LegalizeDecreto-Lei n.º 44720
Decreto-Lei n.º 44720
Regime jurídico da colonização interna
É geralmente admitido que as causas mais profundas da crise de adaptação da agricultura portuguesa às exigências da época actual se situam num quadro de instituições jurídico-agrárias e económico-sociais que determinam ou modelam as condições técnicas, económicas e humanas em que se desenvolve a actividade do sector.
Este quadro institucional, comummente designado por estrutura agrária, é preenchido, além do mais que a economia do presente diploma não exige que se refira aqui, por um certo regime legal das formas de transmissão, divisão e fruição da terra, ou seja, das possibilidades reais de acesso à propriedade rústica e das condições do seu uso ou exploração.
Ora as instituições jurídicas e as realidades económicas e sociais portuguesas favoreceram, ou pelo menos permitiram nalgumas zonas do País, desde recuados tempos, o livre desenvolvimento de um processo de pulverização fundiária, traduzido na formação de propriedades constituídas por microfúndios dispersos em que é técnica e econòmicamente inviável uma racional exploração agrícola. Ao mesmo tempo, porém, operava-se, mantinha-se ou agravava-se mesmo, noutras regiões, uma fortíssima concentração da propriedade da terra, tão insatisfatória no que respeita aos seus efeitos de ordem económica como quanto às suas consequências de ordem demográfica e social.
Às referidas situações de pulverização e concentração fundiária acresce que as leis reguladoras do uso ou exploração da terra se não tem ajustado aos interesses económicos, sociais e agronómicos que se impõe acautelar, vindo de longa data um defeituoso sistema jurídico regulador das relações entre os proprietários da terra e aqueles que nela trabalham, responsável por injustiças a que em muitos casos deu lugar e pela delapidação do capital fundiário a que tem conduzido.
Não surpreende, por isso, que lavradores, técnicos e economistas estivessem de acordo quanto à necessidade de um esforço enérgico de intervenção no campo agrário, orientado, além do mais, no sentido de uma urgente reorganização do espaço físico em que a actividade do agricultor se há-de exercer e de uma revisão das instituições jurídicas que hão-de comandá-la.
Também o Governo, quer ao preparar o II Plano de Fomento, quer posteriormente, em diversos momentos, reafirmou a necessidade de um pronto e vasto esforço do modernização das condições estruturais em que se desenvolve a vida agrícola, com recurso, entre outras medidas, ao emparcelamento da propriedade rústica e ao seu parcelamento em casos especiais, bem como à definição do novo regime jurídico do contrato de arrendamento rural e de outras formas contratuais de exploração da terra.
A Assembleia Nacional, por seu turno, tanto ao aprovar o II Plano de Fomento como ulteriormente, ao discutir as propostas de lei sobre o arrendamento rural e o emparcelamento, manifestou, inequìvocamente, a sua adesão aos aludidos propósitos governamentais.
Igualmente a Câmara Corporativa tem proclamado com clareza, em diversas oportunidades, a necessidade imperiosa de um grande esforço de reestruturação agrária.
No âmbito do planeado esquema de actuação contra os defeitos da nossa estrutura fundiária, foram no ano em curso promulgadas as Leis n.os 2114, sobre o arrendamento rural, e 2116, sobre o emparcelamento da propriedade rústica.
Não se dispõe ainda, no entanto, de um dos diplomas legais necessários para alcançar alguns dos objectivos fundamentais no campo da reorganização agrária enunciados no II Plano de Fomento e que se inserem, todos, numa mesma linha de orientação, como peças integrantes de um processo de indispensável e urgente intervenção no sector da agricultura.
A promulgação de tal diploma, respeitante ao regime jurídico da colonização interna, apresenta-se, assim, como muito urgente, tanto mais que, nos termos da base X da Lei n.º 2094 «a execução das novas obras de hidráulica agrícola previstas no Plano de Fomento fica dependente da revisão do regime jurídico relativo à exploração e amortização das obras de rega e à colonização interna».
Na conformidade desta disposição, logo em 20 de Novembro de 1959 foi promulgado o Decreto-Lei n.º 42665, que define o regime jurídico das obras de fomento hidroagrícola. E nesse mesmo ano submeteu o Governo à Câmara Corporativa um projecto de proposta de lei respeitante à colonização interna, sobre o qual veio a ser produzido o parecer n.º 29/VII.
