Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2023 — Aprova a Estratégia Nacional para as Compras Públicas Ecológicas 2030 - ECO360

Nos períodos anteriores, o esforço de implementação da CPE incidiu sobretudo no lançamento das bases de conhecimento, ferramentas e capacidade das instituições para se efetivar a introdução de critérios ecológicos nas aquisições públicas de produtos, serviços e empreitadas de obras públicas, materializado pela constituição do GAM, pela elaboração dos manuais de apoio à CPE para as categorias de produtos e serviços prioritários e pela operacionalização do SNCP enquanto veículo privilegiado de aplicação da CPE, nomeadamente através da introdução de critérios ecológicos nos concursos públicos para a celebração de AQ.

A ECO360 pretende colocar a contratação pública ECO360 em Portugal no centro da decisão do consumo e da produção sustentável. Com este instrumento, pretende-se levar as compras públicas para um novo patamar de ambição e eficácia que lhes permita contribuir, de modo significativo, para o cumprimento dos objetivos das políticas de ambiente e para a projeção de uma administração pública que se configure como um exemplo de atuação no domínio da sustentabilidade, capaz de influenciar, de modo positivo, os comportamentos de empresas e de cidadãos.

Para a concretização desses objetivos é fundamental promover uma maior adesão à contratação ECO360 nas aquisições de produtos, serviços e empreitadas de obras da administração pública e induzir a adoção, pelas entidades da administração pública portuguesa de uma estratégia para a CPE. Estes objetivos requerem o desenvolvimento de um conjunto de medidas e intervenções estruturadas segundo os cinco vetores de atuação acima referidos. Importa, ainda no âmbito do plano de ação, equacionar a necessidade de legislação específica para garantir a obrigatoriedade de utilização de critérios ambientais no âmbito da contratação pública, para determinados bens e serviços em que haja maturidade de soluções.

Neste sentido, a ECO360 pressupõe a elaboração de um plano de ação ECO360, complementar a esta estratégia, com vista à sua implementação, detalhando as medidas a adotar em cada um dos vetores de atuação, em particular para cada objetivo específico, com vista à concretização das metas, especificando a sua forma de implementação, calendarização, entidades responsáveis e identificando os meios necessários.

7 - Glossário

7.1 - Conceitos e definições

Economia circular

Conceito estratégico que assenta na redução, reutilização, recuperação e reciclagem de materiais e energia. Substituindo o conceito de fim-de-vida da economia linear por novos fluxos circulares de reutilização, restauração e renovação, num processo integrado, a economia circular é vista como um elemento chave para promover a dissociação entre o crescimento económico e o aumento no consumo de recursos, relação até aqui vista como inexorável.

A economia circular ultrapassa o âmbito e foco estrito das ações de gestão de resíduos e de reciclagem, visando uma ação mais ampla, desde o redesenho de processos, produtos e novos modelos de negócio até à otimização da utilização de recursos («circulando», o mais eficientemente possível, produtos, componentes e materiais nos ciclos técnicos e/ou biológicos). Visa, assim, o desenvolvimento de novos produtos e serviços economicamente viáveis e ecologicamente eficientes, radicados em ciclos idealmente perpétuos de reconversão a montante e a jusante. Materializa-se na minimização da extração de recursos, maximização da reutilização, aumento da eficiência e desenvolvimento de novos modelos de negócios.

Bioeconomia sustentável

Segmento da economia que procura transformar recursos biológicos renováveis em recursos de valor acrescentado para posterior uso na economia e aproveitamento pelo setor terciário através da criação de novas cadeias de valor (3).

A bioeconomia tem como principal objetivo substituir a utilização de recursos fósseis por recursos de base biológica. Este objetivo deve focar-se na produção de alimentos para consumo humano e animal, em produtos de base biológica com novas funcionalidades ou que substituam outros de origem fóssil ou ainda na produção de bioenergia, transformando e inovando processos organizacionais e produtivos, de modo a diminuir a dependência dos recursos fósseis e, simultaneamente, aumentar a competitividade e melhorar a qualidade de vida da sociedade.

A bioeconomia sustentável deve guiar-se pelos princípios aspiracionais e critérios de sustentabilidade adotados pela Organização para a Alimentação e Agricultura das Nações Unidas (FAO) (Bracco et al. 2019; FAO 2021), que incluem aspetos como a segurança alimentar, a conservação de recursos naturais e da biodiversidade, a eficiência na utilização de recursos e a redução da intensidade carbónica, o envolvimento de consumidores, a criação de emprego e a inovação na indústria.

