Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 197/2023 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas nos n.os 4 e 5 do artigo 2.º da Lei…

A regra geral assinalada, da produção de efeitos retroativos por parte da declaração de inconstitucionalidade, apenas tem sido afastada em situações excecionais nas quais o Tribunal Constitucional entende que deve haver lugar à apreciação de constitucionalidade de normas revogadas, situações essas que dependem fundamentalmente da existência de um interesse jurídico relevante, que justifique a adequação, necessidade e proporcionalidade de avaliação do pedido (ver, nomeadamente, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 17/83, 238/88, 135/90, 308/93, 397/93, 804/93, 806/93, 186/94, 57/95, 580/95, 117/97, 673/99, 45/2000, 32/2002, 140/2002, 187/2003, 76/2004, 19/2007, 31/2009, 539/2012, 171/2021, 127/2022, 255/2022 e 420/22).

Conforme é referido no Acórdão n.º 171/2021 (e reiterado nos mais recentes Acórdãos n.os 127/2022, 255/2022 e 420/22, que para ele remetem), não existirá o assinalado interesse jurídico relevante «sempre que se verifique uma de três situações. Em primeiro lugar, quando seja previsível que a declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade venha acompanhada de uma decisão de fixação de efeitos, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, que mitigue ou elimine a sua repercussão no passado (v. os Acórdãos n.os 238/88, 135/90, 308/93, 186/94, 57/95, 580/95, 497/97, 671/99. 45/2000, 531/2000, 140/2002, 404/2003, 497/2007 e 31/2009). Em segundo lugar, quando se demonstre que a declaração de inconstitucionalidade de normas não alteraria a posição jurídica dos interessados, designadamente porque as decisões que as aplicaram transitaram em julgado (v. os Acórdãos n.os 188/94, 592/99, 45/2000, 32/2002 e 76/2004), as normas eventualmente inconstitucionais seriam mais favoráveis aos arguidos (Acórdão n.º 288/88) ou os efeitos jurídicos produzidos são, por natureza, irreversíveis (Acórdão n.º 135/90). Em terceiro lugar, quando seja reduzido o número de casos em que sejam aplicáveis as normas revogadas, casos esses em que permanece aberta a via do recurso de constitucionalidade (v. os Acórdãos n.os 17/83, 32/2002, 187/2003, 485/2003 e 539/2012). A estas três categorias de casos aplica-se o entendimento segundo o qual, "seria inadequado e desproporcionado acionar um mecanismo de índole genérica e abstrata, como é a declaração de inconstitucionalidade (...) para eliminar efeitos eventualmente produzidos que sejam constitucionalmente pouco relevantes ou que possam facilmente ser removidos por outro modo. Por conseguinte, estando em causa normas revogadas, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, só deverá ter lugar - ao menos em princípio - quando for evidente a sua indispensabilidade" (Acórdão n.º 238/88).».

No mesmo Acórdão n.º 171/2021 explica-se ainda que aquele interesse jurídico relevante se afere «em função de uma dupla exigência: por um lado, que a norma revogada tenha produzido efeitos jurídicos constitucionalmente relevantes durante a sua vigência; por outro, requer-se que a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral seja "indispensável para atingir efeitos corretivos ou eliminatórios de largo alcance, mormente quando seja conhecida a pendência de número significativo de casos em que foram aplicadas as normas objeto de controlo" (v. os Acórdãos n.os 238/88, 186/94, 188/94, 57/95, 117/97, 497/97, 45/2000, 32/2002, 485/2003, 76/2004, 19/2007, 497/2007, 31/2009, 539/2012), devendo tal indispensabilidade ser evidente e manifesta (v. os Acórdãos n.os 238/88 e 32/2002). O alcance desta jurisprudência é o seguinte: como o único efeito útil potencial da invalidação é o que se projeta no passado, é necessário que a norma tenha produzido efeitos relevantes antes de ter sido revogada, efeitos estes a que só com a declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade se possa obviar de forma cómoda e segura.».

