Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1133/2025 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade das seguintes normas da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da Nacionalidade)…

Não se trata, assim, de conferir à pena (ou à condenação) um efeito proibido pela Constituição, mas de uma competência exercida pelo legislador ordinário nos termos em que a Constituição o habilita a definir os critérios de acesso à cidadania (naturalmente, nos limites do direito internacional e constitucional relevante), reflectindo a ponderação, em abstrato, dos factos e razões relevantes para o estabelecimento daqueles critérios, pelo que não procede, in casu, a invocação do princípio contido no artigo 30.º, n.º 4, CRP».

Em síntese apertada, o impedimento à aquisição da cidadania portuguesa em virtude de condenação penal obedece a um específico telos, qual seja, o de determinar que a prática de certos crimes constitui um indicador de que a integração de uma específica pessoa na comunidade nacional é desadequada e/ou incompleta, na medida em que revela o desrespeito, desde logo, pelos interesses fundamentais dessa comunidade.

Antecipando aquela que é a nossa posição, diríamos que se, por um lado, se admite que a fórmula genérica «A inexistência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional» passou a estar acompanhada de um conjunto de conceitos indeterminados, por outro, não se vê que a redação atual seja mais determinada do que a agora proposta («A inexistência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional, tendo em consideração os parâmetros materiais constantes das alíneas c) a i) do n.º 1 do artigo 6.º e a demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais»).

Desde já se diga que questionada é a parte final do preceito («e a demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais»), tendo sido colocadas dúvidas no que concerne à determinabilidade desses comportamentos de rejeição. Ou seja, em causa não está propriamente a utilização de conceitos indeterminados, mas a sua alegada falta de densificação legislativa (violação do artigo 164.º, alínea f), da CRP) e imprecisão ou falta de clareza dos seus parâmetros aplicativos (artigo 2.º da CRP: falta de certeza jurídica).

Que à fórmula genérica que continua presente na redação do dispositivo em causa foram acoplados conceitos indeterminados é facto que não se pode contestar. Contestável é a ideia de que os fatores de rejeição da nacionalidade foram ampliados. Antes, ao que tudo parece indicar, terá havido uma tentativa de criar pontos de orientação ou de referência para o julgador, sendo certo que a utilização de conceitos jurídicos indeterminados por parte do legislador pode indicar a sua vontade consciente de delegar noutras instâncias, in casu, nos tribunais, a tarefa de reduzir a indeterminação - o que parece ser o caso, dada a, a nosso ver, inevitabilidade da utilização deste tipo de conceitos no domínio em apreço, em que é preciso apreciar e avaliar um conjunto de condutas complexas e díspares por referência a valores e bens jurídicos já de si algo indeterminados. Mais a mais, e como sublinha García Salgado, a utilização de conceitos indeterminados e abertos é não quantas vezes um modo de aplainar a tensão em «questões em relação às quais é difícil alcançar um acordo (porque as posições estão muito extremadas ou porque existem muitos interesses incomensuráveis e, nessa medida, inconciliáveis em jogo)», sendo mais adequado e oportuno que «seja o juiz que, em cada momento, o[s] concretize» (cf. García Salgado, M.J., «Determinar lo indeterminado: sobre cláusulas generales y los problemas que plantean», in Anuario de Filosofía del Derecho, n.º 20, 2003, p. 127.

Que o direito, em todas as suas áreas, se socorre de conceitos indeterminados é algo que também não se pode contestar. A própria linguagem constitucional serve-se deste tipo de conceitos (v.g., na CRP, processo equitativo, grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional democrática, conteúdo essencial de um direito, decisão em prazo razoável, aumento do bem-estar económico e social, estratégia de desenvolvimento sustentável, serviço militar não armado ou serviço cívico adequado à sua situação). Contestável é a ideia de que a utilização de conceitos jurídicos indeterminados (sendo que sob estas vestes se esconde uma multiplicidade de fórmulas jurídicas assaz diversa, designadamente quanto ao grau de determinabilidade) gera, necessariamente, uma imprecisão e incerteza desconforme com as normas constitucionais.

Segundo Cassagne, por via de regra os conceitos jurídicos indeterminados apenas admitem uma «solução justa». Os mesmos conceitos, ainda segundo este autor, caracterizam-se pela sua estrutura complexa, a qual é composta por «a) um núcleo fixo ou zona de certeza positiva, integrado por elementos precisos; b) um “halo conceitual” ou zona de incerteza, de menor precisão, i.e., marcada por uma certa ambiguidade; e, c) uma zona de certeza negativa, que exclui totalmente a possibilidade de uma solução justa» (cf. J.C. Cassagne, El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa, Montevideo-Buenos Aires, B de F., 2016, 249).

In casu, as alternativas prospetáveis poderiam ser a de manter a atual redação tal como está, a de acrescentar pontos de referência ou orientação para o julgador, ainda que também eles vagos e genéricos ou a opção por uma fórmula mais concisa, v.g., a idoneidade dos comportamentos (um status illesae dignitatis moral e civil).

Verdadeiramente, segundo cremos, qualquer uma das soluções carece de uma ulterior concretização por parte do julgador. Pelo que o juízo de constitucionalidade que deverá incidir sobre a fórmula proposta será no sentido de avaliar se os conceitos jurídicos indeterminados utilizados são portadores de uma elevada taxa de indeterminação ou se, pelo contrário, permitem ao intérprete-aplicador preenchê-los de forma conveniente, adequada, plausível e razoável. No caso concreto, se é possível, com o seu apoio, chegar à conclusão de que aquele/a que pretende adquirir a cidadania portuguesa (que, se e uma vez adquirida, lhe atribui um conjunto de direitos mas também de deveres) tem demonstrado, através das suas condutas e do seu modo de vida, que pretende uma integração duradoura na comunidade nacional, que é conhecedor e que tenciona respeitar os valores fundamentais e identitários dessa comunidade e que não pretende causar problemas à ordem jurídica e à segurança do Estado. Em suma, há que avaliar se, não obstante se tratar de conceitos jurídicos de conteúdo incerto, ainda assim apresentam, do ponto de vista estrutural, um núcleo concetual e uma esfera concetual relativamente bem precisados. Ora, é justamente sobre esta avaliação que recaem as nossas dúvidas. Inclinando-nos para a conclusão de que os conceitos indeterminados utilizados não padecem de uma elevada ou elevadíssima taxa de indeterminação, entendemos ser curial que, em caso de dúvidas, e num domínio tão sensível como o dos direitos, liberdades e garantias pessoais, se devem favorecer estes últimos e a sua tutela. Seja como for, é nossa convicção a de que o único parâmetro mobilizável é o do artigo 2.º da CRP - ou seja, estará em causa uma indeterminabilidade enquanto incerteza jurídica - e não também o da alínea f) do n.º 1 do artigo 164.º da CRP - ou seja, a falta de densificação legislativa do regime jurídico relativo a esta matéria. Com efeito, a circunstância de estarmos em face de uma matéria sujeita a dupla reserva absoluta (J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Coimbra, 2003, pp. 751-2) - em que, portanto, não se está apenas perante matéria de reserva absoluta da Assembleia da República, mas, outrossim, em que todo o regime jurídico deve ser disciplinado por lei parlamentar - não é totalmente incompatível com a utilização de cláusulas gerais e de conceitos jurídicos indeterminados, que serão naturalmente preenchidos pelo julgador, melhor conhecedor das circunstâncias concretas de cada requerente de nacionalidade.

Na realidade, a jurisprudência portuguesa tem sabido apreciar e avaliar ideias, como a do sentimento de pertença e da efetiva ligação à comunidade nacional, lançando elementos de ponderação como o conhecimento da língua, dos costumes, da história e da cultura portuguesas, emprego/trabalho, conta bancária, cumprimentos das obrigações fiscais, ser beneficiário da segurança social, ser proprietário ou arrendatário de casa, entre muitos outros. Sobre a jurisprudência dos tribunais portugueses, veja-se a declaração de voto do Conselheiro João Carlos Loureiro. - Maria Benedita Urbano.

Declaração de voto

I - Considerações introdutórias

O campo do direito da nacionalidade e dos estrangeiros, sem prejuízo de vinculações constitucionais, internacionais e supranacionais, é marcado por uma significativa escolha político-legislativa. Desde logo, o «controlo do acesso» é entendido como «exercício da soberania estatal» [Daniel Thym, “§ 11 Staatsvolk, Migration, Nation”, in Uwe Kischel/Hanno Kube (Hg.), Handbuch des Staatsrechts. Band 1: Grundlagen, Wandel und Herausforderungen, Heidelberg, C.F. Müller, 2023, pp. 483-521, p. 500], especialmente relevante em sede de admissão no território nacional. Mas, sem prejuízo da dimensão jusfundamental (artigo 26.º, n.º 1, da Constituição) no que toca à aquisição da cidadania (não obstante a proteção ser mais intensa no que respeita à sua conservação), o Estado também não pode deixar de controlar o acesso à nacionalidade, dada a relevância constitucional do status da cidadania, com particular expressão no princípio democrático e republicano e com relevância específica também nos princípios da juridicidade (Estado de direito) e da socialidade (inclusivamente com repercussão no que se refere aos cidadãos além fronteiras - cf., por exemplo, o Acórdão n.º 289/2005). Cidadania que se projeta na pertença à pátria ou mátria [no dizer de Padre António Vieira (Sermão de Nossa Senhora da Conceição, pregado na Bahia, em 1639) e Natália Correia (Mátria, 1967) ou no cantar de Caetano Veloso (Língua)]. Na nova trilogia constitucional - segurança, diversidade e solidariedade - enunciada por Erhard Denninger [“Sicherheit/Vielfalt/Solidarität: Ethisierung der Verfassung?”, in Ulrich K. Preuß (Hg.), Zum Begriff der Verfassung: die Ordnung des Politischen, Frankfurt am Main, Fischer, 1994, pp. 95-129], tem-se assistido a uma tensão entre a segurança (elemento-chave do Estado na aceção estrita afirmada na modernidade) - expressa, inclusivamente, em termos jusfundamentais (que não se limita a uma segurança perante o Estado, mas é também uma segurança através do Estado, com implicações em sede de deveres de proteção (cf., com as pertinentes referências, não esquecendo a teoria e a filosofia políticas, Josef Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit: Zu den Schutzpflichten des freiheitlichen Verfassungsstaates, Berlin/New York, Walter de Guyter, 1983; também Gerhard Robbers, Sicherheit als Menschenrecht: Aspekte der Geschichte, Begründung und Wirkung einer Grundrechtsfunktion, Baden-Baden, Nomos, 1987; entre nós, sobre a afirmação constitucional do direito à segurança associado ao direito à liberdade no campo da chamada constituição penal e processual penal, vd., para uma síntese, Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, Vol. I, 4.ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, 2014, pp. 478-479) - e a diversidade (que não se esgota no campo dos estrangeiros e da nacionalidade, antes assume que o povo é uma «grandeza pluralística» (Peter Häberle, Die Verfassung des Pluralismus: Studien zur Verfassungstheorie der offenen Gesellschaft, Königstein/Ts., Athenäum, 1980, pp. 57, 88; entre nós, convocando expressamente este juspublicista alemão, Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da constituição, 7.ª ed., Coimbra, Almedina, 2003, p. 75). Num mundo pós-11 de setembro, marcado por profundas mudanças, também no plano demográfico, com o crescimento da radicalização e as ameaças à ordem constitucional, nomeadamente por via terrorista, a exigência de segurança projetou-se e projeta-se também em matéria de aquisição da cidadania, com alterações significativas na legislação da nacionalidade de diferentes países, nomeadamente em sede de requisitos.