Utilizando os resultados da discussão então havida e dos estudos ulteriormente feitos (necessàriamente demorados, dada a complexidade e importância da matéria a tratar), pôde o Governo enviar à Assembleia Nacional, no decurso da última sessão legislativa, uma proposta que esta Câmara já não teve possibilidade de discutir.
Por força da citada base X da Lei n.º 2094, vê-se o Governo, porém, impossibilitado de iniciar a execução do plano de rega do Alentejo, aspiração de tantas gerações e que, ultimado em todos os seus pormenores técnicos e financeiramente dotado, não deverá continuar a aguardar a hora da sua concretização em empreendimentos que só por si tem envergadura bastante para transformar a fácies agrária de toda uma vasta região do País,
Esta a razão fundamental por que se promulga o presente decreto-lei, sobre cujas disposições fundamentais convirá acrescentar algumas notas esclarecedoras.
O fenómeno de concentração da propriedade e exploração da terra nalgumas regiões do País ocorreu por força de certas realidades económico-agrárias que a geografia e a história modelaram.
A vasta e ondulada planície alentejana foi durante séculos terra de ninguém, em que cristãos e mouros se digladiavam pela posse do território, em constantes correrias e incursões, com a consequente destruição de bens e fuga da população. O senhorio dessas disputadas terras foi por isso atribuído a quem tinha poderio para as defender; o colono fraco e isolado não podia sentir-se tentado a ocupar uma terra que não era capaz de manter.
Ultimada a reconquista, com a definitiva expulsão do Sarraceno, procuraram os nossos reis da «Dinastia Agrária» resolver os graves problemas do despovoamento das terras transtaganas e da correspondente concentração da propriedade. Mas nem as leis de desamortização expedidas por D. Dinis, nem as leis das sesmarias de D. Fernando, nem os ulteriores esforços e lutas de D. João I, D. Duarte e D. João II contra o fortalecimento do feudalismo agrário evitaram a manutenção e ampliação da propriedade latifundiária em várias regiões do País e especialmente ao sul do Tejo.
A empresa das descobertas e conquistas encerrou durante séculos o esforço do povoamento. E, entretanto, as condições ecológicas iam consagrando o que a história talhara: na solidão das vastas planícies em que a tradição do regadio árabe não tivera possibilidade de se firmar, só o sobreiro e o azinho se revelavam capazes de resistir aos ardorosos estios; a ausência de água não deixava vingar os mimosos hortejos e outras culturas estivais com que as gentes do Norte estavam familiarizadas e a que tinham tanto apego. E assim, as culturas extensivas de sequeiro, pouco exigentes de mão-de-obra, tornaram-se dominantes e a população permaneceu rarefeita, sem forçar o parcelamento do solo.
O surto demográfico que, sobretudo nos últimos 100 se verificou no País, repôs o problema da colocação dos nossos excedentes demográficos nas regiões transtaganas e noutras em que a existência de extensos baldios favorecia a crença de que havia ainda no País vastas áreas improdutivas, mas passíveis de cultura agrícola.
A Campanha do Trigo, estimulada por uma favorável política de colocação da produção, facilidades de crédito e prémios de arroteia, entregou à cultura agrícola pràticamente todo o terreno susceptível de ser lavrado e semeado e em muitos casos até áreas que nunca deveriam ter sido cultivadas.
Por outro lado, o inventário dos baldios do continente, a que a Junta de Colonização Interna procedeu, veio revelar quanto era falaz a ilusão de que se dispunha ainda na metrópole de áreas apreciáveis passíveis de aproveitamento agrícola.
As reduzidas possibilidades de colonização, então cuidadosamente definidas, estão hoje inteiramente esgotadas após o esforço que neste domínio foi levado a cabo pela Junta de Colonização Interna,
A realidade, traduzida em números, revela que existe no continente uma superfície inculta de apenas 624000 ha, dos quais 602000 ha com aptidão exclusiva ou predominantemente florestal e mais 22000 ha de aluviões salgados de recuperação difícil, demorada e muito cara.
A superfície continental sujeita a cultura agrícola reduz-se a pouco mais de 4 milhões de hectares - e só 10 por cento desta área, aproximadamente, estão beneficiados pelo regadio.
Quando se pensa em ampliar essa reduzida área irrigada, é sobretudo para, além do Tejo que o pensamento se volta, pois aí se situam as nossas grandes possibilidades de uma indispensável intensificação cultural e de um esforço de povoamento que reiniciando o interrompido esforço de colonização do território, integre verdadeiramente a grande província nos quadros económicos e sociais do País.
Por isso mesmo, e para além das obras de hidráulica agrícola já realizadas, o II Plano de Fomento dotou a região transtagana com diversos empreendimentos de grande envergadura incluídos no Plano de rega do Alentejo.
Está hoje, no entanto, suficientemente apurado, entre nós como noutros países, que a transformação agrária que através dos grandes empreendimentos hidroagrícolas se pretende atingir intensificação cultural, adensamento de populações e sua promoção económica e cultural) não resulta da mera submissão a regadio de vastas áreas anteriormente sujeitas a práticas culturais de carácter extensivo, pouco propícias a policultura e por isso pouco exigentes de mão-de-obra.
Quando em Portugal se iniciaram as grandes obras de rega, logo se tomou consciência de que o processo de colonização das áreas irrigadas deveria ser desencadeado e orientado pelo Estado, até porque o seu desenvolvimento espontâneo poderia conduzir à constituição ou mesmo ao reforço de estruturas económico-sociais viciosas que mais tarde exigiriam custoso remédio; além de que a resolução dos problemas sociais de importância correspondente ao vulto das obras empreendidas não podia ser confiada ao jogo das forças em presença e antes activamente promovida pelo Estado.
Nunca este pensamento andou afastado do espírito daqueles que conceberam os planos ou executaram as grandes obras de hidráulica agrícola; antes se teve sempre perfeita consciência de que o objectivo da produção material de riqueza jamais poderia ser desligado da necessidade de alcançar finalidades sociais de grandeza correspondente ao elevado sacrifício feito pela comunidade nacional com o investimento nos empreendimentos da rega.
E assim, quer na Lei. n.º 1949, quer, anos volvidos, na Lei n.º 2072, claramente se reafirma o aludido pensamento e se procura pôr à disposição do Governo instrumentos jurídicos de intervenção no processo de valorização das novas zonas regadas.
À luz das actuais realidades técnicas, económicas e humanas, entendeu-se que não podiam já considerar-se satisfatórios os referidos instrumentos jurídicos. Havia, pois, que proceder à sua revisão e tão importante ela se apresentava que se não reputou conveniente, como referido foi, iniciar novas obras de hidráulica agrícola antes que tal revisão fosse operada.
Quais os aspectos fundamentais do novo regime jurídico?
O articulado do presente diploma legal abre com um artigo em que se enunciam os objectivos gerais da colonização.
O artigo 2.º refere-se depois à competência, neste domínio, da Junta de Colonização Interna, definindo em termos de maior actualidade os «fins essenciais», cuja prossecução os Decretos-Leis n.os 32439 e 36053 já punham a cargo da Junta, e que eram, então, os de «promover e orientar a melhor distribuição da população rural; estudar e propor as providências necessárias ao melhor arranjo da propriedade rústica e seu regime de exploração, tendo em conta, ao mesmo tempo, os aspectos económico e social, e auxiliar a realização de melhoramentos agrícolas ...».
Determina-se, agora, que a Junta possa estudar, para efeitos de colonização, os terrenos pertencentes a autarquias locais, os que adquirir ou lhe forem entregues pelo Estado e os beneficiados ou a beneficiar pelas obras de fomento hidroagrícola, incluindo nestes os terrenos adjacentes que se considerem necessários à criação de novas explorações agrícolas assentes em superfícies irrigadas e de sequeiro que assegurem um conveniente ordenamento cultural.
Prevê-se ainda no artigo 2.º que a Junta possa elaborar e propor à aprovação do Governo, quando especiais circunstâncias de ordem social o aconselhem, projectos de colonização de terrenos situados junto de aglomerados populacionais, com o objectivo de permitir a natural expansão certas povoações que, apertadas numa cintura de terrenos pertencentes a grandes proprietários que os não vendem - ou, pelo menos, não vendem em condições aceitáveis -, não consentem aos seus habitantes um mínimo de desafogo. É bem conhecido o tipo dos aglomerados populacionais das regiões de propriedade latifundiária, em que a multidão dos assalariados sem terra, que acorreram a trabalhar nas grandes explorações na fase da ocupação do território, se congregam num habitat extremamente concentrado, que lhes permitia então mais fácil defesa e o calor da vizinhança, mas que hoje, envolvido por áreas de expansão proibida, transformou as povoações num amontoado de casas, não proporcionando aos seus habitantes uma nesga de terra para instalar novos lares, plantar uma árvore ou cultivar um hortejo ...
