Decreto n.º 43587

TEXTO :

Decreto n.º 43587

A principal modificação, de carácter substancial, que as Leis n.os 2018 e 2030 e os correspondentes decretos regulamentares introduziram no sistema anterior consistiu em se facultar aos diversos interessados a possibilidade de recurso para os tribunais ordinários do resultado da arbitragem sobre o quantitativo da indemnização a pagar ao expropriado.

Não faltou então quem supusesse que com a plena jurisdicionalização da matéria ficaria suficientemente assegurada, na generalidade dos casos, a fixação da justa indemnização devida ao proprietário e que as providências destinadas a estimular o andamento dos processos bastariam para satisfazer a rapidez com que necessitam de ser planeadas e executadas muitas das obras de interesse público.

Na prática, porém, tem-se verificado que as estimativas dos vários peritos sobre o valor dos mesmos prédios acusam, com grande frequência, diferenças acentuadas, que chegam a ser chocantes em muitos casos. Os peritos agem muitas vezes mais como defensores do interesse de quem os indica do que como avaliadores objectivos e imparciais, capazes de auxiliar a difícil missão do julgador.

Em face dos laudos divergentes dos peritos e da ausência de fundamentação de cada uma das avaliações efectuadas, os juízes vêem-se a cada passo em sérios embaraços para fixar o valor real dos prédios, e as suas decisões não raro acabam por denunciar também diferenças gritantes de valor entre prédios de valia sensìvelmente igual.

Além disso, a Administração queixa-se, e com fundadas razões, de que muitos processos de expropriação não caminham com a celeridade devida e de que a demora no julgamento das acções acarreta muitas vezes prejuízos graves para o andamento das obras e, consequentemente, para o interesse público que os empreendimentos visam realizar.

Há que rever de novo a matéria.

Não se pode, evidentemente, exigir da lei a estatuição de critérios aritméticos de tal modo precisos e acertados que dêem para a avaliação de cada prédio um resultado que, além de ser fàcilmente determinável, seja justo ou razoável ao mesmo tempo.

Por mais que se desenvolva a construção em série, não faltarão à generalidade dos próprios prédios urbanos os elementos atendíveis de valorização de cada unidade predial que escapam à fixação de critérios dessa índole. Mas o que se não afigura impossível de conseguir, sem necessidade de romper por enquanto com os princípios básicos assentes na Lei n.º 2030, de 22 de Junho de 1948, é um pouco mais de uniformidade nos laudos dos peritos e, subsequentemente, nas próprias decisões dos tribunais, mediante a expressa enunciação dos critérios gerais que hão-de presidir à fixação da indemnização e a minuciosa discriminação dos factores mais importantes que devem, no geral, ser tomados em linha de conta na determinação do valor da coisa expropriada.

Para que semelhante orientação seja plenamente eficaz, não deve hesitar-se em impor, não só aos magistrados como aos peritos, o encargo de justificarem o valor atribuído à coisa em função dos factores considerados atendíveis na avaliação.

Por outro lado, também não parece difícil simplificar em vários pontos os termos das acções de expropriação, de modo a abreviar o seu julgamento, nem garantir mais eficazmente a observância dos preceitos que já na legislação anterior procuravam obviar ao excessivo retardamento da fase judicial do processo expropriativo.

São estes os principais objectivos da nova regulamentação do processo de expropriação que o presente diploma, em substituição do Decreto n.º 37758, de 22 de Fevereiro de 1950, pretende instituir. Aproveitou-se, entretanto, o ensejo para regular ainda as matérias contidas na Lei n.º 2030, que careciam de regulamentação adequada.

A segunda é a de que o prejuízo do proprietário se mede pelo valor real e corrente da coisa expropriada.

A primeira proposição não contém, ao contrário do que se poderia supor, uma pura afirmação de carácter doutrinário, despida de interesse prático. Já se tem pretendido, na verdade, computar no montante da indemnização certos cómodos ou vantagens especiais que a coisa expropriada faculta à entidade expropriante e que nada têm com o empobrecimento patrimonial sofrido pelo proprietário.

A indemnização seria assim decalcada, neste ponto, sobre a ideia do não locupletamento à custa alheia, como se a entidade expropriante e o proprietário se situassem no mesmo plano relativamente aos interesses que procuram satisfazer.

Supõe-se ser erro, que à lei só convém eliminar.

A segunda norma tende a afastar uma ideia (que na prática tem já aflorado algumas vezes como critério a seguir na determinação da composição a estabelecer entre expropriante e expropriado), segundo a qual a indemnização visaria facultar ao proprietário a aquisição de uma coisa equivalente à sacrificada pela expropriação.

O novo princípio proclamado na lei tanto pode funcionar na sua aplicação prática em proveito da Administração como em benefício do proprietário. Os métodos modernos de construção, as novas condições de fabrico, etc., podem tornar extremamente fácil ao proprietário substituir o imóvel expropriado por outro equivalente, mas de custo muito inferior: nem por isso ele deixará de receber, a título de indemnização, a soma correspondente ao valor real e corrente da coisa expropriada.

Da mesma forma, se a substituição da coisa expropriada se tornar mais dispendiosa, mercê de circunstâncias supervenientes que não afectam, entretanto, o seu valor corrente, também esse facto não constituirá, só por si, razão suficiente para ao proprietário se conceder indemnização mais elevada.

Contra a obrigação, imposta aos peritos e aos julgadores, de fundamentarem o quantitativo da indemnização estipulada, não faltará quem argumente com os imponderáveis que influem muitas vezes, justamente, na determinação do valor do prédio e as consequentes dificuldades que o avaliador experimentará para concretizar tudo aquilo que por simples via intuitiva influiu no cálculo que efectuou. Mas a essa consideração não parece difícil responder que aquilo que mais interessa é exactamente obrigar o avaliador a concretizar os elementos fundamentais do seu raciocínio, a substituir a pura intuição pela reflexão calma e ponderada de todos os factores dignos de apreço na avaliação, pois só assim será possível conseguir um mínimo de uniformidade ou de aproximação nos resultados da arbitragem.

À liberdade de apreciação do avaliador fica ainda garantido um larguíssimo campo de acção, através da simples graduação de muitos dos factores que intervêm na avaliação.

São os próprios factos, aliás, que impõem a necessidade de um mínimo de disciplina na actividade do avaliador, sob pena de havermos de procurar por outra via soluções mais rígidas e objectivas.

São prédios cuja expropriação o legislador afastou expressamente do regime especial consignado no artigo 11.º da Lei n.º 2030, mas que se torna difícil identificar com segurança, em face da imprecisão do conceito fixado na lei.

Para remediar o inconveniente, tornar-se-ia mister definir, com maior precisão, o que seja local completa ou parcialmente urbanizado.

Como o próprio nome indica, os terrenos para construção serão aqueles que podem ser imediatamente utilizados para a edificação urbana, por disporem das condições exigidas no meio para a instalação habitacional, comercial ou industrial e que, como tal, são especialmente valorizados no mercado dos prédios rústicos.

A fim de eliminar algumas dúvidas, o diploma concretiza as instalações que a via pública necessita de dispor para o local respectivo poder ser classificado como completa ou parcialmente urbanizado.

Há ainda, evidentemente, certa margem de imprecisão nos elementos que se utilizam nas definições legais; mas algum progresso representam, ainda assim, em face da legislação anterior.

Já depois de ouvida a Câmara Corporativa, cujas sugestões foram em parte perfilhadas na elaboração do presente diploma, se procurou ainda abreviar mais, nas acções urgentes de expropriação, a fase processual que conduz à investidura da entidade expropriante na posse e propriedade dos bens a adquirir, sem sacrifício dos interesses fundamentais do proprietário.

A experiência recente da Administração continua, de facto, a demonstrar que o formalismo ,processual consagrado na legislação vigente está muito longe de satisfazer as exigências de brevidade com que ao Governo ou às autarquias é posta a realização de algumas obras de premente interesse público (haja em vista não só as obras necessárias à defesa e segurança nacional, como as de substituição das "ilhas» no Porto, da construção do aeródromo de Porto Santo e ainda agora da ponte sobre o Tejo).

Assim se explica o facto de, nas expropriações urgentes em que intervenha uma pessoa de direito público, o novo regulamento permitir inclusivamente a instalação e funcionamento da arbitragem perante a entidade expropriante, se não for entretanto requerida a expropriação total pelo expropriado, nos termos do artigo 4.º da Lei n.º 2030 e enquanto não for deduzida qualquer reclamação perante a entidade expropriante. Este regresso parcial ou mitigado ao sistema do Decreto n.º 35381, de 27 de Agosto de 1946, que regulamentou a Lei n.º 2018, não representa nenhuma quebra essencial ao princípio da jurisdicionalização que as Leis n.os 2018 e 2030 introduziram na matéria, visto em nada ficar prejudicada a admissibilidade de recurso para os tribunais, quer do resultado da arbitragem, quer mesmo das irregularidades cometidas durante essa fase inicial do processo expropriativo.

Não se julga ser outro, aliás, o entendimento dado ao sistema pela própria Câmara Corporativa, que nenhum reparo lhe fez ao apreciar o projecto de lei de que nasceu a Lei n.º 2063 e que parece ter inclusivamente considerado uma inovação do Decreto n.º 37758, de 22 de Fevereiro de 1950, não imposta pela Lei n.º 2030, a arbitragem efectuada perante o juiz.

As providências adoptadas pelo decreto no intuito de apressar, quanto possível, a entrega dos bens à entidade expropriante, reforçadas pela possibilidade de os serviços anteciparem, a partir do novo sistema, o início do processo expropriativo (com base no simples anteprojecto ou plano das obras a executar), dão ao Governo a fundada esperança de ser possível pôr cobro ao sistema, a todas as luzes inconveniente, da publicação de um regime especial de expropriações sempre que um plano importante de obras públicas é posto em execução.

Nestes termos:

Usando da faculdade conferida pelo n.º 3.º do artigo 109.º da Constituição, o Governo decreta e eu promulgo o seguinte:

REGULAMENTO DAS EXPROPRIAÇÕES

CAPÍTULO I

Da expropriação por utilidade pública

SECÇÃO I

Declaração de utilidade pública

Artigo 1.º — A declaração de utilidade pública de quaisquer expropriações, fora dos casos em que, nos termos do artigo 12.º da Lei n.º 2030, de 22 de Junho de 1948, resulta da aprovação, pelo Ministro competente, do projecto de execução das obras que as determinam, será feita pelo Conselho de Ministros, a requerimento da entidade que a pretender, ou do organismo competente para a execução da obra ou do melhoramento ou para praticar o acto, determinantes da expropriação.

Art. 2.º - 1. O requerimento, dirigido ao Presidente do Conselho de Ministros, será acompanhado dos seguintes documentos:

Art. 3.º - 1. No acto declarativo da utilidade pública devem os prédios sujeitos a expropriação ser, na medida do possível, identificados com os elementos constantes da descrição predial e inscrição matricial, os direitos e ónus que sobre eles incidam e os nomes dos respectivos titulares.

SECÇÃO II

Expropriação amigável

Art. 4.º - 1. Declarada a utilidade pública da expropriação, o expropriante pode acordar com os interessados no quantitativo da indemnização a pagar pela expropriação.

Art. 5.º - 1. Consideram-se interessados na expropriação, além do expropriado, os titulares de qualquer direito real ou ónus sobre o prédio, os arrendatários de estabelecimentos comerciais ou industriais ou destinados ao exercício de profissões liberais e ainda aqueles a quem a lei conferir o direito a indemnização distinta da que corresponde ao valor real do prédio.

Art. 6.º - 1. Sob pena de multa de 100$00 a 1000$00, aplicável, em processo de transgressão, nos tribunais comuns, devem os interessados esclarecer, por escrito, dentro do prazo de cinco dias, as questões pertinentes ao processo de expropriação que lhes forem postas pelos serviços públicos ou corpos administrativos expropriantes, podendo, se assim o preferirem, comparecer no local que para o efeito lhes for designado.

Art. 7.º - 1. Estando o expropriante e todos os interessados de acordo quanto ao montante da indemnização a pagar pelo primeiro, comparecerão perante o notário privativo do expropriante para que se lavre a escritura de expropriação amigável.