Ecoinovação

Para a Comissão Europeia, o conceito de ecoinovação refere-se a qualquer forma de inovação que permite ou visa progressos significativos demonstráveis na consecução do objetivo de desenvolvimento sustentável, através da redução dos impactes no ambiente, do aumento da resiliência às pressões ambientais ou de uma utilização mais eficiente e responsável dos recursos naturais (Comissão Europeia, 2011).

Custo de ciclo de vida

As decisões de contratação pública devem considerar não só o custo de aquisição de um bem, serviço ou obra, mas devem também adotar uma perspetiva de CCV. O cálculo do CCV implica considerar todos os custos incorridos durante o período de vida de um bem, obra ou serviço, incluindo:

O CCV pode igualmente incluir os custos das externalidades (como as emissões de GEE) em condições específicas. As diretivas de contratação pública exigem que, quando o CCV for utilizado, o método de cálculo e os dados a fornecer pelos proponentes sejam estabelecidos nos documentos de aquisição. Aplicam-se igualmente regras específicas relativas aos métodos de atribuição de custos às externalidades ambientais, que visam assegurar que estes métodos sejam justos e transparentes.

Compras públicas circulares

Abordagem que reconhece o papel que as autoridades públicas podem desempenhar no apoio à transição para uma economia circular. Este conceito é definido como o processo através do qual «as entidades públicas adquirem obras, produtos ou serviços que contribuem para fechar os ciclos de energia e materiais nas cadeias de abastecimento, minimizando, ou, preferencialmente, evitando, impactes ambientais negativos e a produção de resíduos ao longo de todo o seu ciclo de vida» (Comissão Europeia, 2008).

Os critérios de circularidade a introduzir nas aquisições públicas incluem critérios de (1) extensão do tempo de vida útil dos produtos e serviços, que compreendem requisitos relativos à durabilidade, reparação, manutenção e upgradability; (2) à promoção da eficiência/intensidade de uso dos produtos, que incluem a multifuncionalidade e a promoção do uso partilhado de produtos e serviços; (3) a circulação de materiais, onde se incluem requisitos para incorporação de materiais secundários (materiais reciclados), reutilização de componentes e subprodutos, reciclabilidade e reciclagem na produção e no fim-de-vida; e (4) ciclos de materiais não tóxicos, que incluem a introdução de restrições à utilização de substâncias ambientalmente tóxicas ou perigosas (ver figura 7).

(ver documento original)

A implementação de estratégias de compras públicas circulares deve evoluir ao longo de quatro estágios principais, de crescente ambição e impacte ambiental e económico, conforme se ilustra na figura 8.

(ver documento original)

Compras públicas de baixo carbono

As compras públicas de baixo carbono (low carbon procurement) são uma abordagem que se foca no contributo da contratação para alcançar os objetivos das políticas climáticas, podendo ser definidas como o processo segundo o qual as organizações procuram adquirir produtos, serviços, obras e utilidades com uma pegada de carbono reduzida ao longo do seu ciclo de vida e/ou conduzindo à redução da pegada de carbono da organização, considerando as emissões diretas e indiretas (Correia et al., 2013).

A contabilização das emissões de GEE de uma organização pode ser efetuada considerando três âmbitos (scope):

As compras públicas podem ter um papel muito importante na gestão das emissões dos âmbitos 1 e 2 de uma entidade, por exemplo através da aquisição de produtos e serviços com maior eficiência energética ou privilegiando a aquisição de energia a partir de fontes renováveis.

As emissões de âmbito 3 são as mais difíceis de quantificar e controlar, uma vez que dependem de informação fornecida por terceiros. No entanto, do ponto de vista das compras públicas, as emissões do âmbito 3 são altamente relevantes, uma vez que são causadas na cadeia de fornecimento, podendo constituir uma componente importante da pegada de carbono de uma organização do setor público. A contratação pública pode contribuir para reduzir estas emissões de GEE através da compra de produtos ou serviços com uma menor pegada de carbono no seu ciclo de vida, quando comparados com outras alternativas.

