LegalizeDecreto-Lei n.º 109-E/2021
Decreto-Lei n.º 109-E/2021
de 9 de dezembro
Sumário: Cria o Mecanismo Nacional Anticorrupção e estabelece o regime geral de prevenção da corrupção.
No Programa do XXII Governo Constitucional foi conferido um lugar de destaque às políticas anticorrupção, enquanto instrumento de construção de uma sociedade mais justa, igualitária e inclusiva e do restabelecimento de laços de confiança sólidos entre os cidadãos, as comunidades e as suas instituições democráticas.
As democracias comportam uma vasta complexidade na sua organização, designadamente no que concerne à regulação das atividades económicas e às interações entre as diferentes esferas de atividade, pública e privada.
O fenómeno da corrupção ofende a essência da democracia e os seus princípios fundamentais, designadamente os da igualdade, transparência, livre concorrência, imparcialidade, legalidade, integridade e a justa redistribuição de riqueza.
Por outro lado, os bens jurídicos individuais, por tradição, são mais facilmente identificáveis e protegidos, ao contrário do que sucede com os bens jurídicos macrossociais, que possuem uma natureza abstrata e, por conseguinte, de maior dificuldade na sua identificação, reclamando um superior nível de proteção.
Considerando estes fatores foi constituído, sob a égide da área governativa da justiça, um grupo de trabalho multidisciplinar tendo por missão avaliar as diferentes dimensões do fenómeno e apresentar uma proposta de Estratégia Nacional Anticorrupção.
Em 18 de março de 2021, na sequência de um longo período de reflexão e de extensa audição pública, envolvendo a academia, as magistraturas, profissionais do direito e de outros ramos do saber, o Governo aprovou a versão final da Estratégia Nacional Anticorrupção 2020-2024 (Estratégia), nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 37/2021, de 6 de abril.
A Estratégia, perspetivando com o mesmo grau de importância e necessidade a prevenção, a deteção e a repressão da corrupção, erige sete prioridades: i) melhorar o conhecimento, a formação e as práticas institucionais em matéria de transparência e integridade; ii) prevenir e detetar os riscos de corrupção na ação pública; iii) comprometer o setor privado na prevenção, deteção e repressão da corrupção; iv) reforçar a articulação entre instituições públicas e privadas; v) garantir uma aplicação mais eficaz e uniforme dos mecanismos legais em matéria de repressão da corrupção, melhorar o tempo de resposta do sistema judicial e assegurar a adequação e efetividade da punição; vi) produzir e divulgar periodicamente informação fiável sobre o fenómeno da corrupção; e vii) cooperar no plano internacional no combate à corrupção.
Nas últimas décadas, assistiu-se a um esforço considerável na harmonização dos enquadramentos legais em todo o mundo, através da adoção de convenções multilaterais. Estas convenções, todavia, versaram maioritariamente sobre a repressão da corrupção, e não sobre a sua prevenção.
Em percurso idêntico, Portugal veio prevendo um vasto leque de crimes relativos a práticas de corrupção ou práticas similares, quer no Código Penal (por exemplo, recebimento indevido de vantagem, corrupção passiva, corrupção ativa, peculato, participação económica em negócio e concussão), quer em leis penais avulsas, como a que determina os crimes da responsabilidade de titulares de cargos políticos, a que prevê os crimes de corrupção cometidos no comércio internacional e na atividade privada, ou a que pune comportamentos antidesportivos.
Contudo, a par da concretização das medidas propostas no âmbito da repressão, mostra-se imprescindível a existência de um sistema eficaz de prevenção de fenómenos de corrupção.
A fonte da presente iniciativa legislativa é, por conseguinte, a Estratégia, e o seu objetivo é o de concretizar a proposta de criação de um regime geral da prevenção da corrupção.
Este regime geral da prevenção da corrupção retira do domínio da soft law a implementação de instrumentos como os programas de cumprimento normativo, os quais deverão incluir os planos de prevenção ou gestão de riscos, os códigos de ética e de conduta, programas de formação, os canais de denúncia e a designação de um responsável pelo cumprimento normativo.
São previstas sanções, nomeadamente contraordenacionais, aplicáveis quer ao setor público, quer ao setor privado, para a não adoção ou adoção deficiente ou incompleta de programas de cumprimento normativo.
Este regime determina também a implementação de sistemas de controlo interno que assegurem a efetividade dos instrumentos integrantes do programa de cumprimento normativo, bem como a transparência e imparcialidade dos procedimentos e decisões, prevendo-se igualmente um regime sancionatório próprio.
Procede-se, igualmente, a alterações ao regime jurídico da atividade de inspeção da administração direta e indireta do Estado, por forma a adequá-lo à filosofia subjacente ao presente decreto-lei.
Com vista à adaptação de todas as entidades abrangidas por este regime, estabelece-se a sua entrada em vigor e produção de efeitos de forma faseada.