Ainda sobre o interesse jurídico relevante na declaração de inconstitucionalidade de normas revogadas, veja-se o que foi dito no Acórdão n.º 238/1988, ainda recentemente convocado pelo Acórdão n.º 420/2022: «há de [...] tratar-se de um interesse com "conteúdo prático apreciável", pois, sendo razoável que se observe aqui um princípio de adequação e proporcionalidade, "seria inadequado e desproporcionado acionar um mecanismo de índole genérica e abstrata, como é a declaração de inconstitucionalidade [...] para eliminar efeitos eventualmente produzidos que sejam constitucionalmente pouco relevantes ou que possam facilmente ser removidos de outro modo. Por conseguinte, estando em causa normas revogadas, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, só deverá ter lugar - ao menos em princípio - quando for evidente a sua indispensabilidade».

Ora, na situação em apreço, não só a norma sindicada do RRAAGPH - a alínea b) do n.º 1 do seu artigo 15.º - foi entretanto revogada, como não se dilucida um qualquer interesse prático relevante na respetiva declaração de inconstitucionalidade. Mais: em função da peticionada limitação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade, a que este Tribunal dará uma resposta positiva, nos exatos termos constantes do ponto seguinte deste Acórdão, o resultado seria sempre o de salvaguardar as situações jurídicas validamente constituídas ao abrigo do regime anterior.

No entanto, não se mostra necessário tal percurso argumentativo em relação ao Regulamento: na verdade, o artigo 15.º, n.º 1, alínea b), do RRAAGPH - entretanto revogado - instituía como causa de improcedência liminar da candidatura à atribuição de uma habitação a circunstância de o candidato não ser residente no concelho de Tavira há, pelo menos, cinco anos. Esta norma insere-se no Regime de Acesso, Atribuição e Gestão do Parque Habitacional do Município de Tavira, no qual se prevê um concurso para a atribuição de habitações sociais, que obedece a critérios como o tipo e a gravidade da carência habitacional dos agregados familiares e a composição, caracterização e escalão de rendimentos dos agregados, sendo a habitação atribuída aos candidatos por ordem decrescente de classificação.

Ora, é plausível que a imposição de tal requisito tenha tido como consequência a rejeição liminar de candidaturas que poderiam ter sido aceites e, eventualmente, graduadas numa posição que lhes conferisse o direito à atribuição de uma habitação social. Assim, a apreciação e a eventual declaração de inconstitucionalidade desta norma, com a produção de efeitos retroativos, teria como consequência a invalidação dos resultados dos concursos já realizados, a consequente necessidade de reavaliação de todas as candidaturas apresentadas até à data, e a provável anulação de contratos entretanto celebrados. Se, por um lado, tal efeito poderia corrigir situações de injustiça relativamente a eventuais candidatos liminarmente preteridos, por outro, afetaria de forma muito significativa e desproporcional os candidatos beneficiados e respetivos agregados, na medida em que, muito provavelmente, estes passariam a estar em risco de ter de deixar as suas atuais habitações e de ficar em situação de considerável precariedade, por motivos que não lhes são imputáveis.

Entende-se que tais consequências gerariam instabilidade e incerteza no tecido socioeconómico, lesando a segurança jurídica, sendo evidente a afetação de um interesse público de excecional relevo, que importa evitar. Acresce que os direitos dos candidatos excluídos pela falta de preenchimento do requisito do tempo de residência no Concelho de Tavira estarão, agora, acautelados, na medida em que, doravante, poderão apresentar nova candidatura, sem que sejam liminarmente excluídos com base nesse requisito.

Por outro lado, e como veremos no ponto seguinte, concorda-se com o pedido da Procuradora-Geral da República de, ao abrigo do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, e por razões de segurança jurídica, se restringirem os efeitos da decisão deste Tribunal, com o objetivo central de acautelar as situações jurídicas validamente constituídas ao abrigo das normas legais declaradas inconstitucionais - e o mesmo aconteceria se as normas regulamentares também o fossem. Isto é, caso o artigo 15.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento não tivesse sido revogado e que da sua análise se concluísse pela sua inconstitucionalidade, a declaração desta viria acompanhada de uma decisão de fixação de efeitos.

Face ao exposto, entende-se que o Tribunal Constitucional não deve tomar conhecimento, por inutilidade superveniente, do pedido de apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma jurídica regulamentar, constante do artigo 15.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento do Regime de Acesso, Atribuição e Gestão do Parque Habitacional do Município de Tavira.

