LegalizeDecreto Legislativo Regional n.º 20/2016/A
Decreto Legislativo Regional n.º 20/2016/A
Plano de Gestão de Riscos de Inundações da Região Autónoma dos Açores (PGRIA)
As inundações são desastres naturais com grande impacte na vida das populações. Inundações com efeitos devastadores ou com efeitos menos gravosos acontecem todos os anos na Europa, tendendo a tornar-se mais frequentes com as alterações climáticas e as constantes alterações do uso do solo, nomeadamente com o aumento da ocupação dos leitos de cheia com áreas urbanas e a destruição de áreas florestais.
Em Portugal, a preocupação com a prevenção do risco de cheias remonta a 1971 com a publicação do Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de novembro, que introduziu a noção de zonas adjacentes (de terrenos ameaçados pelo mar ou pelas cheias) sujeitando estes terrenos a restrições de utilidade pública. Uma década mais tarde, o regime da Reserva Ecológica veio perseguir um intuito similar, considerando as zonas ameaçadas por cheias como áreas de risco. Acresce que o Decreto-Lei n.º 364/98, de 21 de novembro, incumbiu os municípios atingidos por cheias, pelo menos desde o ano de 1967, e cujo território não se encontrasse abrangido por zonas adjacentes, de elaborar cartas de zonas inundáveis que contemplassem a demarcação, no interior dos perímetros urbanos, das áreas atingidas pela maior cheia conhecida, que deveriam ser sujeitas a restrições de edificação.
Impôs-se, assim, a definição de uma estratégia integrada e de longo prazo de gestão dos riscos de inundações, colocando o enfoque na prevenção e no aumento da resiliência da sociedade.
Por sua vez, a Diretiva n.º 2007/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro, estabeleceu o quadro normativo para a avaliação e gestão dos riscos de inundações no espaço da União Europeia (UE), a fim de reduzir as consequências associadas à ocorrência destes fenómenos aos níveis da saúde humana, do ambiente, do património cultural e das atividades económicas. Entre outras disposições, a Diretiva Inundações (DAGRI), determina que os Estados-Membros da União Europeia devem proceder à elaboração dos seguintes instrumentos: cartas de zonas inundáveis para áreas de risco, cartas de riscos de inundações e planos de gestão dos riscos de inundações (PGRI).
De acordo com a referida Diretiva e considerando que são vários os tipos de inundações que ocorrem no território dos Estados-Membros da UE (cheias de origem fluvial, cheias repentinas, inundações urbanas e inundações marítimas em zonas costeiras), os objetivos da gestão dos riscos de inundações devem ser fixados pelos próprios Estados-Membros e basear-se nas particularidades locais e regionais.
A Diretiva Inundações constitui uma oportunidade de aprofundamento das metodologias de gestão do risco de inundações a vários níveis. A obrigatoriedade de elaboração de cartas de zonas inundáveis e de riscos de inundações proporciona uma oportunidade para desenvolver e uniformizar métodos de avaliação da perigosidade hidrogeomorfológica, hidrológica, hidráulica e histórica. No campo da vulnerabilidade, a diretiva exige apenas a quantificação dos principais elementos expostos, excluindo uma análise mais aprofundada da vulnerabilidade sociológica.
A referida Diretiva foi transposta para o direito interno, através do Decreto-Lei n.º 115/2010, de 22 de outubro. Este diploma marca o início de uma nova atitude perante a gestão do risco de inundações, e veio integrar a figura do PGRI no quadro do planeamento e da gestão da água. Nesse diploma legal são definidos os instrumentos de avaliação e de gestão do risco de inundações, e que compreendem uma abordagem faseada:
Avaliação preliminar dos riscos de inundações e identificação das zonas que necessitam de medidas;
Elaboração das cartas de zonas inundáveis e das cartas de risco de inundações. As cartas de zonas inundáveis indicarão as zonas geográficas suscetíveis de serem inundadas em caso de probabilidade fraca, média ou elevada de cheias. As cartas de riscos de inundação devem indicar, posteriormente, o potencial impacto das inundações, com o número indicativo de cidadãos e os tipos de atividades económicas que podem ser afetados;
Elaboração dos planos de gestão dos riscos de inundações com base nas cartas elaboradas, incluindo as medidas que se revelem necessárias para mitigação dos riscos identificados.
A gestão dos riscos de inundações é uma das componentes da gestão integrada das bacias hidrográficas, pelo que a adoção de uma adequada política de planeamento deve assentar na coordenação entre a Diretiva Inundações e a Diretiva Quadro da Água.
Esta última foi transposta para o direito interno pela Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, designada como Lei da Água, que estabeleceu as bases e o quadro institucional para a gestão sustentável das águas em Portugal. No âmbito das medidas de proteção contra cheias e inundações, a Lei da Água impôs a obrigação de demarcação das zonas inundáveis nos instrumentos de planeamento dos recursos hídricos e de gestão territorial, devendo as mesmas ser classificadas nos termos da Lei da Titularidade dos Recursos Hídricos, aprovada pela Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, e sujeitar-se às restrições previstas nesta lei.
Com efeito, quer o Plano de Gestão de Riscos de Inundações da Região Autónoma dos Açores (PGRIA), quer o Plano de Gestão de Região Hidrográfica dos Açores 2016-2021 (PGRH-Açores 2016-2021) são planos de recursos hídricos que promovem o planeamento das águas considerando a bacia hidrográfica como unidade principal de planeamento e gestão. Assim, a elaboração do PGRIA foi efetuada em estreita articulação com o PGRH-Açores 2016-2021, por forma a compatibilizar as medidas propostas em ambos os Planos sem comprometer os objetivos que presidem a cada um deles.
Foi assim determinado, ao nível de todos os Estados-Membros, que os planos de gestão dos riscos de inundações fossem concluídos em simultâneo com a revisão dos planos de gestão de região hidrográfica.
Os riscos de origem natural e o seu impacto ao nível da segurança das pessoas e bens têm sido objeto de uma ponderada avaliação na Região Autónoma dos Açores.
As situações de inundações mais frequentes nos Açores são originadas, na sua maioria, por cheias rápidas, em regra resultantes de episódios de precipitação muito intensa, que afetam pequenas bacias hidrográficas caracterizadas por um tempo de concentração reduzido, conferindo a estas cheias um regime torrencial, por vezes devastador e frequentemente associado a um elevado transporte de caudais sólidos.
Este tipo de cheias, pelas características que apresentam, é de difícil previsão, pelo que se impõe a definição de uma estratégia integrada e de longo prazo de gestão dos riscos de inundações, com incidência no ordenamento do território e especialmente focada em áreas urbanas localizadas em leitos de cheia.
Neste contexto, o Governo Regional dos Açores desenvolveu estudos conducentes à identificação das zonas de maior risco a serem abrangidas por um plano de gestão de risco de inundações. Tomando como base o risco elevado, suportado pela ocorrência no passado de vários eventos de origem fluvial, desencadeados por precipitação intensa, com consequências danosas, designadamente vítimas mortais ou desalojados, foram identificadas cinco bacias hidrográficas - duas na ilha de São Miguel, duas na ilha Terceira e uma na ilha das Flores - e, em consequência, elaboradas cartas de zonas inundáveis e cartas de risco de inundações, sobre as quais será desenvolvido o Plano de Gestão de Riscos de Inundações da Região Autónoma dos Açores (PGRIA).
No presente plano, entende-se que as inundações reportam-se às cheias de origem fluvial. No contexto regional, esta especificidade prende-se com a natureza torrencial da maioria dos cursos de água, bem como com os respetivos declives, bastante pronunciados. A elevada densidade de drenagem na Região, e a reduzida dimensão das bacias hidrográficas, caracterizadas por um tempo de concentração reduzido, acarreta um risco generalizado de ocorrência de cheias fluviais repentinas, com difícil previsibilidade quanto ao local e magnitude. Esta suscetibilidade latente faz com que seja premente a prevenção e preparação nesta matéria, definindo princípios gerais de gestão e resposta, acautelando ainda as situações com maior probabilidade de ocorrência.
