Decreto Legislativo Regional n.º 14/2024/A

Decreto Legislativo Regional n.º 14/2024/A

Segunda alteração ao Decreto Legislativo Regional n.º 28/2011/A, de 11 de novembro, alterado e republicado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 13/2016/A, de 19 de julho, que estrutura o Parque Marinho dos Açores

A criação de áreas marinhas protegidas, a nível global, decorre de um esforço para travar a grave degradação dos ecossistemas marinhos, não só em resultado da crescente poluição dos oceanos, mas, também, emergente de um excesso de usos e de atividades extrativas que sobre os mesmos têm recaído.

O estabelecimento de áreas marinhas protegidas constitui parte essencial preponderante da estratégia mundial de conservação e gestão marinha, assumida por vários organismos internacionais, como é o caso da Organização das Nações Unidas (ONU), através da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, adotada por todos os respetivos Estados-Membros em 2015, onde são definidas as prioridades e aspirações do desenvolvimento sustentável global para 2030.

A mencionada Agenda 2030 é concretizada através de objetivos de desenvolvimento sustentável (ODS), ganhando, no presente contexto, especial relevância o ODS14 - Conservar e usar de forma sustentável os oceanos, mares e os recursos marinhos.

Já anteriormente, os trabalhos realizados no âmbito da Convenção sobre a Diversidade Biológica e do Congresso Mundial de Parques da International Union for Conservation of Nature - IUCN colocaram em evidência a necessidade fundamental de conservação do meio marinho.

Nesse cenário, a União Europeia deu seguimento à Agenda 2030 da ONU, perfilhando ou orientando estratégias a tanto dirigidas, como sejam a Diretiva-Quadro Estratégia Marinha ou a Estratégia de Biodiversidade da União Europeia para 2030, ambas as medidas assumidas com o propósito de funcionarem como ferramentas para travar ou reverter a perda de biodiversidade marinha.

Em dezembro de 2022, na Conferência das Partes da Convenção sobre a Diversidade Biológica (COP15), realizada em Montreal, no Canadá, a União Europeia e mais 195 países adotaram a Decisão 15/4, onde estabeleceram o Quadro Global da Biodiversidade Kunming-Montreal (Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework).

Este quadro estabelece metas de longo prazo (2050), associadas à Visão para a Biodiversidade 2050, a qual assenta na realização de objetivos urgentes até 2030, designadamente o de assegurar e permitir que até 2030, pelo menos, 30 % das zonas marinhas e costeiras, especialmente as zonas de particular importância para a biodiversidade e para as funções e serviços dos ecossistemas, sejam efetivamente conservadas e geridas através de áreas marinhas protegidas.

O Quadro Global da Biodiversidade Kunming-Montreal constitui um quadro sólido, acompanhado de objetivos e metas claros e mensuráveis, que prevê disposições completas em matéria de controlo, de comunicação de informações e de uma revisão para acompanhar os progressos realizados, às quais se acrescenta um sólido pacote de medidas que visam mobilizar recursos financeiros.

Tendo em consideração todo este contexto histórico, há cada vez uma maior pressão para o estabelecimento de áreas marinhas protegidas como instrumento capaz de fomentar o cumprimento das medidas de conservação marinha por parte dos seus utilizadores, bem como a assunção de uma gestão e fiscalização eficientes.

O sucesso de uma área marinha protegida depende, em muito, do sistema de gestão e de governança que sobre elas incidir, devendo dar-se preferência a sistemas de cogestão onde os diversos intervenientes (comummente designados por stakeholders) tenham participação e influência efetiva, de modo que possam rever-se nas regras aprovadas e no modelo de gestão preconizado.

Recorde-se que não são de hoje os impulsos para a criação de áreas marinhas protegidas. Um grande estímulo no sentido da respetiva criação foi dado na década de 1980, contando com o pioneirismo de alguns países como os Estados Unidos da América e a Austrália, bem como em Portugal, através da Região Autónoma dos Açores.

Aquela década, em particular com a publicação do Relatório Brundtland - O nosso futuro comum - em 1987, foi uma época de crescente preocupação e sensibilização ambiental para os ecossistemas marinhos e para as graves ameaças que estes enfrentavam, associada à convicção generalizada de que os métodos tradicionais de gestão das pescas permitiam a sobre-exploração e o colapso de várias unidades populacionais de peixes.

