (cf. artigo 5.º, n.os 2 e 3);
São abertos anualmente (cf. artigo 5.º, n.os 5 e 6) concursos para a satisfação de necessidades temporárias que visam suprir necessidades que não sejam satisfeitas pelos dois primeiros concursos ou que ocorram no intervalo da sua abertura, sendo estas necessidades asseguradas pela colocação de docentes de carreira candidatos à mobilidade interna (artigo 28.º) e pela contratação a termo resolutivo;
Registe-se que o concurso de reserva de recrutamento visa assegurar o preenchimento de horários que persistirem por preencher dos procedimentos concursais antecedentes (cf. artigos 27.º, n.º 4, e 30.º) ou que decorram de necessidades sobrevenientes após a conclusão destes últimos (cf. artigo 36.º, n.º 2) recorrendo a docentes vinculados e não vinculados ainda sem colocação e assegurando a sua ocupação mesmo que parcial.
61.º
Nos termos do Decreto-Lei n.º 125/2011, de 29 de dezembro, na sua redação atual, é o Ministério da Educação o departamento governamental que tem por missão definir, coordenar, promover, executar e avaliar as políticas nacionais dirigidas aos sistemas educativo, articulando-as com as políticas de qualificação e formação profissional (artigo 1.º) sendo-lhe cometido, entre outras atribuições: "Planear e administrar os recursos humanos, materiais e financeiros afetos aos sistemas educativo e científico e tecnológico, sem prejuízo da autonomia das instituições de ensino superior e das que integram o sistema científico e tecnológico nacional" [cf. artigo 2.º, n.º 1, alínea n)].
Por outro lado,
62.º
É especificamente:
Confiada à Direção-Geral da Administração Escolar, nos termos do artigo 4.º, alínea e), a prossecução da atribuição referida no número anterior, designadamente, através do: i) desenvolvimento das políticas de recursos humanos relativas ao pessoal docente e não docente das escolas, em particular as políticas relativas a recrutamento e seleção, carreiras, remunerações e formação; ii) definição das necessidades de pessoal docente e não docente das escolas; e iii) promoção do recrutamento do pessoal docente e não docente das escolas [cf. artigo 14.º, n.º 2, alíneas a), b) e c)];
Cometida ao Diretor-Geral da Administração Escolar a definição do procedimento de recolha das necessidades temporárias de forma a garantir a correta boa gestão e utilização dos recursos humanos docentes (cf. o artigo 27.º, n.º 2, do DL n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual).
63.º
Em face do exposto, parece inequívoco que a parametrização imposta pelo órgão parlamentar à configuração da proposta negocial do Governo, obrigando-o a assumir ab initio a sistematização do princípio da vinculação permanente dos docentes contratados a termo, assim como a distribuição, no âmbito do concurso de mobilidade interna, tanto de horários completos como de horários incompletos a docentes de carreira, tem como efeito a redução do espaço de apreciação política e administrativa do Governo e dos serviços competentes da administração direta do Estado sujeitos à sua direção e superintendência, em matéria de gestão dos respetivos recursos humanos e financeiros, à margem de qualquer ponderação de racionalidade de meios que lhe é exigida pelo n.º 5 do artigo 267.º, n.º 5 da CRP.
64.º
Em síntese, quando o Parlamento perpetra uma incursão na esfera reservada das competências administrativas do Governo ínsitas nas alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP, e se propõe dirigir e orientar no plano administrativo e político a sua atividade, no sentido de lhe impor negociações com os sindicatos que o levem a alterar o Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, sem optar por revogar ou alterar previamente o mesmo diploma, apropria-se claramente de poderes inerentes ao exercício da função política e administrativa em áreas reservadas ao Governo.
65.º
Cumpre, deste modo, convocar as linhas de força da jurisprudência do Acórdão n.º 214/2011, que exibem um sensível paralelismo com a situação que envolve o caso sub iuditio, que se encontram enunciadas no n.º 38 deste requerimento, quando foram invocadas para arguir uma inconstitucionalidade análoga da norma do n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, e que aqui se dão por integralmente reproduzidas.
66.º
No que especialmente releva para Executivos minoritários - e esta argumentação aplica-se a todas as normas impugnadas neste requerimento - parece claro que o defeso constitucional da reserva material de poderes de direção e superintendência do Governo sobre as administrações correspondentes assume uma especial sensibilidade, sob pena de alteração indevida do modelo semipresidencial de sistema político para um modelo alternativo de "parlamentarismo governativo", na qual a legitimação democrática direta do Parlamento seria transfigurada e dilatada ao ponto de ser este órgão a gerir superiormente a Administração com a conversão do Governo numa instituição subalterna, passando a lei a ascender a um patamar de omnipotência que o princípio da separação de poderes não lhe reconhece.
67.º
Como afirmam certeiramente certos expoentes doutrinários, com especial preocupação no que concerne à autonomia funcional de governos minoritários, a "(...) reserva de administração veda, por exemplo, a substituição do legislador à Administração na decisão de matérias que a Constituição e a lei tenham configurado como devendo ser objeto de decisão administrativa. A reserva de administração não impede, naturalmente, o legislador de modificar o regime legal de exercício do poder administrativo nas matérias em causa, predeterminando assim a conduta da administração por força do princípio da legalidade (...)".
68.º
Sucede que, no caso em julgamento, o Parlamento, ao invés de modificar o regime legal vigente sobre recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário, decidiu dar diretivas ao Governo para proceder a essa alteração, estabelecendo imposições políticas, bem como instruções e orientações sobre o modo como o Executivo deveria preparatoriamente negociar essas alterações, interferindo assim nos critérios gestionários de recolha e suprimento de necessidades previsionais que pressupõem, no plano administrativo, a possibilidade de valorização de carreiras.
69.º
Atento o seu conteúdo, as normas impugnadas da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, usurpam a atividade administrativa reservada ao Governo no plano dos seus poderes de direção e superintendência administrativas (alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP), desidratam a sua autonomia política como órgão condutor da política geral do Estado e subalternizam o seu estatuto como órgão superior da Administração Pública, ofendendo o artigo 182.º, bem como o n.º 1 do artigo 111.º da CRP.
V. Conclusões
70.º
Atenta a argumentação exposta no articulado do presente pedido, o Primeiro-Ministro requer ao Tribunal Constitucional a declaração da inconstitucionalidade com força obrigatória geral, com fundamento em violação do núcleo da reserva de administração do Governo que deflui do disposto nas alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP, bem como do princípio da separação de poderes enunciado no n.º 1 do artigo 111.º da Constituição da República, das seguintes disposições:
As normas constantes do n.º 1 e 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho;
As normas constantes dos artigos 2.º e 3.º, em conjugação com a norma do artigo 1.º, da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho;
71.º
Considerada a necessidade e urgência de preparação atempada e adequada do próximo ano letivo, o Primeiro-Ministro solicita ainda ao Senhor Conselheiro- Presidente do Tribunal Constitucional, que seja dada prioridade à apreciação e decisão do processo sub iuditio.».
3 - Notificado nos termos dos artigos 54.º, 55.º, n.º 3, e 65.º, n.º 4, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante designada por LTC), o Presidente da Assembleia da República ofereceu o merecimento dos autos, tendo enviado uma nota técnica, elaborada pelos serviços de apoio à Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto, relativa aos trabalhos preparatórios que conduziram à aprovação das Leis n.os 46/2021 e 47/2021.
Foram também juntas aos autos duas exposições apresentadas ao Tribunal Constitucional pela FENPROF - Federação Nacional dos Professores, contendo uma descrição dos factos e do contexto político e socioprofissional que entendem estar subjacentes à aprovação das referidas leis.
4 - Discutido o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 63.º, n.º 1, da LTC, e tendo este sido submetido a debate, de acordo com o n.º 2 do referido preceito, cumpre agora decidir em conformidade com a orientação do Tribunal, que então foi fixada.
II - Fundamentação
5 - Assiste legitimidade ao Primeiro-Ministro para requerer a declaração de inconstitucionalidade de quaisquer normas, com força obrigatória geral, por força do disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição.