Contratação pública socialmente responsável

A CPSR visa alcançar resultados sociais positivos em matéria de adjudicações públicas. Esta abordagem pode promover oportunidades de emprego, a melhoria de competências e a requalificação da mão-de-obra, o trabalho digno, a inclusão social, a igualdade de género e a não discriminação, a acessibilidade, o comércio ético, bem como procurar alcançar uma maior conformidade com as normas sociais.

O impacte da CPSR em certas categorias de produtos, obras e serviços pode ser particularmente significativo, uma vez que os adquirentes públicos controlam uma grande parte do mercado em setores como a engenharia civil, a saúde e os transportes.

Contratação pública sustentável

As tendências mais recentes apontam para a adoção de uma abordagem mais abrangente da contratação pública, onde se considera a integração de critérios ecológicos e circulares com aspetos sociais e económicos, numa perspetiva de compras para a sustentabilidade.

A CPS é o «processo de tomada de decisões de compra que atendam às necessidades de produtos e serviços de uma organização de forma a beneficiar não só a organização, mas também a sociedade como um todo, ao mesmo tempo que minimiza o seu impacto no ambiente. Isto é conseguido garantindo que as condições de trabalho dos trabalhadores dos seus fornecedores sejam decentes, os produtos ou serviços adquiridos sejam sustentáveis, sempre que possível, e que sejam abordadas questões socioeconómicas, como a desigualdade e a pobreza» (ISO, 20400).

A Comissão Europeia define a CPS como um processo através do qual as entidades públicas procuram alcançar o equilíbrio adequado entre os três pilares do desenvolvimento sustentável - económico, social e ambiental - na aquisição de produtos, serviços ou obras em todas as fases do projeto.

Compras públicas de inovação

As compras públicas de inovação (CPI) referem-se à compra do desenvolvimento de novas soluções (produtos, serviços ou processos que ainda não existem) ou de soluções inovadoras (com características substancialmente novas) que estão a entrar no mercado (Comissão Europeia, 2021). Neste caso, a contratação de inovação tem como objetivo abrir possibilidades de inovação ao nível dos produtos, serviços, processos organizacionais (a forma como o processo de contratação é organizado) e inovação social (a forma como o produto/serviço é desenhado e fornecido).

(ver documento original)

O novo Mecanismo de Recuperação e Resiliência tem como objetivo impulsionar o investimento público após a crise da pandemia da doença COVID-19, tornando a contratação de inovação (ou ecoinovação) crítica para enfrentar os desafios da recuperação, da transição ecológica e digital e da criação de uma economia mais resiliente na UE.

Grande parte deste investimento será canalizado através da contratação pública e o objetivo é responder às necessidades, trazendo o maior valor acrescentado em termos de serviços públicos de maior qualidade, rentabilidade, com menor impacte ambiental, contribuindo para o bem-estar social e criando oportunidades para o mercado de fornecedores, por exemplo apoiando start-ups e pequenas e médias empresas inovadoras a entrar no mercado com produtos e serviços inovadores e a crescer (Comissão Europeia, 2021).

Neste contexto, a Comissão Europeia estabeleceu metas ambiciosas para que as CPI constituam 20 % dos contratos públicos (3 % para contratos de I&D e 17 % para contratos públicos de soluções inovadoras). Na prática, a despesa em CPI dos países é heterogénea e muito inferior a estes objetivos (Comissão Europeia, 2021). Em Portugal a proporção de CPI nas compras públicas situa-se entre os 2-4 %, pelo que existe um enorme potencial. É, por isso, necessário promover uma mudança estrutural na abordagem às CPI aumentando significativamente estes valores. Esta evolução não será possível sem mudanças profundas, em contraste com alterações pontuais e incrementais, ao nível da procura e oferta de inovação. O Centro de Competências em Compras Públicas de Inovação Português poderá ter um papel relevante neste sentido.

7.2 - Referências

Alhola, K., Ryding, S. O., Salmenperä, H., & Busch, N. J. (2017). Circular Public Procurement in the Nordic Countries. Nordic Council of Ministers 2017.

Alhola, K., Ryding, S. O., Salmenperä, H., & Busch, N. J. (2019). Exploiting the potential of public procurement: Opportunities for circular economy. Journal of Industrial Ecology, 23(1), 96-109.

ANI, ISCTE e LNEG (2021). Mercado da contratação pública de inovação em Portugal. https://www.ani.pt/media/6612/mercado-cpi-relato-rio-final.pdf.