12 - Como vimos já, por força do disposto no n.º 1 do artigo 282.º da Constituição, a declaração de inconstitucionalidade produz efeitos retroativos (ex tunc) - sendo agora de pôr em evidência a possibilidade da restrição de efeitos prevista no n.º 4 do mesmo artigo. Com efeito, o Tribunal Constitucional pode restringir tais efeitos quando razões de segurança jurídica, de equidade ou de interesse público de excecional relevo o justifiquem.

Ora, no pedido dirigido a este Tribunal pela Procuradora-Geral da República é igualmente peticionada - para além dos pedidos declarativos de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas sindicadas - «a restrição dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade e de ilegalidade, de modo a que os mesmos se produzam apenas [...] a partir da publicação no jornal oficial da "decisão limitativa" a proferir nos autos, e sem eficácia repristinatória (art. 282.º, n.º 4)», por se dever tomar em consideração que «o regime do direito de habitação, nomeadamente do arrendamento apoiado, tem vincado cariz social e existencial, familiar e pessoal, pelo que, em nome da segurança jurídica, importa salvaguardar a estabilidade das situações eventualmente constituídas no âmbito de vigência das disposições legais e regulamentar em causa.».

Tomando em conta este pedido, deve sublinhar-se que, a propósito de uma questão análoga, o Tribunal Constitucional reconheceu já que medidas adotadas para promover o direito à habitação poderiam ser revistas num sentido regressivo por motivos justificados, de modo a equilibrar direitos em conflito [(cf. Acórdão n.º 590/2004, em especial II., D)].

De facto, o efeito retroativo da declaração de inconstitucionalidade das normas, ao abrigo das quais foram muito provavelmente aceites candidaturas e celebrados contratos de arrendamento apoiado, significa que os respetivos beneficiários poderiam ser confrontados com a invalidade de tais atos e com a correspondente obrigação de anulação dos contratos celebrados. Tais consequências gerariam instabilidade e incerteza no tecido socioeconómico, lesando a segurança jurídica, pelo que é plenamente justificado proceder a uma limitação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade, por forma a proteger as situações concretas que se tenham constituído ao abrigo das normas que se propõe eliminar.

Concorda-se, assim, com o pedido da Procuradora-Geral da República de, ao abrigo do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, e por razões de segurança jurídica, se restringir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, de modo a que os mesmos se produzam apenas a partir da data da publicação no Diário da República do Acórdão do Tribunal Constitucional.

III - Decisão

Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide:

Lisboa, 18 de abril de 2023. - José Eduardo Figueiredo Dias - Maria Benedita Urbano - Gonçalo Almeida Ribeiro - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão (com declaração de voto) - José João Abrantes - José Teles Pereira - Pedro Machete - Mariana Canotilho (vencida, no essencial, pelas razões constantes da declaração de voto da Senhora Conselheira Assunção Raimundo) - Lino Rodrigues Ribeiro (Vencido, conforme declaração junta) - António José da Ascensão Ramos [vencido quanto à alínea a), pelas razões constantes da declaração de voto da Senhora Conselheira Assunção Raimundo] - Assunção Raimundo [vencida quanto a alínea a) do dispositivo nos termos da declaração de voto que junto] - João Pedro Caupers.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei a alínea a) da decisão, por entender que as normas fiscalizadas, ao permitirem que normas regulamentares adaptem as disposições da lei, conferem a atos de outra natureza «o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar» a lei, em termos expressamente proibidos pelo disposto no n.º 5 do artigo 112.º da Constituição.

O juízo de inconstitucionalidade depende, pois, do significado de adaptação: haverá transgressão do comando constitucional se, ao admitir à Administração adaptar os preceitos legais, o legislador lhe atribuiu o poder de modificar a disciplina legal.

Ora, a razão pela qual considero que o legislador conferiu a atos regulamentares o poder de modificar normas legais reside na circunstância de a Constituição utilizar o termo «adaptar» apenas uma vez, na alínea i) do artigo 227.º, quando atribui às assembleias legislativas das regiões autónomas, no uso de poderes legislativos, o poder de alterar certos aspetos do regime fiscal. Sendo este o sentido constitucionalmente atribuído ao termo, as normas fiscalizadas, ao permitirem que regulamentos administrativos possam «adaptar a presente lei» às realidades locais ou regionais - invocando justamente o «quadro da autonomia das regiões autónomas e das autarquias locais» - , outorga a prerrogativa de modificar normas legais, deixando estas de constituir parâmetro de validade dessa regulamentação. - Afonso Patrão

DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencido quanto à alínea a) do dispositivo.

Contrariamente ao que entendeu a maioria que fez vencimento, não interpreto as normas sindicadas - as contidas nos n.os 4 e 5 do artigo 2.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, na redação dada pela Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto - , no sentido de possibilitar a modificação ou substituição regulamentar do regime jurídico imperativo estabelecido no diploma.

As normas destes preceitos permitem que as regiões autónomas e as autarquias locais, no quadro da sua autonomia, aprovem «regulamentação própria», visando adaptar a lei às realidades física e social existentes nos bairros e habitações de que são proprietários. Com estes pressupostos, o reenvio normativo não implica a assunção, por parte das regiões autónomas e das autarquias, de um poder que lhe é estranho, apenas utilizável mediante delegação do legislador; diversamente, a habilitação legislativa destina-se ao exercício de um poder próprio (poder normativo das regiões autónomas e das autarquias), ainda que ampliado por força do reenvio.

No que se refere aos municípios - a entidade administrativa que editou o regulamento questionado - , até se pode admitir um poder regulamentar autónomo diretamente fundado no artigo 241.º da CRP, desde que vise a prossecução dos «interesses próprios das populações respetivas», como é o caso da gestão do «património próprio» das autarquias locais (artigos 235.º, n.º 2 e 238.º, n.º 1, da CRP), sem precisar de estar abrangido pela obrigação constante da segunda parte do n.º 7 do artigo 112.º da CRP.

Todavia, admitindo que o regime de arrendamento apoiado é de interesse nacional e que os municípios destinam o seu património imobiliário a essa finalidade, as normas sindicadas, ao conferir poderes aos municípios para regulamentar decisões previamente conformadas pelo Estado, fá-lo tendo em conta também a necessidade de adaptar a normação previamente estabelecida a cada realidade local em concreto, reconhecendo assim, ainda que de forma meramente implícita, a existência de uma concorrência entre interesse local e interesse nacional.

Assim sendo, há que reconhecer que os municípios têm interesse em regulamentar os espaços deixados livres pela natureza supletiva de algumas das normas do regime do contrato de arrendamento apoiado para habitação, assim como pormenorizar determinações contidas nos preceitos normativos, tendo em vista a realidade física e social existente nos bairros e nas habitações de que são proprietários, ou mesmo integrar lacunas subsistentes na lei.

A Lei n.º 81/2014, alterada pela Lei n.º 32/2016, regula um contrato de arrendamento para habitação, qualificando-o como «contrato administrativo», regido pela lei, regulamentos nela previstos e pelo Código Civil (artigo 17.º, n.º 2) - e o procedimento que conduz à sua celebração. Mas várias das normas relativas ao procedimento pré-contratual e ao conteúdo do contrato concedem à "entidade locador" margens de livre decisão administrativa que por ela podem e devem ser regulamentadas (cf. artigos 8.º, 10.º 11.º 14.º, n.º 2, 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 28.º-A; não estando excluída a possibilidade de introdução de cláusulas suplementares, no âmbito da autonomia pública de que gozam as entidades locadoras, desde que não contrariem as normas injuntivas estabelecidas na lei.

Tratando-se de um contrato administrativo, cujo objeto é passível de contrato privado - contrato de arrendamento para habitação - , o problema colocado pelas normas sindicadas é sobretudo uma questão de precedência de lei: o regulamento não pode contrariar o disposto nas normas legais injuntivas que estabelecem o regime do contrato. A natureza dispositiva (permissiva ou supletiva) de algumas das normas que compõem o regime legal do contrato, permite a edição de normas regulamentares sem pôr em causa o princípio constitucional da legalidade administrativa na vertente de reserva total de norma jurídica. Em tudo o que contrarie as normas injuntivas - dada a natureza administrativa do contrato, existe, como critério de interpretação, a presunção de injuntividade - a «adaptação» prevista nas normas sindicadas não consubstancia um regulamento delegado, a que o legislador atribua força de lei. A norma do n.º 5 do artigo 2.º da Lei n.º 81/2014, na redação dada pelo Lei n.º 32/2016, afasta mesmo a ideia de o legislador pretender operar uma «deslegalização» da matéria legislada mediante a remissão para regulamento. Sendo a maior parte das normas do regime procedimental e contratual normas imperativas absolutas, no sentido de que não podem ser alteradas por fontes de direito inferiores, o sentido da norma daquele n.º 5 é o de afirmar que, nos aspetos essenciais que justificam regime - cálculo do valor da renda e manutenção do contrato - , as normas do contrato de arrendamento são normas imperativas relativas, no sentido de que podem ser alteradas por fontes de direito inferiores apenas na medida em que estabeleçam melhores garantias para os arrendatários.

Portanto, não estamos perante uma situação em que a lei permite a sua alteração ou revogação futura por regulamento, em desconformidade com o n.º 5 do artigo 112.º da CRP; nem existe proibição constitucional de o legislador reenviar para instrumento regulamentar a continuação ou concretização de uma regulamentação por si iniciada, pois a lei reenviante apenas se encontra sujeita aos limites constitucionais da reserva de lei parlamentar (Acórdãos n.os 519/2018 e 390/2022). Mas as normas sindicadas não autorizam as regiões autónomas e os municípios a editar normas regulamentares modificativas das normas injuntivas do regime do arrendamento apoiado para habitação, nomeadamente as que estabelecem os requisitos de acesso. É por isso que o Regulamento do Regime de Acesso, Atribuição e Gestão do Parque Habitacional de Tavira, na parte em que alterou os requisitos de acesso, era ilegal, sendo tais normas impugnáveis na jurisdição administrativa. - Lino José Batista Rodrigues Ribeiro

Declaração de voto

Vencida quanto a alínea a) do dispositivo.

1 - Conclui o acórdão, no ponto 9., que as normas contidas nos n.os 4 e 5 do artigo 2.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, na redação da Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto, violam o n.º 5 do artigo 112.º da Constituição, porque «[p]rever a possibilidade de adaptação da lei através de regulamento, não é senão habilitar as regiões autónomas e as autarquias locais a aprovarem regulamentos modificativos capazes de alterar e, consequentemente, revogar os preceitos normativos previstos na lei».

2 - Importa recordar que, de acordo com o n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 81/2014, alterada e republicada pela Lei n.º 32/2016, o regime de arrendamento apoiado é aplicável às habitações detidas, a qualquer título, no que para aqui releva, por autarquias locais ou por entidades dos setores intermunicipais e municipais, que sejam arrendadas ou subarrendadas com rendas calculadas em função dos rendimentos familiares a que se destinam. Assim, muito embora a regulamentação primária desta matéria incumba ao Estado - tendo a injunção constitucional sido cumprida com a adoção do regime legal aprovado com a Lei n.º 81/2014 - as alterações decorrentes da Lei n.º 32/2016, representam apenas um reconhecimento pelo legislador da existência de especificidades locais que justificam a atribuição um papel regulatório, necessariamente secundário e complementar, a estes órgãos no contexto do regime legal já existente, que respeita e se enquadra na margem de liberdade de escolha do legislador.

Para este efeito, é também necessário ter presente que a Lei n.º 81/2014, alterada pela Lei n.º 32/2016, tem uma especial densidade normativa, pelo que a margem conformadora ou concretizadora, que é remetida (ou deixada) para adaptação, por via regulamentar, dirá respeito, forçosa ou necessariamente, a aspetos menores ou incidentais deste regime, legitimando as regiões autónomas e as autarquias locais (apenas e só) a adaptar o diploma às realidades física e social existentes nos bairros e habitações de que são proprietárias (cf. n.º 4 do artigo 2.º na nova redação).

3 - Porém o alcance material da reserva de lei, situa-se no (novo) n.º 5 do artigo 2.º e, nessa medida, não somos do entendimento que a autorização concedida pelo n.º 4 da mesma norma, constitua uma "substituição" do legislador, mas antes uma autorização para regulamentar os direitos nela definidos.