O salutar princípio da colonização dessas áreas circundantes foi sugerido pela Câmara Corporativa no seu parecer n.º 29/VII.
Aos estudos segue-se a elaboração dos planos gerais de colonização de perímetros em que se tenha concluído pela necessidade de corrigir defeitos de estrutura que representem um sério obstáculo à sua valorização económica e social. Na elaboração de tais planos, a Junta de Colonização Interna beneficiará da colaboração técnica dos serviços competentes dos diversos Ministérios.
Ultimados os planos e aprovados pelo Governo em Conselho de Ministros, verificar-se-á a ineficácia jurídica dos actos de que resulte o parcelamento de prédios incluídos na área a que o plano aprovado respeite.
Sanção paralela estava já prevista ao artigo 5.º da Lei n.º 2072.
Após a aprovação dos planos procede-se à elaboração dos projectos, especificando-se no artigo 8.º quais as matérias que neles devem ser tratadas.
A aprovação dos projectos compete ao Conselho de Ministros.
Trata-se depois, nos artigos 8.º, alínea f), e 10.º a 12.º, matéria que é da maior importância e sobre a qual se impõe uma palavra de esclarecimento, até porque, ao prestá-lo, se alude ao objectivo tido como fundamental em matéria de colonização.
Em Portugal, como nos países do mundo ocidental que se defrontam com problemas semelhantes aos nossos, é hoje preocupação dominante dos responsáveis pela condução de uma política agrária, ajustada às exigências da época em que vivemos, promover a constituição de empresas agrícolas econòmicamente viáveis - bem dimensionadas e ordenadas sob o ponto de vista económico-agrário, tècnicamente bem equipadas e profissionalmente bem geridas -, por forma a proporcionar ao trabalho e aos capitais investidos na exploração da terra uma remuneração conveniente.
E quando se pretenda - como se pretende entre nós, até por imperativo constitucional - preservar a unidade e estabilidade da família rural em bases material e espiritualmente sãs, impõe-se acentuar com esclarecida firmeza o propósito de fomentar a instalação de unidades económico-agrárias de dimensão familiar, capazes de proporcionar ao agregado que as explore segundo as regras de uma técnica satisfatòriamente evoluída condições de actividade profissional que possam considerar-se razoáveis em face do nível de vida geral da população do País.
Não podemos, em Portugal, alhear-nos desta preocupação. Antes, nos quadros jurídico-económicos e político-sociais que informam a nossa vida colectiva, deveremos tomar como nossa aquela ideia e defendê-la vigorosamente, dando-lhe a realização prática que as circunstâncias comportem.
Ora o empreendimento da colonização a realizar nas zonas regadas terá exactamente em vista, como principal objectivo, uma reorganização agrária assente na criação de unidades técnico-económicas de exploração agrícola que constituam uma adequada base de actividade profissional e de vida económica e espiritualmente sã para famílias de agricultores evoluídos.
Não se considerou necessário, para alcançar este objectivo, atingir por via de expropriação o direito dos proprietários das terras incluídas nos perímetros de colonização - muito embora um amplo recurso à expropriação fosse perfeitamente conforme aos princípios jurídico-económico e político-sociais que informam a maneira de viver da comunidade nacional.
Admitiu-se, antes, que seria possível recolher benefícios do estabelecimento de um sistema de ampla colaboração entre os proprietários e a administração pública, em termos de se alcançar o resultado pretendido sem menosprezo de interesses e sentimentos respeitáveis.
Nesta conformidade, estabelece-se que cada proprietário nos perímetros de colonização possa reservar a totalidade da sua propriedade, parcelada prèviamente em unidades técnico-económicas de exploração agrícola. Mas para que essa reserva não contrarie os objectivos de reorganização agrária visada, fixa-se a área reservada para exploração directa num mínimo de cinco unidades técnico-económicas e num máximo que será função das condições económico-agrárias, sociais e demográficas do perímetro.
As unidades constituídas na parte não reservada para exploração directa deverão ser vendidas ou aforadas livremente pelo seu proprietário ou cedidas para exploração em regime de arrendamento ou parceria na conformidade de cláusulas contratuais fixadas com intervenção dos Poderes Públicos, que salvaguardam devidamente os princípios da justiça da renda e da estabilidade da situação do rendeiro.
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