Em súmula, a aplicação da Diretiva Inundações assume uma primeira abordagem de governação do risco segundo uma lógica linear que contempla a avaliação preliminar e a identificação das áreas prioritárias, a avaliação do perigo, dos elementos expostos e do risco para aquelas áreas, incluindo a respetiva cartografia, assim como a elaboração de planos de gestão do risco. Após esta sequência inicial, o modelo de governação adota uma abordagem cíclica através de monitorização, de reavaliação do risco e da revisão periódica dos instrumentos de gestão.
O estabelecimento de um quadro para a avaliação e gestão do risco de inundações, no qual o perigo é assumido como natural e inevitável, constitui um instrumento normativo e um marco importante para o alcance do objetivo de redução das perdas e danos associados a este tipo de processos no âmbito Regional.
O PGRIA deve igualmente funcionar como um instrumento de informação eficaz, constituindo uma base que permita estabelecer prioridades e apoiar a tomada de decisões técnicas, financeiras e políticas em matéria de gestão de riscos de inundações. Adicionalmente, deve considerar as características próprias das zonas a que se refere e prever soluções específicas para cada caso, articulando com o disposto nos planos de emergência de proteção civil.
A elaboração do PGRIA foi determinada pela Resolução do Conselho do Governo n.º 89/2015, de 11 de junho, tendo-se desenvolvido ao abrigo do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial da Região Autónoma dos Açores, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 35/2012/A, de 16 de agosto. A elaboração deste Plano também atendeu ao disposto no Decreto Legislativo Regional n.º 30/2010/A, de 15 de novembro, no que respeita à respetiva Avaliação Ambiental Estratégica (AAE).
Atento o parecer final da Comissão Consultiva que acompanhou a elaboração do Plano, ponderados os resultados da discussão pública, que decorreu entre 9 de dezembro de 2015 e 11 de janeiro de 2016, e concluída a versão final do plano e do relatório ambiental, encontram-se reunidas as condições para a sua aprovação.
Assim, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 112.º, n.º 4, e 227.º, n.º 1, alíneas a) e c), da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 37.º, n.os 1 e 2, e 57.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, decreta o seguinte:
Artigo 1.º
Objeto
É aprovado o Plano de Gestão de Riscos de Inundações da Região Autónoma dos Açores, abreviadamente designado por PGRIA, o qual reveste a forma de plano sectorial e consta dos anexos ao presente diploma e dele são parte integrante.
Artigo 2.º
Objetivos
1 - O PGRIA, enquanto instrumento de política sectorial, visa a gestão integrada dos riscos ao nível das bacias hidrográficas com o objetivo de reduzir as consequências associadas às inundações prejudiciais para a saúde humana, incluindo perdas humanas, o ambiente, o património cultural, as infraestruturas e as atividades económicas.
2 - O PGRIA assenta e pretende dar resposta aos seguintes princípios de base:
Prevenção: prevenir os danos causados pelas inundações, evitando a construção de casas e indústrias em áreas que, atualmente, estão sujeitas a inundações, pela futura adaptação ao risco de inundações, e através da correta utilização dos solos, contemplando práticas agrícolas e florestais adequadas;
Proteção: tomada de medidas, tanto estruturais como não estruturais, para reduzir a probabilidade de cheias e/ou o seu impacto em cada bacia;
Preparação: informar a população sobre os riscos de inundação e o que fazer em caso de ocorrência;
Resposta de emergência: planos de emergência a aplicar na ocorrência de uma inundação;
Recuperação: regresso às condições normais logo que possível e aplicação de medidas de mitigação de impactos sociais e económicos sobre a população afetada.
3 - O PGRIA visa os seguintes objetivos estratégicos:
Definir e programar medidas e ações para reduzir a probabilidade de inundações e as suas consequências potenciais;
Avaliar a possibilidade de instalação de sistema de monitorização, previsão e alerta de situações hidrológicas extremas;
Promover práticas de utilização sustentável do solo e a melhoria da infiltração e da retenção da água;
Identificar as áreas a classificar como zonas adjacentes, nos termos da Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro;
Estabelecer mecanismos de informação e divulgação ao público sobre os riscos de inundação;
Promover a respetiva articulação com o Plano de Gestão da Região Hidrográfica dos Açores 2016-2021 (PGRH-Açores) e demais instrumentos de ordenamento em vigor na Região;
Proceder à avaliação e análise do custo-eficácia das medidas e ações propostas e definir as responsabilidades sectoriais para a respetiva aplicação;
Identificar mecanismos de financiamento para as medidas definidas;
Definir um programa de monitorização e controlo da sua implementação.
4 - Com o intuito de dar resposta aos objetivos enunciados no número anterior, assim como às disposições constantes dos vários referenciais estratégicos aplicáveis à Região, são definidas as linhas de orientação que materializam a forma de atuação tendo em consideração as especificidades da realidade insular, com vista a reduzir a probabilidade e o impacto das inundações, designadamente:
Assegurar a proteção das populações, das atividades económicas, do património natural e construído e do ambiente face a eventos de cheias;
Adotar uma abordagem preventiva para reduzir a possibilidade de ocorrência de consequências adversas de cheias;
Planear e operacionalizar um sistema de monitorização e alerta de cheias;
Sensibilizar, informar e incrementar a perceção das populações face aos riscos de ocorrência de inundações;
Incrementar o conhecimento específico sobre os riscos de ocorrência de inundações na Região Hidrográfica dos Açores (RH9);
Assegurar a articulação estratégica com os instrumentos de ordenamento e planeamento do território, de recursos hídricos e de emergência na Região Hidrográfica dos Açores (RH9).
Artigo 3.º
Definições
1 - Para efeitos de aplicação do presente diploma, entende-se por:
«Edifícios sensíveis», os hospitais, lares de idosos, creches, infantários, escolas, edifícios de armazenamento ou processamento de substâncias perigosas (voláteis, inflamáveis ou explosivas, tóxicas ou reativas em contacto com a água), infraestruturas de gestão de efluentes e de armazenamento ou transformação de resíduos, e edifícios com importância na gestão de emergências, nomeadamente quartéis de bombeiros, instalações das forças de segurança e das forças armadas, Cruz Vermelha, comando regional e comandos de ilha de operações de socorro e serviços municipais de proteção civil;
«Inundação», a cobertura temporária por água de uma parcela do terreno fora do leito normal, resultante de cheias provocadas por fenómenos naturais como a precipitação, incrementando o caudal dos rios/ribeiras, torrentes de montanha e cursos de água efémeros correspondendo estas a cheias fluviais, ou de sobre-elevação do nível das águas do mar nas zonas costeiras. No caso do presente plano, e no contexto regional, entende-se que as inundações reportam-se às cheias de origem fluvial, tendo em consideração a natureza torrencial da maioria dos cursos de água, bem como com os respetivos declives, bastante pronunciados, o que associado à elevada densidade de drenagem na Região, e a reduzida dimensão das bacias hidrográficas, caracterizadas por um tempo de concentração reduzido, acarreta um risco generalizado de ocorrência de cheias fluviais repentinas, com difícil previsibilidade quanto ao local e magnitude;
«Leito normal», o terreno coberto pelas águas quando não influenciadas por cheias extraordinárias, inundações ou tempestades, sendo que no caso de águas sujeitas à influência das marés corresponde à zona atingida pela máxima preia-mar das águas vivas equinociais;
«Risco de inundação», a combinação da probabilidade de inundações, tendo em conta a sua magnitude, e das suas potenciais consequências prejudiciais para a saúde humana, o ambiente, o património cultural, as infraestruturas e as atividades económicas, sendo as suas consequências prejudiciais avaliadas através da identificação do número e tipo de atividade afetada, podendo por vezes ser apoiada numa análise quantitativa;
«Unidade de gestão», a região de influência da drenagem topográfica ou de exposição marítima que pela singularidade especial da sua vulnerabilidade justifique a sua autonomização para as etapas de avaliação de risco previstas no presente plano.
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