Decreto-Lei n.º 44287

TEXTO :

Decreto-Lei n.º 44287

Reforma dos serviços tutelares de menores

§ 1.º

Ideias gerais

A ideia de reunir num diploma, devidamente sistematizadas, as normas integradoras do regime jurídico especial a que se encontram sujeitos os menores traduz uma aspiração que desde há longos anos tem sido enunciada nas próprias leis e uma necessidade que o tempo tem sucessivamente reforçado.

Já no Decreto com força de lei n.º 5611, de 10 de Maio de 1919 - poucos anos volvidos sobre a publicação do diploma profundamente inovador que foi a chamada Lei da Protecção à Infância -, se autorizava expressamente o Governo (cf. artigo 15.º) "a decretar o Código da Infância para o julgamento dos menores em perigo moral, desamparados e delinquentes, conformemente ao espírito e bases do Decreto com força de lei de 27 de Maio de 1911».

A numerosa legislação avulsa posteriormente publicada, assim como a complexidade do texto que em 1925 veio regulamentar a Lei da Protecção à Infância, explicam perfeitamente que, não tendo o Governo conseguido entretanto usar da autorização concedida, se tenha reafirmado no Decreto n.º 10767 (artigo 155.º) o propósito de promover oportunamente a publicação do Código da Infância.

A iniciativa não conseguiu vingar com o regime parlamentar; mas porque correspondia a uma necessidade real dos serviços, e não a puros intuitos de política ocasional, logo no relatório do Decreto n.º 15162, de 5 de Março de 1928, o legislador a retomou nestes termos confiantes: "Se há algum tempo podia parecer prematuro qualquer trabalho de codificação, como o demonstram as precoces e frustradas tentativas feitas noutros países, presentemente a prática de dezasseis anos entre nós, os estudos e conclusões dos congressos internacionais, a longa experiência e exemplo que desses mesmos países nos vêm, animam o Governo a promover a reunião, num diploma único, de toda a legislação sobre organização, competência e funcionamento dos tribunais da infância e seus institutos complementares ...».

E a fim de assegurar a execução do empreendimento, no próprio texto do decreto (artigo 40.º) o Governo constituiu a comissão incumbida de "reformar e coligir num só diploma toda a legislação dispersa sobre jurisdição tutelar da infância».

A tentativa fracassou, porém, uma vez mais.

Manuel Rodrigues, que de novo meteu ombros à empresa, é que chegou a ter quase concluído, à volta de 1932, um anteprojecto do chamado Código da Infância; mas o texto, além de estar incompleto, necessitava ainda de grandes aperfeiçoamentos, que o saudoso estadista já não conseguiu levar a cabo.

Dez anos decorridos, o Decreto-Lei n.º 31844, de 8 de Janeiro de 1942, retomou novamente a ideia, mas em termos mais limitados. O Ministro da Justiça ficou por esse diploma autorizado, não a promover a publicação de um código da infância, como sucedia nos textos anteriores, mas "a nomear uma comissão para o efeito de elaborar um projecto de reforma da legislação relativa aos serviços jurisdicionais de menores».

A iniciativa do Ministro Vaz Serra foi, em certo aspecto, mais feliz, na medida em que por via dela se obteve a publicação de um estudo preparatório bastante extenso e proveitoso; mas não foi ainda desta vez que o País conseguiu a almejada reforma dos serviços, porque os estudos efectivamente realizados vieram a incidir não pròpriamente sobre a organização e funcionamento das instituições jurisdicionais de menores, mas sobre temas afins, e acabaram por ser incluídos nos trabalhos preparatórios do Código Civil, cuja elaboração fora entretanto iniciada.

O fundamento geralmente invocado para justificar a intenção que o Governo tem tido de promover a condensação num diploma de todo o direito relativo à jurisdição tutelar da infância consiste na vantagem, teórica e prática, de reunir num só texto, devidamente sistematizada, a numerosa legislação avulsa que sobre a matéria tem sido publicada neste último meio século.

São, de facto, em grande número os diplomas que a partir de 1911 têm regulado entre nós a organização e competência dos tribunais de infância, as medidas aplicáveis aos menores (ou aos maiores, mas em benefício daqueles), o exercício do poder paternal e institutos afins, a constituição e funcionamento quer dos serviços centrais, quer dos estabelecimentos dependentes da Direcção-Geral que foram sendo sucessivamente criados, as formas de provimento dos vários lugares inscritos nos quadros do pessoal, etc.

E à medida que os textos se vão acumulando, mais confusa, prolixa e contraditória se torna a legislação sobre certas matérias, mais difícil vai sendo a pesquisa dos textos em vigor e o correcto entendimento das leis, que não dizem respeito apenas aos funcionários dos serviços, pois interessam profundamente aos círculos, mais ou menos extensos, de pessoas ligadas aos problemas da infância: mais se vai acentuando, por conseguinte, a necessidade da compilação que já em 1919 se pretendia efectuar.

É que se considera oportuno rever alguns dos princípios básicos em que assenta a legislação vigente sobre a matéria. Mais talvez do que compilar, esclarecer ou sistematizar o direito em vigor, importa hoje reexaminar muitos dos conceitos consagrados na lei à luz dos ensinamentos que nos facultam, não só a doutrina, como a própria experiência dos nossos serviços.

A legislação posterior ao advento da República, que culminou com os dois diplomas fundamentais de 1911 e 1925 (a Lei da Protecção à Infância e o Decreto que em muitos pontos a completou), representa incontestàvelmente, no capítulo do direito criminal dos menores, um franco progresso em face do período anterior, tal como algumas das medidas, sobretudo de carácter administrativo, decretadas no último quartel do século anterior, constituíam já um ligeiro avanço relativamente ao período da codificação e à legislação da época precedente (cf. a perfeita síntese que da situação anterior a 1911 faz o Prof. Beleza dos Santos no estudo intitulado "Regime Jurídico dos Menores Delinquentes em Portugal» e que vem publicado no Boletim da Faculdade de Direito, ano VIII, n.º 8).

Antes de 1911, os menores poderiam ser isentos de pena (quer por falta de imputabilidade, quer por carência de discernimento) ou gozar de uma atenuação especial da pena em atenção à menoridade. Mas estavam sujeitos a penas que, pela sua natureza, se não distinguiam das sanções aplicáveis aos adultos; eram julgados pelos tribunais comuns e segundo as regras do processo penal comum. Era nas cadeias comuns que cumpriam as penas privativas de liberdade, enquanto não foram criados estabelecimentos para menores delinquentes; e ainda depois da criação dos primeiros estabelecimentos era nas cadeias comuns que os menores condenados aguardavam o internamento e nelas acabavam muitos deles por cumprir toda a pena, pela insuficiência dos estabelecimentos existentes.

Todo assente sobre a ideia da responsabilidade do agente e da reprovabilidade social da sua conduta, o direito criminal da época não deixava assim de revestir, quanto aos próprios menores (responsáveis), um carácter essencialmente repressivo, punitivo e intimidativo. Esse mesmo espírito prisional e punitivo mantiveram ainda durante largo período de tempo os próprios estabelecimentos privativos de menores entretanto criados no País.

É nesse aspecto fundamental que o Decreto de 27 de Maio de 1911 marca uma decidida viragem para um direito diferenciado, de natureza preventiva, tutelar e eminentemente subjectiva.

Os menores de 16 anos passam a ser julgados em tribunais especiais (primeiro, em Lisboa; logo a seguir, também no Porto e, mais tarde, em todas as comarcas do País), enquanto simultâneamente ficam sujeitos a medidas próprias e a regras privativas de processo, essencialmente distintas das que vigoravam para os adultos.

Os tribunais não intervêm sòmente para fixar as medidas aplicáveis aos menores delinquentes ou indisciplinados, mas também para regular o destino dos que se acham em simples perigo moral.

As medidas a que o menor fica sujeito - e designadamente o internamento nos estabelecimentos próprios do Estado - não têm como fim castigar ou punir o mal por ele praticado. "O que sempre se procura - escreve a propósito o Prof. Beleza dos Santos (est. cit., n.º 14) - é defender e melhorar os menores, é combater neles, ou no ambiente que os cerca, a causa ou causas que os levaram ao crime».

E da finalidade em que as medidas se devem inspirar resultava, por último, que a escolha e a execução delas se haveriam de amoldar quanto possível à personalidade de cada menor e à forma como este fosse reagindo perante a acção terapêutica a que estivesse sujeito.

Por um lado, graças ao estímulo criado para a fundação de novos estabelecimentos ou ampliação dos existentes, a breve trecho se pôs termo à promiscuidade em que menores (de 16 anos) e adultos viviam em muitas cadeias comuns e que tão nefastas consequências há-de ter tido em relação a muitos jovens, delinquentes primários ou ocasionais. Por outro, com a modificação radical que se operou no sentido e alcance das medidas de internamento, são inúmeros os menores cuja recuperação social tem sido possível, mercê da acção reeducadora dos estabelecimentos.

E se o problema da delinquência juvenil nunca chegou a atingir entre nós os aspectos alarmantes que reveste noutros países, isso se deve em boa parte ao acerto dos princípios proclamados na lei e ao forte impulso que a Administração, na sequência das ideias perfilhadas, soube imprimir aos diferentes serviços.

O louvor que indubitàvelmente merecem as novas directrizes traçadas pela legislação do primeiro quartel do século não impede que o direito vigente há muito se mostre carecido, em vários pontos, de uma profunda revisão. Quase meio século é decorrido sobre a publicação da Lei da Protecção à Infância e ao longo destes 50 anos veio a experiência revelar, como é natural, certas deficiências graves do sistema, ao mesmo tempo que novas necessidades se criaram, a que urge acudir, e alguns defeitos se enxertaram na organização ou funcionamento das instituições, que importa remover.

Em primeiro lugar, cumpre observar que, não obstante a nítida transição, assinalada pelo Decreto de 27 de Maio de 1911, de um direito essencialmente punitivo para um sistema eminentemente tutelar ou educativo, a nova legislação não se conseguiu emancipar por completo do espírito repressivo que animava as antigas instituições. Um dos reflexos mais importantes e palpáveis da influência ainda exercida pelas ideias do passado está na distinção rígida que o Decreto n.º 10767 estabelece entre reformatórios e colónias correccionais e no critério que preside à distribuição dos menores pelas duas categorias de estabelecimentos.

Já no relatório do diploma se afirmava que "a distinção entre reformatórios e colónias correccionais assenta fundamentalmente na diferença do regime de regeneração, de disciplina e de sanções a que têm de ser sujeitos os menores, tendo em atenção os vários elementos de informação e de observação obtidos».

E do próprio texto legal (artigos 107.º e 108.º) consta seguidamente que os reformatórios se destinam ao internamento de menores ainda não gravemente pervertidos, enquanto as colónias correccionais servem para o internamento daqueles que se acham "em adiantado grau de perversão, mas ainda susceptíveis de ser regenerados pelo trabalho profissional, pela educação moral e mediante uma rigorosa acção disciplinar, acompanhada ou não de detenção ... ou de detenção correccional ...».

Esta dualidade vincada de estabelecimentos, a instigação da própria lei a uma acção disciplinar rigorosa dentro das colónias correccionais (quando a insuficiência do pessoal em face da numerosa população de alguns estabelecimentos já obrigava por si, conjugada aliás com outros factores, a uma intensa disciplina exterior), as sanções cujo emprego era legalmente previsto dentro daqueles estabelecimentos, a própria designação que a lei lhes dá, acabaram por criar nos menores que neles são internados e no público em geral, quanto à medida de internamento nas colónias correccionais, sentimentos que não andam, no fundo, muito longe dos que se consideram próprios da aplicação ou execução das verdadeiras penas (cf., a propósito, a introdução do Prof. Beleza dos Santos à monografia A Prisão-Escola de Leiria, do Dr. António Leitão, pgs. XI-XII).

A única forma de eliminar por completo, como convém, os vestígios do espírito repressivo do antigo sistema e de manter, em toda a sua plenitude, o carácter tutelar e educativo do novo direito criminal de menores consiste em abolir a distinção entre reformatórios e colónias correccionais, afastando inclusivamente da nomenclatura dos estabelecimentos toda a terminologia capaz de ressuscitar no espírito dos internados ou no sentimento do público antigos conceitos de sofrimento, de reprovação social ou de responsabilidade moral do menor.