Em consequência, muitos países desenvolveram esforços para estabelecer pequenas áreas marinhas protegidas individuais, classificadas com base em parcos pareceres científicos de apoio, uma vez que as metodologias de estabelecimento de áreas marinhas protegidas ainda não tinham sido devidamente testadas naquela altura.

O número crescente de áreas marinhas protegidas criadas veio, no entanto, proporcionar uma maior variedade de locais de estudo, adequados para testar a eficácia das mesmas, no propósito da preservação dos ecossistemas marinhos.

Com o desenvolvimento da ciência das áreas marinhas protegidas, desenvolveu-se, também, o conceito de utilização de redes de áreas marinhas protegidas para satisfazer critérios de representatividade e conectividade.

Embora as áreas marinhas protegidas tenham sido descritas como «soluções simples e elegantes para a gestão de pescarias complexas», a maior parte dos estudos revela que a sua criação e gestão são tudo menos simples e redundam, frequentemente, na incapacidade de atingir os objetivos de conservação marinha.

Na Região Autónoma dos Açores, à medida que o Governo Regional e a Universidade dos Açores foram realizando mais investimentos e adquirindo um maior conhecimento científico, passaram a existir melhores condições e mais fundamentos para a definição de novas áreas marinhas protegidas.

Nesse contexto, ganha grande relevância o conhecimento científico decorrente da investigação em ciências do mar, gerado, no arquipélago, sobretudo pelas unidades de investigação e desenvolvimento da Universidade dos Açores, cuja missão está vocacionada para a produção, facilitação e promoção de investigação científica e tecnológica, bem como para a inovação, divulgação do conhecimento e apoio ao Governo Regional dos Açores na definição de políticas com incidência no mar.

Em 2007, o Decreto Legislativo Regional n.º 15/2007/A, de 25 de junho, procedeu à reforma das áreas protegidas na Região Autónoma dos Açores, estabelecendo a Rede Regional de Áreas Protegidas dos Açores, com uma abordagem inovadora no País, na qual a classificação e reclassificação das áreas protegidas passaram a assentar num modelo de gestão baseado em categorias de classificação uniformizadas e compatíveis com a metodologia promovida pela IUCN.

Foi no âmbito dessa reforma que foi estruturado o Parque Marinho do Arquipélago dos Açores, através do Decreto Legislativo Regional n.º 28/2011/A, de 11 de novembro, com o objetivo de contribuir para assegurar a proteção e a boa gestão das áreas marinhas protegidas nele integradas.

Recorde-se que o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores determina que o território desta é composto pelas nove ilhas que constituem o arquipélago dos Açores, abrangendo ainda as águas interiores, o mar territorial e a plataforma continental contíguos ao arquipélago, área onde se inclui a zona económica exclusiva - subárea Açores (subárea ZEE Açores).

Neste cenário, é fácil constatar que a área compreendida entre a linha de costa de cada uma das ilhas até ao limite da plataforma continental possui extrema relevância para a conservação do meio marinho, nas suas mais diversas componentes costeiras e oceânicas, impondo-se considerar a classificação ou reclassificação de áreas marinhas protegidas no seu seio.

À data da sua criação, integraram o Parque Marinho dos Açores as áreas marinhas oceânicas protegidas que estivessem incluídas na Rede Natura 2000, que integrassem a rede de áreas marinhas protegidas no âmbito da Convenção OSPAR, que consubstanciassem áreas importantes para as aves, identificadas pelos processos científicos conduzidos pelo projeto «LIFE IBAS Marinhas», ou que constituíssem outras áreas com interesse para a conservação da natureza ou da biodiversidade, situadas fora do mar territorial.

A primeira alteração ao Decreto Legislativo Regional n.º 28/2011/A, de 11 de novembro, foi realizada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 13/2016/A, de 19 de julho.

Nessa alteração foram criadas novas áreas marinhas protegidas a somar às que tinham sido estabelecidas em novembro de 2011, nomeadamente as Áreas Marinhas Protegidas do Banco Princesa Alice, do Banco Condor e do Arquipélago Submarino do Meteor, esta incluída na subárea ZEE Açores, bem como a Área Marinha Protegida de perímetro de proteção e gestão de recursos localizada a sudoeste dos Açores, incluída na subárea ZEE Açores, a Área Marinha Protegida do Arquipélago Submarino do Meteor localizada fora da subárea ZEE Açores e a Área Marinha Protegida de perímetro de proteção e gestão de recursos localizada a sudoeste dos Açores, fora da subárea ZEE Açores.