Quanto à diversidade, a par da riqueza da(s) alteridade(s), comporta também desafios significativos em termos de integração, com repercussões em sede de língua e de cultura, que surgem logo a montante do acesso à nacionalidade, como se considerou no Acórdão n.º 785/2025, a propósito da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho (regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional). Por exemplo, tem-se desenvolvido o ensino do português como língua de acolhimento e fator de integração [para uma síntese, cf. a página da AIMA - Agência para a Integração, Migrações e Asilo, que apresenta os cursos de Português Língua de Acolhimento (PLA) como «visa[ndo] responder às necessidades de aprendizagem da língua portuguesa junto de pessoas migrantes em Portugal»]. No Decreto da Assembleia da República n.º 17/XVII (Alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, que aprova a Lei da Nacionalidade), há uma preocupação acrescida em matéria de concessão da nacionalidade portuguesa no que toca à integração cultural.

Nesta Declaração, consideraremos três pontos, privilegiando os dois primeiros:

II - Análise de algumas questões de (in)constitucionalidade

1 - Artigo 6.º, n.º 1, alínea f), da LdN (na redação resultante do Decreto n.º 17/XVII)

Em relação a este ponto, não acompanho o acórdão em diferentes dimensões, sendo que, sem prejuízo de outras considerações, numa perspetiva jurídico-constitucional, procurarei mostrar as razões pelas quais não é aplicável, neste campo dos requisitos negativos de aquisição da nacionalidade, o artigo 30.º, n.º 4, da Constituição.

1.1 - Antecedentes penais, cidadania e interesse público

Uma breve nota para sublinhar que a alteração, de 2 (dois) para 3 (anos), do limite mínimo da pena de prisão concretamente aplicada não é constitucionalmente censurável, caindo no domínio da escolha político-legislativa do legislador. Mergulhando na argumentação, começo por avaliar a tese sustentada na seguinte passagem:

«A falta de conexão entre a mera condenação criminal em pena igual ou superior a dois anos de prisão e o interesse público que se pretende acautelar com o requisito estabelecido conduz inevitavelmente à conclusão de que o acesso à nacionalidade por naturalização, por via desta nova alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º, da LdN, é, na realidade, vedado pela simples razão de ao requerente ter sido aplicada a título principal uma pena igual ou superior a dois anos de prisão, sem qualquer juízo de adequação entre o crime praticado e afetação do vínculo de efetiva pertença à comunidade».

Não posso acompanhar este ponto do acórdão: é legítima, ainda para mais num domínio marcado por uma maior liberdade de conformação normativa, uma escolha político-legislativa que trace uma relação entre a condenação em pena igual ou superior a x tempo (afastada que seja a relevância de meras “bagatelas penais”) e o interesse público de não permitir o acesso ao direito de nacionalidade. Nas duas faces do direito à cidadania - acesso e conservação - a primeira não tem a força da segunda, onde está em causa a privação do status da cidadania e em que se exige uma especial vinculação teleológica entre o ilícito e a relação com o Estado.

Um rápido excurso pelo direito comparado revela que a utilização da pena ou soma das penas como critério para aferir da integração é um critério perfeitamente legítimo (outro problema, como se verá, é o da inexistência de uma válvula de escape sistémica, que permita, excecionalmente, afastar esta solução).

Assim, em França, dispõe o artigo 21-27 Code Civil:

«Ninguém pode adquirir a nacionalidade francesa [...] se tiver sido condenado por crimes [crimes ou délits] que constituam uma violação dos interesses fundamentais da Nação ou um ato de terrorismo, ou, independentemente da infração considerada, se tiver sido condenado a uma pena igual ou superior a seis meses sem suspensão da pena».

Como se vê, há aqui um critério misto, surgindo como impedimento à aquisição da nacionalidade a prática de certos crimes, mas também, independentemente da infração, o facto de ter sido condenado a pena igual ou superior a seis meses de prisão sem que tenha sido suspensa.

Na República Federal da Alemanha, a Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG) estabelece, no § 12a, que serão desconsideradas no processo de aquisição da cidadania (Einbürgerung) a «imposição de medidas educativas ou disciplinares nos termos da Jugendgerichtsgesetz [âmbito pessoal de aplicação: menores de idade entre os 14 e os 18 anos (Jugendlichen) e jovens adultos (Heranwachsenden), dos 18 até completarem 21 anos]», bem como a «condenação a multas até 90 dias» e as «condenações a penas de prisão até três meses», desde que suspensas na sua execução e decorrido o respetivo período. Estamos no campo das chamadas “bagatelas penais”, sendo o referente a medida da pena (prisão ou multa). Ainda assim, consagra-se também um critério misto, dado que, em relação a certos crimes (desde logo, racismo ou antissemitismo), a condenação funciona como motivo de exclusão da desconsideração, ainda que a sanção seja pequena. Como se verá infra, o § 12a(1) StAG admite que, se forem ultrapassados os limites de penas estabelecidos (o chamado «limiar de irrelevância ou desconsideração» - Unbeachtlichkeitsschwelle), ainda assim o requerente poderá adquirir a nacionalidade, mas apenas se a pena ou a soma das penas ultrapassarem ligeiramente (geringfügig) esse limiar, conceito indeterminado que, à semelhança do que acontece noutros casos, tem sido densificado pela jurisprudência.

Na Áustria, o § 10(1) da Bundesgesetz über die österreichische Staatsbürgerschaft (Staatsbürgerschaftsgesetz 1985 - StbG) estabelece uma exigência de não ter sido condenado pela prática dolosa de crimes, na Áustria ou no estrangeiro, mas também de não ter sido condenado a pena de prisão por uma infração financeira (Finanzvergehen). Nos termos do § 10(2), também obsta ao acesso à cidadania a prática de infrações administrativas graves (com referência específica na lei, nomeadamente no plano rodoviário), se o requerente tiver sido condenado mais de uma vez. Mais exatamente, trata-se de «infrações administrativas graves com especial conteúdo ilícito» (schwerwiegende Verwaltungsübertretung mit besonderem Unrechtsgehalt) [§ 10(2) 2 StbG]. Para além de casos de infrações rodoviárias previstas no Straßenverkehrsordnung 1960 (StVO), incluem-se outras, como a prática de exercício de atividade comercial sem licenciamento.

Em Itália, o artigo 6 da Legge 5 febbraio 1992, n. 91, estabelece que afastam a concessão da nacionalidade não apenas a condenação pela prática de crimes previstos no Livro Segundo, Título I, Cap. I, II e III, do Codice Penale, mas também, no que ora nos importa, a condenação por um crime (não negligente) cuja moldura penal não seja inferior a três anos de prisão, prevendo ainda um regime específico em caso de condenação por crimes (não políticos) a uma pena de prisão superior a um ano por um tribunal judicial estrangeiro, desde que a sentença tenha sido reconhecida em Itália.

Nos Países Baixos, a legislação (Rijkswet op het Nederlanderschap) prevê, no artigo 9, o seguinte:

«O pedido de um estrangeiro [...] será, no entanto, indeferido se:

Na densificação da ordem pública, os critérios também são exigentes em matéria de criminalidade: por exemplo, basta que o requerente tenha sido condenado a 36 horas ou mais de prestação de trabalho a favor da comunidade (uma lista pode ver-se em https://ind.nl/en/public-order-policy-naturalisation-and-option#when-you-are-a-danger-to-the-public-order) para haver um obstáculo à naturalização, sendo necessário que decorra um «período de reabilitação» de cinco anos para o requerente poder apresentar novo pedido.

Em Espanha, o artigo 22 do Código Civil, referente à «concessão da nacionalidade por residência», estabelece que «o interessado deverá justificar [...] boa conduta cívica e suficiente grau de integração na sociedade espanhola» (n.º 4, itálico nosso). É ao abrigo deste conceito jurídico indeterminado («boa conduta cívica») que a Administração vem tomando em consideração os antecedentes penais dos requerentes da nacionalidade. Considere-se o que, a este propósito, asseverou o Tribunal Constitucional espanhol na Sentencia 114/1987, de 6 de julio (BOE núm. 180, de 29 de julio de 1987):

«Entendido no seu sentido mais abstrato - e também mais comum -, este dever [de boa conduta cívica] refere-se não tanto às ações do cidadão no seio de relações jurídicas concretas, mas antes ao comportamento global do indivíduo, incluindo nas suas relações privadas, que pode ser avaliado numa perspetiva metajurídica, de acordo com valores morais enraizados ou normas de conduta quer da comunidade no seu todo quer de grupos sociais mais restritos.

Num sentido mais restritivo, a inobservância de boa conduta pode ser interpretada como um comportamento ilícito e antijurídico por parte do sujeito em causa. É este o presente caso, em que a apreciação da conduta desordeira do recorrente não decorre da sua atitude moral nas relações públicas ou privadas, mas antes, em concreto, do facto de ter sido condenado por sentença transitada em julgado como autor de um crime. Embora, mesmo neste sentido restritivo, a referência normativa à boa conduta não seja a mais adequada, não se pode concluir que tal interpretação deva ser considerada inconstitucional em todos os casos. Na verdade, independentemente das consequências punitivas decorrentes da prática de atos específicos ou da omissão de deveres específicos classificados como infrações, o ordenamento jurídico pode, em certos casos, impor legitimamente consequências graves à violação de deveres jurídicos explícitos de relevância pública, genericamente descritos como dever de manter a boa conduta, quando o interesse público que procura proteger assim o exigir razoavelmente».

Recorde-se também que, na versão originária da LdN, em sede de aquisição da nacionalidade por naturalização, ainda se assumia como requisito a «idoneidade moral e civil» (artigo 6.º, n.º 1, alínea d); na doutrina, vd. Rui Manuel de Moura Ramos, “O novo direito português da nacionalidade”, in Idem, Estudos de direito português da nacionalidade, 2.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 131-269, p. 214).

Por razões de economia, não considero agora os diferentes prazos de cancelamento da inscrição de decisões condenatórias no registo criminal, quer português quer estrangeiros. No que ora nos importa, e sem prejuízo de diferenças, é corrente, neste campo, que entre os pressupostos para aquisição da nacionalidade se preveja que o legislador, na sequência de uma ponderação geral e abstrata, fazendo um juízo de proporcionalidade, considere verificada a conexão entre a condenação em pena superior a x anos de prisão (em Portugal, no Decreto, pena igual ou superior a dois anos de prisão) e «o interesse público que se pretende acautelar». Neste plano, não há, pois, uma restrição desnecessária ao direito à cidadania. O que pode acontecer é que, a não existir uma válvula sistémica de segurança a operar apenas em termos excecionais, poderemos ter uma questão de inconstitucionalidade, como se concretizará, por via do princípio da proibição do excesso, considerando a proporcionalidade em sentido restrito. Antecipo já a conclusão: sustento que, em regra, não é exigível, à face da Constituição, uma consideração caso a caso, individualizada, no tratamento destes pedidos, mas apenas a possibilidade de poderem ser convocadas pelo requerente circunstâncias que, excecionalmente, concorram para outro resultado e ainda aí com balizas estritas, sob pena de crescimento da imprevisibilidade e da desigualdade de tratamento.

Ou seja, a decisão político-legislativa de maior rigor em relação ao pressuposto antecedentes criminais é constitucionalmente legítima, decorrendo de um juízo de proporcionalidade (em sentido amplo) feito pelo legislador. Contudo, dir-se-á que esta solução não é suscetível de transposição para a ordem jurídica portuguesa, tendo presente o artigo 30.º, n.º 4, da Constituição.

1.2 - Artigo 30.º, n.º 4, da Constituição: defesa da sua não aplicação nesta hipótese

O artigo 30.º, n.º 4, da Constituição, aditado na revisão de 1982, pretendeu responder, tipicamente, aos casos em que a uma condenação se associava, de modo automático, uma pena acessória ou efeitos de natureza sancionatória traduzidos na perda de direitos civis, profissionais ou políticos. Subjacente à sua introdução esteve o propósito de eliminar o carácter infamante de penas e evitar que a atribuição de efeitos automáticos estigmatizantes obstasse à realização de um dos seus fins essenciais - a ressocialização do condenado.

A este respeito recordam-se as palavras proferidas na Reunião Plenária de 9 de junho de 1982 pelo Deputado Luís Nunes de Almeida:

«A aprovação do n.º 4 vem obviar [a] algumas disposições, ainda hoje vigentes na nossa lei penal, de extraordinária violência, como eram as que envolviam, como efeito necessário de certas penas, a perda de alguns direitos. Designadamente, e como exemplo, lembro o caso de certas infracções criminais cometidas por funcionários públicos, muitas delas com grandes atenuantes, que envolviam necessariamente e como efeito acessório a demissão. Estes casos são, assim, banidos da nossa ordem jurídica e eu gostaria de chamar a atenção para esse facto na medida em que se trata de um aperfeiçoamento efectivo da nossa legislação em matéria penal» - Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 101, de 11 de junho de 1982, pp. 4176 e 4177.

Nesta linha, logo no Acórdão n.º 16/84, julgou-se inconstitucional o n.º 1 do artigo 37.º do Código de Justiça Militar, que impunha a demissão do oficial ou sargento dos quadros permanentes ou de praças em situação equivalente como efeito da respetiva condenação pelos crimes aí referidos, designadamente, o de corrupção, por violação do artigo 30.º, n.º 4, da Constituição, na medida em que a demissão constituía um efeito necessário da condenação.

Como se assinala no Acórdão n.º 127/84, relativamente ao alcance do artigo 30.º, n.º 4, da Constituição:

«[O] enquadramento histórico-sistemático da demissão da função pública enquanto figura específica do conceito de efeitos das penas ajuda a clarificar, não apenas o sentido do preceito do Código de Justiça Militar, mas também, em alguma medida, o do artigo 30.º, n.º 4, da Constituição.

Com efeito, por mais problemático que, a uma primeira abordagem, se apresente o seu sentido, uma coisa parece certa: ele pretende atingir, pelo menos, as soluções do tipo das do artigo 37.º do Código de Justiça Militar. Na verdade, esse preceito constitucional (que foi acrescentado na revisão constitucional de 1982) veio dar resposta às objeções que soluções daquela natureza, tal como estavam protagonizadas especialmente no Código Penal de 1986, vinham de há muito a suscitar e que, concomitantemente, ganhavam corpo nos trabalhos preparatórios do novo Código Penal entretanto aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro, conduzindo à abolição daquele regime [...]. De facto, o texto do artigo 65.º do novo Código Penal é idêntico ao do artigo 30.º, n.º 4, da Constituição.

Em suma: o artigo 30.º, n.º 4, da Constituição, qualquer que seja o seu alcance global, abrange, pelo menos, a proibição dos chamados efeitos das penas que se traduzem em perda de direitos civis, profissionais, ou políticos.

Compreende-se, aliás, tal solução constitucional. Ela não é mais do que um corolário do princípio de Estado de direito democrático (artigo 2.º) nas suas implicações no âmbito da “constituição penal”. Com efeito, a perda de direitos civis, profissionais ou políticos traduz-se materialmente numa verdadeira pena, que não pode deixar de estar sujeita, na sua aplicação, às regras próprias do Estado de direito democrático, designadamente: reserva judicial, princípio da culpa, princípio da necessidade e proporcionalidade das penas, etc.. Ora, no caso das penalizações designadas por “efeitos de penas”, não se respeitam tais princípios, visto que elas decorrem direta e automaticamente da lei, não são aplicadas mediante decisão judicial, não levam em conta as circunstâncias concretas de cada infração penal e de cada agente».

Nesse aresto conclui-se também que: «O militar condenado por qualquer dos crimes referidos no artigo 37.º do Código de Justiça Militar (independentemente da pena) vê-se privado, automaticamente, em consequência dessa pena, do seu emprego, do seu título profissional, e até da pensão a que tenha direito. Qualquer que seja o juízo constitucional que haja de fazer-se das penas de demissão da função pública (e não é caso disso aqui), claramente que ele tem que ser negativo quando a demissão decorre como simples efeito directo de outras penas. A Constituição, é seguro, não permite tal solução legislativa». No mesmo sentido decidiram, no domínio da fiscalização concreta da constitucionalidade, os Acórdãos n.^os310/85, 75/86 e 94/86 e, no domínio da fiscalização abstrata da constitucionalidade, o Acórdão n.º 165/86.

Posteriormente, por várias vezes, o Tribunal Constitucional teve ocasião de considerar desconformes com o artigo 30.º, n.º 4, da Constituição diversas normas do mesmo tipo. Assim, por exemplo:

• no Acórdão n.º 91/84, pronunciou-se pela inconstitucionalidade, além do mais, da norma do artigo 8.º do decreto da assembleia regional dos Açores, aprovado em 28 de junho de 1984, na parte em que previa as medidas de encerramento de estabelecimento e de proibição do exercício da atividade industrial de bordados, como efeito necessário da condenação pelo descaminho de direitos nele previsto;

• no Acórdão n.º 255/87, julgou inconstitucional a norma do artigo 37.º, n.º 2, do Código de Justiça Militar, que estatuía que a condenação pelos mesmos crimes (os referidos no n.º 1) de oficial ou sargento dos quadros de complemento, bem como das praças graduadas em situação militar equivalente, produzia a baixa de posto;

• no Acórdão n.º 282/86, declarou inconstitucionais, com força obrigatória geral, tanto a norma do § único do artigo 160.º do Código de Contribuição Industrial, que estipulava que ao técnico de contas, julgado por determinadas transgressões fiscais, seria cancelada a inscrição se a decisão viesse a ser condenatória, como a norma do § único do artigo 130.º do Código do Imposto de Transações, de teor semelhante;

• no Acórdão n.º 284/89, julgou inconstitucional a norma do n.º 1 do artigo 18.º da Lei n.º 9/77/M, de 27 de agosto, que proibia de entrar nos casinos (de Macau) os indivíduos condenados pelos crimes previstos nos artigos 14.º e 15.º dessa Lei;

• no Acórdão n.º 224/90, declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por violação do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição da República Portuguesa, das normas do artigo 46.º, n.º 2, alíneas a), b), c), d) e e), do Código da Estrada aprovado pelo Decreto-Lei n.º 39 672, de 20 de Maio de 1954, que ligava a proibição de condução de veículos automóveis à condenação por crimes de certa natureza, à condenação em penas de determinada espécie, à condenação por crimes de certa natureza em penas de determinada espécie e à declaração de habitualidade ou por tendência;

• no Acórdão n.º 288/94, julgou inconstitucional a norma constante do n.º 2 do artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 430/83, de 13 de dezembro, quando interpretada no sentido de a condenação de um estrangeiro, autorizado a residir em Portugal, por um dos crimes previstos no n.º 1 do artigo 23.º do mesmo diploma, ter por efeito necessário a sua expulsão do país;

• no Acórdão n.º 577/94, julgou inconstitucional a norma da alínea b) do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 264-B/81, de 3 de setembro, enquanto aí se previa a aplicação imediata da pena acessória de expulsão ao estrangeiro residente no País há menos de cinco anos, condenado por crime doloso em pena superior a um ano de prisão;

• no Acórdão n.º 202/2000, julgou inconstitucional a norma do n.º 10 do artigo 31.º da Lei n.º 30/86, de 27 de agosto (Lei da Caça), na parte em que, como consequência da prática do ilícito nela descrito, obrigava à imposição de interdição do direito de caçar por um período fixo de cinco anos, bem como a mesma norma do mesmo diploma legal, na parte em que previa, como efeito necessário da prática do crime ali tipificado, e independentemente da ponderação das circunstâncias do caso, a perda dos instrumentos da infração.