APA, I. P., SPMS, E. P. E., ESPAP, I. P., e IMPIC, I. P. (2020). Estratégia Nacional para as Compras Públicas Ecológicas 2020 - ENCPE 2020, Relatório Final de Monitorização.

Bracco, S., Tani, A., (ver documento original), Ö., Gomez San Juan, M. & Bogdanski, A. (2019). Indicators to monitor and evaluate the sustainability of bioeconomy. Overview and a proposed way forward. Rome, FAO.

Comissão Europeia (2021). The Strategic Use of Public Procurement for Innovation in the Digital Economy Smart 2016/0040. Directorate-General for Communications Networks, Content and Technology.

Comissão Europeia (2019). Benchmarking of national innovation procurement policy frameworks across Europe. SMART 2016/0040.

Comissão Europeia (2017a). COM(2017) 572 final - Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões. Dinamizar a contratação pública em benefício da Europa.

Comissão Europeia (2017b). Public Procurement for a Circular Economy. Good practice and guidance. European Commission. Available at:

https://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/cp_european_commission_brochure_en.pdf

Comissão Europeia (2016). Comprar ecológico! Manual de Contratos Públicos Ecológicos, 3.ª edição adaptada e com exemplos nacionais.

Comissão Europeia (2011). COM(2011) 899 final - Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões. Inovação para um futuro sustentável - Plano de Ação sobre ecoinovação (EcoAP).

Comissão Europeia (2008a). COM(2008) 397 final - Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre o Plano de Ação para um Consumo e Produção Sustentáveis e uma Política Industrial Sustentável.

Comissão Europeia (2008b). COM(2008) 400 final - Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões. Contratos públicos para um ambiente melhor.

Comissão Europeia, National GPP Action Plans (policies and guidelines), GPP Toolkit da EU.

Correia, F., Howard, M., Hawkins, B., Pye, A., & Lamming, R. (2013). Low carbon procurement: An emerging agenda. Journal of Purchasing and Supply Management, 19(1), 58-64.

FAO (2021). Aspirational principles and criteria for a sustainable bioeconomy. Rome.

Green Deal on Circular Procurement 2017-2019, Flanders.

ISO (2017). ISO 20400:2017. Sustainable procurement - Guidance.

Kahlenborn, W.; C. Moser; J. Frijdal, M. Essig (2011). Strategic Use of Public Procurement in Europe - Final Report to the European Commission. MARKT/2010/02/C. Berlin: adelphi.

Ministério do Ambiente, Liderar a Transição: Plano de Ação para a Economia Circular em Portugal 2017-2020.

Nordic Council of Ministers (2017). Circular Economy and the Nordic Swan Ecolabel An Analysis of Circularity in the Product-Group-Specific Environmental Criteria. Suikkanen, Johanna and Nissinen, Ari.TemaNord 2017:553 ISSN 0908-6692

Nordic Council of Ministers (2021). Sustainable Public Procurement and the Sustainable Development Goals. Nord 2021:010.

OCDE (2015). Going Green. Best Practices for Sustainable Procurement. OECD, Paris.

OCDE (2013). "Mapping out good practices for green public procurement", GOV/PGC/ETH(2013)3, OECD, Paris.

OCDE (2008). OECD Recommendation of the Council on Enhancing Integrity in Public Procurement, C(2008)105, OECD, Paris.

OCDE (2002)3. OECD Recommendation of the Council on Improving the Environmental Performance of Public Procurement, C(2002)3, OECD, Paris.

Tribunal de Contas (2020). Auditoria às Compras Públicas Ecológicas. Relatório n.º 7/2020. 2.ª Secção.

União Europeia (2017). Public Procurement for a Circular Economy. Good Practice and Guidance.

UNEP (2017). Global Review of Sustainable Public Procurement 2017. United Nations Environment Programme. ISBN No: 978-92-807-3658-8.

(1) Do inglês - green public procurement, traduzido genericamente para português como contratação pública ecológica.

(2) Os resultados detalhados desta análise são apresentados no relatório técnico (disponível em encpe.apambiente.pt).

(3) Tal como definido no Plano de Ação para a Bioeconomia Sustentável - Horizonte 2025, adotado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 183/2021, de 28 de dezembro.

116142582

Presidência do Conselho de Ministros, 26 de janeiro de 2023. - O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.