Por outro lado, tal como previsto na Estratégia, é criado o Mecanismo Nacional Anticorrupção, que assume a natureza de entidade administrativa independente, com personalidade jurídica de direito público e poderes de autoridade, dotada de autonomia administrativa e financeira, e que tem por missão a promoção da transparência e da integridade na ação pública e a garantia da efetividade de políticas de prevenção da corrupção e de infrações conexas.
A criação de um mecanismo com este tipo de funções encontra-se igualmente prevista no artigo 6.º da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, de 31 de outubro de 2003, ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 97/2007, de 21 de setembro.
Nos termos do referido artigo, os Estados Partes devem assegurar a existência de um órgão independente, dotado dos recursos materiais e humanos necessários ao desenvolvimento de políticas de prevenção da corrupção e ao melhoramento da informação e conhecimentos sobre a prevenção da corrupção.
O Tribunal de Contas foi consultado tendo as suas sugestões sido acolhidas na sua grande maioria.
O disposto no presente decreto-lei em nada prejudica - em qualquer circunstância - as competências do Tribunal de Contas, em particular, e, em geral, as competências previstas na lei para os tribunais e para o Ministério Público.
Foram ouvidos o Tribunal de Contas, a Associação Nacional de Freguesias, a Associação Nacional de Municípios Portugueses, a Comissão de Coordenação das Políticas de Prevenção e Combate ao Branqueamento de Capitais e ao Financiamento do Terrorismo, a Comissão Nacional de Proteção de Dados, a Confederação Empresarial de Portugal, o Conselho Nacional de Supervisores Financeiros, o Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior do Ministério Público, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, a Ordem dos Advogados e os órgãos de governo próprio das regiões autónomas.
Foi promovida a audição da Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução.
Assim:
Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:
Artigo 1.º
Objeto
O presente decreto-lei:
Cria o Mecanismo Nacional Anticorrupção (MENAC), entidade administrativa independente, com personalidade jurídica de direito público e poderes de autoridade, dotada de autonomia administrativa e financeira, que desenvolve atividade de âmbito nacional no domínio da prevenção da corrupção e infrações conexas;
Aprova o regime geral da prevenção da corrupção (RGPC), em anexo ao presente decreto-lei e do qual faz parte integrante;
Procede à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 276/2007, de 31 de julho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 32/2012, de 13 de fevereiro, e pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, que aprova o regime jurídico da atividade de inspeção da administração direta e indireta do Estado.
Artigo 2.º
Missão e atribuições
1 - O MENAC tem por missão a promoção da transparência e da integridade na ação pública e a garantia da efetividade de políticas de prevenção da corrupção e de infrações conexas.
2 - O MENAC detém poderes de iniciativa, de controlo e de sanção.
3 - São atribuições do MENAC:
Desenvolver, em articulação com os membros do Governo responsáveis pelas áreas da Administração Pública, do ensino superior e da educação, a adoção de programas e iniciativas tendentes à criação de uma cultura de integridade e transparência, abrangendo todas as áreas da gestão pública e todos os níveis de ensino;
Promover e controlar a implementação do RGPC;
Apoiar entidades públicas na adoção e implementação dos programas de cumprimento normativo previstos no RGPC;
Emitir orientações e diretivas a que devem obedecer a adoção e implementação dos programas de cumprimento normativo pelas entidades abrangidas pelo RGPC, devendo essas orientações e diretivas constar do sítio na Internet do MENAC, em local facilmente identificável e com ferramentas de pesquisa;
Planear o controlo e fiscalização do RGPC, articulando-se com as inspeções-gerais ou entidades equiparadas e inspeções regionais relativamente ao setor público;
Fiscalizar, em articulação com as inspeções-gerais ou entidades equiparadas e inspeções regionais, a execução do RGPC;
Recolher e organizar informação relativa à prevenção e repressão da corrupção ativa ou passiva, do recebimento e oferta indevidos de vantagem, de tráfico de influência, de fraude na obtenção ou desvio de subsídio, subvenção ou crédito, de apropriação ilegítima de bens públicos, de administração danosa, de peculato, de participação económica em negócio, de abuso de poder, violação de dever de segredo e de branqueamento de vantagens provenientes destes crimes, bem como de aquisições de imóveis ou valores mobiliários em consequência da obtenção ou uso ilícitos de informação privilegiada no exercício de funções na Administração Pública ou no sector público empresarial;
Produzir e divulgar regularmente informação sobre a corrupção e infrações conexas e desenvolver campanhas tendentes à sua prevenção;
Criar bancos de informação e operar uma plataforma comunicacional que facilite a troca de informações sobre estratégias e boas práticas de prevenção, deteção e repressão da corrupção e infrações conexas entre as entidades públicas com responsabilidades em matéria de prevenção e repressão da corrupção e infrações conexas;
Elaborar o relatório anual anticorrupção e apresentá-lo ao Governo;
Coordenar a conceção e execução do programa do mês anticorrupção;
Instituir, em articulação com a Procuradoria-Geral da República, um procedimento de análise retrospetiva de processos penais findos referentes a corrupção e infrações conexas, com o objetivo de reforçar o conhecimento sobre estas infrações e de melhorar práticas de prevenção, deteção e repressão;
Dar parecer, a solicitação da Assembleia da República, do Governo ou dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas, sobre a elaboração ou aprovação de instrumentos normativos, internos ou internacionais, de prevenção ou repressão dos crimes referidos na alínea g);
Coadjuvar o Governo, a pedido deste ou por iniciativa própria, na definição e na implementação de políticas relativas à prevenção, deteção e repressão da corrupção e infrações conexas;
Fiscalizar, em articulação com as pertinentes inspeções-gerais ou entidades equiparadas e inspeções regionais, a qualidade, eficácia e atualização dos instrumentos de cumprimento normativo adotados pela Administração Pública e pelo setor público empresarial para prevenção da corrupção e de infrações conexas;
Instaurar, instruir e decidir processos relativos à prática de contraordenações previstas no RGPC e aplicar as respetivas coimas;
Desenvolver, incentivar ou patrocinar, por si ou em colaboração com outras entidades, estudos, inquéritos, publicações, ações de formação e outras iniciativas semelhantes.
4 - O MENAC não pode exercer atividades ou usar os seus poderes fora do âmbito das suas atribuições, nem dedicar os seus recursos a fins não relacionados com a sua missão.
Artigo 3.º
Regime jurídico
O MENAC rege-se pelo presente decreto-lei, pelas demais disposições legais que lhe sejam especificamente aplicáveis e pelo seu regulamento interno.
Artigo 4.º
Independência e imparcialidade
1 - O MENAC e os titulares dos seus órgãos agem com independência e imparcialidade na prossecução das suas atribuições e no exercício dos poderes que lhe são atribuídos pela lei.
2 - O MENAC e os titulares dos seus órgãos não podem, no exercício das suas funções, receber ou solicitar orientações ou determinações do Governo ou de qualquer entidade pública ou privada.
3 - O/a Presidente e o/a Vice-Presidente do MENAC só podem ser destituídos mediante resolução do Conselho de Ministros, fundamentada em motivo justificado, após audição do/a Presidente do Tribunal de Contas e do/a Procurador/a-Geral da República.
4 - Entende-se que existe motivo justificado sempre que se verifique falta grave no exercício das suas funções, nomeadamente nos casos de:
Desrespeito grave ou reiterado das normas legais, em particular do presente decreto-lei, designadamente em matéria de obrigações de transparência e informação sobre a atividade do MENAC, e do respetivo regulamento interno;
Incumprimento do dever de exercício de funções em regime de exclusividade ou violação grave ou reiterada do dever de reserva e de sigilo profissional;
Incumprimento substancial e injustificado do plano de atividades ou do orçamento do MENAC.
Artigo 5.º
Dever de sigilo
Os titulares dos órgãos do MENAC e os seus agentes devem guardar sigilo relativamente a factos de que tenham conhecimento em razão das suas funções, se tal sigilo se impuser em virtude da natureza desses factos.
Artigo 6.º
Impedimentos
Os titulares dos órgãos do MENAC e os seus agentes estão sujeitos, no exercício das respetivas funções, ao regime de impedimentos previsto no Código do Procedimento Administrativo, aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, na sua redação atual.
Artigo 7.º
Cooperação e dever de colaboração
1 - Para a prossecução das suas atribuições, o MENAC estabelece formas de cooperação:
Com o Ministério Público;
Com a Polícia Judiciária;
Com a Direção-Geral de Política de Justiça;
Com a Comissão de Coordenação de Políticas de Prevenção e Combate ao Branqueamento de Capitais e ao Financiamento do Terrorismo;
Com o Tribunal de Contas;
Com autoridades congéneres de outros Estados;
Com organizações internacionais e respetivos membros, no âmbito do combate à corrupção e à criminalidade conexa;
Com associações da sociedade civil que se dediquem ao estudo e ao acompanhamento do fenómeno da corrupção e criminalidade conexa;
Com outras entidades de direito público ou privado.
2 - O MENAC pode solicitar ao membro do Governo competente que as inspeções-gerais ou entidades equiparadas e inspeções regionais executem ações de inspeção e auditoria.
3 - Todas as entidades públicas e privadas têm o dever de prestar ao MENAC as informações que se revelem necessárias ao estrito cumprimento das suas atribuições, sem prejuízo do segredo de Estado, de justiça, de advogado, bancário, de supervisão, médico, jornalístico, religioso ou outro legalmente regulado.
Artigo 8.º
Órgãos
São órgãos do MENAC:
O/a Presidente;
O/a Vice-Presidente;
O Conselho Consultivo;
A Comissão de Acompanhamento;
A Comissão de Sanções.
Artigo 9.º
Presidente
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