Como sugestivamente refere Vieira de Andrade, a reserva material da lei, mesmo que tendencialmente total, há de ser elástica, capaz de permitir ou suportar algumas compressões, a fim de se adaptar à diversidade dos tipos de intervenção normativa, nesse sentido, sendo impraticável um modelo definitório rigoroso, não deixa de ser possível ou conveniente descobrir, na base de ordenação constitucional de competências, uma teoria material das funções, utilizando um modelo tipológico para distinguir materialmente as funções fundamentais do Estado, abrindo a possibilidade de o legislador remeter (ou não) para regulamento a definição de alguns aspetos do regime de situações incluídas na matéria reservada. Naturalmente, esses aspetos não serão nunca aspetos essenciais ou primários que impliquem opções fundamentais, pois estas pertencem ao núcleo da função legislativa e são inequivocamente da responsabilidade própria e irrenunciável do legislador. Mas matérias haverá que correspondem a um desenvolvimento ou adaptação de normas legais ditadas por razões de eficiência, de flexibilidade e de proximidade dos factos e, nesses casos, a inovação será sempre controlada pela necessidade de prosseguir o quadro normativo primário estabelecido na lei, acrescendo que, efetivamente, não se trata aí já do exercício de uma competência legislativa (cf. "Autonomia Regulamentar e Reserva de Lei", Separata de Estudos em Homenagem ao Professor Afonso Queiró, 1986, p. 12 e 15-16).

4 - Seguindo esta linha de pensamento, as regiões autónomas e as autarquias locais terão uma competência para adotar regulamentos executivos ou complementares, em aspetos acessórios, secundários ou periféricos, pormenorizando ou procedimentalizando as normas contidas na lei regulamentada, devendo os mesmos respeitar a habilitação legal ou autorização específica e, como tal, respeitar a hierarquia das fontes normativas, assegurando a sua conformidade à vontade do legislador.

É esta a interpretação com que o n.º 5 do artigo 112.º da CRP onera o legislador, aliás, recentemente acolhida no Acórdão n.º 83/2022:

«[...]

A revisão constitucional de 1982 "[...] veio a proibir em geral as habilitações legais para a emissão, em matéria inicialmente regulada por lei, de regulamentos administrativos praeter legem, ou seja, de regulamentos que venham a 'interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar [...]' quaisquer preceitos da própria lei 'habilitante' (artigo 112.º, n.º 5, da versão atual da CRP). Este princípio constitucional, introduzido em 1982, não pode deixar de ser considerado como um princípio de índole material ou substancial. O que nele se contém é algo mais do que uma regra ou conjunto de regras relativas a formas ou a competências. Com efeito, do princípio contido no n.º 5 do artigo 112.º da CRP decorre uma proibição (de reenvios normativos para regulamentos praeter legem) que, para além de incidir diretamente sobre o âmbito da conformação do legislador ordinário, limitando-o, reflete a intenção do regime aprovado em 1982: a de conferir uma outra, e mais intensa, tutela constitucional à reserva da função legislativa - enquanto delimitação daqueles domínios de vida que só podem ser regulados por atos legislativos com exclusão de quaisquer outras fontes normativas - , «reserva» essa que, em última análise, decorre do princípio mais vasto do Estado de direito (que, recorde-se, só veio a ser consagrado pelo texto da Constituição a partir de 1982)" (Acórdão n.º 398/2008, ponto 12.). Esta interpretação do artigo 112.º, n.º 5, da CRP parece vedar ao legislador a possibilidade de remeter para fontes infralegais a regulação em termos inovatórios de matérias inicialmente reguladas em ato legislativo, e isto ainda que tais matérias extravasem do âmbito da reserva de lei. Tal interpretação não é, porém, incontestável. Como reconhece o próprio Acórdão citado, recorrendo à letra do artigo 112.º, n.º 5, os regulamentos administrativos prater legem são simplesmente aqueles que "[...] venham a 'interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar' quaisquer preceitos da própria lei habilitante". Ora, neste plano há que distinguir entre uma "lacuna de regulação" e "um espaço vazio (dir-se-ia, propositadamente vazio) nessa regulação" (Acórdão n.º 620/2007, ponto 11.).

J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, sustentam que "[...] a intervenção regulamentar visa regular aquilo que a lei se absteve de regular, e não "integrar" a regulamentação administrativa (o n.º 5 exclui expressamente os regulamentos integrativos), pelo que o regulamento nunca pode intervir sub specie legis; o poder exercido pela administração é um poder regulamentar próprio e não uma "delegação" do poder legislativo feita pela norma legal habilitante, daí resultando também que o reenvio tem natureza meramente formal, pois a lei reenviante não incorpora o conteúdo da norma regulamentar nem lhe pode atribuir força legal; ambas as normas mantêm a natureza e hierarquia respetivas, não se verificando qualquer fenómeno de integração" (Constituição...cit., vol. II, p. 70). Foi esta a posição que o Tribunal acolheu no Acórdão n.º 519/2018, ao afirmar (ponto 6.) que, "[...] no âmbito da proibição estabelecida no n.º 5 do artigo 112.º da CRP[,] não se incluem as remissões normativas que consistem no facto de a lei remeter para normas regulamentares executivas ou complementares da disciplina por ela estabelecida. A proibição constitucional compreende apenas os reenvios normativos que se traduzem nos chamados 'regulamentos delegados' ou 'autorizados' (proibição dos regulamentos modificativos, suspensivos ou revogatórios das leis)"

São estes, pois, os limites a considerar em matéria de remissão para diploma regulamentar, que não deixam de ser coerentes com a delimitação do espaço normativo que cabe ao regulamento ocupar. Na verdade, os regulamentos "[...] desempenham um papel importante - o de descarregar o legislativo de tarefas com que não deve arcar: ou as relativas a matérias de pequena importância, ou as que tocam assuntos de dimensão acentuadamente técnica, ou, finalmente, as que implicam com situações facilmente mutáveis. E também prestam um inestimável serviço quando se exigem soluções rápidas, que o aparelho normativo originário não pode fornecer. Finalmente manifestam a sua utilidade quando se trata de aproveitar a experiência da administração em face de situações dificilmente previsíveis" (Rogério Soares, Direito Administrativo, lições ministradas no Curso de Direito do Porto da Universidade Católica Portuguesa, policópia s/d, p. 84). Assim, "[o] punctum crucis reside no equilíbrio entre, por um lado, o princípio do Estado de direito e o princípio democrático e, por outro lado, as exigências de eficiência e competência técnica para a disciplina jurídica da matéria em causa" (Ana Raquel Moniz, A Recusa...cit., p. 113). [...]".»

5 - Assim sendo, à luz do princípio da preeminência (da primazia ou da preferência da lei), os regulamentos que venham a ser adotados, em execução ou complemento da Lei n.º 81/2014, alterada e republicada pela Lei n.º 32/2016, pelo seu inequívoco valor infralegal, não poderão, sob pena de violação do n.º 5 do artigo 112.º da Constituição, modificar, suspender, derrogar ou revogar a referida Lei.

No entanto, para aferir dessa violação ter-se-á de analisar a situação ou a sua normação específica, não se podendo, a priori, prescindindo duma análise concreta, ou num mero juízo prima facie, entender que a mera autorização legal, inserta no n.º 4 do artigo 2.º da mencionada Lei, para adotar regulamentos que a adaptem às realidades física e local existentes nos bairros e habitações de que são proprietárias, contenha qualquer habilitação legal, para a emissão de regulamentos praeter legem, que se encontram claramente vedados pelo referido parâmetro constitucional.

Os regulamentos devem, como ilustra Ana Raquel Moniz, estar "em estreita cumplicidade com a lei" (cf. "A Recusa de Aplicação de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade", Almedina, Coleção Teses, p. 96). O poder regulamentar não é, assim, um poder livre da Administração, é um poder necessariamente vinculado, nomeadamente em termos de conteúdo, pela norma legal primária.

6 - Ora, neste caso concreto, a normação legal primária contém uma disciplina particularmente rigorosa e densa que, naturalmente, reduzirá o espaço para a discricionariedade regulamentar. Tais limites, referentes ao «cálculo do valor de rendas» e às «garantias de manutenção do contrato de arrendamento», por serem matérias de normação essencial e não meramente acessória, constituem, sem dúvida, reserva de lei ou o "núcleo essencial" das matérias reservadas. O legislador, ao deixá-lo explícito, não pretendeu, abrir o flanco a qualquer outra interpretação que contenda com os princípios anteriormente referidos.

Mas, qualquer que seja a interpretação, a sua apreciação, só caso a caso, é verificável. Como se disse, Administração dispõe de um poder necessariamente vinculado, quer em termos de conteúdo, quer em termos de legalidade.

Nesta conformidade, não acompanho o acórdão quando considera que a redação conjugada dos n.os 4 e 5 do artigo 2.º da Lei n.º 81/2014, na redação dada pela Lei n.º 32/2016, é inconstitucional, consubstanciando uma violação do disposto no n.º 5 do artigo 112.º da Constituição. - Maria Assunção Raimundo.