Volvida uma década após a entrada em vigor do Decreto Legislativo Regional n.º 28/2011/A, de 11 de novembro, que estruturou o Parque Marinho dos Açores, e considerando que a sua primeira alteração apenas procedeu à adição de novas áreas marinhas protegidas, importa, agora, nesta segunda alteração àquele diploma, realizar a reforma que se impõe, estabelecendo a Rede Regional de Áreas Marinhas Protegidas dos Açores (RAMPA).

A RAMPA, tal como é concebida no presente diploma, visa, em primeiro lugar, harmonizar o regime das áreas marinhas protegidas costeiras e oceânicas; em segundo lugar, alargar o Parque Marinho dos Açores tendo presente o objetivo global atual de proteção, no mínimo, de 30 % do meio marinho e, em terceiro lugar, sistematizar e uniformizar, sempre que adequado, os regimes jurídicos aplicáveis, em concreto, às três gerações de áreas marinhas protegidas criadas sucessivamente em 2011, 2016 e nesta data.

A opção legislativa realizada entende dever trazer-se para a RAMPA as áreas marinhas protegidas costeiras estabelecidas e integradas nos Parques Naturais de Ilha (PNI), assumindo, numa primeira fase, parcialmente, os aspetos importantes do regime definido pelos diplomas que lhes estão subjacentes, constituindo esta uma das razões fundamentais para se instituir que o presente diploma deve ser revisto no prazo de três anos a contar da respetiva entrada em vigor.

Pode aduzir-se, também, que aconselha a referida revisão o facto de se prever que, à data em que a mesma vier a ser operada, poderem existir novos dados científicos consolidados que também a fundamentem.

Assim, no presente diploma consideraram-se os princípios, os objetivos de gestão e o regime de usos e atividades constantes dos vários PNI em vigor, com exceção da Reserva Natural dos Ilhéus das Formigas, prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 7.º e no artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional n.º 47/2008/A, de 7 de novembro, que cria o Parque Natural de Santa Maria, alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 39/2012/A, de 19 de setembro, então classificada como reserva natural marinha costeira e que agora ganha a natureza, com a mesma classificação, de área marinha protegida oceânica.

Os motivos antes referidos estão refletidos numa nova sistemática conferida ao presente diploma, comparativamente àquela que foi assumida nos dois outros diplomas que o antecedem e que este agora vem alterar, na medida em que neste se assume, claramente, aquilo que a estrutura da RAMPA compreende, bem como o seu âmbito, pressupostos, fundamentos, princípios, objetivos de gestão e objetivos de conservação que lhe estão subjacentes.

Para esse tronco comum às áreas marinhas protegidas costeiras e oceânicas são ainda consagradas e definidas as categorias de áreas marinhas protegidas, bem como os níveis de proteção que lhes estão associadas, classificados como de proteção total, alta, ligeira ou mínima.

Procede-se, também, a uma harmonização da rede fundamental de conservação da natureza, considerando, de modo particular, a Rede Natura 2000, as áreas marinhas protegidas OSPAR e os sítios Ramsar já existentes.

Os requisitos formais de classificação passam também a ser sistematizados numa ficha de classificação onde, de modo particular, são evidenciados vários aspetos de regime importantes, sobretudo aqueles que se referem ao regime aplicável aos usos e atividades da área marinha protegida que estiver em causa.

Na referida sistemática do diploma mantiveram-se, como antes já foi mencionado, as áreas marinhas protegidas costeiras constante dos PNI, e procedeu-se à revisão das áreas marinhas protegidas oceânicas que estão integradas no Parque Marinho dos Açores.

Intocadas permaneceram, contudo, as áreas marinhas protegidas oceânicas situadas na plataforma continental além do limite exterior da ZEE, adjacente ao arquipélago dos Açores, considerando os compromissos internacionais conexos com a respetiva classificação, quer em 2011, quer em 2016, tendo-se clarificado o regime de usos e atividades associados às mesmas.

Aspeto importante relacionado com o que se refere anteriormente é que o regime de usos e atividades proibidos e condicionados em cada área marinha protegida oceânica está claramente definido no presente diploma, em função da respetiva categoria e nível de proteção, facto que possibilita a estatuição de um sistema de fiscalização e regime contraordenacional adequados.

Se é certo que o sucesso das áreas marinhas protegidas está muito associado ao modo como é feita a respetiva gestão, pelo presente diploma é instituído um sistema de gestão considerado como adequado a prosseguir os fins visados, e conferindo uma maior eficácia ao sistema de fiscalização e regime contraordenacional.

Assume papel principal no sistema de gestão das áreas marinhas protegidas definidas e reguladas pelo presente diploma a Estratégia de Gestão da RAMPA, pois nela serão definidas as bases gerais para a execução do mesmo.

A Estratégia de Gestão da RAMPA constitui, por si só, o instrumento base de gestão da RAMPA, na medida em que prossegue e integra o estabelecido pelo presente diploma, mas visando detalhar o respetivo regime, compatibilizando-o com a demais legislação em vigor.

Assume-se que a sua elaboração e aprovação são urgentes para conferir exequibilidade ao agora estatuído, para além de que a mesma fundamentará o sistema de execução e financiamento da RAMPA, a regular por diploma próprio, segundo a forma de decreto legislativo regional.

Associado ao sistema de gestão estatuído pelo presente diploma, procede-se à definição dos órgãos de gestão da RAMPA, agora traduzidos na Autoridade de Gestão e no Conselho Consultivo, este último já previsto nos diplomas anteriores.

É importante realçar que, tendo em conta o elevado número de artigos aditados ao presente diploma que consubstanciam alterações muito importantes ao diploma em vigor, e ainda que as alterações substanciais ao mesmo não justifiquem a respetiva revogação, sobretudo em virtude da manutenção do essencial da lógica do regime estabelecido e das áreas OSPAR previstas e classificadas quer no diploma inicial de 2011, quer na primeira alteração introduzida em 2016, tornou-se necessário renumerar as disposições que constituem o articulado, procedendo-se, de seguida, à sua republicação.

Trata-se de uma técnica legislativa, que não é inédita no contexto nacional e regional, sendo utilizada sobretudo em diplomas estruturantes como o presente, como é o caso da Lei n.º 2/2009, de 12 de janeiro, que aprovou a terceira revisão do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.

Por outro lado, há razões de salvaguarda das competências autonómicas que demandam a adoção do presente diploma por alteração legislativa, evitando um diploma ex novo de natureza revogatória daquele que se encontra em vigor e que agora é alterado por via do presente decreto legislativo regional.

Foi dado cumprimento ao disposto no artigo 49.º do Decreto Legislativo Regional n.º 15/2012/A, de 2 de abril, que aprova o regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade, nomeadamente quanto à participação dos interessados no âmbito de um processo de consulta pública, e, também, à audição do Conselho Regional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável, refletidos num relatório de ponderação.

Assim, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 112.º, n.º 4, e 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa, dos artigos 8.º, n.º 3, 37.º e 57.º, n.os 1 e 2, alíneas a), b), d) e p) do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, decreta o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

O presente diploma procede à segunda alteração ao Decreto Legislativo Regional n.º 28/2011/A, de 11 de novembro, alterado e republicado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 13/2016/A, de 19 de julho, que estrutura o Parque Marinho dos Açores, com enquadramento no disposto no Decreto Legislativo Regional n.º 15/2012/A, de 2 de abril, que aprova o regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade.

Artigo 2.º

Alterações

Os artigos 1.º, 2.º, 3.º, 4.º, 5.º, 6.º, 7.º, 8.º, 9.º, 10.º, 11.º, 12.º, 13.º, 14.º, 15.º, 16.º, 17.º, 18.º, 18.º-A, 19.º, 20.º, 20.º-A, 20.º-B, 20.º-C, 21.º, 22.º, 23.º, 24.º, 25.º, 25.º-A, 25.º-B, 26.º, 27.º, 28.º, 29.º e 30.º do Decreto Legislativo Regional n.º 28/2011/A, de 11 de novembro, alterado e republicado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 13/2016/A, de 19 de julho, são alterados da forma seguinte:

«Artigo 1.º

Objeto

1 - [...].

2 - O Parque Marinho dos Açores é a designação que exprime o conjunto de áreas marinhas protegidas oceânicas integradas na Rede Regional de Áreas Marinhas Protegidas da Região Autónoma dos Açores, doravante designada por RAMPA.

3 - Pelo presente diploma é definido o regime jurídico aplicável à RAMPA.»

«Artigo 7.º

Princípios

A RAMPA observa, na sua constituição e gestão, os deveres gerais constantes dos artigos 192.º, 193.º e n.º 5 do artigo 194.º da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, CNUDM, aberta à assinatura em Montego Bay, em 10 de dezembro de 1982, bem como os princípios do direito internacional ambiental, sem prejuízo dos seguintes princípios: