Decreto-Lei n.º 43962

TEXTO :

Decreto-Lei n.º 43962

Enquanto a dimensão das unidades industriais portuguesas, como fonte de modernização e produtividade, não fez parte das nossas preocupações, tinha inteira lógica este tipo de facilidade; mas no momento actual, impondo-se, como factor de primeiro plano, criar às indústrias o máximo de mercado como condição essencial de se lhes exigir progresso, é de rever esta política de isenções, que começa a parecer obsoleta.

Acresce - e é do conhecimento geral - que a tendência da economia europeia se manifesta no sentido da abolição gradual das protecções aduaneiras - orientação a que já estamos ligados por compromissos recentes; importa pois aproveitar este momento, em que temos necessidade e o podemos ainda fazer, para deixar actuar a pauta no seu papel de apoio a indústrias nascentes ou em via de remodelação.

Pareceria realmente paradoxal, após a revisão da pauta ùltimamente feita com o objectivo principal de actualizar direitos específicos em alguns sectores - sobretudo no do equipamento -, e vistas as condições especiais obtidas por Portugal no Acordo de Estocolmo, de podermos, até 1972, proteger aduaneiramente um novo produto, pareceria paradoxal que se mantivesse o sistema de isentar de direitos os principais compradores daquele equipamento; como seria incompreensível que, a pretexto de dar facilidades, aliás de moderado relevo, a umas indústrias, se condenassem outras a perpétua estagnação, prescindindo agora de um estímulo a que ficaremos impedidos de recorrer dentro de alguns anos.

A indústria metalomecânica, produtora de equipamentos, é uma das que maior ritmo de crescimento manifestam nos países industriais, como consequência do surto de industrialização e mecanização que se regista em toda a parte. É pedra essencial do progresso económico português estimular quanto possível este sector, porque à medida que a máquina substitui o homem este só pode ter uma atitude coerente, para viver com dignidade: fazer máquinas. Verberar ou impedir a mecanização, porque nela se vê apenas uma desocupação de mão-de-obra, sem ter aprofundado em cada caso qual a proporção conveniente dos factores produtivos (máquinas ou homens), é paralogismo condenável e inteiramente vão; recear a dificuldade do caminho é inaceitável fraqueza.

A importação indiscriminada de equipamentos traz, sobre os reflexos desfavoráveis, e nem sempre necessários, no comércio externo, a impossibilidade de expansão da indústria desse ramo, impedindo que ela se equipe e ganhe técnica de suficiente vulto que lhe permita tomar posição relevante no apetrechamento de novas actividades e alargar o seu contributo para a exportação. Repare-se em que não interessa apenas que as oficinas nacionais tenham volume considerável de encomendas, mas que é indispensável que a qualidade dessas encomendas seja de molde a exigir-lhes que instalem cada dia maiores e melhores máquinas-ferramentas e disponham de mais vastos meios de estudo, de projecto e de ensaio.

Construir máquinas não é, exactamente, reproduzir máquinas preexistentes; e esta verdade conduz-nos à desoladora conclusão de que entre as muitas centenas de oficinas que hoje se permitem copiar mecanismos de toda a espécie, pouco mais encontraremos que uma ou duas dúzias de verdadeiros construtores. A falta de categoria que esta situação arrasta para a produção portuguesa não precisa de ser realçada, porque se sente bem o amargo da sua evidência; para corrigir este defeito, tem o presente decreto o propósito de ajudar os que se mostram no caminho de aproveitar a ajuda.

Ao falar na construção de máquinas, não se pensa evidentemente em todas as máquinas, conhecidas as limitações de mercado e de meios técnicos; pensa-se apenas naquelas que, com ou sem colaboração técnica estrangeira, estamos em condições de produzir com preço e nível de qualidade que não inferiorizem, em relação aos concorrentes externos, as indústrias que as hão-de utilizar.

Não o parece legítimo levantar a dúvida sobre se, com a protecção que se encara, não se corre o risco de gerar a rotina, tantos são os maus exemplos que temos a vista; deixa-nos alguma tranquilidade o pensar que toda a protecção aduaneira tem hoje a feição estimulante de se reduzir automàticamente com o tempo, e temos ainda a esperança de que uma política persistente de reorganização nos afaste da estagnação passada.

Antes de mais nada, notemos que a produção nacional de bens de equipamento tem mostrado muitas vezes, quando concorre a grandes fornecimentos, requeridos por empresas gozando de isenção de direitos, que é capaz de se colocar numa posição média de preço que se reputa satisfatória; não bater as mais baixas propostas estrangeiras, feitas - quantas vezes - a preços marginais, por motivos fortuitos de natureza comercial, não é falta que mereça censura, porque é simples impossibilidade. A legitimidade dos direitos para corrigir estes desvios não pode ser contestada.

Como segunda nota, observemos que o Conselho Económico, no intuito de aliviar os encargos às industrias nascentes, decidiu recentemente dar maior elasticidade à aplicação dos benefícios consignados na base IV da Lei n.º 2005, estendendo-os a novos estabelecimentos industriais, independentemente da novidade do fabrico, ou a novas secções ou simples modernizações que unidades já existentes, com a reserva, imposta na lei, de que se trate de indústrias de reconhecida importância para a economia nacional. Necessário é, porém, que a restrição legal de que as isenções de direitos só respeitam a materiais não produzidos pela industria nacional - restrição que parece ter andado esquecida - se aplique com crescente rigor.

Por último, é necessário dizer-se que ainda nos casos em que a indústria nacional não possa satisfazer uma consulta e a isenção não exista - casos de interesse limitado e únicos em que a tarifa pautal pesa por inteiro no preço dos equipamentos - a incidência dos direitos de importação das máquinas no preço dos produtos é variável de caso para caso, mas é sempre muito pequena para as taxas aduaneiras vigentes e para as actividades que este diploma tem em vista; nunca se afastará muito de 1 por cento.

Para dar um exemplo, admitamos que uma taxa de 20 por cento incide sobre um conjunto de máquinas que representa 25 por cento do investimento total e que os encargos fixos deste investimento pesam 1/5 no custo de produção do artigo a fabricar; o aumento que resulta para este custo é precisamente de 1 por cento, o que não justifica fortes queixumes e é sempre bem inferior às economias que um estudo, mesmo modesto, de produtividade, é capaz de trazer à grande maioria das explorações industriais.

A vantagem de proteger as industrias produtoras de bens de equipamento ou bens de consumo mais ou menos duradouros, para que progridam como devem, é largamente superior aos prejuízos que pode trazer à economia nacional o ajustamento de direitos aprovado há pouco mais de um ano ou a abolição de isenções nos casos em que se verifique.

Não deve, aliás, esquecer-se que a isenção de direitos é uma providência de carácter excepcional, que constitui um favor do Estado em benefício de certas actividades económicas; tal favor deve rodear-se de particulares cuidados, porque nem deve ser excessivo nem ter reflexos desfavoráveis em outros sectores da economia.

E, como a situação justifica hoje, incomparàvelmente mais do que então, defender a produção nacional, pela maior diversidade de artigos que ela está em condições de fornecer e pela conjuntura económica sem precedentes que os anos próximos nos oferecem, é oportuno reduzir severamente as liberalidades até agora permitidas.

Entre as disposições legais que consignam isenções de direitos de importarão com algum carácter de generalidade, podem apontar-se as seguintes, sem, certamente, as indicar a todas:

Decreto n.º 3292 para material destinado a construção ou reparação naval;

Decretos n.os 19464 e 24934 para material destinado a obras portuárias;

Decreto n.º 28452 para material destinado à seca e conservação de bacalhau;

Decreto n.º 29018 para material destinado à queima de carvões nacionais;

Decreto n.º 29034 para material destinado a tratamento de óleos minerais;

Decreto n.º 29725 para material destinado à indústria mineira;

Decreto n.º 36030 para material destinado a centrais eléctricas e indústrias novas, em regulamentação das Leis n.os 2002 e 2005;

Decreto n.º 36619 para material destinado a aeroportos;

Decreto n.º 36816 para material destinado a construção e reparação de estradas;

Decretos n.os 38707, 38241, 39397, 39398 e 40239 para material de guerra;

Decreto n.º 38770 para material destinado às obras hidroagrícolas e hidroeléctricas da ilha Terceira;

Decreto n.º 38855 para material ferroviário;

Decreto n.º 39188 para material destinado à aviação civil;

Decreto n.º 39840 para material destinado à Fábrica - Escola Irmãos Stephens;

Decreto n.º 40904 para material destinado à Federação dos Municípios da Ilha de S. Miguel;

Lei n.º 1353 para material destinado à rede telegráfica;

Lei n.º 2073 para material destinado à indústria hoteleira.

Como casos de aplicação destes diplomas gerais, ou independentemente deles, há ainda algumas dezenas de decretos de isenção específica para certas empresas ou serviços, o que tudo conduz a um regime de mercado aberto em volume que se considera muito além do razoável. Anda por 120 o número de empresas ou serviços que beneficiam, na metrópole, deste favor.

O que merece ser referido é que as Leis n.os 2002 e 2005, à sombra das quais se concede hoje a maioria das isenções de direitos, estatuem que essa isenção só se aplica a materiais «que não possam obter-se na indústria nacional em razoáveis condições de preço», e o Decreto n.º 36030, que regulamentou esta disposição, interpreta estas condições como sendo as que se verificam quando o preço do material nacional «não exceda em 10 por cento o preço dos materiais estrangeiros similares».

Algumas dúvidas se levantaram sobre se o preço dos materiais estrangeiros, para efeito desta comparação, devia ou não incluir os direitos pautais; o assunto nunca foi esclarecido com generalidade, mas, em muitos casos, entendeu-se que não incluíam, e tudo passou a processar-se como se os materiais produzidos pela indústria nacional, quando adquiridos por empresas beneficiárias da isenção, tivessem uma protecção pautal uniforme de 10 por cento.

Sucede ainda que na volumosa legislação sobre isenção de direitos se encontram variadas redacções quanto à forma de comparação dos preços nacionais e estrangeiros, donde resulta que as margens efectivas de protecção dos produtos nacionais são, conforme os casos, de 0, 10 ou 15 por cento - o que está longe de ser protecção com algum significado.

É necessário estabelecer, sem ambiguidade, que a isenção de direitos não se aplica aos produtos de que exista fabricação nacional idónea e que não há lugar para estabelecer margens de protecção; a protecção será aquela que constar da pauta. É este, aliás, o seu significado - excluídos os direitos de carácter fiscal.

Compreende-se que na compra do equipamento inicial ou dos primeiros materiais de consumo, na altura em que as empresas, ainda em montagem ou em começo de exploração, encontram no geral as maiores dificuldades de tesouraria, se lhes conceda a facilidade da isenção; mas passado esse período, quando haja que abastecer o armazém ou que fazer novas montagens para ampliação das instalações primitivas, o benefício deixa de ter, muitas vezes, justificação ou peso, e tem mesmo levantado problemas delicados na distinção entre equipamento novo e material de substituição do equipamento antigo, não abrangido pela isenção. Esta, quando venha a dar-se, deve ser, pois, por tempo limitado; e nas empresas que a usufruem há muitas anos é simplesmente de abolir.

Trata-se, na grande maioria dos casos, de situações cristalizadas pelo tempo, que, observadas à luz das condições actuais, tida em conta a situação das empresas e a pequena incidência relativa do benefício, não justificam o sacrifício do erário ou o prejuízo da produção nacional; ressalva-se o caso de peças de difícil fabricação destinadas a incorporar em produtos industriais mais complexos - hipótese que deve merecer particular atenção.

Como forma prática e segura de sanear um regime antigo, que tem numerosas ramificações e modalidades, adopta-se o principio de abolir todas as isenções (excluídas as que são prescritas na pauta de importação, nas suas instruções preliminares ou em alguns regimes especiais), deixando ressalvada a possibilidade da revisão nos casos que o justifiquem, para que estes sejam observados com critério uniforme dentro do condicionalismo actual. Afiguram-se, entre outros, merecedores de atenção os casos de isenção estatuídos como cláusula contratual com o Estado que, juridicamente, se considerem de manter (por exemplo: no caso de empreitadas) ou aqueles em que as condições económicas dos beneficiários o imponham claramente.

Esta revisão de situações antigas tem apenas por objecto evitar que se mantenha a concessão, automática e quase sem verificação, de isenções às empresas beneficiárias, mas não impede que tais isenções lhes sejam dadas; nada se opõe a que a uma empresa, à qual seja retirado o direito perpétuo e quase indiscriminado de importar materiais sem direitos, requeira e consiga, nos termos da base IV da Lei n.º 2005, isenção de direitos para partidas de material devidamente especificadas, dentro da interpretação lata dada pelo Conselho Económico a esta disposição.

A experiência tem, porém, mostrado que os casos em que a cláusula se invoca não são em regra atendíveis, porque o tempo que se pretende ganhar, com o sacrifício da produção nacional, não resulta de necessidades prementes da economia nacional, mas da demora com que o comprador abriu o seu concurso ou fez a correspondente adjudicação.

Não se considera justo que a lentidão destes actos se transforme em vantagem para o culpado e em penalidade para outrem: para o produtor nacional, que não obtém a encomenda, ou para o Estado, que não cobra a imposição pautal.

A regra da escassez do prazo é de abolir; deixa-se-lhe uma saída limitada aos casos de força maior, manifestamente independentes da vontade e diligência do comprador.

Incluem-se nesta categoria a marinha mercante, o caminho de ferro e a aviação.

A marinha mercante tem o exclusivo de transporte entre a metrópole e as províncias africanas, mas trabalha em concorrência nas restantes carreiras; para estas não é possível fixar preferências, vistos ou acordos internacionais, mas não é inoportuno lembrar às empresas carregadoras a vantagem de utilizarem as linhas nacionais. Em contrapartida, a marinha mercante deve aproximar-se das indústrias transformadoras portuguesas, tornando-se cliente destas em mais larga medida do que o tem sido até hoje.

De facto, vêm já do Decreto de 28 de Dezembro de 1899 as facilidades concedidas à marinha mercante quanto à aquisição de artigos estrangeiros; mas a disposição hoje vigente é o Decreto n.º 3292, de 14 de Agosto de 1917, que concede o despacho de reexportação aos materiais importados para reparação ou construção de navios. Apenas se excluem as cordas, cabos, amarras e redes, nos termos dos Decretos n.os 12233 e 18728, respectivamente de 31 de Agosto de 1926 e 6 de Agosto de 1930.

Não se esquece que a marinha portuguesa não pode aceitar o regime de proteccionismo dos seus fornecedores, porque necessita de concorrer com as restantes marinhas, o que acontecerá a todas as indústrias dentro de alguns anos; mas restringir a total liberdade de compra que a mobilidade dos navios favorece não implica, obrigatòriamente, adquirir mais caro; obriga apenas, em alguns casos, a pouco mais do que mudar de hábitos.

Não parece que sejam de manter disposições de há meio século, antes se aconselhando temperar com algumas limitações mais adequadas à situação actual a latitude com que foram dotadas; a necessidade de maior coesão económica do todo nacional, o real progresso da nossa indústria e o que se espera nos anos próximos quanto à capacidade da produção portuguesa para satisfazer as necessidades da indústria da construção ou reparação naval são realidades a que devemos algum esforço de adaptação. Merece ainda registar-se que a actual capacidade das marinhas portuguesas mercante e de pesca, acrescida do aumento que se prevê nos próximos anos, representa um montante de consumo que não pode ser menosprezado.

Nada se prescreve neste diploma que altere o regime de importação presentemente em vigor para a marinha mercante; mas pareceu oportuno dizer aqui as palavras precedentes, ao menos para levantar o problema.