6 - As normas cuja constitucionalidade é questionada pelo requerente constam (i) do n.º 1 e do n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, e (ii) dos artigos 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, e a título consequente, por conexão instrumental, também do artigo 1.º da referida Lei, e apresentam a seguinte redação:
[Lei n.º 46/2021, de 13 de julho]
Artigo 2.º — Abertura de concurso extraordinário de vinculação de docentes
1 - Nos 30 dias subsequentes à publicação da presente lei, é aberto um concurso para a vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, nos estabelecimentos públicos de ensino.
2 - [...]
3 - [...]
4 - [...]
5 - [...]
6 - Até ao final do ano letivo de 2020/2021, é aberto um processo negocial com as estruturas sindicais para aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais.
[Lei n.º 47/2021, de 23 de julho]
Artigo 1.º — Objeto
A presente lei determina a abertura de um processo negocial com as estruturas sindicais para a revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho.
Artigo 2.º — Revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário
No prazo de 30 dias, o Governo inicia negociação com as estruturas sindicais para a revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário de forma a garantir a valorização da carreira docente nos termos definidos no artigo 3.º da presente lei.
Artigo 3.º — Valorização da carreira docente
A revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário prevista na presente lei orienta-se pelos seguintes critérios:
Respeito pela graduação profissional e eliminação de ultrapassagens;
Vinculação de docentes contratados mais célere e sistemática;
Inclusão dos horários incompletos para efeitos de mobilidade interna;
Alteração dos intervalos horários.
7 - Com vista a um melhor entendimento do sentido e do alcance das normas sindicadas, importa fazer uma abordagem prévia sobre cada uma delas antes de avançarmos.
7.1 - No que se refere à Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, resulta do seu artigo 2.º, n.º 1, a imposição da abertura de um concurso de vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, nos estabelecimentos públicos de ensino. O n.º 6 do mesmo preceito legal, por seu turno, estabelece a obrigação de dar início a um processo negocial com as estruturas sindicais, para aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais. Ambas as disposições parecem trazer consigo o sentido de um comando ou mandado dirigidos ao Governo, que a eles fica adstrito.
Apesar da sua (in)constitucionalidade não ser sindicada nos presentes autos, deve também ser convocado, para uma melhor compreensão da questão em apreço, o n.º 5 do mesmo artigo 2.º da Lei supracitada. Este normativo prescreve a aplicação do regime transitório constante do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, na sua redação atual (regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado da música e da dança) no tocante às condições de integração na carreira do pessoal docente recrutado na sequência do referido procedimento.
O mesmo se diga do artigo 3.º da Lei em apreciação (Lei n.º 46/2021, de 13 de julho) o qual impõe que, até à entrada em vigor do novo regime específico de seleção e recrutamento - a que se refere o n.º 6 do artigo 2.º, este sim impugnado nos presentes autos, como vimos -, seja aplicável, com as devidas adaptações, aos docentes por ele abrangidos, o regime de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado da música e da dança constante do Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, na sua redação atual.
Finalmente, revela-se ainda oportuno trazer à colação o artigo 4.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, o qual determina que o Governo proceda à regulamentação desta Lei no prazo de 30 dias subsequentes à sua publicação, tornando obrigatória a sua negociação com as estruturas sindicais.
7.2 - A Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, não se distingue substancialmente da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, apresentando em todo o caso como traços diferenciadores a maior amplitude do seu âmbito e a acrescida densidade da injunção dirigida ao Governo. Na verdade, não se cinge esta Lei aos docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, uma vez que vincula o Governo, de acordo com o respetivo artigo 1.º, à abertura de um processo negocial com as estruturas sindicais para a revisão do regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual, diploma que estabelece o regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário.
Em complemento ou concretização da injunção contida no seu artigo 1.º, o artigo 2.º determina que o referido processo negocial deveria iniciar-se no prazo de 30 dias e, no artigo 3.º, estabelece mesmo um conjunto de critérios materiais destinados a condicionar e balizar a visada revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário.
8 - Como resulta do que ficou dito, o presente pedido de fiscalização de constitucionalidade incide sobre dois conjuntos distintos de normas, que se inserem em leis parlamentares diferentes: por um lado, os n.os 1 e 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho; e, por outro, os artigos 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, e, a título consequente, também a norma constante do artigo 1.º A complexidade do pedido, formulado nestes termos, é justificada pelo próprio requerente com base na «(...) circunstância de as mesmas disposições assumirem um objeto e fins parcialmente idênticos, serem dirigidas à mesma categoria funcional genérica de destinatários (professores do ensino básico e secundário de estabelecimentos escolares públicos), enfermarem do mesmo tipo de inconstitucionalidade e terem sido publicadas em sequência cronológica e numérica no decurso do mesmo mês».
E parece fundada a pretensão de apreciação do pedido nos termos requeridos, tanto pelas razões processuais que a justificam como pela conexão com jurisprudência anterior deste Tribunal. Na verdade, as razões de economia processual invocadas são de atender, uma vez que esta solução promove o princípio processual da economia processual, cuja valia é cada vez mais reclamada nos dias que correm e que se reflete em inúmeras soluções acolhidas no Código de Processo Civil, designadamente no n.º 2 do seu artigo 36.º, onde se admite a coligação de autores e de réus, ainda que fundada em pedidos diferentes e mesmo quando a causa de pedir não seja a mesma, desde que «a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação das mesmas regras de direito ou de cláusulas de contratos perfeitamente análogas».
E o Tribunal Constitucional tem também trilhado este caminho em alguns acórdãos e não apenas nos mais recentes: já no Acórdão n.º 105/86 decidiu-se que «(...) a Lei n.º 28/82, no domínio dos processos de fiscalização abstrata da constitucionalidade de normas jurídicas, dá de pedido uma noção puramente formal, considerando como um só pedido aquele que, embora se dirigindo a várias e diversas normas jurídicas, porventura, localizadas em diferentes diplomas, é expresso em um só requerimento, subscrito por entidade com legitimidade para o fazer».
Tendo em conta o caráter fundado da pretensão do requerente, sublinhado pelo contexto histórico comum, pela proximidade cronológica e, sobretudo, pela afinidade teleológica entre as normas impugnadas, bem como a circunstância de convocarem a aplicação, fundamentalmente, dos mesmos parâmetros constitucionais (como resulta do pedido, todas elas são impugnadas com um mesmo e essencial fundamento), entendeu-se levar a cabo a apreciação conjunta do pedido formulado, independentemente do diploma legal em que as normas sindicadas se encontram - o que não desonerará o Tribunal, em todo o caso, da apreciação do pedido de forma autónoma sobre cada um do conjunto de normas impugnadas.
9 - Para uma compreensão mais abrangente das questões de constitucionalidade que são suscitadas nos autos importa dizer algo mais no que tange ao enquadramento normativo infra-constitucional das normas sindicadas. Em relação à Lei n.º 46/2021, em primeiro lugar, é mister convocar o artigo 62.º da Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n.º 46/86, de 14 de outubro), do qual resulta a competência do Governo para a aprovação de legislação complementar de desenvolvimento, designadamente no domínio das «carreiras do pessoal docente e de outros profissionais da educação» - cf. n.º 1, alínea c). Já no que diz respeito ao ingresso na carreira docente, determina o artigo 36.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário ("ECD"), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril - objeto de múltiplas alterações posteriores - , que o mesmo «(...) faz-se mediante concurso destinado ao provimento de lugar do quadro de entre docentes que satisfaçam os requisitos de admissão a que se refere o artigo 22.º do mesmo diploma».
No domínio mais específico da docência do ensino artístico especializado - áreas das Artes Visuais e dos Audiovisuais, da Dança e da Música - o Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, emitido na sequência do disposto no artigo 24.º do ECD, nos termos do qual a regulamentação dos concursos deve ser operada por decreto-lei, aprovou o regime específico de seleção e recrutamento do pessoal docente do ensino artístico especializado da música e da dança.
Em suma: em função dos preceitos normativos convocados, é importante destacar, desde já, que no plano infraconstitucional a definição normativa do regime de seleção e recrutamento do pessoal docente do ensino artístico especializado insere-se no âmbito competencial do Governo.
10 - Recuperando os termos do pedido, entende o requerente que a imposição ao Governo, resultante dos n.os 1 e 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, da abertura de um concurso para a vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico, no prazo de 30 dias contados a partir da data de entrada em vigor da referida lei, tal como a imposição de iniciar negociações com os sindicatos, tendo por fim a aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes dessa categoria funcional, consubstancia uma violação do princípio da separação de poderes e do núcleo de competências administrativas reservadas ao Governo.
A questão central suscitada é, assim, a de saber se a intrusão do Parlamento neste âmbito competencial, valendo-se do recurso à forma de lei, é constitucionalmente aceitável ou se, no fundo, se traduz numa violação do princípio da separação e interdependência de poderes (cf. artigo 111.º da Constituição); ou, por outro lado, se contende com a atribuição ao Governo das funções de direção dos serviços e da atividade da administração direta do Estado ou da prática de todos os atos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado - cf. alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP.
Já no que respeita à Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, cumpre avaliar se, como sustenta o requerente, «os artigos 2.º e 3.º, em conjugação com o artigo 1.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, desrespeitaram o princípio da separação de poderes, dado que permitem à Assembleia da República, ao abrigo de um ato com a forma de lei, agir como superior hierárquico do Governo e interferir, mediante ordens e orientações, em matérias que, no domínio da função administrativa, a Constituição reserva ao Executivo».
11 - Como resulta dos termos do pedido e do breve enquadramento efetuado, os contornos da questão de (in)constitucionalidade suscitada nos autos movem-se, em larga medida, no âmbito do princípio da separação dos poderes - ou, mais exatamente, e nos termos da Constituição da República, da «separação e interdependência» dos órgãos de soberania (cf. artigo 111.º da CRP). Assim, impõe-se que a questão seja abordada, em primeiro lugar, no plano das suas refrações teoréticas ou dogmáticas, tendo por base a doutrina nacional que se tem debruçado sobre o tema, para depois passar em revista os arestos mais significativos deste Tribunal sobre a matéria - abordagem que, como é evidente, será realizada tomando em conta as projeções que poderá ter no âmbito das questões suscitadas no pedido.
11.1 - O princípio da separação e interdependência dos poderes é um rasgo característico essencial da forma do Estado de direito, apesar de as suas raízes serem mais antigas, havendo grandes pensadores inelutavelmente associados ao mesmo, nomeadamente John Locke e Montesquieu. O princípio da separação dos poderes desempenha hoje funções fundamentais de moderação do exercício do poder e de diversificação dos centros de poder no seio das comunidades político-constitucionais, em articulação com a necessária interdependência da atividade dos poderes do Estado, razão pela qual se opta - como faz a nossa Constituição - pela referida fórmula da separação e interdependência dos órgãos de soberania. Nesta decorrência, a doutrina jusconstitucional assinala ao princípio da separação e interdependência de poderes uma pluralidade de funções constitucionais: função de medida, função de racionalização, função de controlo e função de proteção (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.ª ed., Coimbra, 2007, p. 209). E que lhe está subjacente uma ideia material de moderação, concertação e racionalidade da atuação dos poderes públicos, que implica a proibição do arbítrio e de disfunção do modo político de decidir ou a ordenação adequada de funções, com um mandado constitucional de limitação e racionalização dos poderes públicos, numa evidente relação de sentido com o princípio do Estado de Direito e uma função positiva de racionalização e estabilização de uma ordem de competências ancorada na soberania da Constituição (cf. Assunção Esteves, "Os limites do poder do Parlamento e o procedimento decisório da co-incineração", in: Estudos de Direito Constitucional, Coimbra, 2001, p. 17 e seg.).
Em temos doutrinários são atribuídos três sentidos fundamentais a este princípio: o sentido político, relativo à questão da titularidade ou soberania do poder, que procura averiguar onde reside a soberania, quem é ou quem são os titulares do poder, existindo separação dos poderes nos sistemas em que se aceitam as pretensões de vários centros ou diferentes candidatos ou centros de poder; o sentido funcional ou material, que se reporta às principais tarefas ou funções do Estado, procurando-se caracterizá-las materialmente, por forma a permitir a sua distinção; e o sentido organizatório, relativo à divisão dos serviços dentro de uma organização política previamente definida, com a existência de diferentes complexos organizatórios autónomos uns em relação aos outros.
Excluindo o primeiro dos sentidos - uma vez que, na análise de direito constitucional positivo que interessa os propósitos do presente acórdão, no princípio da separação de poderes «não se trata de "dividir" o poder soberano, cujo titular é apenas o povo (cf. art. 3.º-1), mas da separação das funções do Estado e da sua ordenação e distribuição por vários órgãos de soberania» (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª ed., Coimbra, 2010, p. 45) -, importa sublinhar que, historicamente, tem havido bastante confusão entre o sentido material e o sentido organizatório da separação dos poderes. Embora este tema não vá assumir uma importância decisiva na resolução da questão de constitucionalidade suscitada nos autos, é ainda relevante assinalar que a distinção material das funções do Estado evoluiu e o quadro originário das funções foi alargado. Para parte da doutrina, às três funções originárias decantadas pelos revolucionários franceses a partir da obra de Montesquieu (legislativa, administrativa ou executiva e jurisdicional) veio juntar-se uma quarta, a função política, caracterizada por ser uma atividade desenvolvida pelos órgãos supremos do Estado (designadamente Presidente da República, Assembleia da República e Governo), cujas competências são definidas, nos seus traços essenciais, pela própria Constituição, com um conteúdo próximo ao da atividade administrativa, mas cujos atos jurídicos em que se consubstancia estão, em geral, subtraídos ao controlo dos tribunais. Todavia, de acordo com a doutrina nacional hoje maioritária, continua a haver uma tripartição das funções estaduais, embora a função política tenha emergido como função que se decompõe nas atividades legislativa e política em sentido estrito, sendo definida, no seu sentido amplo, como uma «atividade de ordenação da vida coletiva assente em valores, ideologias e programas e exercida em benefício da mesma coletividade», com o mérito de não «apartar a lei da essência da atividade política». (cf. Blanco de Morais, Curso de Direito Constitucional, Tomo I, 3.ª ed., p. 30 e segs.). Jorge Miranda que, na esteira da maioria dos autores, segue também a divisão tricotómica das funções do Estado, distingue na função política a função legislativa e a função governativa ou política stricto sensu, consoante a mesma se traduza em atos normativos ou em atos de conteúdo não normativo (cf. Atos Legislativos, Almedina, 2019, p. 33).
De qualquer forma, o centro das nossas atenções deverá ser orientado noutro sentido, uma vez que, como assinala Sérvulo Correia («A jurisprudência constitucional portuguesa e o direito administrativo», in: AA. VV., XXV Anos de Jurisprudência Constitucional Portuguesa, Coimbra Editora, 2009, p. 164), «o progressivo esbatimento das fronteiras entre funções do Estado descentrou o princípio da separação de poderes de uma ideia de diferenciação material ou intrínseca das funções jurídicas do Estado para o transpor para a sistematização dos critérios de exata delimitação das competências entre órgãos constitucionais» - critérios esses que se revelam particularmente importantes para determinar o exercício, pela Assembleia da República, de competências atribuídas pela CRP mas que se podem transmutar na "condução da política geral do país", sendo por isso tal exercício suscetível de transformar a Assembleia da República em «contragoverno» (neste sentido, em termos expressos, cf. Nuno Piçarra, "O princípio da separação de poderes e os limites da competência do Parlamento face ao Governo na jurisprudência constitucional portuguesa", in: AA. VV., Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, 2012, p. 39 e seg.). Isto porque a doutrina - bem como a jurisprudência deste Tribunal - se tem vindo a apartar de uma teoria geral das funções estaduais como elemento essencial do princípio da separação dos poderes, para se fixar antes numa análise das funções do Estado constitucionalmente adequada, no quadro da constituição concreta, no sentido de construir este princípio a partir da ordenação concreta de competências jurídico-constitucionais (cf. Nuno Piçarra, A separação dos poderes como doutrina e princípio constitucional, Coimbra, 1989, p. 264).
11.2 - Em face do que ficou dito, a análise a levar a cabo deve naturalmente centrar-se nos dados do direito positivo da ordem constitucional portuguesa, com o exame teleologicamente orientado, como é bom de ver, para as especificidades das normas sindicadas. Foi a revisão constitucional de 1997 que incluiu expressamente o princípio da separação e interdependência dos poderes como princípio fundamental constitutivo do Estado de Direito democrático, com o que procedeu à «explícita normativização da sua fundamentalidade» (Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., vol. I, p. 208).
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