A classificação dos estabelecimentos não é essencial à diferenciação da disciplina aplicável aos internados; mas pode, em contrapartida, oferecer os mais graves inconvenientes à reintegração social dos menores.

No próprio formalismo processual a observar nos tribunais de menores se nota ainda hoje a mesma influência.

Ninguém contestará, decerto, a assinalável contribuição que a legislação republicana trouxe ao progresso das instituições jurisdicionais da infância, quando criou tribunais especiais para o julgamento de menores e sujeitou estes a regras privativas de processo.

Mas tem de reconhecer-se, também, que, embora sejam diferentes das regras constitutivas do processo penal comum, as normas aplicáveis aos processos de menores se afastam, em pontos capitais, das soluções que melhor conviriam à natureza tutelar e educativa do direito substantivo em que assentam.

Por outro lado, a extensão da competência dos tribunais da infância a alguns crimes cometidos por adultos contra menores terá certamente a vantagem de não sujeitar as vítimas a depor sobre factos que ferem por vezes a sensibilidade mais embotada no ambiente solene e austero das audiências comuns. Mas tem, em contrapartida, a desvantagem de misturar na competência do tribunal as acções em que se exige a aplicação restrita do direito legislado (por vezes segundo critérios de fundada severidade) com aquelas em que o julgador se deve inspirar em puros critérios de equidade e bom senso. E essa confusão só pode dificultar afinal a tarefa que o juiz do tribunal de menores a si próprio se deve impor de se libertar por completo, na apreciação da generalidade das situações que lhe incumbe julgar, dos critérios rígidos que vigoram no direito criminal e no processo penal comum.

Tanto o diploma de 1911 (artigos 62.º e seguintes), como o decreto de 1925 (artigo 20.º), incluem já entre as medidas aplicáveis aos menores, além do internamento nas casas de reforma do Estado, a colocação em liberdade vigiada, a entrega a família adoptiva e o internamento em instituições particulares. A verdade, contudo, é que a utilização destas últimas medidas, por parte dos tribunais de menores, tem sido bastante reduzida, ao contrário do que sucede em alguns países estrangeiros (cf., a esse propósito, os dados estatísticos comparativos fornecidos pelo Prof. Beleza dos Santos, est. cit., n.os 22 e seguintes).

As razões do relativo desuso ou insucesso das formas não institucionais de tratamento não são difíceis de precisar.

A colocação em liberdade vigiada, para funcionar eficazmente, requer um corpo de assistentes sociais (cf. o artigo 86.º do Decreto de 27 de Maio de 1911) que sejam não só competentes, mas dedicados à árdua e complexa missão que são chamados a cumprir.

Ora, o quadro dos agentes de assistência, e vigilância social foi durante muito tempo absolutamente insuficiente para as necessidades do serviço e ainda hoje, embora por outras razões, está longe de corresponder às amplas possibilidades de utilização da assistência social.

O recurso às famílias adoptivas, bem como a colocação em instituições particulares, pressupõe, por seu turno, um interesse do público pelos problemas afectos à jurisdição de menores que os serviços até agora não conseguiram estimular.

Consequentemente, nos próprios casos em que qualquer destas medidas constituiria à solução ideal, o tribunal de menores é frequentes vezes colocado perante o dilema de deixar o menor entregue à família (ou ao ambiente) que ameaça corrompê-lo ou que não dá pelo menos garantias bastantes de o regenerar ou de decretar o seu internamento em qualquer dos estabelecimentos do Estado.

Reconhecendo embora os graves inconvenientes da solução, o julgador decretará muitas vezes o internamento como o menor dos dois males por que lhe é possível optar.

É que o internamento tem, na verdade, mormente nas condições em que até há pouco pôde ser executado na maior parte dos estabelecimentos, muitos defeitos, e defeitos graves.

A vida do internato (sobretudo do internato prolongado) cria quase sempre para o menor, principalmente nos reformatórios ou nas colónias correccionais mais afastados dos grandes núcleos populacionais, um ambiente de certo modo artificial. Muitos deles, sem exceptuar os que melhores provas deram de adaptação ao regime, naufragam ao primeiro contacto com a vida livre, por carência de uma preparação séria, metódica e adequada, que só o contacto progressivo com o mundo exterior na maior parte dos casos é capaz de facultar.