Não desconhecendo a solução do Acórdão n.º 748/93 [em que se declarou, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas constantes da alínea c) do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 319-A/76, de 3 de Maio (Lei Eleitoral do Presidente da República), da alínea c) do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 14/79, de 16 de Maio (Lei Eleitoral para a Assembleia da República), da alínea c) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 267/80, de 8 de Agosto (Lei Eleitoral da Assembleia Legislativa Regional dos Açores), e da alínea c) do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 701-B/76, de 29 de Setembro (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais), na parte em que estabeleciam a incapacidade eleitoral ativa dos definitivamente condenados a pena de prisão por crime doloso (ou por crime doloso infamante) enquanto não houvesse expiado a respetiva pena, abrangendo, portanto, também situações em que a condenação constituía a definição de um requisito negativo de exercício de determinado direito], esta é a jurisprudência tradicional do Tribunal e ilustra bem o campo de aplicação do artigo 30.º, n.º 4, da Constituição: «afasta[r] a conexão automática entre a condenação penal e a privação de direitos e exclu[ir], assim, os efeitos estigmatizantes dessa condenação [...], assegurando a jurisdicionalidade da aplicação do direito penal», em concretização dos princípios constitucionais da dignidade, da culpa, da necessidade e adequação das penas e da igualdade - cf. o Acórdão n.º 371/92.

Mais tarde, a partir dos Acórdãos n.^os562/2003 e 154/2004 e, sobretudo, 239/2008 e 473/2009, começou a assistir-se a uma viragem da jurisprudência quanto ao âmbito de aplicação do artigo 30.º, n.º 4, da Constituição, no sentido de o estender às referidas situações em que a não condenação pela prática de um crime constitui critério de idoneidade para o exercício de certos direitos ou o acesso a determinadas atividades ou profissões.

Ainda assim, além da declaração de voto do Juiz Conselheiro Carlos Pamplona de Oliveira no Acórdão n.º 562/2003 - «[o] alcance daquelas normas não representa um efeito automático de sanção disciplinar, eventualmente proibido pelo [artigo 30.º, n.º 4] da Constituição», «[o] que se passa é que o cometimento da infracção, ainda que disciplinar, tem naturalmente outros efeitos de natureza não penal, não previstos nem proibidos na aludida norma, pelo que a questão se reconduz a saber se a solução legal ofende, ou não ofende, o princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição» -, destacam-se os votos de vencido, em Declaração conjunta, dos Juízes Conselheiros Benjamim Rodrigues, Joaquim de Sousa Ribeiro, Maria Lúcia Amaral e Rui Manuel Moura Ramos apostos ao Acórdão n.º 473/2009, dissentindo do juízo de inconstitucionalidade nele formulado por aplicação do artigo 30.º, n.º 4, CRP, nos seguintes termos:

«Não partilhamos do juízo de inconstitucionalidade formulado quanto ao artigo 13.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto [a condenação definitiva dos membros dos órgãos autárquicos em qualquer dos crimes de responsabilidade previstos e definidos na Lei n.º 34/87, de 16 de Julho, implica a sua inelegibilidade nos actos eleitorais destinados a completar o mandato interrompido e nos subsequentes que venham a ter lugar no período de tempo correspondente a novo mandato completo, em qualquer órgão autárquico»], norma em que se baseia a decisão recorrida. Na verdade, esta disposição não consagra, em nosso entender, um efeito da sentença condenatória proibido pelo n.º 4 do artigo 30.º da Constituição. Trata-se de uma regra de direito eleitoral que, ao regular o regime das inelegibilidades para as candidaturas às autarquias locais, atribui relevância, como pressuposto de facto, à anterior prolação de uma sentença condenatória por crimes de responsabilidade dos titulares dos cargos políticos. Por não se tratar uma sanção penal, encontra-se vedado ao juiz do respectivo processo a constituição por sentença desse efeito jurídico. Estamos perante um efeito ex lege que encontra credencial constitucional bastante no artigo 50.º, n.º 3, da Constituição, que apenas exclui que o legislador possa estabelecer inelegibilidades que não sejam necessárias para garantir inter alia “a isenção e independência dos respectivos cargos”. Ora é incontroverso que a razão de ser da norma cabe na previsão do normativo constitucional no segmento referido. E a isto não se opõe o princípio consagrado no artigo 30.º, n.º 4. Na verdade, não estando vedado o estabelecimento de inelegibilidades por via geral e abstracta, em função dos objectivos que com tal previsão se procuram acautelar, não faria sentido que tal fosse excluído pela circunstância de a situação que conduz à inelegibilidade integrar, como pressuposto de facto, a existência de uma sentença penal condenatória. No mínimo, não se pode entender que a existência de uma tal sentença contrarie ou enfraqueça o valor indiciário dos factos tidos em consideração. Não pode assim dar-se ao artigo 30.º, n.º 4, um alcance tal que limite desta forma o exercício de uma competência legislativa constitucionalmente modelada» (sublinhado acrescentado).

No domínio da aquisição da nacionalidade portuguesa, a referida tendência viria a manifestar-se nos Acórdãos n.^os331/2016 e 497/2019, reiterados pelos Acórdãos n.^os534/2021, 127/2023 e 846/2023. Não sem antes, porém, no Acórdão n.º 106/2016, a propósito da alínea b) do artigo 9.º da Lei da Nacionalidade e da alínea b) do n.º 2 do artigo 56.º do Regulamento da Nacionalidade, relativas ao impedimento de adquirir a nacionalidade portuguesa decorrente da condenação em pena de prisão de máximo igual ou superior a três anos, se ter defendido a seguinte posição (ponto 19.1):

«Não se afigura, porém, poder reconhecer-se nas normas legais em causa a consagração de um efeito (automático, necessário) da sentença condenatória por crime punível com pena de prisão de máximo igual ou superior a três anos que se mostre proibido pelo disposto no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição.

Desde logo, tenha-se presente que as normas legais sob escrutínio - na interpretação que lhes foi conferida - integram o regime normativo de aquisição da nacionalidade portuguesa (in casu, por efeito da vontade). É por imperativo constitucional - logo na remissão operada pelo artigo 4.º da Constituição - que cabe ao legislador o estabelecimento dos critérios e pressupostos da atribuição e aquisição da cidadania portuguesa. Acrescidamente, da iusfundamentalidade do direito em causa - o direito a aceder à cidadania (artigo 26.º, n.º 1, CRP) - decorre, para o legislador, a obrigação de criação das condições de exercício deste direito fundamental.

Cabe ao Estado português definir quem são os seus nacionais. E deve fazê-lo por via da lei (como releva no presente recurso de constitucionalidade) ou de convenção internacional. Num caso, como noutro, sujeitos a aprovação parlamentar.

Ora, na definição dos critérios de atribuição e aquisição da cidadania, o legislador deve «identificar, nas diferentes situações colocadas, as conexões efectivas com o Estado português que são necessárias e suficientes para conferir aos indivíduos o direito a aceder à cidadania portuguesa» (Jorge Pereira da Silva, «O direito fundamental à cidadania», cit., p. 280).

Neste domínio, a margem de conformação do legislador não deixa de se mostrar condicionada pelos imperativos decorrentes do conteúdo do direito fundamental à cidadania (enquanto direito fundamental de natureza pessoal e assim consagrado no artigo 26.º, n.º 1, da Constituição) e do regime que lhe é associado enquanto direito, liberdade e garantia (designadamente nos artigos 12.º, 13.º, 18.º e 20.º, da Constituição), para além do dever de ponderação dos demais valores constitucionais relevantes, subjazendo-lhe, ainda e necessariamente, o respeito pelos princípios de Direito Internacional, de que avulta (para além do direito de aceder a uma nacionalidade e a dela não ser privado) o princípio da ligação efetiva entre o indivíduo e a comunidade politicamente organizada em que se integra.

Assim, no caso vertente, a aquisição da nacionalidade portuguesa pode ter lugar desde que o estrangeiro casado há mais de três anos com nacional português declare, na constância do casamento, que pretende adquirir esta nacionalidade. O legislador, ao estabelecer os pressupostos desta forma de aquisição da cidadania estabeleceu também uma «condição negativa»: que não haja sido deduzida pelo Ministério Público oposição à aquisição da nacionalidade ou que, tendo-a sido, ela seja considerada judicialmente improcedente. Os fundamentos, previstos na lei, para a oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa constituem, assim, pressupostos (negativos) do direito à aquisição da cidadania. Assim sendo, mesmo configurados como causas obstativas à aquisição da nacionalidade portuguesa, não deixam de corresponder ao desiderato de preenchimento dos critérios de conexão relevantes, ponderados pelo legislador, para o reconhecimento de uma ligação efetiva e genuína do requerente à comunidade nacional - base do vínculo jurídico-político a constituir e da ideia inclusiva que o informa.

Do regime legal resulta que, na regulação dos critérios e pressupostos da nacionalidade derivada (por efeito da vontade e da adoção e por naturalização), o legislador atribuiu relevância, como pressuposto de facto, à condenação criminal em causa. Em certa medida, o legislador procura obstar a que aqueles que, por via da prática daqueles crimes, judicialmente aferida, ofenderam os bens jurídicos a que a comunidade nacional entendeu conferir uma tutela jurídico-penal traduzida numa moldura penal de máximo igual ou superior a três anos, integrem a comunidade cujos bens (assim) tutelados não respeitaram.

Pode, pois, conceber-se que a opção do legislador quanto ao fundamento de oposição da aquisição da nacionalidade portuguesa por efeito da vontade e da adoção em causa (que igualmente vale na aquisição da nacionalidade por naturalização) - a condição de não ocorrência de condenação, com trânsito em julgado da sentença, pela prática de crime punível com pena de prisão de máximo legal igual ou superior a 3 anos, segundo a lei portuguesa - corresponde, ainda, à densificação do vínculo de ligação efetiva entre a pessoa e o Estado (português) que baseia a cidadania.

[...]

Ora, este pressuposto (negativo) de aquisição da nacionalidade portuguesa - em grande medida informado pela ideia de cidadania efetiva e retirando da condenação criminal em causa a infirmação dessa mesma ideia de efetividade do vínculo de ligação -, mesmo sendo um efeito ex lege das normas legais em causa, não se mostra proibido pelo princípio contido no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição.

No plano da formulação dos requisitos para a aquisição da nacionalidade, entendeu o legislador que a condenação por crime punível com pena de máximo igual ou superior a três anos pode ser reveladora da inexistência das condições necessárias ao estabelecimento do vínculo de cidadania.

Na definição desses pressupostos, não se afigura o legislador limitado, por efeito da proibição decorrente do n.º 4 do artigo 30.º, na relevância que atribui ao facto - objetivamente considerado e sem margem para uma apreciação casuística - da ocorrência de uma condenação criminal para o efeito da aferição das condições do interessado para aceder à nacionalidade portuguesa.

[...]

Não se trata, assim, de conferir à pena (ou à condenação) um efeito proibido pela Constituição, mas de uma competência exercida pelo legislador ordinário nos termos em que a Constituição o habilita a definir os critérios de acesso à cidadania (naturalmente, nos limites do direito internacional e constitucional relevante), refletindo a ponderação, em abstrato, dos factos e razões relevantes para o estabelecimento daqueles critérios, pelo que não procede, in casu, a invocação do princípio contido no artigo 30.º, n.º 4, CRP» (sublinhados acrescentados).

O mesmo entendimento foi sufragado pelo Juiz Conselheiro Pedro Machete no voto de vencido aposto ao Acórdão n.º 331/2016, considerando que «o parâmetro do artigo 30.º, n.º 4, da Constituição não é convocável para aferir da constitucionalidade do requisito negativo de aquisição da nacionalidade portuguesa decorrente da condenação pela prática de crime punível com pena de prisão de máximo igual ou superior a 3 anos, segundo a lei portuguesa», «pelas razões invocadas no Acórdão n.º 106/2016, em especial no seu ponto 19.1.», segundo o qual «as normas sindicadas se limitam a densificar um (dos) pressuposto(s) negativo(s) de ligação efetiva à comunidade nacional fixado(s) pelo legislador como indispensável(is) à atribuição da cidadania», acrescentando que «[a]o mobilizar o citado parâmetro constitucional, a maioria abstraiu da diferença estrutural entre uma expectativa positiva (o “direito de aceder” à cidadania portuguesa) e um direito subjetivo de carácter negativo (o direito de não ser privado da cidadania portuguesa), pela meridiana razão de que não se pode perder o que não se possui, in casu a cidadania» (porém, quanto a este último ponto, se é certo que, em rigor, a condenação se não projeta na perda de um direito que já se tenha, não é menos verdade que a existência de antecedentes criminais se projeta na formação de pressupostos do direito).

Em suma, a norma em causa estabelece um requisito negativo da aquisição da nacionalidade, que o legislador pode definir a montante, como outros, e não o efeito automático de uma pena. Ao contrário do que se defende neste aresto ao avaliar-se o artigo 6.º, n.º 1, alínea f), da LdN, na redação resultante do artigo 2.º do Decreto n.º 17/XVII, não cai no âmbito de aplicação da norma constitucional (artigo 30.º, n.º 4, da Constituição) o referido requisito. Com efeito, como se disse, pretendeu-se, tipicamente, evitar que da condenação decorresse automaticamente uma outra sanção, que, para cumprir as exigências constitucionais, impõe uma conexão teleológica (direta ou indireta) entre ambas, mediante uma decisão individualizada.

Ora, como se sublinha nalgumas das peças jurisprudenciais citadas, outra é a situação e a função do referido requisito relativo à aquisição da nacionalidade por naturalização. À semelhança do que acontece noutros ordenamentos jurídicos (mais, é corrente no direito da nacionalidade) trata-se de «evitar que sejam integrados na comunidade portuguesa indivíduos em relação aos quais possa pesar a suspeita fundada de virem a constituir focos de perturbação ou de intranquilidade. [...] trata-se da normal defesa de uma sociedade em relação a elementos que se afigure sejam potencialmente portadores da insegurança colectiva» (Rui Manuel de Moura Ramos, “O novo direito português da nacionalidade”, in Idem, Estudos de direito português da nacionalidade, 2.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 131-269, p. 213).

1.3 - Antecedentes penais: modelos constitucionalmente admissíveis

Afastada a aplicação do artigo 30.º, n.º 4, da Constituição neste campo, cabe ao legislador escolher o modelo que pretende, desde que compatível com outros preceitos constitucionais relevantes. Em abstrato, identificamos dois grandes paradigmas, sendo que, quanto ao segundo, avaliar-se-á a necessidade de introduzir uma válvula sistémica, atualmente inexistente entre nós.

Num primeiro, ao juízo de proporcionalidade no plano legislativo acresce uma obrigação de consideração individualizada dos antecedentes criminais, posição que é a deste acórdão. No segundo modelo, poderá ficar-se por um juízo assente na verificação ou não do requisito previsto na lei - condenação transitada em julgado a uma pena de prisão igual ou superior a x anos (no caso português, 2 anos, nos termos da nova redação do artigo 6.º, n.º 1, alínea f), da LdN) desde que se trate de crime à face da lei do país de que o requerente pretende obter a cidadania. Este tratamento em abstrato tem vantagens do ponto de vista da segurança jurídica e da previsibilidade, mas também no que toca à eficiência e racionalização das decisões (na Constituição, veja-se, desde logo, o artigo 267.º, n.º 5), numa Europa (também em Portugal) marcada por uma rápida e significativa transformação em termos de migrações.

Na jurisprudência constitucional, esta foi a posição que teve vencimento no Acórdão n.º 106/2016. Lê-se no aresto:

«Com efeito, e se por expressa opção da Constituição, a configuração do vínculo jurídico da cidadania é remetida ao legislador - na sua dimensão política e ius fundamental -, a definição (legal) dos respetivos critérios, pressupostos e regime mostra-se essencial à própria densificação do direito fundamental à cidadania, assente no estabelecimento do vínculo de uma pessoa com a comunidade politicamente organizada (vg. Estado) em que se inclui. Cabe, assim ao legislador - e não à Administração ou aos Tribunais - a ponderação e a escolha dos critérios e pressupostos da atribuição e aquisição da nacionalidade portuguesa, competência que não pode deixar de exercer, pois decorrente de uma verdadeira imposição constitucional.

É que, para mais, sendo a tarefa de enunciação dos critérios e pressupostos para a atribuição e aquisição da cidadania (artigo 4.º, CRP) não apenas constitucionalmente cometida como também constitucionalmente reservada ao legislador - e em absoluto ao legislador parlamentar - mostra-se, prima facie, justificada a opção por um critério objetivo (partindo da condenação por crimes cuja moldura penal se fixou a partir de determinado limite), que resulta da ponderação do próprio legislador (por via geral e abstrata) e não da ponderação, em cada caso, pelo aplicador da norma - ainda que ao nível judicial» (ponto 19.1).

Na República Federal da Alemanha, e face a um preceito da lei da nacionalidade (StAG) - o § 12a - que estabelece, como se referiu, que qualquer pena pela prática de certos crimes (vg., antissemitas e racistas) impede a aquisição da cidadania (sendo uma exceção à regra da desconsideração das “bagatelas penais”), Kay Hailbronner sublinha (“StAG § 12a [Verurteilungen]”, in Kay Hailbronner/Marcel Kau/Thomas Gnatzy/Ferdinand Weber, Staatsangehörigkeitsrecht, 7.ª ed., München, C.H. Beck, 2022, n.º 38) que não há aqui uma violação do princípio da proporcionalidade ao excluir-se «categoricamente» o acesso à cidadania. Como se disse, o § 12a(1) admite ainda que, se forem ultrapassados os limites de penas estabelecidos (o chamado «limiar de irrelevância ou desconsideração - Unbeachtlichkeitsschwelle), poderá ainda assim o requerente adquirir a nacionalidade se a pena ou a soma das penas ultrapassarem ligeiramente (geringfügig) esse limiar.

Ao não ser estabelecida uma «válvula de escape» sistémica que permita, excecionalmente, proceder-se a uma consideração individualizada, está-se, como se antecipou, face a uma violação do princípio da proibição do excesso. Se a LdN exige, no caso de condenações no estrangeiro, que se esteja perante condutas tipificadas como crime na ordem jurídica portuguesa, já não prevê que se tenha em consideração, por exemplo, se há uma gritante diferença de moldura penal entre Portugal e o país onde viveu (significativamente mais gravosa neste). Na Alemanha, para além da possibilidade geral de «desconsideração» como impedimento à aquisição da nacionalidade de casos de ultrapassagem ligeira do limiar penal estabelecido, em relação às condenações no estrangeiro, o § 12a (2) prevê que serão consideradas no procedimento de nacionalidade se corresponderem a condutas também criminalizadas na Alemanha (tal como acontece em Portugal), mas se, além disso, resultarem de um procedimento conforme ao princípio do Estado de direito e cumprirem as exigências de proporcionalidade. Isto é, exige-se o respeito desse princípio também no plano procedimental - Rechtsstaatlichkeit des Verfahrens: cf. Kay Hailbronner (“StAG § 12a [Verurteilungen]”, in Kay Hailbronner/Marcel Kau/Thomas Gnatzy/ Ferdinand Weber, Staatsangehörigkeitsrecht, 7.ª ed., München, C.H. Beck, 2022, n.º 41). Hailbronner sublinha que, tratando-se de uma condenação proferida num Estado-Membro, há uma presunção de que foram cumpridas essas exigências, cabendo ao requerente o ónus da prova no caso de sustentar que não se verificaram esses pressupostos (n.º 41). Em termos de proporcionalidade da pena, também o regime é o da excecionalidade e só em situações-limite poderá conduzir a uma ponderação favorável à aquisição da nacionalidade, apesar do registo criminal desfavorável. Na verdade, «[uma] medida da pena só é desproporcionada se não corresponder de forma alguma à gravidade da infração e à culpa (cf. artigo 49.º, n.º 3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia [...]» (n.º 45).

Também na Suíça a necessidade de consideração individual foi sublinhada numa decisão do Tribunal Federal, de 21 de maio de 2025 (BGer 1C_350/2024 vom 21. Mai 2025), que convoca jurisprudência anterior. Em bom rigor, para se entender o alcance do aresto, não se pode abstrair do maior grau de exigência no que toca aos antecedentes criminais. No caso, um cidadão turco, que geria um restaurante em Goldau, com vários empregados, integrado comunitariamente, patrocinando várias associações locais, com bons conhecimentos linguísticos, teve um acidente que só provocou danos ao próprio, tendo sido sentenciado a uma pena de multa (Geldstrafe) de quarenta dias, com um regime de prova de dois anos, além do pagamento de uma contraordenação no montante de 900 francos suíços. Considerou-se que a deficiência neste ponto poderia ser compensada pela realização de outros requisitos, exigindo-se a sua apreciação global. Contudo, este caminho só vale se não se tratar de uma infração penal grave.

Já em setembro de 2025, o Tribunal administrativo federal (Bundesverwaltungsgerich/Tribunal administratif fédéral/Tribunale amministrativo federale/Tribunal administativ federal), numa decisão de 24 de setembro (Abteilung VI, F-3355/2023), decidiu, convocando também o aresto de maio do Tribunal Federal:

«Não é admissível concentrar-se num único critério, a menos que este tenha, por si só, um peso decisivo, como é o caso, por exemplo, de uma punibilidade (Straffälligkeit) relevante. É necessária uma avaliação global de todos os aspetos relevantes em cada caso específico» (3.3).

Embora tenha votado pela inconstitucionalidade, há diferenças significativas em relação à construção desenvolvida no aresto, a saber:

2 - Artigo 9.º, n.º 1, alínea a), da LdN (na redação resultante do Decreto n.º 17/XVII)

Em relação à terceira questão considerada no Acórdão, relativa à existência ou não «de ligação efetiva à comunidade nacional» (artigo 9.º, n.º 1, alínea a), da LdN), entendo que a norma resultante da sua densificação por via do Decreto da Assembleia da República n.º 17/XVII não é inconstitucional. Outra foi, no entanto, a posição que teve vencimento: a maioria sustentou que, com a nova redação, se aumentou a indeterminação do parâmetro a tomar em consideração no caso de oposição à nacionalidade por declaração de vontade.

Procederei à análise em quatro etapas:

2.1 - Indeterminação, linguagem e direito da nacionalidade

A divergência não se situa na utilização de conceitos indeterminados no direito em geral e no direito da nacionalidade em especial. A «textura aberta do direito» (Herbert Hart, O conceito de direito, Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian, 1986, cap. VII, 1.), a sua «porosidade», convoca conceitos indeterminados, elemento essencial da experiência jurídica (vd., por todos, entre nós, João Baptista Machado, Introdução ao direito e ao discurso legitimador, Coimbra, Almedina, 1983, pp. 113-123). Pierre Moor (Pour une théorie micropolitique du droit, Paris, PUF, 2005) sublinha que «a maioria das normas contém noções indeterminadas, que reenviam para realidades complexas». Na realização do direito, os tribunais assumem um papel fundamental. Repare-se que está aqui em jogo a possibilidade de estas normas poderem operar como padrão de conduta para os destinatários e como norma de controlo, no que ora nos importa para o Ministério Público e o juiz.

Em termos de tradução constitucional, entende-se no aresto que o segmento normativo sub iudice não respeita as exigências de determinabilidade da lei ligadas ao princípio do Estado de direito (artigo 2.º da Constituição) e, no caso, especificamente ao instituto da reserva (absoluta) da lei (artigo 164.º, n.º 1, alínea f), da Constituição). A reserva de lei foi construída para combater o arbítrio, em primeira linha em relação à Administração. Trata-se de uma exigência quer do princípio do Estado de Direito quer do princípio democrático, num quadro marcado pela separação de poderes. Reserva de lei que, sob pena de esvaziamento, é também uma «reserva de densidade normativa» ou de «densificação normativa» (vd. agora J.M. Sérvulo Correia/Francisco Paes Marques, Noções de direito administrativo, Vol. II, 2.ª edição, Coimbra, Almedina, 2025, pp. 36-37). Embora o grande tratamento tenha sido feito para as relações entre poder legislativo e poder administrativo, também o poder judicial, sem prejuízo da sua especial dimensão garantística, está vinculado em termos de legalidade (rectius, juridicidade). O eixo da análise começa a montante: há uma medida para que as pessoas (no caso, os que pretendem vir a requerer a nacionalidade) possam conformar o seu agir? Na verdade, enquanto «regras de conduta, as normas de direito vão dirigidas à vontade dos indivíduos como força motivadora, visando orientar e afeiçoar os respectivos comportamentos» [João Baptista Machado, Âmbito de eficácia e âmbito de competência das leis (Limites das leis e conflitos das leis), Coimbra, Almedina, 1998, p. 5].

No direito dos estrangeiros e da nacionalidade, enquanto «direito de controlo» (Fabienne Jault-Seseke/Sabine Corneloup/Ségolène Barbou des Places, Droit de la nationalité et des étrangers, Paris, PUF, 2015, pp. 8-10), há uma utilização recorrente de conceitos indeterminados como se comprova por uma análise, diacrónica e sincrónica, deste campo. Encontramos, em diferentes ordens jurídicas, conceitos do tipo da referida «idoneidade moral e civil» (Portugal, versão originária do artigo 6.º, n.º 1, alínea d), da LdN) e «buena conducta cívica» (Espanha), alguns dos quais já foram referenciados no ponto anterior. Aliás, entre nós, Rui Manuel Moura Ramos escreve a propósito de conceitos indeterminados constantes na versão seminal da LdN:

«são no entanto conceitos indeterminados, cujo preenchimento é deixado ao intérprete e que permitem uma larga utilização da capacidade de julgamento do órgão decisório. De qualquer modo, isso não significa que este se possa servir deles a seu belo prazer, deturpando a sua finalidade ou imputando-lhes um qualquer conteúdo» (Rui Manuel Moura Ramos, “O novo direito português da nacionalidade”, in Idem, Estudos de direito português da nacionalidade, 2.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 131-269, p. 214).

No Estado Constitucional, no campo onde as exigências de densificação são mais elevadas - falo do direito penal e da especial determinação do princípio da legalidade criminal - afirma-se a «abertura» em termos normativos. António Castanheira Neves (“O princípio da legalidade criminal: o seu problema jurídico e o seu critério dogmático”, in Idem, Digesta: Escritos acerca do Direito, do Pensamento Jurídico, da sua Metodologia e Outros, Vol. I, Coimbra, Coimbra Editora, 1995, pp. 349-473) escreveu luminosas páginas sobre a questão, permitindo-me citar uma pequena passagem:

«[...] a determinação normativa exigível ao direito criminal objectivo situar-se-á entre uma rígida pré-determinação e uma total ausência de determinação - ficando, no entanto, por definir especificamente a sua índole e grau, embora se saiba já que ela é compatível com uma indeterminação normativa de que não esteja ausente uma tomada de posição legislativa capaz de se impor como um fundamento vinculante e critério de contrôle decisório» (p. 381).

Na análise do segmento da norma sub iudice, estamos perante conceitos indeterminados, numa área que não tem a especial exigência constitucional do direito penal e processual penal em função da possibilidade de privação da liberdade. Adianto, desde já, que não se está aqui num domínio sem referentes e âncoras paramétricas, inclusivamente constitucionais, mas também jurisprudenciais, atento que o conceito que o legislador agora densificou, quando antes se limitava à formulação mais lacónica - «inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional» (na redação do Decreto, com um pequeno retoque linguístico: «inexistência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional») foi concretizado em numerosas decisões jurisprudenciais, que não devem ser ignoradas na avaliação, averiguando-se a efetividade da ligação à comunidade e, assim, combatendo o acesso meramente instrumental e oportunista à cidadania. Sendo o status da cidadania um elemento essencial na respublica, um Estado tem a obrigação de ser exigente com quem a ela quer aceder.

O tomar a sério o contributo jurisprudencial tem paralelo no direito da nacionalidade de outros países: vd., por exemplo, na Alemanha, o § 12a(1) StAG, em que o conceito de ultrapassagem ligeira (Geringfügigkeit) dos limites de desconsideração dos antecedentes tem sido objeto de densificação jurisprudencial (VG Darmstadt (5. Kammer), Urteil vom 03.12.2008 - 5 K 1079/08.DA ECLI:DE:VGDARMS:2008:1203.5K1079.08.DA.0A, por exemplo).

2.2 - Relevância de comportamentos

Dos casos previstos na lei como formas de aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, a situação põe-se sobretudo no plano da aquisição por via de casamento ou união de facto, como comprova tradicionalmente a jurisprudência.

Repare-se que atenta a unidade familiar (artigos 2.º e 3.º da LdN) e a específica situação de reaquisição da nacionalidade se abre uma via mais rápida para o acesso à cidadania, que assenta numa declaração de vontade dos interessados, que contrasta com os procedimentos de naturalização.

Os comportamentos são elementos pertinentes em matéria de aquisição da nacionalidade. A consideração dos antecedentes criminais, por exemplo, reconduz-se a condutas que foram objeto de censura por via judicial. Contudo, o que está aqui em causa é o foco, como se verá, num certo tipo de comportamentos: trata-se de considerar como critérios densificadores da «inexistência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional», para além dos «parâmetros materiais» para que remete o preceito, também a

«demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais».

Esta relevância do comportamento dissonante com o que se proclama passou a constar, a propósito da igualdade entre homens e mulheres, da Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG) [§11(1) 3 b: o requerente «mostra pelo seu comportamento, que desrespeita a igualdade de direitos entre homem e mulher estabelecida na Lei Fundamental»].

Num documento do Conselho Federal (Bundesrat) sobre uma Proposta do Governo Federal [Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Staatsangehörigkeitsrechts (StARModG) - 39 - Drucksache 438/23, 08.09.23, p. 39], pode ler-se a este propósito:

«Outros casos em que pode haver violação do princípio da igualdade entre homem e mulher, nos termos do artigo 3, n.º 2, 1 e n.º 3, Absatz 2 Satz 1 und Absatz 3 da Lei Fundamental, e que podem, portanto, constituir um motivo de exclusão da naturalização, podem, por exemplo, basear-se na existência de indícios de apego a estruturas familiares patriarcais (por exemplo, através de diretrizes que negam às filhas menores e à esposa o direito de participar de forma autónoma na vida social ou que aceitam casamentos religiosos ou sociais de filhas menores [...]».

Embora, à semelhança do ordenamento jurídico de outros Estados, se preveja no Decreto, como requisito de aquisição da nacionalidade, uma Declaração de «adesão aos princípios fundamentais do Estado de direito democrático» (nova redação do artigo 6.º, n.º 1, alínea e) da LdN, aplicável no caso da oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade), há que considerar que ela pode ser apenas um expediente tático de obtenção da nacionalidade, desmentida de forma inequívoca («concludente e ostensiva», na formulação do legislador). Na Alemanha, uma situação deste tipo está prevista nos §§ 11(1) e 11(1a) da Lei da Nacionalidade [Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG)], em sede de aquisição derivada da cidadania por via de naturalização. Segundo o § 11(1), consideram-se os comportamentos, sendo o requerente excluído se houver

«indícios concretos que justifiquem a suposição de que o estrangeiro prossegue ou apoia, ou prosseguiu ou apoiou, objetivos contrários ao ordenamento democrático liberal, a existência ou a segurança da Federação ou de um Estado federado (Land) ou que tenham como objetivo prejudicar ilegalmente o exercício das funções dos órgãos constitucionais da Federação ou de um Estado federado ou dos seus membros ou que, através do uso da violência ou de atos preparatórios para esse fim, ponham em risco os interesses externos da República Federal da Alemanha, a menos que o estrangeiro comprove que se afastou da anterior prossecução ou apoio a tais atividades».

A jurisprudência alemã ilustra esta hipótese: vd. VG [Verwaltungsgericht] München (25. Kammer), Urteil vom 15.09.2008 - M 25 K 06.4713, em que um tunisino viu denegado o seu pedido de naturalização por, apesar de ter afirmado a sua adesão aos valores do Estado constitucional, se ter descoberto estar envolvido nomeadamente no trabalho de algumas organizações problemáticas, nomeadamente da Islamische Gemeinde Deutschlands e.V. (IGD), instituição que se inscreveria na esfera da Irmandade Muçulmana. Perante os elementos carreados para o processo, foi posta em causa a credibilidade do seu distanciamento face a organizações que ameaçam o Estado Constitucional e democrático. Também noutra decisão bávara - VGH [Verwaltungsgerichtshof] München (5. Senat), Beschluss vom 14.10.2015 - 5 ZB 15.808 - relevaram «indícios factuais apurados (contactos, viagens, envio de encomendas e transferências de dinheiro)» de que o requerente apoiava uma organização terrorista (n.º 17), sendo referida a Ansar al Islam; vd. também OVG [Oberverwaltungsgericht] Münster, Urteil vom 14.1.2016 - 19 A 1214/11, relativa a um caso de envolvimento com uma associação salafista e wahhabista, comprometendo-se na luta pelo califado mundial.

Estes casos da jurisprudência alemã, bem como o facto de parte relevante dos atos do terrorismo na Europa ser praticada convocando o nome do Islão (enquanto islamismo, entendido este como Islão político, falando-se de «fundamentalismo islamita»), em caso algum legitima colocar uma parte relevante da população sob suspeita generalizada e, muito menos, erigi-la em «bode expiatório». Aliás, em termos de memória, no caso da cultura portuguesa, sem prejuízo do peso da sua matriz judaico-cristã (também da herança greco-romana), parte dela, nomeadamente a língua (cf. Adalberto Alves, Dicionário de arabismos da língua portuguesa, Lisboa, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, 2013), tem marcas que resultam de uma presença multissecular em Portugal (sem prejuízo de outros pontos territoriais de contacto pelo mundo, desde o Magrebe até Moçambique, entre outros: Adalberto Alves recorda que o abandono de Mazagão ocorreu em 1769 e refere outras fontes de influência, entre as quais a Índia - p. 25), que se pode sintetizar no impressivo título de um livro também de Adalberto Alves (O meu coração é árabe, 3.ª edição, Lisboa, Assírio e Alvim, 1998). Continuando em registo literário, Fernando Pessoa, acentua não apenas a relevância dessa base árabe para a riqueza da língua portuguesa e para a sua «capacidade imperial», como sublinha a importância da «nossa grande tradição árabe» (cf., com as pertinentes indicações e outros textos, a obra editada por Fabrizio Boscaglia: Fernando Pessoa, O sábio árabe: escritos sobre a civilização arábico-islâmica, Lisboa, Shantarĭn, 2025).

É indubitável que os Estados têm o dever de proteger os seus nacionais de fenómenos de radicalização política e de violência, sejam quais forem as suas motivações. Mas tal deve ser feito no respeito pelo Estado Constitucional e pelos seus princípios, nomeadamente o da igualdade e a proibição da discriminação que dele resulta, quer seja direta quer seja indireta.

Esta relevância dos comportamentos, que está em linha com ordenamentos de outros Estados Constitucionais, exige, desde logo, a sua «demonstração» (e o ónus da prova está do lado do Ministério Público - cf. infra) bem como que a rejeição opere «de forma concludente e ostensiva». Em relação a esta última expressão («de forma concludente e ostensiva») estamos perante um conceito de restrição das condutas relevantes para descartar a existência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional. Trata-se, de afirmar que terão de ser condutas que assumem traços de inequivocidade. Aliás, formulações deste tipo existem quer ao nível do direito nacional quer do direito de outros ordenamentos. A interpretação terá de ser contextualizada, sendo ou mais determinada consoante os diplomas. Entre nós, por exemplo, «concludente» comparece em vários diplomas. Desde logo, o Código do Processo Civil dispõe, no artigo 44.º, n.º 4, que «A eficácia do mandato depende de aceitação, que pode ser manifestada no próprio instrumento público ou em documento particular, ou resultar de comportamento concludente do mandatário” (itálico meu). Também há exemplos noutras áreas: na habitação, encontra-se em regulamentos municipais [vd., por exemplo, o Aviso n.º 17288/2025/2, de 14 de julho (Diário da República n.º 133/2025, Série II de 2025-07-14), do Município de Almeirim (Proposta de Regulamento Municipal de Atribuição de Habitação Social em Regime de Arrendamento Apoiado), no artigo 65.º (Renúncia)]; também no domínio do direito de risco [Decreto-Lei n.º 102-A/2020, de 9 de dezembro - Altera as prescrições mínimas de proteção da segurança e da saúde dos trabalhadores contra os riscos da exposição a agentes biológicos durante o trabalho e transpõe as Diretivas (UE) 2019/1833 e 2020/739, artigo 16.º, n.º 3]; ainda a Resolução da Assembleia da República n.º 43/2003, de 23 de maio (Aprova o Acordo entre a República Portuguesa e a República da Roménia sobre Readmissão de Pessoas em Situação Irregular, assinado em Lisboa em 26 de Setembro de 2002), no seu artigo 3.º «2 - No caso de não se poder provar de forma concludente a nacionalidade da pessoa submetida a um pedido de readmissão…». No entanto, a simples prova da comparência noutros diplomas não resolve o problema. Apenas ilustra o que já se referiu sobre a indeterminação do direito e, não se vê que, neste caso, haja especiais problemas de determinabilidade. Aliás, em sede de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, atualmente, no que toca ao juízo de ponderação de comportamentos, os tribunais já o fazem, sendo que, nomeadamente por via da expressão de «forma concludente e ostensiva», explicita-se a malha em sede de comportamentos, falando-se agora de «demonstração de comportamentos».

2.3 - Rejeição da «adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais»

Desde a versão originária da LdN, que, entre os fundamentos de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, consta do artigo 9.º a «inexistência de qualquer ligação efetiva à comunidade nacional» (na redação inicial, figurava ainda o adjetivo «manifesta», que caiu). Em rigor, reconstituindo o percurso, a alínea a) foi alterada pela Lei n.º 25/94, de 19 de agosto: «Constituem fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa: a) A não comprovação, pelo interessado, de ligação efetiva à comunidade nacional», o que implicou a queda do «manifesto»; pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, assumiu a redação atualmente vigente: «Constituem fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa: a) A inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional». Trata-se de uma fórmula muito ampla, que, como procurarei mostrar, foi agora densificada (e não de um modo meramente aparente) pela formulação constante do Decreto.

De notar que, diferentemente de outros países onde exigências desta natureza aparecem no caso de naturalização, o Decreto deixou inalterado, neste ponto, o artigo 6.º respeitante aos requisitos de aquisição da nacionalidade por essa via, o que, no mínimo, se afigura problemático.

Um dos argumentos do Acórdão é o do “incremento da conatural indeterminabilidade do conceito” (D.3), ponto que não acompanho. O que houve foi, pelo contrário, uma maior determinação da formulação «inexistência da ligação efetiva à comunidade nacional». Limitaram-se agora os elementos que podem ser considerados, sendo certo que não se pode desconhecer que, à sombra do conceito tradicional e muito mais genérico, se verificou uma determinação paramétrica resultante da jurisprudência. Basta ver, por exemplo, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 6 de julho de 2006, Processo n.º 06B1740:

«A conclusão pela existência ou não de ligação efetiva ou pertença a comunidade nacional terá de resultar da ponderação de um conjunto de circunstâncias, como é o caso do domicílio, da estabilidade da fixação, da família, relevando a nacionalidade portuguesa do cônjuge e dos filhos, da atividade económica ou profissional, do conhecimento da língua falada ou escrita, dos usos, costumes e tradições, da história, da geografia, do convívio e integração nas comunidades portuguesas, das relações sociais, humanas, de integração cultural, da participação na vida comunitária portuguesa, designadamente, em associações culturais, recreativas, desportivas, humanitárias e de apoio, isto é, de todos os aspetos familiares, sociais, económico- profissionais, culturais e de amizade reveladores de um sentimento de pertença à comunidade portuguesa em Portugal ou no estrangeiro, relevando para tanto todos os elementos ou fatores suscetíveis de revelar a efetiva inserção do interessado na cultura e no meio social nacional que no caso concorram - ou deixem de concorrer».

No que toca aos três referentes - «adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais» - começa-se por sublinhar que o primeiro é aquele com maior amplitude e a que se voltará.

Em matéria de símbolos nacionais, estes são, como afirma a Constituição, a bandeira e o hino. Mais exatamente, diz o artigo 11.º:

«1 - A Bandeira Nacional, símbolo da soberania da República, da independência, unidade e integridade de Portugal, é a adotada pela República instaurada pela Revolução de 5 de Outubro de 1910.

2 - O Hino Nacional é A Portuguesa».

O desrespeito pelo hino nacional e a bandeira revelam problemas de integração que devem ser avaliados, operando, segundo o artigo 9.º da LdN, como elemento a considerar na oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade. Tal, aliás, é já possível no atual quadro legal, com a ampla formulação («inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional”), tendo-se procedido agora a uma explicitação.

Também quanto à rejeição da adesão às instituições representativas, enquanto estas são parte de um Estado democrático que se afirmou na sequência da Revolução de Abril e que tem expressão paradigmática na Constituição de 1976, é fundamento de oposição a «demonstração de comportamentos» que as recusem. Assim, quem defender o fim das instituições democráticas, sustentando uma ditadura, não preenche os requisitos.

Já a rejeição da adesão à comunidade nacional, não só é mais vasta, como, prima facie, poderá suscitar problemas acrescidos de indeterminação. Contudo, também a vigente «inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional» é marcada por essa indeterminação, mas foi sendo concretizada por um significativo número de decisões que, mutatis mutandis, concorrem para a interpretação do preceito na nova redação. Dá conta Paulo Manuel Costa [“Oposição à aquisição da nacionalidade: a inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional”, in Revista da Ordem dos Advogados IV (2012), pp. 1453-1481, p. 1467; e também in Centro de Estudos Judiciários, Contencioso da nacionalidade, 2.ª edição, Lisboa, Centro de Estudos Judiciários, 2017, pp. 45-66, pp. 55-56] de que têm sido considerados pelos tribunais exemplos ilustrativos do estabelecimento de uma ligação efetiva à comunidade nacional: «o domínio da língua portuguesa», «a existência de relações de amizade ou de convívio com portugueses (para além do círculo familiar)», «o estabelecimento do domicílio em território português», «a adoção de hábitos sociais similares aos dos portugueses», «o interesse pela cultura, pela história e pela realidade atual de Portugal», «a passagem de férias em Portugal (para quem reside no estrangeiro)», «a participação em eventos que revelem uma comunhão de interesses ou valores portugueses e promovam a sua difusão», ou «a existência de interesses económicos relacionados com Portugal e os portugueses». E esclarece não ser necessário que os elementos referenciados ocorram todos em simultâneo, pois o que é «decisivo e suficiente é uma visão de conjunto, que permita concluir» que o candidato está em condições de adquirir a nacionalidade portuguesa (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 13 de novembro de 2008, Processo n.º 3697/08) demonstrando um sentimento de pertença, integração e comunhão da consciência nacional (Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 31 de outubro de 2006, Processo n.º 6A2924). Por fim, e para que possam ilustrar a ligação efetiva, estes elementos têm de ser objetivos e comprováveis (Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 13 de novembro de 1986, Processo n.º 4733), pelo que não será suficiente a mera declaração da sua existência pelo interessado.

Aliás, para o que aqui nos interessa, fica claro que a rejeição da adesão à comunidade nacional já hoje é passível de avaliação pelos tribunais nacionais. O Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 2 de fevereiro de 2017, Processo n.º 210/15.6BELSB, refere que: «Cabe ao Ministério Público o ónus da alegação dos factos negatórios dos fatores de integração real ou de ligação efetiva à portugalidade; isto é, à nação portuguesa como uma comunidade histórico-cultural com vocação ou aspiração a uma comunidade política, caracterizável espiritual e culturalmente, onde avultam a história comum, atitudes e estilos de vida, maneiras de estar, ideia de futuro». Entre estes «factos negatórios» podem contar-se os comportamentos de rejeição de «adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais».

Também noutros ordenamentos jurídicos encontramos critérios com significativa indeterminação e abertura. Apenas a título de exemplo, considere-se o caso francês, onde, nos termos do artigo 21-24 do Code Civil, se faz depender a naturalização do requerente da «sua assimilação à comunidade francesa», incluindo da «adesão aos princípios e aos valores essenciais da República» (na doutrina, vd., com outras indicações, Xavier Vandendriessche, Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile annoté et commenté, 15.ª edição, Paris, Lefebvre Dalloz, 2025, pp. 1618-1624). É, de resto, pertinente a distinção entre o conhecimento e a adesão aos valores da República [sobre estes, vd. Mathilde Philip-Gay, “Les valeurs de la République”, in Philippe Blachèr, La Constitution de la Ve République: 60 ans d’application (1958-2018), France, LGDJ, 2018, pp. 121-134; e ainda, no plano da concretização jurisprudencial, cf. Tribunal administratif de Nantes, 30 avril 2024, n.º 2108434, por exemplo].

No mesmo sentido, o artigo 12 da Loi sur la nationalité suisse (RO 2016 2561) refere que a integração se manifesta no «respeito pela segurança e ordem públicas», no «respeito pelos valores da Constituição», na «aptidão de comunicar quotidianamente através de uma língua nacional», oralmente ou por escrito», na «participação na vida económica e aquisição de uma formação» e no «incentivo e apoio à integração do cônjuge, unido de facto ou filhos menores sobre os quais se exerce o poder parental».

A concluir, sublinha-se que a avaliação a que se proceda deve tomar a sério os direitos fundamentais, nomeadamente os direitos, liberdades e garantias, tais como a liberdade de expressão e a liberdade religiosa, num contexto de diversidade de crentes e não crentes (ateus e agnósticos), de pluralidade de confissões religiosas e, em geral, de mundividências.

2.4 - Judicialização

A aquisição da nacionalidade por efeito da vontade integra-se num modelo judicializado, que parte da oposição deduzida pelo Ministério Público. Assim, contrasta claramente com o modelo da Lei n.º 2098, de 29 de julho de 1959, em que competia ao Governo a oposição à atribuição, aquisição ou reaquisição da nacionalidade portuguesa (Bases XXV, XXVI e XXVII), diploma que foi ainda aplicado vários anos depois da Revolução de Abril, já na vigência da Constituição de 1976. Repare-se que, no atual quadro normativo, se trata de um juízo que deve ter em conta a situação concreta. Assim, no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 18 de fevereiro de 1986, Processo n.º 073529, lê-se:

«I - Os fundamentos da oposição constantes do artigo 9 da Lei n. 37/81, de 3 de outubro, são meras circunstâncias indiciadoras de indesejabilidade e não verdadeiros impedimentos, pelo que se devem valorar as circunstancias que, em relação a cada situação, recomendam ou não a oposição ou a concessão da nacionalidade. II - O exercício de funções no quadro da Direção Nacional dos Portos e Caminhos de Ferro de Moçambique, durante cerca de vinte anos, com a sua continuação neste quadro após a concessão da independência, não patenteia, só por si, a qualidade de indesejável como português. III - Deste modo, a sua mera invocação, sem que se alegue qualquer circunstância reveladora de que perigam os interesses do Estado Português com a concessão da nacionalidade portuguesa pretendida, não constitui bom fundamento de oposição a aquisição desta».

Trata-se de jurisprudência reiterada do Supremo Tribunal de Justiça e também seguida pelo Tribunal da Relação de Lisboa. No primeiro caso, veja-se o Acórdão de 27 de abril de 1989, Processo n.º 077137, em que se sustentou que «[o]s fundamentos da oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa constantes do artigo 9 da Lei n.º 37/81, de 3 de Outubro, são meras circunstâncias indicadoras de indesejabilidade e não verdadeiros impedimentos, pelo que, em relação a cada situação concreta devem ser valoradas as circunstâncias que recomendam ou não a oposição ou a concessão da nacionalidade». No segundo (Tribunal da Relação de Lisboa), compulse-se o Acórdão de 25 de maio de 1995, Processo n.º 0099142, bem como o Acórdão de 4 de novembro de 1998, Processo n.º 0012061. Neste último, decorre do Sumário que:

«II - Os fundamentos da oposição à aquisição de nacionalidade portuguesa previstos no art. 9 da Lei n. 37/81 têm de ser encarados não como factos impeditivos dessa mesma aquisição, mas apenas como índices de indesejabilidade. Significa isto que compete ao MP - por força do art. 10 da Lei da Nacionalidade - alegar e provar a existência de factos que traduzam a mencionada indesejabilidade. III - A invocação de que o Requerido foi Ministro da Construção e Habitação da República de Angola desde 27-11-1976 a 11-12-1978, não é suficiente para determinar a procedência da Oposição à Aquisição da Nacionalidade Portuguesa».

Referindo-se ao regime jurídico da oposição, Rui Manuel Moura Ramos, “O novo direito português da nacionalidade”, in Idem, Estudos de direito português da nacionalidade, 2.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 131-269, pp. 208-209, sustenta o seguinte:

«[...] não se crê que os termos em que se disciplina o seu funcionamento sejam excessivos para os interessados. Com efeito, os fundamentos previstos, salvo o primeiro, são bem estritos, e os particulares gozam da garantia de que a oposição não decorre de um acto administrativo ou político, mas antes de uma decisão judicial, ademais recorrível.

Não se crê por isso que fique prejudicada a salvaguarda dos legítimos interesses individuais» (itálico meu)».

Há já densificação paramétrica, perante uma redação do preceito mais indeterminada do que a que foi agora aprovada e que resulta da jurisprudência, pelo que, também por esta via, se verificou uma concretização que pode ser transposta, mutatis mutandis, para a densificação de «adesão à comunidade nacional» (veja-se a jurisprudência já indicada, paradigmaticamente, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 6 de julho de 2006, Processo n.º 06B1740, onde se referem «todos os elementos ou factores susceptíveis de revelar a efectiva inserção do interessado na cultura e no meio social nacional que no caso concorram - ou deixem de concorrer»).

O «deixem de concorrer» referido no aresto remete para um campo que até é mais amplo do que o resultante da densificação da fórmula prevista agora na parte final do artigo 9.º, n.º 1, alínea a) na nova redação. Assim, reitero que não acompanho o raciocínio que teve vencimento no Acórdão no sentido de que a densificação gerou mais indeterminação. Pelo contrário: limita-se, como se disse, a casos de inequivocidade de comportamentos que mostrem a rejeição da adesão. Acresce o argumento de prova, pois o ónus está a cargo do Ministério Público, tendo sido retomada (a partir da Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril) uma solução que, como vimos, tinha sido abandonada. Recorda-se que a Lei n.º 25/94, de 19 de agosto veio acolher essa «Constituem fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa: a) A não comprovação, pelo interessado, de ligação efectiva à comunidade nacional» [na doutrina, Rui Manuel Moura Ramos, “Mouvements migratoires et droit de la nationalité au Portugal dans le dernier demi-siècle”, in Patrick Weil/Randall Hansen (dir.), Nationalité et citoyenneté en Europe, Paris, La Découverte, 1999, pp. 221-238, p. 234, que escreve: “este ponto [...] constitui uma «desaprovação da jurisprudência»].

3 - A questão da retrospetividade

Quanto à sexta questão de constitucionalidade, está em causa a avaliação do n.º 2 do artigo 7.º (Aplicação no tempo) do Decreto, ao dispor que «1 - A presente lei produz efeitos a partir da data da sua entrada em vigor, sem prejuízo do disposto nos números seguintes. 2 - Aos procedimentos administrativos pendentes à data da entrada em vigor da presente lei aplica-se a Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, na redação anterior à presente lei [...]». E o artigo 8.º dispõe: «A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação».

Não há dúvidas, como se sustenta no aresto, que de um ponto de vista estritamente procedimental, estamos perante uma norma prospetiva. Também é claro que a mudança da ordem jurídica é um elemento que se prende com a liberdade de escolha político-legislativa, para mais numa área em que se tem assistido, também entre nós, a alterações significativas dos pressupostos (incluindo o demográfico).

O que está em causa é saber se, ainda assim, não nos deparamos com normas retrospetivas numa perspetiva da relação jurídico-material subjacente. O exemplo típico é o de alguém que ao abrigo do quadro ainda vigente está a completar ou já completou o prazo de residência exigido no território nacional. Para instruir o procedimento de aquisição de nacionalidade pode precisar de certificados de registo criminal para provar que não foi condenado no país de nascimento ou de outro ou outros países onde residiu. Neste caso, embora a lei se pretenda aplicar apenas para o futuro, acaba por tocar num pressuposto que se formou quase ou mesmo integralmente no passado. Aqui a verificação do requisito não significa que se produza qualquer efeito automático de atribuição do direito. Com efeito, o direito à nacionalidade depende, desde logo, da vontade do requerente.

No Acórdão, rejeita-se expressa e reiteradamente que se possa falar aqui de retrospetividade: